Introduzione

Il presente dossier illustra il contenuto del decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 156, che, nell’ambito della delega concernente la revisione delle circoscrizioni giudiziarie, ha disposto la nuova organizzazione sul territorio degli uffici di pace. Il dossier mette a confronto il decreto n. 156 con l’originario schema trasmesso dal Governo alle Camere nonchè con i pareri espressi dalla Commissione Giustizia della Camera dei deputati e dal Consiglio superiore della magistratura (vedi allegati).

Dopo una breve sintesi che illustra il contenuto del decreto all’esito del parere parlamentare, sono confrontate e commentate, articolo per articolo, le disposizioni dello schema di decreto e quelle del decreto legislativo in vigore, con l’indicazione delle modificazioni apportate a seguito del citato parere parlamentare e a quello del CSM. Viene inoltre dato conto del parere espresso dalla Commissione Giustizia del Senato (vedi allegato).

1. La nuova organizzazione degli uffici del giudice di pace

1.1. La norma di delega

Il decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 156 - in attuazione della delega prevista dall’articolo 1 della legge 14 settembre 2011, n. 148[1], volta a riorganizzare la complessiva distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari (commi da 2 a 5) – opera la riorganizzazione relativa agli uffici del giudice di pace.

In particolare, il comma 2 dell’articolo 1 della legge ha delegato il Governo ad adottare, entro 12 mesi dalla data di entrata in vigore della legge (e dunque entro il 17 settembre 2012), uno o più decreti legislativi per «riorganizzare la distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari al fine di realizzare risparmi di spesa e incremento dì efficienza», con l'osservanza dei principi e criteri direttivi indicati nelle lettere da a) a q) del medesimo comma.

Mentre le lettere da a) ad i) del comma 2 riguardano i principi e criteri direttivi della delega per la riorganizzazione e la riduzione degli uffici giudiziari ordinari di primo grado (attuata dal decreto legislativo n. 155 del 2012), le lettere da l) a p) dettano gli specifici principi e i criteri direttivi per la riorganizzazione territoriale degli uffici del giudice di pace, poi realizzata con il citato decreto legislativo n. 156 del 2012.

La lettera l) prevede la riduzione degli uffici del giudice di pace dislocati in sede diversa da quella circondariale (per circondario giudiziario si intende l'ambito territoriale di competenza di un tribunale e dunque la sede circondariale è il comune ove ha sede il tribunale); nell’operare tale riduzione il Governo doveva tener conto dei criteri delineati dalla lettera b) ed operare un’analisi dei costì rispetto ai carichi di lavoro.

Il comma 2, lett. b) ha previsto di ridefinire, anche mediante attribuzione di porzioni di territori a circondari limitrofi, l'assetto territoriale degli uffici giudiziari secondo criteri oggettivi e omogenei che tengano conto:

- dell'estensione del territorio,

- del numero degli abitanti,

- dei carichi di lavoro e dell'indice delle sopravvenienze,

- della specificità territoriale del bacino di utenza, anche con riguardo alla situazione infrastrutturale,

- del tasso d'impatto della criminalità organizzata,

- della necessità di razionalizzare il servizio giustizia nelle grandi aree metropolitane;

Il personale amministrativo in servizio presso l’ufficio del giudice di pace soppresso deve, in base alla lettera m), essere così riassegnato:

§ almeno il 50% alla sede di tribunale o di procura limitrofa;

§ la restante parte all'ufficio del giudice di pace presso cui sono trasferite le funzioni delle sedi soppresse.

Le successive lettere hanno previsto un particolare procedimento per la soppressione degli uffici del giudice di pace:

a) una prima fase prevede la pubblicazione sul bollettino ufficiale e sul sito internet del Ministero della giustizia degli elenchi degli uffici che il Governo intende sopprimere e accorpare (lettera n));

b) entro 60 giorni da tale pubblicazione, anche consorziandosi tra loro, gli enti locali interessati hanno la possibilità di chiedere e ottenere il mantenimento degli uffici del giudice di pace con competenza sui rispettivi territori, anche tramite eventuale accorpamento, facendosi integralmente carico delle spese di funzionamento e di erogazione del servizio giustizia (in concreto l’ente locale deve garantire le strutture, provvedere all’indennità del giudice di pace, individuare il personale amministrativo e retribuirlo). Il Ministero avrebbe continuato ad occuparsi esclusivamente del reclutamento dei giudici di pace e della formazione del personale amministrativo (lettera o)). Trascorsi i suddetti 60 giorni, in assenza di richieste specifiche da parte degli enti locali, il Governo opera la soppressione delle sedi del giudice di pace compresi negli elenchi pubblicati sul citato bollettino ufficiale del Ministero della giustizia;

c) nei successivi 12 mesi – decorrenti dalla scadenza del termine di 60 gg. di cui alla lett. o) - gli enti locali, anche consorziati tra loro, possono ancora decidere di sostenere gli oneri del servizio e dunque chiedere al Ministro della giustizia il mantenimento o l’istituzione di uffici del giudice di pace, alle stesse condizioni previste dalla lettera o) (lettera p)).

La lettera q) stabilisce infine che dall'attuazione delle disposizioni di cui al comma 2 non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Mentre il comma 3 prevede che la riforma operi il necessario coordinamento con le altre disposizioni vigenti, il comma 4 ha delineato il procedimento per l’esercizio della delega prevedendo che gli schemi dei decreti legislativi debbano essere adottati su proposta del Ministro della giustizia e successivamente trasmessi al Consiglio Superiore della Magistratura e al Parlamento ai fini dell'espressione dei pareri.

Il termine per l’espressione dei pareri delle commissioni parlamentari competenti è fissato in 30 giorni dalla data di trasmissione; in assenza, il Governo può procedere comunque. Qualora detto termine venga a scadere nei trenta giorni antecedenti allo spirare del termine per l'esercizio della delega previsto dal comma 2, o successivamente, la scadenza di quest'ultimo è prorogata di 60 giorni.

Il comma 5 ha stabilito che il Governo, con la procedura indicata nel comma precedente, può - entro due anni dalla data di entrata in vigore di ciascuno dei decreti legislativi emanati nell'esercizio della delega (d. lgs. nn. 155 e 156/2012) - adottare disposizioni integrative e correttive dei decreti legislativi medesimi, nel rispetto dei principi e criteri direttivi già fissati.

La norma di delega non reca indicazioni per una disciplina transitoria prima dell’avvio a regime della riforma.

1.2. Il decreto legislativo n. 156 del 2012

Il decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 156, attua la delega per la revisione della geografia giudiziaria mediante la riorganizzazione sul territorio degli uffici dei giudici di pace[2].

Il provvedimento riduce il numero degli uffici, in particolare mediante la soppressione di quelli situati in sede diversa da quella del circondario di tribunale; di tali uffici è stato operato un limitatissimo recupero in relazione agli specifici parametri previsti dalla legge delega.

Dei 674 uffici non circondariali di cui lo schema di decreto del Governo prevedeva la soppressione sono 7 gli uffici del giudice di pace non soppressi, in base al testo finale del decreto legislativo n. 156/2012: sono, infatti, stati mantenuti i giudici di pace in sette isole: Ischia, Capri, Lipari, Elba (a Portoferraio), La Maddalena, Procida, Pantelleria.

