14 maggio 2012			n. 411/0
	Schema di decreto legislativo recante nuova distribuzione sul territorio degli uffici del giudice di pace Schema di D.Lgs. n. 455 (art. 1, commi 2 e 4, L. 148 del 14 settembre 2011) Elementi per l’istruttoria normativa

 

 

 

Contenuto

Lo schema di decreto legislativo recante “Nuova distribuzione sul territorio degli uffici del giudice di pace” costituisce attuazione della delega prevista dall’art. 1 della legge 14 settembre 2011, n. 148 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo. Delega al Governo per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari).

La delega interessa la riorganizzazione della complessiva distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari (commi da 2 a 5 dell’art. 1).

In particolare, il comma 2, lettera b), delega il Governo a ridefinire l’assetto territoriale degli uffici giudiziari, eventualmente anche trasferendo territori dall’attuale circondario a circondari limitrofi. Nel compiere questa attività il Governo dovrà tenere conto di «criteri oggettivi e omogenei» che comprendano i seguenti parametri: estensione del territorio; numero degli abitanti; carichi di lavoro; indice delle sopravvenienze; specificità territoriale del bacino di utenza, anche con riguardo alla situazione infrastrutturale; presenza di criminalità organizzata.

Le lettere da l) a p) dettano principi e criteri direttivi per la riorganizzazione territoriale degli uffici del giudice di pace.

In particolare, la lettera l) prevede la riduzione degli uffici del giudice di pace dislocati in sede diversa da quella circondariale (per circondario giudiziario si intende l'ambito territoriale di competenza di un tribunale e dunque la sede circondariale è il comune ove ha sede il tribunale). Nell’operare tale riduzione il Governo dovrà tener conto dei criteri delineati dalla lettera b) ed operare un’analisi dei costì rispetto ai carichi di lavoro.

Sullo stato di attuazione della delega, la Commissione Giustizia ha effettuato, il 25 gennaio 2012, l’audizione del sottosegretario per la giustizia, professor Salvatore Mazzamuto, e del dottor Luigi Birritteri, capo del Dipartimento dell'organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi del Ministero della giustizia.

Si ricorda inoltre che fa parte del processo di riorganizzazione del sistema giustizia, anche lo schema di decreto del Presidente della Repubblica recante il regolamento di organizzazione del Ministero della giustizia, sul quale la Commissione Giustizia della Camera dei deputati ha deliberato rilievi nella seduta del 28 marzo 2012 e la Commissione Affari costituzionali ha espresso parere favorevole con condizioni nella seduta del 29 marzo 2012.

Il Consiglio dei Ministri ha approvato in via preliminare, il 16 dicembre 2011, lo schema di decreto legislativo recante “Nuova distribuzione sul territorio degli uffici del giudice di pace, in attuazione dell’articolo 1, comma 2, della legge 14 settembre 2011, n. 148”, che è stato trasmesso alle Camere il 15 marzo 2012, pur in mancanza del parere del CSM. Il CSM, il 19 aprile 2012, ha poi espresso il parere di competenza, trasmesso alle Camere l’8 maggio.

Lo schema di decreto riguarda pertanto l’esercizio della delega per la sola parte relativa agli uffici del giudice di pace.

 

 

Sulla base della relazione illustrativa, l’attuale struttura degli uffici è la seguente:

846 uffici del giudice di pace (di cui 4 sedi distaccate):

- 165 uffici presso sedi circondariali

- 681 uffici presso le sedi non circondariali

4.690 giudici su una dotazione organica di 4.700

12 unità di personale dirigenziale (tutte presso uffici circondariali)

4.125 unità di personale amministrativo assegnato in pianta organica

- 439 personale area III

- 2.738 personale area II

- 936 personale area I

 

Lo schema è composto da sette articoli, da due tabelle e da un allegato.

 

L’art. 1 ha ad oggetto la riduzione degli uffici del giudice di pace.

