Camera dei deputati

xvi legislatura

 

servizio studi

 

 

 

note per il comitato per la legislazione

 

Diritto di circolazione
dei cittadini comunitari

Schema di D.Lgs n. 5

(art. 1, co. 3, 4 e 5, L. 62/2005)

 

 

 

n. 9

 

 

25 giugno 2008

INDICE

Dati identificativi                                                                                                1

Struttura e oggetto                                                                                            3

§      Disposizioni di delega                                                                                      3

§      Contenuto                                                                                                        3

§      Tipologia del provvedimento                                                                            4

§      Raffronto con la delega                                                                                   4

§      Collegamento con lavori legislativi in corso                                                    5

Elementi di valutazione sulla qualità del testo in relazione ai parametri stabiliti  dall’articolo 16-bis del regolamento                                                                                           6

§      Omogeneità delle disposizioni                                                                        6

§      Coordinamento con la legislazione vigente e semplificazione                       6

§      Chiarezza e proprietà della formulazione del testo                                         7

§      I limiti all’esercizio della potestà legislativa di tipo integrativo e correttivo       8

 

 

 

 

 

 

 

Disposizioni di delega

Lo schema di decreto legislativo è stato adottato in virtù della delega attribuita al Governo dall’articolo 1, commi 3 e 5, della legge n. 62/2005 (legge comunitaria 2004), ai sensi dei quali entro 18 mesi dalla data di entrata in vigore di ciascuno dei decreti legislativi di cui agli allegati A e B della medesima legge comunitaria, il Governo può emanare disposizioni integrative e correttive dei decreti legislativi stessi.

Per effetto di tali disposizioni lo schema di decreto è anche sottoposto al parere delle competenti Commissioni parlamentari.

In base alla delega integrativa e correttiva è già stato emanato il decreto legislativo 28 febbraio 2008, n. 32.

Contenuto

Lo schema di decreto in esame reca modifiche ed integrazioni alla disciplina introdotta dal decreto legislativo n. 30/2007, che ha recepito la direttiva 2004/38/CE, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri.

In particolare, le modifiche prevedono che il cittadino dell’Unione europea:

§deve poter dimostrare la liceità della provenienza delle risorse economiche necessarie per il soggiorno di oltre tre mesi;

§può di sua iniziativa iscriversi al Servizio sanitario nazionale;

§deve richiedere l’iscrizione anagrafica entro 10 giorni dal decorso dei 3 mesi dall’ingresso; la mancata richiesta di iscrizione costituisce motivo per l’adozione del provvedimento di allontanamento per motivi imperativi di pubblica sicurezza; lo stesso termine (e sanzione) è previsto per la richiesta della carta di soggiorno da parte dei familiari non comunitari del cittadino dell’Unione;

§è sottoposto alla rilevazione dei dati dattiloscopici nei medesimi casi previsti per i cittadini italiani (ad es. per il rilascio della carta di identità elettronica).

Inoltre:

§viene ampliato il numero di ipotesi per le quali può essere disposto l’allontanamento per motivi imperativi di pubblica sicurezza, inserendo tra queste, oltre alla mancata richiesta di iscrizione anagrafica o della carta di soggiorno (per i familiari non comunitari), i reati contro la moralità pubblica ed il buon costume e i reati per i quali è previsto l’arresto obbligatorio in flagranza;

§in caso di condanne per reati gravi si sospende il decorso dei cinque anni necessari per l’acquisizione del diritto al soggiorno permanente;

§sono aumentate le sanzioni penali previste in caso di violazione del divieto di reingresso;

§se insorgono ostacoli tecnici all’esecuzione dell’allontanamento, il comunitario o il suo familiare può essere trattenuto, per un massimo di 15 giorni, in un centro di identificazione ed espulsione (si tratta dei centri di permanenza temporanea e assistenza, così ridenominati dal decreto-legge n. 92/2008[1]);

§l’istanza di sospensione del provvedimento di allontanamento deve essere decisa dal giudice competente entro 60 giorni dalla sua presentazione. Decorso tale termine, viene meno l’efficacia sospensiva dell’istanza e il provvedimento viene comunque eseguito.

Tipologia del provvedimento

Si tratta di uno schema di decreto legislativo integrativo e correttivo, sottoposto all’esame del Comitato ai sensi dell’articolo 96-ter, comma 3, del regolamento della Camera.

Allo schema sono allegate sia la relazione tecnico-normativa, sia la relazione sull’analisi di impatto della regolamentazione.