Lo schema, fin dall’inizio, prevedeva che - pur non facenti capo ad un circondario di tribunale - rimanessero in attività gli uffici di Imola (BO), Rho (MI), Grumello del Monte (BG), Pontedera (PI), Conegliano (TV), Sant’Anastasia (NA) e Caserta.

Come si evince dalla tabella A allegata al decreto, 667 uffici del giudice di pace (su un totale di 846 uffici, tra circondariali e non) sono stati, quindi, soppressi.

A regime[3], secondo la nuova tabella A allegata alla legge n. 347/1991, istitutiva del giudice di pace, restano in funzione 178 uffici:

§ 134 presso sedi circondariali;

§ 44 presso sedi non più facenti capo ad un circondario di tribunale in base al D.Lgs n. 155/2012.

Il decreto prevede, come da delega, una particolare possibilità per i comuni di recuperare l’ufficio giudiziario onorario oggetto di soppressione. Entro 60 gg. dalla pubblicazione delle citate tabelle sul Bollettino ufficiale del Ministero della giustizia e sul sito Internet dello stesso Ministero, anche consorziandosi tra loro, i comuni possono chiedere il mantenimento degli uffici del giudice di pace con competenza sui loro territori accollandosi le spese di funzionamento ed erogazione del servizio da parte degli uffici; rimane, invece, a carico del Ministero della giustizia la determinazione dell’organico dei giudici di pace e gli oneri di formazione del personale amministrativo. Decorso il citato termine bimestrale, entro i successivi 12 mesi il Ministro della giustizia, valutate le richieste, provvederà alle eventuali, conseguenti modifiche alle tabelle. All’eventuale venir meno degli obblighi finanziari da parte dei comuni conseguirà la soppressione dell’ufficio del giudice di pace.

In relazione al personale degli uffici soppressi si prevede la rassegnazione dei giudici di pace ad altri uffici con DPR; ad un decreto del Ministro della giustizia è, invece, demandato il compito di riassegnare il personale amministrativo nel rispetto dei limiti dettati dalla legge delega (il 50% presso uffici di tribunale o procura limitrofi; il rimanente 50% presso gli uffici del giudice di pace accorpanti).

Nonostante non sia prevista dalla delega, il decreto detta una specifica disciplina transitoria che prevede l’efficacia della riforma solo dopo l’emanazione del decreto correttivo delle tabelle (all’esito, cioè, delle citate richieste dei comuni di mantenimento dell’ufficio sul proprio territorio). Analoga disciplina transitoria è prevista per la tenuta delle udienze fissate dagli uffici soppressi nei sei mesi successivi all’emanazione del citato decreto correttivo.

1.3. L’esito del parere parlamentare

Il Consiglio dei Ministri ha approvato in via preliminare, il 16 dicembre 2011, lo schema di decreto legislativo recante “Nuova distribuzione sul territorio degli uffici del giudice di pace, in attuazione dell’articolo 1, comma 2, della legge 14 settembre 2011, n. 148”, che è stato trasmesso alle Camere il 15 marzo 2012, pur in mancanza del parere del CSM, adottato il successivo 19 aprile e trasmesso alle Camere l’8 maggio 2012.

Lo schema di decreto legislativo ha preceduto quello (AG 494) con il quale il Governo ha esercitato la delega relativa alla nuova organizzazione dei tribunali ordinari e degli uffici del pubblico ministero (ora decreto legislativo n. 155 del 2012).

Come indicato nella relazione illustrativa dello schema, «l’approccio metodologico scelto ai fini della realizzazione di una complessiva revisione dell’assetto territoriale degli uffici giudiziari di primo grado, ha evidenziato l’opportunità di procedere per tipologia di ufficio, muovendo dall’analisi delle strutture collocate alla base del sistema giudiziario: gli uffici del giudice di pace»….«L’attuale assetto territoriale di tale tipologia di uffici, istituiti con legge 21 novembre 1991, n. 374, risulta, infatti, caratterizzato da un’elevata articolazione delle sedi giudiziarie e determina nel complesso un’eccessiva frammentazione delle risorse umane e strumentali allo stato disponibili per l’Amministrazione della giustizia, ancor più evidente se rapportata agli effettivi carichi di lavoro ed alle esigenze operative degli altri uffici giudiziari».

Nell’ottica della revisione e ottimizzazione della spesa nonchè di un recupero complessivo di risorse ed efficienza del sistema giustizia, nella valutazione del numero e della dislocazione degli uffici del giudice di pace sul territorio si è ritenuto di partire, in conformità alla delega, dagli uffici del giudice di pace dislocati in sede diversa da quella circondariale.

Attraverso l'accorpamento alle sedi circondariali di 674 di tali uffici, il Governo stimava un recupero di 1.944 giudici di pace, e di 2.104 unità di personale amministrativo (184 area III, 1.350 area II, 570 area I). I risparmi di spesa erano valutati in euro 25.652.621 annui, al netto delle spese connesse alla movimentazione delle attrezzature.

Dall'insieme delle informazioni rese disponibili alla Commissione Giustizia dal Ministero della Giustizia non risultano essere stati presi in considerazione, tra i criteri individuati dalla legge delega, il tasso di criminalità organizzata e le esigenze di riorganizzazione delle aree metropolitane, che sono stati considerati rilevanti esclusivamente per la riduzione dei Tribunali con le relative Procure.

Si rammenta, peraltro, che il criterio, adottato dal Governo, del bacino di utenza di 100.000 abitanti ai fini del mantenimento dell’ufficio non è previsto dalla legge delega (si ricorda come la normativa previgente in materia di organizzazione territoriale di presidi del Giudice di pace aveva individuato una soglia ben minore, di 50.000 abitanti).

Sullo stato di attuazione della delega per la complessiva revisione della geografia giudiziaria, la Commissione Giustizia ha effettuato, il 25 gennaio 2012, l'audizione del sottosegretario per la giustizia, professor Salvatore Mazzamuto, e del dottor Luigi Birritteri, capo del Dipartimento dell'organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi del Ministero della giustizia.

Ai fini dell’espressione del parere sullo schema di decreto per la riorganizzazione territoriale degli uffici del giudice di pace, la Commissione giustizia ha svolto una serie di audizioni: in particolare sono stati auditi rappresentanti dell’Associazione nazionale magistrati (ANM), dell’Associazione nazionale giudici di pace (ANGdP), dell’Unione nazionale giudici di pace (UNAGIPA) e dell’Associazione dirigenti giustizia.

All’esito dell’iter in sede consultiva, la Commissione giustizia ha espresso il 31 luglio 2012, un parere favorevole con condizioni.

