20 ottobre 2010

n. 241/0

Programma pluriennale di A/R n. SMD 06/2010, relativo alla realizzazione di un hub aereo nazionale dedicato alla gestione dei flussi, via aerea, di personale e di materiale dal territorio nazionale per i teatri operativi, e viceversa

Atto del Governo n. 274

(art. 1, co. 1, lett. b, L. 4 ottobre 1988, n. 436)

Elementi per l’istruttoria normativa

*Numero Atto del Governo*	274
*Titolo*	Richiesta di parere parlamentare sul programma pluriennale di A/R n. SMD 06/2010, relativo alla realizzazione di un hub aereo nazionale dedicato alla gestione dei flussi, via aerea, di personale e di materiale dal territorio nazionale per i teatri operativi, e viceversa, con tempestività e efficacia
*Ministro competente*	Difesa
*Norma di riferimento*	art. 1, co. 1, lett. b, L. 4 ottobre 1988, n. 436
*Date:*
presentazione	30 settembre 2010
assegnazione	7 ottobre 2010
termine per l’espressione del parere	6 novembre 2010
*Commissione competente*	IV (Difesa)

Presupposti normativi: la procedura per l'acquisto di nuovi sistemi d'arma finanziati con gli ordinari stanziamenti di bilancio

La disciplina dell’acquisto dei sistemi d’arma è stata innovata dalla legge 4 ottobre 1988, n. 436, "Norme per la semplificazione e per il controllo delle procedure previste per gli approvvigionamenti centrali della Difesa" (c.d “legge Giacché”).

Precedentemente all’approvazione della legge n. 436 del 1988 il finanziamento di tutti i programmi di armamento avveniva con apposite leggi. In particolare, negli anni settanta, al fine di assicurare un significativo ammodernamento dei mezzi a disposizione delle singole Forze armate, furono approvate le cosiddette leggi “promozionali” (leggi n. 57 del 1975; n. 38 del 1977; n. 372 del 1977) che consentirono, tra l’altro, l’acquisizione di mezzi come i carri Leopard, le fregate classe Maestrale e il velivolo Tornado.

Sui programmi d’arma e sull’attuazione della legge n. 436 del 1988 nel corso della XVI Legislatura la Commissione difesa ha svolto un’indagine conoscitiva, conclusasi il 13 ottobre 2010 con l’approvazione di un documento conclusivo.

In particolare, l'articolo 1, comma 1, della legge 436/88 (ora abrogato e riprodotto nell’art. 536 del Codice dell’ordinamento militare approvato con il decreto legislativo n. 66/2010) dispone che i programmi relativi al rinnovamento e all'ammodernamento dei sistemi d'arma, delle opere, dei mezzi e dei beni direttamente destinati alla difesa nazionale, siano approvati:

a) con legge, se richiedono finanziamenti di natura straordinaria,

b) con decreto del Ministro della difesa, quando si tratta di programmi finanziati con gli ordinari stanziamenti di bilancio. In tal caso, salvo che si tratti di provvedimenti per il mantenimento delle dotazioni o per il ripianamento delle scorte, prima dell'emanazione del decreto ministeriale deve essere acquisito il parere delle competenti Commissioni parlamentari che sono chiamate ad esprimerlo entro un termine di trenta giorni.

In proposito, il documento conclusivo dell’indagine conoscitiva sull’attuazione della legge n. 436 del 1988 ha rilevato che, da un lato, l’esclusione dal parere parlamentare in presenza di provvedimenti di mantenimento delle dotazioni “suscita perplessità dal momento che, essendo il quadro di riferimento molto dinamico, nulla esclude che in ordine al medesimo armamento di cui si intenda mantenere le dotazioni, il Parlamento, in presenza di uno scenario mutato rispetto al passato, possa svolgere una diversa valutazione”; dall’altro, “la nozione di ordinario stanziamento di bilancio non ha mai trovato una puntuale definizione normativa a causa della difficoltà di collegarla a parametri obiettivi. Tale difficoltà risulta oggi ancora più evidente ove si consideri che la legge n. 196 del 2009, recante la nuova disciplina contabile, all’articolo 23, sembra implicitamente escludere la possibilità di collegare tale nozione al parametro forse più obiettivo utilizzato in via di prassi nel passato, ossia quello della spesa storica. Infatti, tale articolo vieta la formulazione delle previsioni di spesa sulla base del mero calcolo della spesa storica incrementale e conferma la funzione programmatoria del bilancio a legislazione vigente affermatasi negli ultimi anni”. In tal senso, le conclusioni del documento prospettano l’opportunità di includere nel novero dei programmi oggetto di controllo parlamentare “tutti i programmi di armamento a prescindere dalla loro forma di finanziamento, a valere o meno sugli ordinari stanziamenti del Ministero della difesa, compresi quelli destinati al mantenimento o al ripianamento delle scorte”.