Raffronto con la delega

Le disposizioni di delega alla base della predisposizione dello schema in esame sono state già richiamate nello specifico paragrafo ad esse dedicate e si è già segnalato che, in base ad esse, è stato emanato, di recente, un decreto legislativo integrativo e correttivo del decreto n. 30/2007 (si tratta del decreto legislativo 28 febbraio 2008, n. 32).

Esse non recano specifici principi e criteri direttivi per l’attuazione della direttiva 2004/38/CE e per i successivi interventi integrativi e correttivi. Occorre quindi riferirsi ai principi e criteri direttivi generali della delega legislativa, dettati dall’articolo 2 della legge n. 62/2005. In particolare, l’articolo 2, comma 1, lettera f) dispone che i decreti legislativi adottati in virtù delle deleghe recate dalla legge stessa “assicurano in ogni caso che, nelle materie oggetto delle direttive da attuare, la disciplina sia pienamente conforme alle prescrizioni delle direttive medesime, tenuto anche conto delle eventuali modificazioni comunque intervenute fino al momento dell'esercizio della delega”.  

Collegamento con lavori legislativi in corso

Si segnala che il Senato ha approvato in prima lettura, nella seduta di martedì 24 giugno, il disegno di legge di conversione del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 692, recante misure urgenti in materia di pubblica sicurezza, il quale:

- all’articolo 1, modifica gli articoli 235 e 312 del codice penale, in  materia di espulsione ed allontanamento dello straniero dallo Stato a seguito di condanna penale;

- all’articolo 9 ha previsto in via generale la sostituzione delle espressioni “centro di permanenza temporanea” e “centro di permanenza temporanea ed assistenza” con la nuova definizione di “centro di identificazione ed espulsione”.

 

 

Omogeneità delle disposizioni

Lo schema in esame riguarda specificamente il diritto di circolazione dei cittadini comunitari.

Coordinamento con la legislazione vigente e semplificazione

Tecnica della novellazione

Il provvedimento in esame modifica taluni atti normativi, ricorrendo correttamente alla tecnica della novellazione. Peraltro, a volte provvede a sostituire un intero comma o periodo, altre volte modifica singole parole (articolo 1, comma 1, lettere c), d), i) e l) ). A quest’ultimo riguardo, si ricorda che la circolare dei Presidenti della Camera e del Senato e del Presidente del Consiglio dell’aprile 2001 consiglia, al punto 9), che l’unità minima di testo da sostituire con una novella sia il comma (o comunque un periodo), anche nel caso in cui si modifichi una singola parola, per consentire una più agevole comprensione della modifica apportata.

 

Coordinamento con disposizioni vigenti

Con riguardo all’articolo 1, comma 1, lettera h), che prevede il trattenimento in un “centro di permanenza temporanea e assistenza”, si segnala che l’articolo 9 del citato decreto-legge n. 92/2008 ha previsto in via generale la sostituzione delle espressioni “centro di permanenza temporanea” e “centro di permanenza temporanea ed assistenza” con la nuova definizione di “centro di identificazione ed espulsione”.

Già si è accennato che il decreto-legge n. 92/2008 modifica anche gli articoli 235 e 312 del codice penale, in  materia di espulsione ed allontanamento dello straniero dallo Stato a seguito di condanna penale. L’articolo 1, comma 1, lettera i) interviene su una delle disposizioni del decreto legislativo n. 30/2007 che concernono invece l’allontanamento disposto dall’autorità di pubblica sicurezza e, specificamente, sull’articolo 20, comma 14, relativo alla pena da applicare in caso di reingresso nello Stato dello straniero destinatario del provvedimento di allontanamento.

Chiarezza e proprietà della formulazione del testo

All’articolo 1, comma 1, lettera a), n. 2, andrebbe valutata la congruità del termine del 30 giugno 2008 fissato per l’emanazione del decreto ministeriale ivi previsto, anche in  considerazione che il termine per l’espressione del parere delle competenti Commissioni sullo schema in esame scade il 20 luglio e chesul citato decreto ministeriale deve essere sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e Bolzano.

 

L’articolo 1, comma 1, lettera g) prevede innanzitutto una nuova enumerazione delle fattispecie dei motivi imperativi di pubblica sicurezza, i quali sussistono “in ogni caso” anche nell’ipotesi di:

§         mancata richiesta dell’iscrizione anagrafica o della carta di soggiorno (per i familiari non comunitari) entro i termini previsti dall’articolo 9, comma 2, e 10, comma 1, del decreto, come modificati dalle lettere b) ed e) dello schema in esame;

§         comportamenti che costituiscono una minaccia concreta, effettiva e grave (non solo ai diritti fondamentali della persona e all’incolumità pubblica, come ora previsto, ma anche) alla moralità pubblica e al buon costume, rendendo urgente l'allontanamento perché l’ulteriore permanenza sul territorio è incompatibile con la civile e sicura convivenza.