Le condizioni del parere riguardavano:

1) l’attuazione congiunta della delega relative agli uffici di pace e di quella relativa agli uffici giudiziari di primo grado onde poter verificare la permanenza diffusa nei territori di un presidio di giustizia di prossimità;

2) la valutazione dei procedimenti penali, civili e amministrativi attraverso parametri oggettivi tenuto conto delle unità dei giudici di pace effettivamente in servizio e non solo di quelli in organico, ai fini dei carichi di lavoro,

3) l’eliminazione del parametro (non previsto dalla delega) relativo ad un numero minimo di 100.000 abitanti per ciascun circondario;

4) l’integrale attuazione della delega sulla base dei criteri di cui alla lettera b), alcuni dei quali non presi in considerazione, tenendo conto delle peculiarità e dell'estensione del territorio e delle infrastrutture, con particolare riferimento alle zone montane, alla insularità ed ai più consistenti nuclei abitati storicamente beneficiari di un presidio giudiziario di prossimità o di cui si evidenzia l'opportunità alla luce della situazione socio-economica nonché delle esigenze proprie delle zone soggette alla pressione della criminalità organizzata;

5) la garanzia del mantenimento delle sedi del giudice di pace presso le sezioni distaccate di tribunale che sarebbero state soppresse nell’esercizio della delega relativa agli uffici giudiziari di primo grado.

Il testo definitivo dell’articolato del decreto legislativo n. 156/2012 ha riproposto l’identica formulazione di quello dello schema presentato alle Camere per il parere (A.G. 455).

Risultano modificate soltanto le tabelle allegate, in relazione al mantenimento dei 7 uffici del giudici di pace nelle citate isole minori, di cui era inizialmente prevista la soppressione.

Per quel che riguarda le condizioni del parere della Commissione Giustizia che risultano, anche parzialmente, accolte si segnala:

§ l’attuazione congiunta delle due deleghe, con la contemporanea pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale del 12 settembre 2012 dei due decreti legislativi nn. 155 e 156/2012. Va, tuttavia, ricordato come ciò non corrisponda ad una immediata e contemporanea entrata in vigore dei due decreti, stante la diversa disciplina transitoria prevista che, in particolare per gli uffici del giudice di pace, stabilisce l’entrata a regime della riforma successivamente all’emanazione del decreto ministeriale correttivo delle tabelle di cui agli artt. 1 e 2 (all’esito, cioè, del procedimento che coinvolge i comuni ai fini del mantenimento dell’ufficio sul proprio territorio);

§ il mantenimento in funzione dei citati 7 uffici del giudice di pace in considerazione dell’insularità del territorio.

Analoghe condizioni erano contenute del parere della Commissione Giustizia del Senato approvato il 31 luglio 2012.

Nel suo parere del 19 aprile 2012 sullo schema di decreto legislativo, il C.S.M., pur convenendo sulla necessità di prendere atto che l’esigenza di realizzare un risparmio di risorse umane ed economiche determina ormai in modo prevalente la scelta del legislatore, ha rilevato “che lo schema di decreto in esame non si coordina adeguatamente con i numerosi disegni di legge in discussione, principalmente al Senato, che intervengono in maniera organica sulla disciplina della magistratura onoraria”. Analogo rilievo è avanzato in relazione all’adozione, pur giustificata dai diversi scopi perseguiti[4], del D.P.R. 24 agosto 2011, il decreto con il quale si è provveduto alla rideterminazione delle piante organiche del personale della magistratura onoraria addetto agli uffici del Giudice di pace (4.653 unità). Il Consiglio superiore ha ritenuto che la forte riduzione del numero dei giudici di pace proposto dal Governo non risponda all’idea di giustizia di prossimità. Tuttavia, ha proseguito il Consiglio “v’è da rilevare che anche il modello attuale non risponde integralmente a tale finalità, svolgendo piuttosto una funzione di supporto alla magistratura professionale a fronte dell’elevato contenzioso. Va, poi, tenuto a mente che il sistema italiano ha inteso valorizzare la media-conciliazione obbligatoria (decreto legislativo n. 28 del 4 marzo 2010) per la definizione alternativa dei procedimenti[5], anche nelle materie di competenza del giudice di pace, rinunciando sostanzialmente a forme di giustizia vicine al cittadino, sia dal punto di vista logistico, sia, soprattutto, dal punto di vista della celerità e semplificazione del procedimento”.

2. Il contenuto del decreto legislativo

Articolo 1
(Riduzione degli uffici del giudice di pace)

A.G. 455 (schema di D.lgs)	D.lgs. n. 156/2012
1. Sono soppressi gli uffici del giudice di pace di cui alla tabella A allegata al presente decreto.	1. Identico.
2. Le competenze territoriali degli uffici soppressi ai sensi del comma 1 sono attribuite ai corrispondenti uffici di cui alla tabella B allegata al presente decreto	1. Identico.

L’articolo 1 ha ad oggetto la riduzione degli uffici del giudice di pace.

A tal fine prevede la soppressione degli uffici indicati nell’allegata tabella A e stabilisce che le competenze territoriali degli uffici soppressi sono attribuite ai corrispondenti uffici indicati alla tabella B, ugualmente allegata allo schema di decreto.

La preventiva analisi del Governo per l’attuazione della delega si è incentrata, da un lato, sulla capacità di smaltimento effettivo a livello nazionale dei giudici di pace in servizio; dall’altro, dall’individuazione dei carichi di lavoro di ogni singolo ufficio ottenuta dividendo il numero delle iscrizioni per la dotazione organica prevista per l’ufficio.

La citata analisi si è articolata su un processo in quattro fasi, che ha tenuto conto dei dati statistici relativi agli anni solari 2005-2009:

a) calcolo dell'effettivo smaltimento pro-capite realizzato dai giudici di pace su base quinquennale, tenendo conto del numero medio di presenze dei giudici di pace nel medesimo arco temporale (pari a 3.073 unità come media annua delle presenze) e del totale dei procedimenti definiti in tutte le materie di competenza; si è così ottenuta la produttività media del personale giudicante (capacità media di smaltimento, pari a 568,3 procedimenti), che costituisce il carico di lavoro medio sostenibile per ogni anno.

Come si evince da una nota del Ministero della Giustizia[6] (richiamata in calce al parere reso dal CSM), ai fini della determinazione dei carichi di lavoro dei singoli uffici, è stato attribuito lo stesso peso ai procedimenti civili e a quelli penali;

b) individuazione dei carichi di lavoro dei singoli uffici, rapportando per ciascuno di essi i procedimenti sopravvenuti alla pianta organica (in tal modo viene misurata la domanda di giustizia rivolta all'amministrazione);

c) individuazione degli uffici con carico di lavoro inferiore alla media nazionale di produttività annuale pro-capite dei giudici di pace (valore-soglia); i risultati sono stati così posti a confronto con i dati del bacino di utenza, utilizzando come parametro per il mantenimento di un presidio giudiziario una popolazione residente di almeno 100.000 abitanti;

d) creazione di un elenco di 674 uffici con iscrizioni pro-capite inferiore al valore soglia (568,3) e bacino di utenza inferiore a 100.000 abitanti.

Si evidenzia, peraltro, che sebbene abbiano un bacino di utenza con popolazione superiore a 100.000 abitanti (in base ai dati del 2010), risultano comunque soppressi alcuni uffici del giudice di pace, come risulta dalla tabella di seguito riportata.