A tal fine prevede la soppressione degli uffici indicati nella tabella A allegata e stabilisce che le competenze territoriali degli uffici soppressi sono attribuite ai corrispondenti uffici indicati alla tabella B, ugualmente allegata allo schema di decreto.

Sulla base di quanto indicato nella relazione, è stato seguito un processo in quattro fasi, tenendo conto dei dati statistici relativi agli anni solari 2005-2009:

A) calcolo dell’effettivo smaltimento pro-capite realizzato dai giudici di pace su base quinquennale (capacità media di smaltimento, pari a 568,3 procedimenti), che costituisce il carico di lavoro medio sostenibile per ogni anno.

B) individuazione dei carichi di lavoro pro-capite dei singoli uffici;

C) individuazione degli uffici con carico di lavoro inferiore alla media nazionale di produttività annuale pro-capite dei giudici di pace; è stato utilizzato come parametro per il mantenimento comunque di un presidio giudiziario una popolazione residente di almeno 100.000 abitanti;

D) creazione di un elenco di 674 uffici con iscrizioni pro-capite inferiore al valore soglia (568,3) e bacino di utenza inferiore a 100.000 abitanti.

 

Attraverso l’accorpamento, in totale, di 674 uffici potranno essere recuperati: 1.944 giudici di pace, 2.104 unità di personale amministrativo (184 area III, 1.350 area II, 570 area I).

I risparmi di spesa sono stimati in € 25.652.621 annui, al netto delle spese connesse alla movimentazione delle attrezzature.

 

L’art. 2 individua le sedi degli uffici e la relativa competenza territoriale e attribuisce al Governo il potere di istituire sedi distaccate oltre che di accorpare uffici esistenti.

A tal fine, sostituisce (comma 1, lettera a)) l’art. 2 del d.lgs. n. 374/1991 (Istituzione del giudice di pace), prevedendo al comma 1 che gli uffici del giudice di pace hanno sede nei comuni indicati alla tabella A allegata, con competenza territoriale sul circondario ivi indicato. Viene poi fatto rinvio, analogamente a quanto già previsto dal vigente art. 2, comma 2, ad un D.P.R., adottato su proposta del Ministro della Giustizia, sentiti il consiglio giudiziario e i comuni interessati, per l’istituzione di sedi distaccate. Non è peraltro più prevista espressamente la possibilità che le sedi distaccate possano essere istituite in uno o più comuni del mandamento ovvero in una o più circoscrizioni in cui siano ripartiti i comuni.

Con le stesse modalità si prevede poi, analogamente a quanto già previsto dal vigente comma 3, che possano essere costituiti in un unico ufficio due o più uffici contigui. Nel decreto deve essere designato il comune in cui ha sede l’ufficio del giudice di pace. Rispetto alla disposizione vigente è stato espunto il limite costituito dalla popolazione complessiva risultante dall’ac­corpamento non superiore a 50.000 abitanti.

Viene inoltre allegata una tabella in cui sono indicati i comuni in cui hanno sede gli uffici del giudice di pace e i comuni su cui tali uffici hanno competenza territoriale.

 

L’art. 3 riguarda la pubblicazione degli elenchi e le richieste degli enti locali interessati al fine dell’eventuale mantenimento di uffici del giudice di pace.

Il procedimento, conformemente a quanto previsto dalla legge delega, prevede: la pubblicazione delle tabelle sul Bollettino ufficiale e sul sito internet del Ministero della giustizia; entro 60 giorni, gli enti locali interessati, anche consorziati tra di loro, possono richiedere il mantenimento degli uffici del giudice di pace di cui è proposta la soppressione (in tal caso gli enti locali si debbono fare integralmente carico delle spese di funzionamento e di erogazione del servizio giustizia nelle relative sedi); entro gli ulteriori 12 mesi il ministro della Giustizia valuta la rispondenza delle richieste e degli impegni ai criteri indicati e apporta con proprio decreto le conseguenti modifiche alle tabelle;rimane a carico dell’amministrazione giudiziaria unicamente la determinazione dell’organico del personale di magistratura onoraria entro i limiti della dotazione nazionale complessiva nonché la formazione del relativo personale amministrativo; qualora l’ente locale non rispetti gli impegni presi relativi al personale amministrativo e alle spese per un periodo superiore a un anno, il relativo ufficio del giudice di pace deve essere soppresso.