Per quanto attiene alla formulazione letterale della disposizione, andrebbe valutata l’opportunità di chiarire la portata dell’espressione “in ogni caso”, precisando in particolare se essa debba intendersi riferita a tutte le fattispecie comprese nel primo periodo del comma 3 ovvero alla sola ipotesi di mancata richiesta dell’iscrizione anagrafica o della carta di soggiorno.

Qualora – come suggerisce la formulazione testuale – risulti confermata la prima ipotesi interpretativa, sembrerebbe doversi ritenere che l’elenco di fattispecie che integrano i motivi imperativi di pubblica sicurezza contenuto nel comma 3 dell’articolo 20 non abbia carattere tassativo e che, pertanto, sussistano ulteriori ipotesi di motivi imperativi la cui individuazione resterebbe rimessa al prefetto competente per l’allontanamento.

Qualora, invece, l’espressione fosse da riferirsi esclusivamente alla mancata richiesta dell’iscrizione anagrafica o della carta di soggiorno, dovrebbe valutarsi se la formulazione utilizzata dal legislatore intenda indicare che in tali casi non sia richiesta la presenza di ulteriori elementi per l’integrazione della fattispecie che dà titolo all’allontanamento.

 

Al riguardo, pare tuttavia che i provvedimenti debbano comunque tenere conto degli elementi richiamati dal comma 5 dell’articolo 20 (durata del soggiorno in Italia, età, situazione familiare e economica, stato di salute, integrazione sociale e culturale del soggetto da allontanare nel territorio nazionale ed importanza dei suoi legami con il Paese d’origine), che recepisce quanto previsto dall’articolo 28, paragrafo 1, della direttiva 2004/38/CE.

I limiti all’esercizio della potestà legislativa di tipo integrativo e correttivo

Si rammenta che nella scorsa legislatura, pronunciandosi sullo schema n. 168, recante modifiche ed integrazioni al decreto legislativo n. 152 del 2006 (cosiddetto codice ambientale) il Comitato per la legislazione ha avuto modo di  soffermarsi sui limiti dell’esercizio della potestà legislativa integrativa  e correttiva, come definiti dalla Corte costituzionale e dal Consiglio di Stato.

In particolare, la sentenza n. 206/2001 della Corte costituzionale richiama, sostanzialmente, due parametri per l’esercizio di tale potestà: che essa intervenga nell’ambito dei principi e criteri direttivi già imposti per la delega “principale” e che agisca solo in funzione di correzione o integrazione delle norme delegate già emanate, e non già in funzione di un esercizio tardivo, per la prima volta, della delega “principale”. Recita letteralmente la sentenza citata: «Nulla induce a far ritenere che siffatta potestà delegata possa essere esercitata solo per "fatti sopravvenuti": ciò che conta, invece, é che si intervenga solo in funzione di correzione o integrazione delle norme delegate già emanate, e non già in funzione di un esercizio tardivo, per la prima volta, della delega "principale"; e che si rispettino pienamente i medesimi principi e criteri direttivi già imposti per l’esercizio della medesima delega "principale".»

Tali parametri sono stati ribaditi in un parere del Consiglio di Stato, con l’ulteriore precisazione che “ovviamente, deve ritenersi non solo possibile, ma doveroso un intervento volto a garantire la qualità formale, e in particolare l’eliminazione di illegittimità costituzionali o comunitarie nonché di errori tecnici, illogicità, contraddizioni. (…) Quanto alla possibilità di attribuire una efficacia estensiva del potere del Governo all’endiadi «correzione e integrazione» non sembra che si possa andare oltre al semplice ampliamento dell’oggetto del primo decreto legislativo a quei profili della materia delegata – come individuato nei criteri base – trascurati in prima attuazione” (parere espresso dall’Adunanza plenaria del 6 giugno 2007, su uno schema di decreto legislativo contenente modifiche al d. P. R. n. 163 del 2006). Successivamente il Consiglio di Stato, pronunciandosi su uno schema di decreto legislativo integrativo e correttivo del Codice ambientale (poi “assorbito” da un ulteriore schema), ha testualmente affermato che “si possono considerare conformi ai limiti del potere integrativo e correttivo le disposizioni del presente schema che mirano a eliminare illegittimità comunitarie e a correggere errori tecnici, illogicità, contraddizioni, ovvero disposizioni che si siano rivelate di  difficile applicazione.

Inoltre, avendo la legge delega attribuito non solo un potere correttivo, ma anche integrativo, l’oggetto di intervento può ritenersi ampliato a quei profili della materia delegata, come individuata nei criteri base, trascurati in sede di prima attuazione”.