Camera dei deputati

XVI LEGISLATURA

Documentazione per l’esame di Atti del Governo

Attuazione dei regolamenti (CE) nn. 273/2004, 111/2005 e 1277/2005, come modificato dal regolamento (CE) n. 297/2009, in tema di precursori di droghe Schema di D.Lgs. n. 306

(artt. 1, co. 1., e 45 L. 96/2010)

Schede di lettura e normativa di riferimento

n. 276

14 gennaio 2011

 

Servizio responsabile:

Servizio Studi – Dipartimento Affari sociali ( 066760-3266 – * st_affarisociali@camera.it

Ha partecipato alla redazione del dossier il seguente Ufficio:

Segreteria Generale – Ufficio Rapporti con l’Unione europea ( 066760-2145 – * cdrue@camera.it

§         La nota di sintesi e le schede di lettura sono state redatte dal Servizio Studi. §         Le parti relative ai documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea e alle procedure di contenzioso sono state curate dall'Ufficio rapporti con l'Unione europea.

I dossier dei servizi e degli uffici della Camera sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.

File: AS0252.doc

INDICE

Schede di lettura

Premessa  3

Quadro normativo generale  4

Il contenuto dello schema di Decreto  16

Documenti all’esame delle istituzioni dell’UE   27

Procedure di contenzioso  30

Normativa nazionale

§      Costituzione della Repubblica italiana. (Artt. 76 e 87)33

§      L. 5 novembre 1990, n. 328. Ratifica ed esecuzione della convenzione delle Nazioni Unite contro il traffico illecito di stupefacenti e sostanze psicotrope, con annesso, atto finale e relative raccomandazioni, fatta a Vienna il 20 dicembre 1988. (Art. 12)34

§      D.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309. Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza. (Artt. 70 e 72)39

§      D.M. 23 settembre 2004. Attuazione della direttiva 2003/101/CE del 3 novembre 2003 della Commissione europea, per quanto concerne la classificazione ed i valori di soglia di alcune sostanze soggette a controllo, con sostituzione degli allegati I e III al testo unico delle leggi sulla disciplina delle sostanze stupefacenti e psicotrope, di cui al D.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, come modificato dal D.Lgs. 12 aprile 1996, n. 258, recante il recepimento della direttiva 92/109/CEE relativa alla fabbricazione e all'immissione in commercio di talune sostanze impiegate nella fabbricazione illecita di stupefacenti o di sostanze psicotrope.44

§      L. 16 marzo 2006, n. 146. Ratifica ed esecuzione della Convenzione e dei Protocolli delle Nazioni Unite contro il crimine organizzato transnazionale, adottati dall'Assemblea generale il 15 novembre 2000 ed il 31 maggio 2001. (Art. 9)47

§      L. 4 giugno 2010, n. 96. Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee - Legge comunitaria 2009. (Artt. 1, co. 3, e 45)51

Normativa comunitaria

§      Dec. 22 ottobre 1990, n. 90/611/CEE. Decisione del Consiglio relativa alla conclusione, a nome della Comunità economica europea, della convenzione delle Nazioni Unite contro il traffico illecito di stupefacenti e di sostanze psicotrope.57

§      Reg. (CE) 11 febbraio 2004, n. 273/2004. Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo ai precursori di droghe.59

§      Reg. (CE) 22 dicembre 2004, n. 111/2005. Regolamento del Consiglio recante norme per il controllo del commercio dei precursori di droghe tra la Comunità e i paesi terzi72

§      Reg. (CE) 27 luglio 2005, n. 1277/2005. Regolamento della Commissione che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 273/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo ai precursori di droghe e del regolamento (CE) n. 111/2005 del Consiglio recante norme per il controllo del commercio dei precursori di droghe tra la Comunità e i paesi terzi.84

Documentazione

§      Relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo conformemente all'articolo 16 del regolamento (CE) n. 273/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 febbraio 2004, e all'articolo 32 del regolamento (CE) n. 111/2005 del Consiglio relativi all'applicazione e al funzionamento della legislazione comunitaria in materia di controllo del commercio dei precursori di droghe  97

 

 

SIWEB

Schede di lettura

 

Premessa

I precursori - Nozioni e caratteristiche[1]

 

Con il termine "precursori di droghe" si intendono alcune sostanze chimiche - attualmente 23 - normalmente utilizzate in numerosi processi industriali e farmaceutici e commercializzate in modo del tutto lecito anche in quantitativi rilevanti, ma che possono avere una funzione cruciale nella produzione, fabbricazione e preparazione illecita di droghe d’abuso, sia di origine naturale che di sintesi o di semisintesi.

Alcuni di questi precursori (efedrina, acido lisergico, piperonale, safrolo ecc.) sono utilizzati dai trafficanti come materia prima di partenza, da trasformare in droga vera e propria, con processi chimici semplici e poco costosi. Di fatto  rientrano nella categoria dei precursori veri e propri, la cui disponibilità è indispensabile ai trafficanti per l’ottenimento di alcune droghe d’abuso.

Questa categoria di precursori consente in particolare la fabbricazione di droghe sintetiche quali amfetamine, ecstasy, LSD, fenciclidina, metaqualone ecc.

Altri precursori (anidride acetica, permanganato di potassio ecc.) sono utilizzati dai trafficanti come reagenti, con la funzione di trasformare una sostanza naturale in una droga d’abuso, in particolare per l’ottenimento di eroina e cocaina, oppure come solventi (acetone, etere, acido cloridrico ecc.) per l’estrazione e la purificazione delle droghe di origine naturale o per la preparazione di droghe di sintesi.

 

Quadro normativo generale

Legislazione internazionale

 

Nell’ambito della Convenzione di Vienna (Convenzione delle Nazioni Unite) del 20 dicembre 1988, contro il traffico illecito di sostanze stupefacenti e psicotrope, ratificata in Italia con la legge 5 novembre 1990, n. 328, l’articolo 12 reca la legislazione applicabile a livello internazionale relativa al controllo di 23 precursori chimici. In sintesi, per le sostanze suscettibili d’impiego nella produzione di droghe, la Convenzione stabilisce:

-    un sistema di sorveglianza del commercio internazionale;

-    il sequestro delle sostanze comprovatamente destinate alla fabbricazione illecita di droga;

-    lo scambio di informazioni sulle operazioni sospette;

-    l’etichettatura e la documentazione concernenti le transazioni commerciali relative a tali sostanze;

-    le prescrizioni da adottare sui documenti doganali di trasporto e sugli altri documenti di spedizione;

-    la tenuta dei documenti suddetti;

-    una serie di informazioni preventive sulle movimentazioni, quando siano richieste in via generale dal Paese di destinazione[2].