Corte d’appello	Circondario tribunale	Ufficio giudice di pace soppresso	Bacino utenza (residenti 2010)
Ancona	Pesaro	Fano	103.774
Bari	Trani	Andria	100.086
Bologna	Forlì	Cesena	195.932
Brescia	Bergamo	Treviglio	233.571
Brescia	Brescia	Salò	116.202
Brescia	Brescia	Verolanuova	109.322
Catania	Catania	Acireale	137. 071
Catania	Catania	Mascalucia	128.529
Firenze	Firenze	Empoli	117.713
Firenze	Lucca	Viareggio	120.107
Milano	Busto Arsizio	Gallarate	219.528
Milano	Como	Cantù	129.337
Milano	Milano	Legnano	217.782
Milano	Monza	Desio	403.566
Napoli	S. Maria Capua Vetere	Aversa	162.724
Napoli	S. Maria Capua Vetere	Trentola Ducenta	110.323
Napoli	Napoli	Afragola	122.154
Napoli	Napoli	Barra	164.885
Napoli	Napoli	Casoria	133.987
Napoli	Napoli	Frattamaggiore	121.289
Napoli	Napoli	Marano di Napoli	318.858
Napoli	Napoli	Portici	108.760
Napoli	Napoli	Pozzuoli	164.221
Roma	Tivoli	Castelnuovo di Porto	128.249
Roma	Velletri	Albano Laziale	207.719
Roma	Velletri	Anzio	145.624
Salerno	Salerno	Eboli	113.125
Venezia	Venezia	Dolo	128.569
Venezia	Venezia	Mestre	331.371
Venezia	Venezia	San Donà di Piave	128.451
Venezia	Verona	Soave	120.951
Venezia	Treviso	Montebelluna	124.799

La nuova tabella A prevede la soppressione di 667 uffici del giudice di pace dislocati in sedi non circondariali.

Rispetto all’originario schema di decreto che sopprimeva mediante accorpamento 674 uffici, il decreto legislativo n. 156/2012 mantiene in funzione 7 uffici del giudice di pace in aree insulari.

in Toscana, il giudice di pace di Portoferraio, all’isola d’Elba;

in Campania, i giudici di pace di Ischia, Procida e Capri;

in Sicilia, i giudici di pace di Pantelleria e Lipari;

in Sardegna, il giudice di pace de La Maddalena.

Come ricordato, tra le condizioni del parere favorevole sia della Commissione Giustizia della Camera che di quella del Senato, vi era l’integrale attuazione della riforma sulla base dei criteri indicati dalla delega, anche tenendo conto di particolari caratteristiche del territorio di competenza dell’ufficio del giudice di pace, tra cui l’eventuale insularità.

Articolo 2
(Modifiche alla legge 21 novembre 1991, n. 374)

A.G. 455 (schema di D.lgs)

D.lgs. n. 156/2012

1. Alla legge 21 novembre 1991, n. 374, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) l'articolo 2 è sostituito dal seguente:

«Articolo 2. (Sede e circondario degli uffici del giudice di pace). - 1. Gli uffici del giudice di pace hanno sede nei comuni di cui alla tabella A allegata alla presente legge, con competenza territoriale sul circondario ivi rispettivamente indicato.

2. Con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro della giustizia, sentiti il consiglio giudiziario e i comuni interessati, possono essere istituite sedi distaccate. Con le medesime modalità possono essere costituiti in un unico ufficio due o più uffici contigui. Nel decreto è designato il comune in cui ha sede l'ufficio del giudice di pace.»;

b) è inserita la tabella A, di cui all'allegato 1 del presente decreto.

1. Identico.

L’articolo 2 individua le sedi degli uffici del giudice di pace e la relativa competenza territoriale e attribuisce al Governo il potere di istituire sedi distaccate oltre che di accorpare uffici esistenti.

A tal fine, sostituisce (comma 1, lettera a)) l’articolo 2 del decreto legislativo n. 374 del 1991 (Istituzione del giudice di pace), prevedendo - al comma 1 - che gli uffici del giudice di pace hanno sede nei comuni indicati alla tabella A allegata, con competenza territoriale sul circondario ivi indicato. Viene pertanto meno, rispetto alla disposizione vigente, il riferimento a tutti i capoluoghi dei mandamenti esistenti fino all’entrata in vigore della legge n. 30/1989 (Costituzione delle preture circondariali e nuove norme relative alle sezioni distaccate).

Come si legge nella relazione illustrativa dello schema di decreto, il Governo, con la riconduzione al circondario in luogo del mandamento potrà individuarsi con chiarezza il presidente del tribunale eventualmente delegato dal CSM ad esercitare la sorveglianza sugli uffici del giudice di pace del suo circondario e non sarà pertanto più possibile – come succedeva in precedenza – che il bacino di utenza di un ufficio del giudice di pace sia compreso in più circondari del tribunale ordinario.

Viene poi fatto rinvio, analogamente a quanto già previsto dal vigente art. 2, comma 2, ad un decreto del Presidente della Repubblica, adottato su proposta del Ministro della Giustizia, sentiti il consiglio giudiziario e i comuni interessati, per l’istituzione di sedi distaccate. Non è peraltro più prevista espressamente la possibilità che le sedi distaccate siano istituite in uno o più comuni del mandamento ovvero in una o più circoscrizioni in cui siano ripartiti i comuni.

Con le stesse modalità si prevede poi, analogamente a quanto già previsto dal vigente comma 3, che possano essere costituiti in un unico ufficio due o più uffici contigui. Nel decreto deve essere designato il comune in cui ha sede l’ufficio del giudice di pace. Rispetto alla disposizione vigente è stato espunto il limite costituito dalla popolazione complessiva risultante dall’accorpamento non superiore a 50.000 abitanti.

Il comma 1, lettera b), dell’art. 2 del decreto allega poi la Tabella A richiamata nel nuovo art. 2, comma 1, del d.lgs. 374/1991. In tale tabella sono indicati i comuni in cui hanno sede gli uffici del giudice di pace e i comuni su cui tali uffici hanno competenza territoriale.

Tra le condizioni non accolte contenute nel parere sia della Commissione Giustizia della Camera che in quella del Senato si segnala il mantenimento degli uffici del giudice di pace in tutte le sezioni distaccate di tribunale soppresse (soppressione avvenuta col D.Lgs n. 155/2012).

Articolo 3
(Pubblicazione degli elenchi e richieste degli enti locali interessati)

A.G. 455 (schema di D.lgs)

D.lgs. n. 156/2012

1. Le tabelle di cui agli articoli 1 e 2 sono pubblicate sul bollettino ufficiale e sul sito internet del Ministero della giustizia, con l'espressa indicazione del termine perentorio per la presentazione della richiesta di cui al comma 2.

2. Entro sessanta giorni dalla pubblicazione di cui al comma 1 gli enti locali interessati, anche consorziati tra loro, possono richiedere il mantenimento degli uffici del giudice di pace, con competenza sui rispettivi territori, di cui è proposta la soppressione, anche tramite eventuale accorpamento, facendosi integralmente carico delle spese di funzionamento e di erogazione del servizio giustizia nelle relative sedi, ivi incluso il fabbisogno di personale amministrativo che sarà messo a disposizione dagli enti medesimi.

3. Entro dodici mesi dalla scadenza del termine di cui al comma 2, il Ministro della giustizia, valutata la rispondenza delle richieste e degli impegni pervenuti ai criteri di cui al medesimo comma, apporta con proprio decreto le conseguenti modifiche alle tabelle di cui agli articoli 1 e 2.