L’art. 4 disciplina la riassegnazione dei magistrati onorari e del personale amministrativo, secondo quanto previsto dalla legge delega.

Con decreto del Ministro della giustizia, il personale amministrativo in servizio presso gli uffici soppressi del giudice di pace deve essere riassegnato in misura non inferiore al 50 per cento alla sede di tribunale o di procura limitrofa e, nella restante parte, all’ufficio del giudice di pace presso il quale sono trasferite le relative competenze.

 

L’art. 5 reca la disciplina transitoria.

Il comma 1 prevede che le disposizioni sulla soppressione degli uffici, l’estensione delle competenze degli uffici superstiti e la riassegnazione dei magistrati onorari e del personale amministrativo acquistano efficacia successivamente all’emanazione del decreto con cui il Ministro della giustizia modifica le tabelle a seguito della richiesta degli enti locali ovvero, qualora non vi abbia provveduto, trascorso il termine di dodici mesi per l’adozione del decreto medesimo.

In base al comma 2, nei sei mesi successivi al termine di efficacia appena richiamato, le udienze precedentemente fissate dinanzi al giudice di pace di uno degli uffici soppressi sono tenute presso i medesimi uffici e gli eventuali rinvii sono effettuati dinanzi all’ufficio competente a seguito della nuova distribuzione degli uffici. Nei casi diversi da quelli del comma 2, è fissata una nuova udienza dinanzi al nuovo ufficio competente (comma 3).

L’art. 6 reca la clausola di invarianza finanziaria.

L’art. 7 reca la clausola di immediata entrata in vigore del decreto.

 

Relazioni e pareri allegati

Lo schema di decreto, trasmesso alle Camere il 15 marzo 2012, è corredato dalla relazione illustrativa, dalla relazione tecnica, dall’analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR) e dall’analisi tecnico-normativa. Il Governo ha poi trasmesso, l’8 maggio 2012, il parere reso dal CSM in data 19 aprile.

 

Conformità con la norma di delega

Appare opportuno considerare se risulti conforme alla legge delega procedere all’esercizio del potere legislativo delegato tenendo conto solamente di alcuni dei principi e criteri direttivi individuati dall’art. 1, comma 2, lettera b), della legge n. 148/2011.

Infatti, in base all’art. 1, comma 2, lettera l), della legge delega occorre che il legislatore delegato preveda “la riduzione degli uffici del giudice di pace dislocati in sede diversa da quella circondariale, da operare tenendo in specifico conto, in coerenza con i criteri di cui alla lettera b), dell'analisi dei costi rispetto ai carichi di lavoro”.

A sua volta, la lettera b) reca il seguente principio e criterio direttivo: “ridefinire, anche mediante attribuzione di porzioni di territori a circondari limitrofi, l'assetto territoriale degli uffici giudiziari secondo criteri oggettivi e omogenei che tengano conto dell'estensione del territorio, del numero degli abitanti, dei carichi di lavoro e dell'indice delle sopravvenienze, della specificità territoriale del bacino di utenza, anche con riguardo alla situazione infrastrutturale, e del tasso d'impatto della criminalità organizzata, nonché della necessità di razionalizzare il servizio giustizia nelle grandi aree metropolitane”.

Nè è in alcun modo motivata nel provvedimento o nelle sue premesse la scelta di avvalersi esclusivamente alcuni principi e criteri direttivi.

 

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Lo schema di decreto costituisce esercizio della competenza legislativa dello Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. (giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa).