Si ricorda che, nel 1990, con la decisione 90/611/CEE del Consiglio, l'UE ha approvato, la citata Convenzione delle Nazioni Unite contro il traffico illecito di stupefacenti e sostanze psicotrope.

 

 

La normativa Europea

 

La normativa comunitaria vigente in materia è intesa ad applicare il citato articolo 12 della Convenzione delle Nazioni Unite contro il traffico illecito di stupefacenti e di sostanze psicotrope, che tratta proprio del commercio di tali sostanze.

In particolare, la disciplina comunitaria, recante misure intese a scoraggiare la diversione di talune sostanze verso la fabbricazione illecita di stupefacenti o di sostanze psicotrope, nonché gli obblighi cui sono sottoposti gli operatori, è attualmente contenuta in due distinti regolamenti del Consiglio dell’Unione Europea (relativi al commercio intra-comunitario ed esterno), nonché in un regolamento attuativo di entrambi. In sintesi, per il commercio intra-comunitario, è previsto il Regolamento (CE) n. 273/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio dell’Unione europea dell’11 febbraio 2004, relativo ai precursori di droghe, con il quale vengono consolidati in un unico regolamento alcuni atti derivanti dalla Direttiva 92/109/CEE. Per il commercio esterno, è previsto il Regolamento (CE) n. 111/2005 del Consiglio dell’Unione europea del 22 dicembre 2004, recante norme per il controllo del commercio dei precursori di droghe tra la Comunità e i Paesi terzi, con il quale sono consolidati in un unico regolamento alcuni atti derivanti dal Regolamento (CEE) 3677/90. infine, con il Regolamento (CE) della Commissione n.1277/2005 del 27 luglio 2005, come modificato dal regolamento (CE) n. 297/2009, sono stabilite le modalità di applicazione del Regolamento (CE) n. 273/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo ai precursori di droghe e del Regolamento (CE) n. 111/2005 del Consiglio recante norme per il controllo del commercio dei precursori di droghe tra la Comunità e i Paesi terzi[3].

 

Più approfonditamente, il Regolamento n. 273/2004[4]è stato emanato al fine di armonizzare le norme per il controllo e il monitoraggio nell’Unione europea di alcune sostanze chimiche, utilizzate frequentemente per la fabbricazione di stupefacenti illeciti. Esso definisce le “sostanze classificate” in base al citato articolo 12 della Convenzione delle Nazioni Unite (vedi supra). Per tali sostanze classificate, il regolamento contiene disposizioni per le licenze, le dichiarazioni dell’acquirente e l’etichettatura e un dispositivo di controllo consente di evitare l'emergere di ostacoli al libero scambio di tali sostanze fra i paesi dell’UE. Il regolamento definisce anche le "sostanze non classificate", conformemente all'articolo 12 della Convenzione ONU. Per queste sostanze la Commissione definisce orientamenti che prevedono un sistema di controllo meno rigido rispetto alle sostanze classificate. Il regolamento impone a tutti gli operatori di notificare immediatamente alle autorità competenti tutti gli elementi, quali ordini o transazioni inabituali riguardanti sostanze classificate da immettere sul mercato, qualora sussista il sospetto che tali sostanze siano oggetto di diversione verso la fabbricazione illecita di stupefacenti o sostanze psicotrope.

Le definizioni principali riportate dall’articolo 2 riguardano:

-    sostanze classificate: tutte le sostanze elencate nell'allegato I, comprese miscele e prodotti naturali contenenti tali sostanze. Sono esclusi i medicinali come definiti dalla direttiva 2001/83/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 novembre 2001, recante un codice comunitario relativo ai medicinali per uso umano, preparati farmaceutici, miscele, prodotti naturali e altri preparati contenenti sostanze classificate, composti in modo tale da non potere essere facilmente utilizzati o estratti con mezzi di facile applicazione o economici;

-    sostanze non classificate: tutte le sostanze non elencate nell'allegato I ma di cui è noto l'uso nella fabbricazione illecita di stupefacenti o di sostanze psicotrope;

-    immissione sul mercato: la fornitura, a titolo oneroso o gratuito, di sostanze classificate nell’UE; ovvero l'immagazzinamento, la fabbricazione, la produzione, la trasformazione, il commercio, la distribuzione o l'intermediazione di tali sostanze, a fini di fornitura nell’UE;

-    operatore: una persona fisica o giuridica che operi nell'immissione sul mercato di sostanze classificate.

 

Per quanto riguarda gli obblighi imposti agli operatori, per la commercializzazione delle sostanze classificate come precursori (categorie 1 o 2 dell’allegato I), gli stessi operatori devono:

-    nominare un responsabile della commercializzazione e notificarne le generalità alle autorità competenti (art. 3);

-    dichiarare gli indirizzi dei siti in cui fabbricano tali sostanze o a partire dai quali le commercializzano (per la categoria 2) (art. 3);

-    domandare alle autorità competenti una licenza anche per il semplice possesso delle sostanze elencate nella categoria 1 (è prevista una licenza speciale per i laboratori farmaceutici o veterinari, per certe categorie di autorità pubbliche o per le forze armate) (art. 3);

-    far firmare all’acquirente una dichiarazione indicante l'uso o gli usi specifici della sostanza in questione (art. 4);

-    fornire le sostanze classificate solo alle persone fisiche o giuridiche dotate di una licenza per il possesso di tali sostanze (per la categoria 1) (art. 3);

-    apporre etichette alle sostanze classificate prima del trasporto, che indichino il nome della sostanza, la quantità e il peso, il nome e l’indirizzo del fornitore e del destinatario (art. 5).

Le sostanze classificate della categoria 2 sono soggette a obblighi meno rigidi rispetto a quelle della categoria 1, per evitare inutili ostacoli al commercio, in particolare quando i quantitativi non oltrepassano quelli indicati nell’allegato II (art. 6).

Con l’assistenza di un comitato (art. 15), la Commissione elabora e tiene costantemente aggiornato un elenco delle sostanze da monitorare (art. 9). I paesi dell’UE devono distribuire questi elenchi agli operatori (art. 9).