4. Nei casi di cui al comma 2, rimane a carico dell'amministrazione giudiziaria unicamente la determinazione dell'organico del personale di magistratura onoraria entro i limiti della dotazione nazionale complessiva nonché la formazione del relativo personale amministrativo.

5. Qualora l'ente locale richiedente non rispetti gli impegni relativi al personale amministrativo ed alle spese di cui al comma 2 per un periodo superiore ad un anno, il relativo ufficio del giudice di pace verrà conseguentemente soppresso con le modalità previste dall'articolo 2, comma 2, della legge 21 novembre 1991, n. 374.

Identico.

L’articolo 3 del decreto riguarda la pubblicazione delle tabelle (degli uffici del giudici di pace soppressi, di quelli mantenuti in servizio e del loro ambito territoriale) nonchè le richieste degli enti locali interessati alla conservazione degli uffici.

Il procedimento delineato dal Governo è il seguente:

§ le tabelle sono pubblicate sul Bollettino ufficiale e sul sito internet del Ministero della giustizia, con l’indicazione del termine perentorio per la presentazione della richiesta di mantenimento degli uffici (non è stato, invece, previsto un termine per la pubblicazione delle tabelle sul Bollettino ufficiale e sul sito Internet del Ministero);

§ entro 60 giorni dalla pubblicazione, gli enti locali interessati, anche consorziati tra di loro, possono richiedere il mantenimento degli uffici del giudice di pace di cui è proposta la soppressione, con competenza sui rispettivi territori, anche tramite accorpamento; in tal caso gli enti locali si debbono fare integralmente carico delle spese di funzionamento e di erogazione del servizio giustizia nelle relative sedi, incluso il fabbisogno di personale amministrativo, che deve essere messo a disposizione dagli enti locali stessi;

§ entro gli ulteriori 12 mesi dalla scadenza del termine di 60 giorni, il ministro della Giustizia valuta la rispondenza delle richieste e degli impegni ai criteri indicati e apporta con proprio decreto le conseguenti modifiche alle tabelle;

§ rimane a carico dell’amministrazione giudiziaria unicamente la determinazione dell’organico del personale di magistratura onoraria entro i limiti della dotazione nazionale complessiva nonché la formazione del relativo personale amministrativo;

§ qualora l’ente locale non rispetti gli impegni relativi al personale amministrativo e alle spese per un periodo superiore a un anno, il relativo ufficio del giudice di pace deve essere soppresso con le modalità previste dall’art. 2, comma 2, della legge 21 novembre 1991, n. 374; si tratta di un meccanismo di tipo sanzionatorio riconducibile in certa misura al divieto di nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica nell’esercizio della delega (art. 1, comma 2, lettera o), della legge delega n. 148/2011).

Talune fasi del procedimento non risultano espressamente richiamate dai principi della legge delega. Anzitutto, risulta molto inferiore in base al decreto il tempo a disposizione dei comuni per promuovere, a domanda, il mantenimento degli uffici del giudice di pace.

La legge delega prevede, infatti, un doppio termine per i comuni per avanzare domanda di mantenimento dell’ufficio sul proprio territorio: il primo, previsto dall’art. 1, comma 2, lett. o), di 60 gg dalla pubblicazione delle tabelle sul Bollettino ufficiale e sul sito internet del Ministero della giustizia; il secondo, di cui alla successiva lett. p), di un massimo di 12 mesi dalla scadenza del termine di cui alla lett. o). Quindi, rispetto al limite massimo di 14 mesi (termine di 60 gg. dalla pubblicazione delle tabelle più un massimo di 12 mesi decorrenti da tale termine) il decreto limita l’ambito temporale delle domande dei comuni ai soli, primi 60 giorni, riservando il successivo periodo, fino ad un massimo di 12 mesi, alle determinazioni del Ministro della giustizia sulle domande stesse ed all’adozione del conseguente decreto correttivo delle tabelle.

Inoltre, il citato meccanismo sanzionatorio in caso di inadempienza agli impegni da parte dei comuni non è espressamente previsto dalla delega.

Alla data del 18 gennaio 2013, le tabelle con l’elenco degli uffici del giudice di Pace soppressi non risultano essere ancora state pubblicate sul Bollettino ufficiale del Ministero della giustizia e sul sito Internet dello stesso dicastero.

I pareri delle Commissioni giustizia di Camera e Senato, pur esprimendo riserve nelle premessa (soprattutto in relazione alla logica finanziaria che presiede all’opzione del Governo), non contengono condizioni in relazione alla procedura di recupero degli uffici soppressi, che vede protagonisti i comuni.

In relazione ad essa, invece, nel parere del CSM si legge che “sarebbe auspicabile che anche nell’applicazione della facoltà prevista dalla lettera p) dell’art. 1 della legge delega, il Ministro faccia riferimento ai criteri generali di cui alla lettera b) dell’art. 1 della legge delega. Inoltre il meccanismo per così dire “sanzionatorio” di soppressione degli uffici, in caso di inadempienza degli enti locali agli impegni assunti, rappresenta una novità dell’atto delegato, ma il richiamo alla disciplina generale prevista dall’art. 2, comma 2, della legge 374/1991 consente di escludere che vi sia stato un eccesso di delega. Pur tuttavia, la previsione di un tale criterio di permanenza degli uffici suscita non poche perplessità, poiché è legato esclusivamente a valutazioni di carattere economico, del tutto sganciate dai due valori guida, individuati nello studio preliminare del Ministero, della capacità di smaltimento effettivo e della “domanda di giustizia”; ciò comporta che il mantenimento del singolo ufficio finisce con il non rispondere affatto all’esigenza di incrementare “l’efficienza degli uffici”, posta a fondamento della riorganizzazione e distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari dalla stessa legge delega, ma solo a quello, ulteriore, di “realizzare risparmi di spesa” per lo Stato. In proposito può notarsi una contraddizione in un metodo di lavoro che da una parte individua una serie di uffici da sopprimere, perché non rispondenti ad una adeguata resa del servizio e non meritevoli di un impiego di risorse umane ed economiche, secondo criteri predeterminati, ma dall’altra rinuncia a tale soppressione a fronte di una scelta della comunità interessata, accompagnata dalla semplice disponibilità a sopportarne i costi, senza alcuna valutazione di funzionalità ed efficienza del servizio giustizia e senza che , infine, sul punto, a tal fine, sia prevista alcuna interlocuzione con il Consiglio Superiore della Magistratura. Non risulta, inoltre, valutato l’eventuale riflesso della sopportazione dei costi da parte degli enti locali sullo statuto di indipendenza dei giudici di pace. Un meccanismo del genere, inoltre, rischia di creare evidenti disparità tra aree territoriali sulla base esclusivamente della capacità economica degli enti locali, con conseguente probabile penalizzazione di quelle aree geografiche nelle quali, anche secondo i criteri generali indicati alla lettera b) dell’art. 1 della legge delega (estensione del territorio, numero degli abitanti, carichi di lavoro e dell'indice delle sopravvenienze, specificità territoriale del bacino di utenza, anche con riguardo alla situazione infrastrutturale, tasso d'impatto della criminalità organizzata), maggiormente si giustificherebbe la permanenza sul territorio di un ufficio giudiziario, anche sotto l’aspetto simbolico della presenza dello Stato e di incentivo al rispetto della legalità”.