 

Conformità con altri princìpi costituzionali

Come evidenziato nel parere del CSM, il meccanismo previsto dalla legge delega, attuato nello schema di decreto, può presentare profili di incompatibilità con l’art. 116, terzo comma, Cost. in base a cui “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti… le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere l), limitatamente all'organizzazione della giustizia di pace, … possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei princìpi di cui all'articolo 119. La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata”.

Rileva il CSM che l’opzione del legislatore costituente pare essere “nel senso di consentire alle Regioni interessate, sulla base di una legge statale, di disporre di maggiore autonomia in materia di “organizzazione della giustizia di pace”; la formula dell’intesa, poi, consente una puntualizzazione sia degli spazi consentiti alla Regione, sia dei limiti derivanti dalla legislazione nazionale, in un procedimento che comunque coinvolge anche gli enti locali interessati. In tale prospettiva ci si potrebbe interrogare sulla possibilità di procedere alla immediata soppressione degli uffici del giudice di pace non rientranti nei parametri generali stabiliti dallo studio preliminare del Ministero della Giustizia, salvo rimettere, in seguito, alle istituzioni regionali, con lo strumento previsto dall'art. 116 della Costituzione, le iniziative e le intese con lo Stato miranti ad una diversa distribuzione sul territorio degli uffici del giudice di pace.

 

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Attribuzione di poteri normativi

L’art. 2 dello schema di decreto rinvia a un D.P.R., su proposta del Ministro della giustizia, sentiti il consiglio giudiziario e i comuni interessati, la possibilità di istituire sedi distaccate e di costituire in un unico ufficio due o più uffici contigui.

Coordinamento con la normativa vigente

Il coordinamento è assicurato attraverso la tecnica della novella e l’inserimento di una disposizione di carattere transitorio.

Impatto sui destinatari delle norme

Del potenziale impatto si dà conto nell’analisi di impatto della regolamentazione (AIR).

 

Formulazione del testo

Con riguardo all’art. 1, dall’insieme delle informazioni rese disponibili dal Ministero della Giustizia e da quelle ricavabili dallo schema di decreto, non risultano essere stati presi in considerazione, tra i criteri individuati dalla legge delega, il tasso di criminalità organizzata e le esigenze di riorganizzazione delle aree metropolitane, che il Ministero intenderebbe utilizzare esclusivamente per il riordino degli uffici di tribunale.

Si osserva che non risultano richiamati nello schema neppure altri parametri espressamente previsti nella legge delega ed applicabili anche alla riduzione degli uffici del giudice di pace (art. 1, comma 2, lettere b) ed l)):

- i carichi di lavoro complessivi (oltre alle sopravvenienze intervenute);

- l’estensione territoriale;

- la specificità territoriale del bacino di utenza, anche con riguardo alla situazione infrastrutturale.

 

Con riguardo all’art. 2 si rileva che sui decreti con cui potranno essere istituite sedi distaccate o con cui potranno essere accorpati due o più uffici non è previsto alcun tipo di coinvolgimento del Parlamento.

 

Con riguardo in fine alle tabelle allegate allo schema di decreto, risultano le seguenti tre anomalie:

 - il comune di Cunico viene conseguentemente ricondotto dalla riforma al giudice di pace di Casale Monferrato. In realtà, attualmente il comune di Cunico ricade sotto la giurisdizione del giudice di pace di Asti (e conseguentemente con la riforma dovrebbe rimanere presso tale ufficio);

- il comune di Rogeno viene ricondotto dalla riforma al giudice di pace di Como. In realtà attualmente il comune di Rogeno ricade sotto la giurisdizione del giudice di pace di Lecco (e conseguentemente con la riforma dovrebbe rimanere presso tale ufficio);

- il comune di Ossona viene ricondotto dalla riforma al giudice di pace di Milano. In realtà, attualmente il comune di Ossona ricade sotto la giurisdizione del giudice di pace di Rho (e conseguentemente con la riforma dovrebbe rimanere presso tale ufficio).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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