Per quanto concerne, i poteri e gli obblighi delle autorità competenti, in applicazione dei citati articoli da 3 a 8, riguardanti gli obblighi degli operatori, gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché le autorità competenti possano espletare i propri compiti di controllo e monitoraggio e, segnatamente (art. 10):

a)  ottenere informazioni su tutti gli ordini di sostanze classificate o su operazioni relative a sostanze classificate;

b)  avere accesso ai locali commerciali degli operatori per raccogliere le prove di irregolarità;

c)  trattenere, all'occorrenza, le spedizioni non conformi al presente regolamento.

In tema di sanzioni, l’articolo 12 del regolamento in esame stabilisce che gli Stati membri fissano norme in materia di sanzioni applicabili in caso di infrazioni alle disposizioni previste e adottano tutte le misure necessarie per garantirne l'applicazione. Le sanzioni previste devono essere effettive, proporzionate e dissuasive.

Da ultimo, ogni Stato membro informa la Commissione dei provvedimenti che adotta ai sensi del presente regolamento, in particolare dei provvedimenti adottati ai sensi dei citati articoli 10 e 12. La Commissione comunica tali informazioni agli altri Stati membri e procede ad una valutazione dell'applicazione del regolamento tre anni dopo l'entrata in vigore (art. 16).

Il regolamento abroga la direttiva 92/109/CEE del Consiglio, le direttive 93/46/CEE, 2001/8/CE e 2003/101/CE della Commissione, e i regolamenti (CE) n. 1485/96 e n. 1533/2000 della Commissione (art. 17).

 

Per disciplinare il commercio esterno dei precursori di droghe, è stato invece emanato il Regolamento (CE) n. 111/2005[5], che fissa le norme per il monitoraggio del commercio di precursori di droghe tra l’Unione europea (UE) e i paesi terzi. Il regolamento si applica alle importazioni, alle esportazioni e ai transiti dei precursori di droghe al fine di prevenirne la diversione.

L’UE è sempre stata un grande esportatore di precursori e un importatore di droghe prodotte illecitamente. Di recente, è diventata anche uno dei principali esportatori di droghe sintetiche prodotte illecitamente e un importatore dei precursori necessari per la loro fabbricazione. Di conseguenza, è stato necessario armonizzare a livello di UE le disposizioni relative alla richiesta, alla concessione o al rifiuto di una licenza d’importazione o d’esportazione dei precursori di droghe, nonché le disposizioni relative alla sua sospensione o revoca.

Per quanto riguarda il controllo del commercio, il regolamento mira a:

-    introdurre obblighi in materia di autorizzazione di importazione ed esportazione per i precursori di droghe interessati (artt. 20 e 12);

-    esigere da tutti gli operatori che contrassegnino i precursori di droghe e li corredino dei documenti richiesti (artt. 3 e 5);

-    esigere che tutti gli operatori siano muniti di licenza (art. 6);

-    provvedere affinché tutte le spedizioni di precursori di droghe siano controllate nell’UE;

-    rafforzare i controlli all'importazione e all’esportazione;

-    effettuare controlli particolari a livello UE nelle zone dove esistono maggiori rischi di diversione, quali le zone franche o di trasbordo (art. 26).

In particolare, l'importazione, l'esportazione e il transito di una sostanza indicata in allegato al regolamento devono essere oggetto di una documentazione adeguata che indichi il nome, la quantità e il peso di queste sostanze, nonché il nome e l'indirizzo dell'esportatore, dell'importatore, del distributore e del destinatario finale. Gli operatori interessati devono conservare la documentazione di tutte le operazioni per tre anni (art. 3).

Gli operatori in questione devono essere autorizzati e registrati in quanto tali dalle autorità competenti del luogo in cui essi sono stabiliti (artt. 6 e 7).

 

I paesi dell’UE instaurano una cooperazione tra gli operatori e le autorità competenti per consentire a queste ultime di prevenire le diversioni. A tal fine, gli operatori devono notificare alle autorità competenti tutte le informazioni pertinenti e comunicare loro i dati relativi a tutte le transazioni di sostanze classificate (art. 9).

Gli operatori depositano una domanda di autorizzazione di importazione o esportazione per ciascuna operazione presso le competenti autorità del paese dell’UE in cui l’importatore o l’esportatore è stabilito. La domanda di autorizzazione riporta tutte le informazioni relative al trasporto, il nome e l'indirizzo di tutti gli operatori coinvolti e la natura, la quantità e il peso della sostanza. Le autorità competenti deliberano entro 15 giorni lavorativi dal completamento del dossier della richiesta (artt. 20-21 e 12-13).

Se si sospetta una possibile diversione, le autorità competenti possono rifiutare l’importazione o l’esportazione della sostanza (artt. 23 e 15).

Una procedura analoga è prevista per i paesi terzi che hanno comunicato alla Commissione il desiderio di essere informati su qualsiasi esportazione di sostanze che li riguardano o che beneficiano di un accordo con l’UE sul rilascio di autorizzazioni di importazione (art. 17). I paesi considerati sensibili per quanto riguarda le possibilità di diversione di talune sostanze classificate sono oggetto di una procedura particolare (art. 11).

I paesi dell’UE provvedono a fornire alle loro autorità competenti i mezzi di informazione e di indagine necessari alla prevenzione delle diversioni (art. 26).

I paesi dell’UE adottano sanzioni adeguate in caso di infrazioni e comunicano annualmente alla Commissione i risultati della loro vigilanza (artt. 31 e 32). Sulla base di tali dati la Commissione predispone una relazione annuale che è poi trasmessa all’organo internazionale di controllo degli stupefacenti (art. 32).

La Commissione elabora linee direttrici al fine di aiutare l’industria chimica. Esse comprendono informazioni relative ai mezzi per riconoscere e segnalare le transazioni sospette, nonché un elenco aggiornato delle sostanze non classificate utilizzate per la fabbricazione illecita di stupefacenti e di sostanze psicotrope (art. 10).

L’articolo 34 del regolamento in esame abroga il regolamento (CEE) n. 3677/90.

 

Da ultimo, il Regolamento (CE) n. 1277/2005 della Commissione del 27 luglio 2005, come modificato dal regolamento (CE) 297/2009, stabilisce le modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 273/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo ai precursori di droghe e del regolamento (CE) n. 111/2005 del Consiglio recante norme per il controllo del commercio dei precursori di droghe tra la Comunità e i paesi terzi.

In particolare, il regolamento in esame stabilisce le modalità di applicazione per quanto riguarda il funzionario competente, la licenza e la registrazione degli operatori, le comunicazioni, le notifiche preventive all'esportazione nonché le autorizzazioni di esportazione e di importazione nel settore dei precursori di droghe.