Secondo il CSM, inoltre, il meccanismo previsto dal decreto “può presentare profili di incompatibilità con l’art. 116 Cost.” che, limitatamente, all’organizzazione della giustizia di pace prevede - a seguito di una legge dello Stato – un preciso ruolo delle regioni in un procedimento che, comunque, coinvolge anche gli enti locali interessati.

Articolo 4
(Riassegnazione dei magistrati onorari e del personale amministrativo)

A.G. 455 (schema di D.lgs)

D.lgs. n. 156/2012

1. Con decreto del Presidente della Repubblica ai sensi dell'articolo 3 della legge 21 novembre 1991, n. 374, si provvede alla riassegnazione dei magistrati onorari in servizio presso gli uffici soppressi del giudice di pace.

2. Con decreto del Ministro della giustizia il personale amministrativo in servizio presso gli uffici soppressi del giudice di pace viene riassegnato in misura non inferiore al 50 per cento alla sede di tribunale o di procura limitrofa e, nella restante parte, all'ufficio del giudice di pace presso il quale sono trasferite le relative competenze.

1. Identico.

L’articolo 4 disciplina la riassegnazione dei magistrati onorari e del personale amministrativo. Viene così data attuazione a quanto previsto nella legge delega, all’art. 1, comma 2, lettera m).

Il comma 1 stabilisce che con DPR adottato ai sensi dell’art. 3 del D.lgs. n. 374/1991 si provveda alla riassegnazione dei magistrati onorari in servizio presso gli uffici soppressi del giudice di pace.

L’art. 3 del D.lgs. n. 374/1991 affida infatti ad un DPR la determinazione della pianta organica dei giudici di pace. Tale DPR è adottato su proposta del Ministro della giustizia, sentito il Consiglio superiore della magistratura.

Il comma 2 prevede che con decreto del Ministro della giustizia il personale amministrativo in servizio presso gli uffici soppressi del giudice di pace deve essere riassegnato in misura non inferiore al 50% alla sede di tribunale o di procura limitrofa e, nella restante parte, all’ufficio del giudice di pace presso il quale sono trasferite le relative competenze.

Nessun rilievo sulla riassegnazione del personale risulta contenuta nel parere delle Commissioni parlamentari e in quello del CSM.

Alla data del 18 gennaio 2013 risulta trasmessa dal Ministero della giustizia al C.S.M. una bozza del D.P.R che riassegna ai nuovi uffici accorpanti i giudici di pace attualmente in servizio presso gli uffici oggetto di soppressione.

Articolo 5
(Disciplina transitoria)

A.G. 455 (schema di D.lgs)

D.lgs. n. 156/2012

1. Le disposizioni di cui agli articoli 1, 2 e 4 acquistano efficacia successivamente all'emanazione del decreto di cui all'articolo 3, comma 3, ovvero, nel caso in cui il Ministro non vi abbia provveduto, decorso il termine di cui alla medesima disposizione. Fino alla medesima data continuano a trovare applicazione le disposizioni previgenti.

2. Nei sei mesi successivi al termine di efficacia indicato al comma 1, le udienze precedentemente fissate dinanzi al giudice di pace di uno degli uffici soppressi sono tenute presso i medesimi uffici. Gli eventuali rinvii sono effettuati dinanzi all'ufficio competente a norma dell'articolo 1, comma 2.

3. Nei casi diversi da quelli di cui al comma 2, è fissata una nuova udienza dinanzi all'ufficio competente a norma dell'articolo 1, comma 2.

1. Identico.

L’articolo 5 del decreto reca la disciplina transitoria della riforma.

Pur non espressamente prevista dai principi e criteri direttivi di delega, la disciplina transitoria pare debba considerarsi, oltre che opportuna, riconducibile all’art. 1, comma 3, della legge delega n. 148/2011, in base al quale la riforma realizza il necessario coordinamento con le altre disposizioni vigenti.

Il comma 1 prevede che le disposizioni sulla soppressione degli uffici, l’estensione delle competenze degli uffici superstiti e la riassegnazione dei magistrati onorari e del personale amministrativo acquistano efficacia successivamente all’emanazione del decreto con cui il Ministro della giustizia modifica le tabelle a seguito della richiesta degli enti locali ovvero, qualora non vi abbia provveduto, trascorso il termine di 12 mesi per l’adozione del decreto medesimo.

Il generico richiamo all’efficacia acquisita “successivamente” a una data non determinata e non determinabile - come quella di emanazione del decreto correttivo di cui all’art. 3, comma 3 - rende a sua volta aleatorio il termine da cui decorre l’efficacia delle disposizioni sulla soppressione degli uffici, l’estensione delle competenze degli uffici superstiti e la riassegnazione di magistrati e personale amministrativo.

Una disciplina transitoria è dettata anche in relazione alle udienze da tenersi davanti al giudice di pace in servizio presso uffici soppressi dal decreto. In base al comma 2, nei sei mesi successivi al termine di efficacia appena richiamato (dunque: la data di adozione del decreto del Ministro della giustizia ovvero, in mancanza, decorsi dodici mesi dalla scadenza del termine per la richiesta degli enti locali), le udienze precedentemente fissate dinanzi al giudice di pace di uno degli uffici soppressi sono tenute presso i medesimi uffici e gli eventuali rinvii sono effettuati dinanzi all’ufficio competente a seguito della nuova distribuzione degli uffici.

In base al comma 3, nei casi diversi da quelli del comma 2, è fissata una nuova udienza dinanzi al nuovo ufficio competente.

Articolo 6
(Clausola di invarianza)

A.G. 455 (schema di D.lgs)

D.lgs. n. 156/2012

3. Nei casi diversi da quelli di cui al comma 2, è fissata una nuova udienza dinanzi all'ufficio competente a norma dell'articolo 1, comma 2.

1. Identico.

L’articolo 6 reca la clausola di invarianza finanziaria.

Dal decreto legislativo non debbono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica e alla sua attuazione di provvede nell’ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.

Articolo 6
(Entrata in vigore)

A.G. 455 (schema di D.lgs)

D.lgs. n. 156/2012

1. Il presente decreto entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana.

Il presente decreto, munito del sigillo dello Stato, sarà inserito nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della repubblica italiana. È fatto obbligo a chiunque spetti di osservarlo e di farlo osservare.

1. Identico.

L’articolo 7 reca la clausola di immediata entrata in vigore del decreto.

Come sopra spiegato, a tale immediata vigenza non corrisponde l’integrale entrata in vigore della riforma. Stante la descritta disciplina transitoria, l’unica disposizione immediatamente vigente è l’art. 3, relativo alla pubblicazione delle tabelle ed alle richieste degli enti locali interessati al mantenimento dell’ufficio del giudice di pace.