Inoltre, ai sensi dell’art. 1, comma 5, della legge n. 436/1988 (ora art. 548 del Codice dell’ordinamento militare approvato con decreto legislativo n. 66/ 2010), in apposito allegato allo stato di previsione del Ministero della difesa, è contenuta la relazione illustrativa sullo stato di attuazione dei programmi di ammodernamento e rinnovamento dei sistemi d’arma aggiornata al 31 dicembre precedente, con indicazione dei capitoli specifici ai quali l’onere è imputato[1].

Il Ministro della difesa, infine, deve riferire annualmente alle Commissioni parlamentari competenti sull'attuazione dei programmi aventi ad oggetto la manutenzione straordinaria ed il reintegro dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi destinati direttamente alla difesa nazionale.

Il programma

Il programma in esame è finalizzato alla realizzazione di un hub aereo nazionale dedicato alla gestione dei flussi, via aerea, di personale e di materiale dal territorio nazionale per i teatri operativi.

La nota illustrativa del programma precisa che l’Hub aereo nazionale dovrà essere realizzato sull’aeroporto di Pisa.

Per quanto riguarda la finalità operativa, il programma in esame si propone, tra le altre cose, di:

- assicurare la connettività con le principali linee di viabilità navale, ferroviaria e stradale, massimizzando l’utilizzo delle strutture esistenti;

- gestire la ricezione, stoccaggio e smistamento dei materiali da movimentare, tramite l’impiego di terminal ferroviari e/o per autotrazione, nonché di strutture dedicate per l’immagazzinamento temporaneo in attesa del trasporto;

- ricevere e gestire vettori da trasporto aereo, militari e civili, cargo e passeggeri, sia di grandi dimensioni (es. AN124, C5, C17, B747, B767, Airbus) sia di medie dimensioni (es. C130, IL76, MD11, Airbus)

Come precisato nella nota illustrativa che accompagna la richiesta di parere in esame l’Hub aereo sarà contraddistinto da strutture dedicate per la ricezione, il check-in, il check-out, i controlli di sicurezza, passaporti e doganali, la ricezione, la verifica, la preparazione, il confezionamento dei carichi e dei bagagli passeggeri, inclusi i controlli radiogeni e di sicurezza, le operazioni di briefing e debriefing.

La durata prevista del programma, come riferisce la scheda illustrativa, è di 4 anni: dal 2010 al 2013.

Il costo del programma, da finanziare attraverso stanziamenti tratti dal bilancio ordinario del Ministero della difesa e che comprende lo sviluppo, la produzione ed il supporto logistico, è stimato complessivamente in circa 64 milioni di euro, dei quali 37 per le infrastrutture e 26 per i mezzi e i materiali.

Si segnala che la Nota aggiuntiva allo Stato di previsione del Ministero della difesa per il 2011 reca uno stanziamento di 20 milioni di euro per il programma in esame, mentre nella nota aggiuntiva allo Stato di previsione del Ministero della difesa per il 2010 il finanziamento per l’hub aereo nazionale era ricompresso all’interno dello stanziamento di 37 milioni di euro per i programmi di ammodernamenti minori, supporti operati e addestrativi e logistica della componente aerea .

Il programma non prevede una cooperazione internazionale.

Per quanto concerne i settori industriali interessati dal programma, la nota illustrativa del programma segnala quelli relativi ai comparti edile, metalmeccanico e tecnologico.

Al riguardo, si segnala che il documento conclusivo dell’indagine conoscitiva sull’attuazione della legge n. 436 del 1988 evidenzia la necessità di approfondire maggiormente “i profili finanziari dei programmi di armamento sui quali le Commissioni competenti sono chiamate ad esprimere il proprio parere”. In proposito il documento ricorda anche, con riferimento alle modalità di contabilizzazione delle spese per armamenti definite da Eurostat[2], che “attualmente non risultano modalità di concertazione tra le varie amministrazioni coinvolte (Ministero della difesa, ISTAT e Ministero dell’economia) per concordare i tempi di consegna dei sistemi di armamento al fine di minimizzare l’impatto sui conti pubblici, evitando che, ove possibile, un eccessivo volume di consegne si verifichi nel medesimo esercizio finanziario”. La soluzione prospettata dal documento è quella di prevedere, “sfruttando una possibilità contemplata dalla decisione Eurostat del 2006[3], un’articolazione di ogni singolo programma per moduli di attuazione e consegna successivi in modo da ripartire gli oneri su più esercizi finanziari”. Infine, il documento sottolinea l’opportunità “che le relazioni illustrative che corredano i programmi relativi al rinnovamento e all’ammodernamento dei sistemi d’arma, delle opere, dei mezzi e dei beni direttamente destinati alla difesa nazionale”, precisino se si intenda ricorrere alla deroga prevista dall’articolo 346 del Trattato sul