 

Il 7 gennaio 2010, è stata presentata la Relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo, conformemente all’articolo 16 del regolamento (CE) n. 273/2004 e all’articolo 32 del regolamento (CE) n. 111/2005, al fine di valutare l’applicazione e il funzionamento dei due citati regolamenti.

Sulla base dei dati pervenuti dai paesi dell’UE, la valutazione della Commissione conclude che in generale il quadro giuridico per il controllo del commercio dei precursori sembra fornire misure proporzionate per impedire la deviazione dei precursori di droghe, senza ostacolarne il commercio lecito. L’efficace cooperazione tra gli operatori e le autorità competenti ha notevolmente contribuito a questo obiettivo. Inoltre, gli orientamenti dell’UE per l’industria chimica, insieme a un nuovo corso in eLearning per gli operatori economici, complementano in modo efficace questo quadro giuridico.

I paesi dell’UE hanno applicato in maniera soddisfacente il sistema di licenze comune per i precursori della categoria 1, il quale si è dimostrato efficiente sia per le autorità competenti che per l’industria. Tuttavia, l’obbligo di registrazione per i precursori della categoria 2 non sembra sufficiente a permettere un controllo adeguato e a prevenire la deviazione nel commercio di queste sostanze. Inoltre, talune disposizioni (ad es. quelle riguardanti le dichiarazioni dell’acquirente o i criteri per determinare le miscele) sono soggette a diverse interpretazioni da parte dei paesi dell’UE. Altre difficoltà riguardano l’insufficiente frequenza di segnalazione da parte degli operatori alle autorità competenti e alcuni aspetti della legislazione sul commercio esterno, ad es. la mancanza di flessibilità nel periodo di attesa necessario per ottenere una risposta alle notifiche preventive all’esportazione e la mancanza di procedure di autorizzazione semplificate.

La relazione fa quindi le raccomandazioni seguenti:

-    migliorare l’applicazione armonizzata della legislazione da parte dei paesi dell'UE, soprattutto attraverso la condivisione delle pratiche ottimali;

-    migliorare le segnalazioni, ad esempio aumentando la frequenza con cui gli operatori devono fare segnalazioni alle autorità competenti;

-    modificare eventualmente la legislazione esistente per rafforzare i controlli sui precursori della categoria 2;

-    rafforzare i controlli su preparazioni farmaceutiche/medicinali contenenti efedrina o pseudoefedrina che transitano nell’UE;

-    modificare gli obblighi procedurali per raggiungere un livello di controlli proporzionato al rischio di deviazione.

 

Si ricorda (cfr. infra), che la sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea (Ottava Sezione) del 29 luglio 2010, causa C-19/10, ha condannato l’Italia, per non aver adottato le misure nazionali necessarie per l’attuazione dell’art. 12 (sanzioni) del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 11 febbraio 2004, n. 273, relativo ai precursori di droghe, nonché dell’art. 31 (sanzioni) del regolamento (CE) del Consiglio 22 dicembre 2004, n. 111/2005, recante norme per il controllo del commercio dei precursori di droghe tra la Comunità e i paesi terzi.

 

 

La normativa nazionale

 

In Italia, la materia riguardante i precursori di droga è attualmente disciplinata dall'articolo 70 del Testo Unico in materia di disciplina degli stupefacenti (D.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309) e dal D.M. 23 settembre 2004[6].

L'articolo 70 richiama le “sostanze suscettibili di impiego per la produzione di sostanze stupefacenti e psicotrope”, ignorando la terminologia introdotta dai regolamenti comunitari. Come sottolinea la relazione illustrativa dello schema di decreto in esame, la vigente normativa nazionale disciplina la materia dei precursori di droghe unitamente a quella relativa alle sostanze stupefacenti, senza tener conto delle sostanziali differenze di impiego, e non contempla le novità introdotte dalla disciplina comunitaria (licenze, autorizzazioni, funzionario competente, esclusioni, obblighi di rendicontazione).

Con riferimento ai profili sanzionatori, i commi 12 e seguenti dell’articolo 70 prevedono un'articolata serie di fattispecie delittuose e contravvenzionali, imperniata sulla diversa potenzialità offensiva dei precursori di droghe, classificati nelle categorie 1, 2 e 3 dell'allegato I del Testo unico[7].

In sintesi, le condotte non autorizzate di produzione, commercializzazione, importazione, esportazione, transito delle sostanze di cui alla categoria 1 sono punite a titolo di delitto (reclusione da 4 a 10 anni e multa da 10.329 a 103.291 euro); alla condanna consegue la pena accessoria della revoca dell'autorizzazione, nonché il divieto del suo ulteriore rilascio per la durata di quattro anni e il giudice può inoltre disporre la sospensione dell'attività svolta dall'operatore, con riferimento alle sostanze di cui alle categorie 2 e 3 dell'allegato I, per un periodo non inferiore ad un mese e non superiore ad un anno. Sempre con riferimento alle sostanze di cui alla categoria 1, è altresì sanzionata come contravvenzione e punita con l’arresto fino ad un anno o l’ammenda da euro 258 a euro 2.582 la violazione dell’obbligo di fornire tali sostanze esclusivamente alle persone autorizzate ai sensi del comma 4. In tal caso il giudice può disporre la sospensione dell’autorizzazione a svolgere l’attività per un per un periodo non inferiore ad un mese e non superiore ad un anno.

Quanto alle sostanze di cui alle categorie 2 e 3, il rilievo penale – peraltro meramente contravvenzionale e con pena alternativa (arresto fino ad un anno o ammenda da euro 258 a euro 2.582) – è limitato alle sole condotte di esportazione in assenza di permesso. Per quanto riguarda le pene accessorie, il giudice può disporre la sospensione dell'attività svolta dall'operatore per un periodo non inferiore ad un mese e non superiore ad un anno e applicare la misura cautelare interdittiva della sospensione dell'autorizzazione per un periodo non superiore ad un anno.

A tale impianto sanzionatorio, il D.L. 30 dicembre 2005, n. 272[8] ha aggiunto all'articolo 73 del Testo unico, il comma 2-bis, ai sensi del quale le sanzioni di cui al comma 2 dello stesso articolo (reclusione da 6 a 22 anni, multa da 26.000 a 300.000 euro) “si applicano anche nel caso di illecita produzione o commercializzazione delle sostanze chimiche di base e dei precursori di cui alle categorie 1, 2 e 3 dell'allegato I al presente testo unico, utilizzabili nella produzione clandestina delle sostanze stupefacenti o psicotrope previste nelle tabelle di cui all'articolo 14”; tale fattispecie delittuosa non contempla le ulteriori condotte previste dall’articolo 70 (importazione, esportazione e transito di tali sostanze) e non distingue tra le varie categorie di sostanze.