Parere della Commissione Giustizia della Camera dei deputati (approvato il 31 luglio 2012)

PARERE APPROVATO

La Commissione giustizia,

esaminato lo schema di decreto legislativo in oggetto, diretto ad attuare la delega di cui alla lettera l), comma 2, dell'articolo 1, della legge 14 settembre 2011, n. 148 volta a prevedere la riduzione degli uffici del giudice di pace dislocati in sede diversa da quella circondariale;

rilevato che:

la delega in esame si colloca nell'ambito della delega più ampia prevista dall'articolo 1, commi da 2 a 5-bis, della legge 14 settembre 2011, n. 148, avente ad oggetto la riorganizzazione della complessiva distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari;

la delega relativa alla riduzione degli uffici del giudice di pace deve essere operata, secondo quanto previsto espressamente dalla richiamata lettera l), tenendo in specifico conto, in coerenza con i criteri di cui alla lettera b), dell'analisi dei costi rispetto ai carichi di lavoro;

il legislatore delegante ha quindi ritenuto di prevedere per la delega relativa agli uffici del giudice di pace il criterio dell'analisi dei costi rispetto ai carichi di lavoro nonché di mantenere i medesimi criteri e principi direttivi, di cui alla lettera b), previsti per la delega relativa agli uffici giudiziari, secondo cui l'assetto territoriale deve essere ridefinito secondo criteri oggettivi e omogenei che tengano conto dell'estensione del territorio, del numero degli abitanti, dei carichi di lavoro e dell'indice delle sopravvenienze, della specificità territoriale del bacino di utenza, anche con riguardo alla situazione infrastrutturale, e del tasso d'impatto della criminalità organizzata, nonché della necessità di razionalizzare il servizio giustizia nelle grandi aree metropolitane;

non appare condivisibile la scelta di attuare separatamente le deleghe in materia di uffici del giudice di pace e di uffici giudiziari, in quanto non sembra tener conto dell'esigenza di riorganizzare la geografia giudiziaria configurando un servizio giustizia omogeneo sul territorio che veda integrarsi la giurisdizione ordinaria con quella dei giudici di pace al fine di garantire la permanenza diffusa nei territori di un presidio di giustizia di prossimità;

sarebbe stato comunque opportuno precisare nella relazione illustrativa se la scelta di adottare un autonomo decreto per gli uffici del giudice di pace e di accorpare adesso alcuni uffici del giudice di pace negli attuali uffici sedi di circondario possa pregiudicare le scelte successive relative agli uffici di tribunale;

per quanto la stessa Analisi dell'impatto della regolamentazione (AIR), allegata alla relazione illutrativa dello schema di decreto, richiami espressamente, in merito alla delega relativa agli uffici del giudice di pace, i criteri e principi direttivi di cui alla lettera b), risulta tuttavia evidente dalle scelte effettuate in merito agli uffici da sopprimere che i predetti criteri e principi non sono stati tenuti in debito conto, subordinandoli piuttosto al criterio dell'analisi dei costi rispetto ai carichi di lavoro, ritenuto erroneamente prevalente;

non viene fornito alcun dato circa i criteri utilizzati nel considerare i carichi di lavoro complessivi, oltre alla sopravvenienze intervenute, nel valutare la specificità territoriale del bacino di utenza, anche con riguardo alla situazione infrastrutturale, nonché nell'individuare nella popolazione residente di almeno 100.000 il parametro per il mantenimento di un presidio giudiziario,

il predetto parametro che, in ragione dell'assenza di qualsiasi giustificazione obiettiva, sembra collocarsi al di fuori dei principi e criteri di delega, è stato peraltro derogato in alcuni casi senza dare neanche in questo caso alcuna giustificazione;

non risultano essere stati presi in considerazione tra i criteri individuati dalla legge delega alla richiamata lettera b), il tasso di criminalità organizzata, le esigenze di riorganizzazione delle aree metropolitane, che quindi sarebbero stati considerati rilevanti esclusivamente per la riduzione dei tribunali con le relative procure;

nell'ambito del procedimento di formazione dello schema di decreto in esame si sarebbero dovute coinvolgere le Regioni, considerata la eventuale competenza delle Regioni in materia di organizzazione della giustizia di pace sul territorio ai sensi dell' articolo 116, terzo comma, della Costituzione;

il principio di cui alla lettera o) secondo il quale gli enti locali interessati possono ottenere il mantenimento degli uffici del giudice di pace facendosi integralmente carico delle spese di funzionamento e di erogazione del servizio giustizia deve essere interpretato come una extrema ratio piuttosto che come una clausola di chiusura, ponendosi comunque a carico della finanza pubblica gli oneri di funzionamento di uffici, la cui efficienza va pertanto valutata in se ed indipendentemente da chi provvede al loro sostegno finanziario;

sarebbe opportuno che la revisione territoriale degli uffici del giudice di pace sia accompagnata dalla riforma organica della magistratura onoraria, affinché il nuovo assetto territoriale di tali uffici tenga conto, nel rispetto dei principi e criteri direttivi di delega, dell'eventuale nuovo status dei magistrati onorari;

ritenuto comunque necessario assicurare l'applicazione del principio della giustizia di prossimità, al fine di garantire in concreto l'accesso alla giustizia da parte degli utenti che ne abbiano diritto, per cui occorre comunque garantire il mantenimento delle sedi di giudice di pace presso le sezioni distaccate di tribunale che verranno soppresse ovvero, nel caso in cui ciò non sia possibile, prevedere almeno la presenza di un ufficio del giudice di pace avente sede nel comune della sezione distaccata soppressa, per ciascuna provincia in cui intervenga la soppressione di una o più sezioni distaccate;

esprime

PARERE FAVOREVOLE

con le seguenti condizioni:

1) siano attuate congiuntamente le deleghe relative agli uffici di pace ed agli uffici giudiziari, onde poter verificare la permanenza diffusa nei territori di un presidio di giustizia di prossimità;

2) siano valutati attraverso parametri oggettivi tenuto conto delle unità dei giudici di pace effettivamente in servizio e non solo di quelli in organico, ai fini dei carichi di lavoro, i procedimenti penali, civili e quelli di natura amministrativa;

3) non si tenga conto del parametro non previsto da alcun principio e criterio di delega relativo ad un numero minimo di centomila abitanti per ciascun circondario;

4) sia integralmente attuata la delega sulla base dei criteri di cui alla lettera b), alcuni dei quali non presi in considerazione, tenendo conto delle peculiarità e dell'estensione del territorio e delle infrastrutture,con particolare riferimento alle zone montane, alla insularità ed ai più consistenti nuclei abitati storicamente beneficiari di un presidio giudiziario di prossimità o di cui si evidenzia l'opportunità alla luce della situazione socio-economica nonché delle esigenze proprie delle zone soggette alla pressione della criminalità organizzata;

5) sia comunque garantito il mantenimento delle sedi di giudice di pace presso le sezioni distaccate di tribunale che verranno soppresse.