funzionamento dell’Unione europea[4]”. Al riguardo, si osserva che la nota illustrativa al programma in esame non fornisce informazioni né in ordine al riparto annuale dell’onere né in ordine al costo delle singole componenti del programma. Inoltre, non vengono fornite indicazioni sulle modalità con le quali si procederà all’individuazione dei soggetti realizzatori dell’hub (ed in particolare se si intenda avvalersi su questi aspetti della deroga prevista dal Trattato sul funzionamento della UE sopra richiamata) né sull’eventuale articolazione della realizzazione del programma in diversi moduli di consegna.

[1] Si veda da ultimo l’allegato n. 21 allo stato di previsione del Ministero della difesa dell’anno finanziario 2011 e per il triennio 2011-2013 (C. 3779-tab. 11)

[2] Come ricorda lo stesso documento, negli scorsi anni, Eurostat ha constatato diversità di trattamento contabile tra i diversi Paesi europei per le spese per beni per uso militare oggetto di contratto pluriennale. Tali beni sono classificati, ai sensi del SEC95, come consumi intermedi. Conseguentemente il criterio di contabilizzazione nazionale che era ritenuto in passato maggiormente vicino al criterio di competenza economica utilizzato dall’Unione europea (in base al quale le operazioni sono registrate nel momento in cui si produce l’effetto economico degli operatori), era quello della competenza giuridica; ovvero la spesa per il contratto pluriennale veniva imputata, in Italia , nel momento in cui sorgeva l’impegno giuridico, con evidenti squilibri nell’imputazione dell’onere alle diverse annualità e difformità con quanto avveniva in altri Stati. Per porre rimedio a tale situazione, la decisione di Eurostat del 9 marzo 2006 ha invece, tra le altre cose, individuato, per l’acquisto di sistemi complessi di apparecchiature e mezzi ad esclusivo uso militare, il momento della consegna come quello idoneo all’imputazione dell’onere, ovvero, in caso di consegne graduali, il momento della consegna di singole parti del sistema.

[3] Cfr. supra nota 1

[4] L’art. 296 del Trattato istitutivo delle Comunità europee (ora art. 346 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea) esclude dalle disposizioni del mercato interno le misure necessarie alla tutela degli interessi essenziali della sicurezza di uno degli Stati membri e che si riferiscono alla produzione o al commercio di armi, munizioni e materiale bellico. In proposito la Commissione europea, con una comunicazione interpretativa del dicembre 2006, ha inteso circoscrivere l’applicabilità di questa deroga, precisando, tra le altre cose, che le eccezioni devono essere decise e motivate caso per caso e che deve essere dimostrato che l’applicazione della normativa europea non avrebbe consentito la tutela degli interessi di sicurezza dello Stato membro. Successivamente, l’Unione europea ha approvato la direttiva 2009/81/CE relativa agli appalti pubblici nei settori della difesa e della sicurezza. La direttiva non prevede, per tali appalti, il ricorso alla procedura aperta, prescrivendo però il ricorso alla procedura ristretta – secondo cui ogni operatore economico può chiedere di partecipare e soltanto quelli invitati dalle amministrazioni aggiudicatici possono presentare un’offerta – o a quella negoziata con pubblicazione del bando di gara, attraverso la quale le amministrazioni aggiudicatici consultano gli operatori da esse scelti e negoziano con uno o più di essi le condizioni dell’appalto sulla base delle indicazioni del bando di gara. In alternativa a tali due procedure, se ritenute non idonee, si può procedere al dialogo competitivo (in questa procedura qualsiasi operatore economico può chiedere di partecipare, sulla base delle necessità di massima indicate dall’amministrazione aggiudicatrice che quindi avvierà un dialogo con i candidati ammessi) ovvero, a determinate condizioni, qualora la pubblicazione del bando comporti la diffusione al pubblico di informazioni che potrebbero essere utilizzate contro l’interesse pubblico, alla procedura negoziata senza pubblicazione del bando di gara. La delega per il recepimento della direttiva 2009/81/CE è stata inclusa nell’allegato B alla legge comunitaria 2009 (legge n. 96/2010).

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