 

 

La legge delega nazionale

 

L’articolo 45 della legge 4 giugno 2010, n. 96[9] (legge comunitaria 2009) delega il Governo al riordino, all'attuazione e all'adeguamento della normativa nazionale ai sopra richiamati regolamenti comunitari in materia di precursori di droghe (regolamento (CE) n. 273/2004, regolamento (CE) n. 111/2005 e regolamento (CE) n. 1277/2005, come modificato dal regolamento (CE) n. 297/2009). A tal fine, i decreti legislativi delegatipotranno anche modificare, riordinare e, ove occorra, abrogare le norme contenute nel testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309 (comma 1).

 

Per quanto riguarda la procedura, in particolare, in virtù del rinvio all’articolo 1 della legge comunitaria:

-            decorsi 40 giorni senza che sia stato reso il parere parlamentare, il Governo può comunque adottare il decreto;

-            se il Governo non intende conformarsi ai pareri, relativi a sanzioni penali contenute negli schemi di decreti legislativi, ritrasmette con le sue osservazioni e con eventuali modificazioni i testi alla Camera e al Senato; decorsi venti giorni dalla data di ritrasmissione, i decreti sono emanati anche in mancanza di nuovo parere.

Il termine per l’esercizio della delega, di sei mesi dalla data di entrata in vigore della medesima legge comunitaria (avvenuta il 10 luglio 2010), scadrebbe il 10 gennaio 2011. Poiché, tuttavia, il termine per l’espressione del parere parlamentare scade successivamente al termine per l’esercizio della delega (ovvero il 22 gennaio 2011), quest’ultimo, in base all’articolo 1 della legge comunitaria, è prorogato di 90 giorni. Il termine per l’esercizio della delega scade quindi il 10 aprile 2011.

Oltre che i principi e criteri direttivi generali di cui all’articolo 2, i decreti delegati dovranno rispettare taluni principi e criteri direttivi specifici e individuare gli organi competenti all’adozione degli adempimenti previsti dalla citata normativa europea sui precursori di droghe e sul loro commercio (comma 2); in particolare, si dovrà:

-    utilizzare le locuzioni precursori di droghe o sostanze classificate, in luogo di quelle utilizzate nel testo unico (lettera a);

-    distinguere, anche all’interno del medesimo testo unico, tra le disposizioni concernenti i precursori di droghe e quelle relative alle sostanze stupefacenti e psicotrope (lettera b);

-    definire le modalità di rilascio, sospensione e ritiro delle licenze per l’utilizzo dei precursori di droghe come classificati dai regolamenti comunitari (lettera c);

-    definire le modalità di rilascio di licenze speciali agli enti e alle istituzioni previste (lettera c);

-    regolamentare il registro degli operatori e definire le modalità di registrazione (lettera d);

-    regolamentare le transazioni intracomunitarie e con Paesi terzi per i precursori di droghe (lettere e-f);

-    regolamentare la rendicontazione annuale e le attività di vigilanza e di ispezione (lettere g-h).

 

In particolare gli allegati dei citati regolamenti comunitari classificano le sostanze nelle categorie 1, 2 e 3, in relazione alla loro maggiore pericolosità.

La lettera c) dispone che il legislatore delegato definisca le modalità di rilascio, sospensione e ritiro della licenza per l'utilizzo dei precursori di droghe classificati nella categoria 1, con le relative esclusioni, nonché definendo le modalità di rilascio di licenze speciali agli enti e alle istituzioni (laboratori delle forze dell'ordine, agenzie doganali e farmacie, ambulatori veterinari).

Nella lettera d) è prevista la regolamentazione del registro degli operatori di precursori di droghe classificati nella categoria 2, mentre, per le sostanze classificate in categoria 3, dovranno essere dettate modalità procedurali per la documentazione delle sole attività di esportazione.

Alle lettere e)-f) è previsto, rispettivamente, la regolamentazione delle transazioni intracomunitarie dei precursori di droghe più pericolosi (classificati nelle categorie 1 e 2), nonché la regolamentazione delle transazioni con paesi terzi di precursori di droghe classificati nelle categorie 1, 2 e 3.

Alla lettera g) è prevista la regolamentazione dell’obbligo di rendicontazione annuale per precursori di droghe classificati nelle categorie 1, 2 e 3.

 

Con specifico riferimento al quadro sanzionatorio, in base al comma 3, in generale occorrerà:

-    fare diretto riferimento, quanto alla individuazione delle sostanze rilevanti, all'allegato I (categorie 1 e 2) al regolamento n. 273/2004 e all'allegato al regolamento n. 111/2005;

-    conferire rilievo penale alle condotte di immissione sul mercato, importazione ed esportazione, nonché di ”possesso” non autorizzato, di precursori di droghe, come classificati;

-    fare diretto riferimento al contenuto degli obblighi, ed ai limiti della loro portata fissati dalle disposizioni comunitarie, anche al fine di escludere la rilevanza penale di talune condotte espressamente individuate;

-    graduare la gravità della qualificazione giuridica della violazione (delitto, contravvenzione, illecito amministrativo) e, quindi, della risposta sanzionatoria, in funzione della pericolosità delle sostanze e della specifica offensività delle condotte poste in essere, coerentemente con le indicazioni rinvenibili nei regolamenti comunitari (obblighi diversi e decrescenti posti a carico degli operatori, in funzione della tipologia di precursori trattati).

 

A tale ultimo proposito, vengono differenziate le fattispecie di reato e le pene in funzione della categoria di sostanze previste dall'allegato I al regolamento (CE) n. 273/2004 e dall'allegato al regolamento (CE) n. 111/2005:

§      alla lettera a), si prevede che vengano sanzionate come delitto – entro i limiti massimi edittali individuati nel vigente art. 73, comma 2-bis, del testo unico (reclusione da 6 a 22 anni, multa da € 26.000 a € 300.000) – le condotte di illecita immissione sul mercato, importazione ed esportazione di precursori delle categorie 1 e 2, nonché l’illecito possesso dei precursori della categoria 1;

§      alla lettera b), si prevede che venga sanzionata come delitto punibile con la reclusione fino a cinque anni e con la multa fino a 3000 euro l’illecita esportazione di sostanze classificate nella categoria 3;

§      si prevede un trattamento sanzionatorio più grave per i soggetti legittimati ad operare con sostanze stupefacenti o precursori (lettere a)  e b);

§      si prevede per tutte le fattispecie in questione, l'irrogazione delle sanzioni accessorie della revoca della licenza ad operare con sostanze classificate nella categoria 1, con divieto di ulteriore rilascio, e della sospensione dell'attività svolta con riferimento alle sostanze classificate nelle categorie 2 e 3 (anche nella durata di tali sanzioni è prevista una graduazione in funzione della diversa tipologia di sostanze illecitamente trattate).