Parere della Commissione Giustizia del Senato della Repubblica (approvato il 31 luglio 2012)

La Commissione, esaminato il provvedimento in titolo, per quanto di propria competenza,

considerato che esso, in attuazione dell'articolo 1, comma 2, della legge 14 settembre 2011, n. 148, reca una nuova distribuzione sul territorio degli uffici del giudice di pace, determinando il superamento dell'originaria articolazione mandamentale;

condividendo la finalità di assicurare una più razionale riorganizzazione delle risorse umane e materiali al fine di realizzare risparmi di spesa e incremento di efficienza, nel rispetto dei criteri e principi direttivi di cui alle lettere da l) a p) dell'articolo 1, comma 2 della legge delega;

criticando la scelta governativa di non procedere contestualmente, da un lato, alla modifica dell'assetto territoriale degli uffici del giudice di pace e, dall'altro, alla revisione della distribuzione sul territorio degli altri uffici giudiziari di primo grado;

esprimendo riserve sulla possibilità riconosciuta agli enti locali di richiedere ed ottenere, senza un penetrante filtro di valutazione selettiva, il mantenimento degli uffici del giudice di pace dei quali dovrebbe esser disposta la soppressione, poiché l'esercizio della giurisdizione, in quanto funzione essenziale per garantire la tutela dei diritti fondamentali dei cittadini, non può essere subordinata solo alle disponibilità finanziarie o alla volontà politica degli enti territoriali, dovendo soprattutto rispondere a logiche e principi di sistema e di tutela della legalità;

pur ritenendo che all'elevato flusso della domanda di giustizia, debba farsi fronte anche con misure di politica giudiziaria non solo di tipo organizzativo, quali l'organica riforma della disciplina della magistratura onoraria,

pur ritenendo che nell'esercizio del potere delegato il Governo non si sia strettamente attenuto, nella individuazione degli uffici da mantenere o da sopprimere, a tutti i criteri di delega disattendendo di fatto i principi indicati nella lettera b), richiamata espressamente nella lettera l) dell'articolo1, comma 2 della legge delega e adottando invece parametri quantitativi sulla popolazione e sui carichi di lavoro che non sembrano rispondere alla legge delega e al rispetto di una giustizia di prossimità;

esprime parere favorevole unicamente a condizione che:

nella modifica dell'assetto territoriale degli uffici del giudice di pace si tenga conto anche della revisione della distribuzione sul territorio di tutti gli uffici giudiziari di primo grado, al fine di evitare la contemporanea soppressione delle sezioni distaccate di tribunale e la drastica riduzione del numero degli uffici del giudice di pace, con l'evidente ablazione del giudice di prossimità. In particolare, ove non fossero accolte le condizioni di cui al coevo parere espresso in relazione alla revisione dei tribunali ordinari e delle sezioni distaccate si ritiene indispensabile il mantenimento degli uffici dei giudici di pace ubicati in quei territori in relazione ai quali è disposta la soppressione delle sezioni distaccate;

con riguardo alla procedura seguita per la individuazione degli uffici da mantenere si rivedano i criteri applicati per la determinazione della domanda di giustizia. In particolare si ritiene eccessivamente elevata la quantificazione del bacino territoriale di utenza in 100.000 abitanti, la quale non sembra assicurare il mantenimento di un presidio giudiziario adeguato in rapporto al territorio e all'effettiva domanda di giustizia dell'utenza. Ai fini della domanda di giustizia poi non si ritiene adeguato il solo criterio della capacità di smaltimento dei giudici, senza prendere in considerazione altri parametri quali, fra gli altri, la valutazione ponderata del numero complessivo delle iscrizioni e delle sopravvenienze;

sempre in relazione al parametro del carico di lavoro si consideri ai fini della sua determinazione anche l'incidenza, rilevante in alcune aree nazionali, delle cosiddette cause seriali, nonché di rivalutare i carichi di lavoro tenendo conto anche della distinzione fra procedimenti penali, civili o di natura amministrativa;

sempre in relazione ai criteri da seguire ai fini della decisione sulla soppressione o il mantenimento degli uffici giudiziari, si tenga conto anche delle condizioni territoriali e delle specificità del bacino di utenza con particolare riguardo all'impatto della criminalità organizzata;

relativamente alle condizioni territoriali nella valutazione della distanza fra la sede dell'ufficio del giudice di pace che si intende sopprimere e quella circondariale si considerino, trattandosi di giustizia di prossimità, sia le eventuali difficoltà connesse all'aspetto orografico o alla insularità sia la presenza o meno di idonei collegamenti stradali, ferroviari, tali da assicurare un più agevole accesso alla giustizia da parte dei cittadini;

siano considerate ai fini della soppressione anche il rapporto tra i costi attuali relativi a ciascun ufficio del giudice di pace e quelli eventualmente necessari per modificare o ricollocare le sedi di destinazione, tenendo conto, tra gli altri, anche degli eventuali costi generati dalle operazioni immobiliari rese necessarie dagli accorpamenti;

per quanto concerne infine la ricollocazione del personale amministrativo degli uffici soppressi si valutino anche i suggerimenti delle organizzazioni sindacali e si prendano in considerazione le indicazioni delle singole presidenze di Corte d'appello.

Parere del Consiglio Superiore della Magistratura
(approvato il 19 aprile 2012)

[1] Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo. Delega al Governo per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari.

[2] Con riguardo agli uffici di tribunale, la delega è stata attuata con il decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 155 (v. Dossier Studi n. 436 del 18 luglio 2012).

[3] Sono fatte salve, eventualmente, le eventuali modifiche alle tabella A derivanti dal mantenimento degli uffici su richiesta dei comuni ai sensi dell’art. 3, comma 2, del decreto.

[4] In mancanza del DPR erano sospese sia le nuove nomine dei giudici di pace sia le domande di ammissione al tirocinio. Nel disporre un ampliamento delle competenze giurisdizionali del giudice di pace (in relazione al procedimento di espulsione previsto dal TU immigrazione), la legge n. 271/2004, di conversione del decreto-legge n. 241/2004, recante disposizioni urgenti in materia di immigrazione, aveva altresì previsto la necessità di procedere alla ridefinizione delle piante organiche del citato giudice onorario.

[5] In relazione alla media conciliazione, va tuttavia ricordato come la Corte costituzionale – con la sentenza n. 272 del 6 dicembre 2012 - abbia ridimensionato la portata dell’intervento normativo, dichiarando l’illegittimità costituzionale, per eccesso di delega legislativa, del D.Lgs. n.28/2010 nella parte in cui ha previsto il carattere obbligatorio della mediazione.

[6] Tale nota riferisce, infatti, che il citato valore soglia di 568,3 procedimenti risulta dalla somma di 71,1 procedimenti penali (di cui 23,3 relativi alla voce dibattimento) e 497,2 civili (di cui 149 a cognizione ordinaria e 215,7 opposizioni a sanzioni amministrative).

Introduzione

1. La nuova organizzazione degli uffici del giudice di pace

1.1. La norma di delega

1.2. Il decreto legislativo n. 156 del 2012

1.3. L’esito del parere parlamentare

2. Il contenuto del decreto legislativo

Punti non accolti del parere della Commissione giustizia della Camera

Parere della Commissione Giustizia della Camera dei deputati (approvato il 31 luglio 2012)

Parere della Commissione Giustizia del Senato della Repubblica (approvato il 31 luglio 2012)

Parere del Consiglio Superiore della Magistratura (approvato il 19 aprile 2012)

Parere del Consiglio Superiore della Magistratura
(approvato il 19 aprile 2012)