 

In base alla lettera c), anche per ulteriori condotte previste dai regolamenti comunitari nn. 273/2004, 111/2005 e 1277/05, si prevede una graduazione della risposta sanzionatoria.

In particolare, si prevede l’attribuzione di rilievo contravvenzionale (salva la configurabilità di un più grave reato), con arresto fino ad un anno o l’ammenda da 300 a 3.000 euro, alle seguenti condotte:

1)  condotta ostativa delle attività di controllo e vigilanza;

2)  inosservanza, da parte degli operatori, degli obblighi di comunicazione periodica delle transazioni svolte;

3)  violazione dell'obbligo di fornitura delle sostanze più pericolose, classificate in categoria 1, solo a determinati soggetti.

Alla pena alternativa dell'arresto o dell'ammenda, si affianca la possibilità di revocare la licenza ad operare con precursori di droghe classificati nella categoria 1, con divieto di ulteriore rilascio, e di sospendere l'attività svolta in relazione a precursori di categoria 2 e 3 (lettera d).

 

In base alla lettera e), la violazione di ulteriori obblighi previsti dalla normativa comunitaria, tra cui quelli di comunicazione, documentazione, etichettatura, dichiarazione (ivi compreso quello di segnalare eventuali circostanze o elementi sintomatici della possibilità che le sostanze da loro commercializzate vengano destinate alla illecita produzione di stupefacenti) si prevede venga punita con una sanzione amministrativa pecuniaria da 600 a 6.000 euro. Anche, per tali fattispecie è altresì prevista la possibilità di adottare, nei casi più gravi, la sospensione dell'autorizzazione all'esercizio dell'attività.

Un ulteriore criterio di delega (lettera f) prevede l'obbligo, per gli operatori, di comunicare alcune transazioni commerciali alla Direzione centrale per i servizi antidroga (sanzionato con una fattispecie contravvenzionale modellata su quelle di cui alle lett. c) e d). In tale prospettiva, l'individuazione delle transazioni soggette ad obbligo di comunicazione dovrà essere effettuata - oltre che attraverso parametri quantitativi o qualitativi delle sostanze - con riferimento al Paese extracomunitario di destinazione delle esportazioni (avendo le fonti comunitarie individuato una serie di Paesi per i quali si rende necessario un controllo sistematico e coerente delle operazioni di esportazione delle sostanze classificate: cfr. art. 11 del regolamento (CE) n. 111/2005 e 20 del regolamento (CE) n. 1277/2005).

La lettera g) prevede espressamente la possibilità di procedere, per le ipotesi delittuose di cui alle lettere a) e b), ad arresti o sequestri ritardati e alle altre operazioni previste dall’art. 98 del testo unico del 1990 con la finalità di acquisire rilevanti elementi probatori ovvero di individuazione o cattura dei responsabili.

La lettera h) prevede, infine, la configurabilità del reato associativo ex art. 74 del testo unico, qualora lo scopo del sodalizio criminale sia la commissione di una pluralità di gravi delitti tra quelli indicati alla lettera a).

 

 

 

Il contenuto dello schema di Decreto

Lo schema di decreto legislativo in esame, composto di quattro articoli, reca l’attuazione dei regolamenti (CE) nn. 273/2004, 111/2005 e 1277/2005, come modificato dal regolamento (CE) n. 297/2009[10], in tema di precursori di droghe[11].

L’articolo 1 modifica il D.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza). L’articolo 2 modifica la legge 16 marzo 2006, n. 146 (Ratifica ed esecuzione della Convenzione e dei Protocolli delle Nazioni Unite contro il crimine organizzato transnazionale, adottati dall'Assemblea generale il 15 novembre 2000 ed il 31 maggio 2001). Gli articoli 3 e 4 recano, rispettivamente, l’entrata in vigore del provvedimento in esame, prevista il giorno successivo della sua pubblicazione, e la clausola di invarianza finanziaria.

 

Per quanto riguarda le modifiche apportate dallo schema di decreto legislativo in esame al citato D.P.R. 309/1990, l’articolo 1, comma 1, alla lettera a), sostituisce interamente l’articolo 70[12], alla lettera b), abroga il comma 2-bis dell’articolo 73[13], alla lettera c) modifica il comma 1 dell'articolo 74, alla lettera d) modifica i commi 4 e 5 dell'articolo 87, alla lettera e) abroga gli allegati I e II e sostituisce l’allegato III.

 

Il nuovo articolo 70 del D.P.R. 309/1990, introdotto dall’articolo 1, comma 1, alla lettera a) dello schema in esame, disciplina interamente la materia dei precursori di droga, cioè delle sostanze classificate nelle categorie 1, 2 e 3 dell’allegato I del regolamento (CE) 273/2004 e dell’allegato al regolamento (CE) 111/2005, indicando le definizioni relative alla materia in esame e una serie di obblighi per i soggetti interessati e prevedendo, altresì, sanzioni di carattere amministrativo e penale a carico degli operatori che violino gli obblighi previsti[14].

 

Definizioni

 

Il comma 1 reca le definizioni di sostanze classificate, di operatore e delle condotte di immissione sul mercato, importazione ed esportazione delle medesime sostanze.

Ai fini del presente articolo si intende per:

a)  sostanze suscettibili di impiego per la produzione di sostanze stupefacenti o psicotrope, di seguito denominate sostanze classificate o precursori di droghe: tutte le sostanze individuate e classificate nelle categorie 1, 2 e 3 dell’allegato I al regolamento (CE) n. 273/2004 e dell’allegato al regolamento (CE) n. 111/2005, compresi miscele e prodotti naturali contenenti tali sostanze. Sono esclusi medicinali, preparati farmaceutici, miscele, prodotti naturali e altri preparati contenenti sostanze classificate, composti in modo tale da non poter essere facilmente utilizzati o estratti con mezzi di facile applicazione o economici;

b)  operatore: una persona fisica o giuridica che operi nell’attività di immissione sul mercato di sostanze classificate, nonché una persona fisica o giuridica che operi, secondo quanto previsto dai regolamenti (CE) n. 111/2005 e 1277/2005, nell’ambito dell’importazione o dell’esportazione di sostanze classificate nei confronti di paesi non comunitari o svolga attività di intermediazione ad esse relative, comprese le persone la cui attività autonoma consiste nel fare dichiarazioni in dogana per i clienti sia a titolo principale sia a titolo accessorio rispetto ad un’altra attività;

c)  immissione sul mercato: l’attività di fornire, a titolo oneroso o gratuito, sostanze classificate nella Comunità ovvero di immagazzinare, di fabbricare, di produrre, di trasformare, di commerciare, di distribuire o di intermediare tali sostanze, ai fini di fornitura nella Comunità.

 

Obblighi degli operatori, degli acquirenti e delle autorità competenti.

 

Il comma 2 stabilisce la nomina di un responsabile per la commercializzazione delle sostanze classificate nelle categorie 1 e 2 dell’allegato I al regolamento (CE) n. 273/2004 e dell’allegato al regolamento n. 111/2005, e la sua notifica al Ministero della salute, da parte degli operatori.  

 

Il comma 3 prevede il rilascio di una licenza da parte del Ministero della salute, con validità triennale, agli operatori che intendono compiere le attività indicate nel comma 1, in relazione alle sostanze classificate nella categoria 1 dell’allegato I al regolamento (CE) n. 273/2004 e dell’allegato al regolamento (CE) n. 111/2005.

-    Sono escluse dall’obbligo di licenza le farmacie, per quanto riguarda l’acquisto di sostanze classificate in categoria 1, e la vendita o la cessione di tali sostanze in dose e forma di medicamento.

-    La licenza è soggetta alla tassa di concessione governativa ed al pagamento di una tariffa nei modi di cui al comma 21.

-    Le licenze sono comunicate al Direzione centrale per i servizi antidroga, istituita nell’ambito del Dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero dell’interno, al Comando generale dell’Arma dei Carabinieri, al Comando generale della Guardia di finanza ed alla Agenzia delle Dogane che impartiscono ai dipendenti organi periferici le istruzioni necessarie per la vigilanza. Il Ministero della salute può rilasciare licenze speciali ai laboratori ufficiali delle autorità competenti.

 

Il comma 5 prevede l’obbligo di una registrazione, con validità triennale,presso il Ministero della salute, per gli operatori che immettono sul mercato, importano o esportano sostanze classificate di cui alla categoria 2 dell’allegato I al regolamento (CE) n. 273/2004 e dell’allegato al regolamento (CE) n. 111/2005 e gli operatori che esportano le sostanze classificate di cui alla categoria 3 dell’allegato I al regolamento (CE) n. 273/2004 e dell’allegato al regolamento (CE) n. 111/2005. La registrazione è soggetta al pagamento della tariffa individuata secondo le modalità di cui al comma 21.

All’obbligo di registrazioni non sono tenuti:

-     gli spedizionieri doganali o i vettori che agiscono unicamente in tale qualità;

-      gli operatori che effettuano transazioni nel corso dell’intero anno solare per quantità di sostanze classificate in categoria 2 non superiori ai valori soglia di cui all’allegato II al regolamento (CE) n. 273/2004;

-      gli operatori che esportano nel corso dell’intero anno solare, quantità di sostanze classificate in categoria 3 non superiori ai valori soglia di cui all’allegato II al regolamento (CE) n. 1277/2005;

 -     le farmacie, per quanto riguarda l’acquisto di sostanze classificate in categoria 2, e la vendita o la cessione di tali sostanze in dose e forma di medicamento, nonché le strutture o istituzioni, quali università, laboratori di tossicologia forense, laboratori di sanità pubblica, laboratori di ricerca scientifica, ambulatori veterinari, dogane, organi di polizia, laboratori ufficiali di autorità pubbliche e forze armate, che agiscono unicamente come utilizzatori di sostanze classificate in categoria 2.

 

Il comma 7 prevede - in caso di operazioni di immissione sul mercato, importazione o esportazione di sostanze classificate compiute in violazione degli obblighi di cui regolamenti (CE) n. 273/2004, 111/2005, 1277/2005 e 297/2009 -   la possibilità di sospensione della licenza da parte del Ministero della salute, per un periodo da un mese ad un anno.

Il provvedimento di sospensione è notificato agli interessati tramite il sindaco e comunicato all’autorità sanitaria locale, alla questura competente per territorio, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento politiche antidroga, alla Direzione centrale per i servizi antidroga, istituita nell’ambito del Dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero dell’interno, al Comando generale dell’Arma dei Carabinieri, al Comando generale della Guardia di finanza ed alla Agenzia delle Dogane.

 

Il comma 8 dispone che la distruzione delle sostanze di cui alla categoria 1 è effettuata, compatibilmente con le disposizioni di cui agli articoli 22, 23, 25 e 25-bis del Testo unico, riguardanti la cessazione delle attività autorizzate e i relativi provvedimenti del Ministero della salute, per la destinazione delle sostanze stupefacenti e psicotrope.

 

Il comma 9 stabilisce l’obbligo di un’autorizzazione, rilasciata dal Ministero della salute, con validità semestrale e soggetta alla tassa di concessione governativa e al pagamento della tariffa individuata secondo le modalità di cui al comma 21:

-          per l’esportazione delle sostanze appartenenti alle categorie 1 e 2 dell’allegato I al regolamento (CE) n. 273/2004 e dell’allegato al regolamento (CE) n. 111/2005;

-          per l’esportazione delle sostanze appartenenti alla categoria 3 dell’allegato I al regolamento (CE) n. 273/2004 e dell’allegato al regolamento (CE) n. 111/2005 verso uno dei paesi indicati nell’allegato IV, punto 2, al regolamento n. 1277/2005 e successive modificazioni;

-          per l’importazione delle sostanze appartenenti alla categoria 1.

 

E’ necessaria, altresì, una notificazione preventiva all’esportazione, da trasmettere alle autorità competenti del paese di destinazione per:

-      le esportazioni di sostanza appartenenti alla categoria 1 dell’allegato I al regolamento (CE) n. 273/2004 e dell’allegato al regolamento (CE) n. 111/2005;

-      le esportazioni di sostanze appartenenti alle categorie 2 e 3 dei medesimi allegati, destinate ai paesi inclusi nell’allegato IV del regolamento (CE) n. 1277/2005 e successive modificazioni.

 

Il comma 11 prevede, all’interno dell’Unione europea, che le sostanze classificate nella categoria 1 dell’allegato I al regolamento (CE) n. 273/2004 sono fornite unicamente agli operatori in possesso di licenza per l'utilizzo di sostanze classificate in categoria 1, fatte salve le esclusioni di cui al comma 3.

 

Il comma 12 obbliga gli acquirenti di sostanze classificate nelle categorie 1 e 2 al rilascio di apposita dichiarazione all’operatore.

 

I commi 13 e 15 stabiliscono a carico degli operatori obblighi di documentazione, comunicazione ed etichettatura.

In particolare, il comma 13 prevede:

-      la documentazione delle transazioni che portano alla immissione sul mercato di sostanze classificate nelle categorie 1 e 2 dell’allegato I al regolamento (CE) n. 273/2004 e dell’allegato al regolamento (CE) n. 111/2005, secondo le modalità indicate nell’allegato III, in conformità e nei limiti di quanto disposto dal regolamento (CE) n. 273/2004;

-      la documentazione delle operazioni di importazione ed esportazione concernenti sostanze classificate, e le relative attività di intermediazione, in conformità e nei limiti di quanto disposto dal regolamento (CE) n. 111/2005;

-      la verifica, prima della fornitura di sostanze classificate nelle categorie 1 e 2, della presenza di etichette recanti i nomi delle sostanze, come indicati nell’allegato I al regolamento (CE) n. 273/2004 e dell’allegato al regolamento n. 111/2005. Analoga verifica deve essere svolta su tutte le spedizioni di sostanze classificate, nell’ambito di operazioni di importazione, esportazione o intermediazione, in conformità di quanto previsto nel regolamento (CE) n. 111/2005.

Il comma 15 prevede:

-      la comunicazione delle attività commerciali tra l’Italia e paesi dell’Unione europea, nonché di importazione, esportazione e transito tra l’Italia e Paesi extracomunitari, alla Direzione centrale per i servizi antidroga, istituita nell’ambito del Dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero dell’interno, per le sostanze classificate nelle categorie 1 e 2 dell’allegato I al regolamento (CE) n. 273/2004 e dell’allegato al regolamento (CE) n. 111/2005, nonché per le esportazioni delle sostanze appartenenti alla categoria 3 dell’allegato I, qualora soggette al rilascio dell’autorizzazione di cui al comma 9;

-      la rendicontazione - entro il 15 febbraio di ogni anno  - al Ministero della salute delle movimentazioni di sostanze classificate effettuate nel corso dell’anno precedente, secondo le modalità indicate nell’allegato III, in conformità e nei limiti di quanto disposto dai regolamenti (CE) n. 273/2004, n. 111/2005 e n. 1277/2005.

 

 

I commi 17 e 18 prevedono, rispettivamente, la collaborazione informativa tra operatori e Direzione centrale per i servizi antidroga e la vigilanza del Ministero della salute verso gli operatori, attraverso la collaborazione degli organi di polizia.

 

Il comma 20 prevede un decreto del Ministero della salute, di concerto con il Ministero dell’interno e sentita la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento politiche antidroga, per modificare l’allegato III[15], in conformità a nuove disposizioni della disciplina comunitaria.

 

Il comma 21 stabilisce che le attività di rilascio della licenza, di registrazione e di autorizzazione di cui ai commi 3, 5 e 9, rilasciate dal Ministero della salute, sono sottoposte a tariffe, previste con decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, da adottarsi entro sessanta giorni dall’entrata in vigore del presente decreto legislativo, da determinarsi ai sensi dell’articolo 4 della legge 4 giugno 2010, n. 96[16] ed aggiornate almeno ogni due anni.

 

 

 

La disciplina sanzionatoria

Si riporta nella tabella seguente il quadro delle sanzioni previste per la violazione della nuova disciplina in materia di precursori di droghe:

 

Riferimenti normativi	Fattispecie	Autore	Natura della sanzione	Sanzione accessoria (*)
Art. 1, c. 2, schema Art. 3, par. 1,  reg. 273/2004   Criterio di delega: Art. 45, comma 3, lett. e), l. comunitaria	Violazione dell’obbligo di  nomina del responsabile della commercializzazione	Operatore	Amministrativa pecuniaria (da 600 a 6000 euro)	Possibile sospensione della licenza ad operare con sostanze della cat. 1 e dell’attività svolta con riferimento alle sostanze delle cat. 2 e 3 da un mese ad un anno
Art. 1, c. 4, schema Art. 3, par. 2,  reg. 273/2004   Criterio di delega: Art. 45, comma 3, lett. a), l. comunitaria	- Immissione sul mercato, importazione o esportazione delle sostanze della cat. 1, in assenza di licenza; - Detenzione delle sostanze della cat. 1, in assenza di licenza	Chiunque	Penale-Delitto (Reclusione da quattro a sedici anni Multa da 15.000 a 150.000 euro)
		- Titolare di licenza o autorizzazione per sostanze diverse - Soggetto registrato ai sensi del comma 5	Penale (Reclusione da sei a venti anni Multa da 26.000 a 260.000 euro)	- Revoca della licenza - Divieto di rilascio per sei anni - Sospensione dell’attività svolta con riferimento alle sostanze delle cat. 2 e 3 da quarantacinque giorni ad un anno e sei mesi
Art. 1, c. 6, schema Art. 3, par. 2,  reg. 273/2004       Criterio di delega: Art. 45, comma 3, lett. a) e b), l. comunitaria	Immissione sul mercato, importazione o esportazione di sostanze della cat. 2, in violazione dell’obbligo di registrazione	Chiunque	Penale-Delitto (Reclusione da tre a otto anni Multa da 6.000 a 60.000 euro)
		- Titolare di licenza - Titolare di autorizzazione o registrazione per sostanze diverse	Penale-Delitto (Reclusione da quattro a dieci anni Multa da 9.000 a 90.000 euro)	- Revoca della licenza - Divieto di rilascio per cinque anni - Sospensione dell’attività svolta con riferimento alle sostanze indicate da quarantacinque giorni ad un anno e sei mesi
	Esportazione di sostanze della cat. 3, in violazione dell’obbligo di registrazione	Chiunque	Penale-Delitto (Reclusione fino a quattro anni Multa fino a 2.000 euro)
		- Titolare di licenza - Titolare di autorizzazione o registrazione per sostanze diverse	Penale-Delitto (Reclusione fino a cinque anni Multa fino a 3.000 euro)	- Revoca della licenza - Divieto di rilascio per quattro anni - Sospensione dell’attività svolta con riferimento alle sostanze indicate da un mese ad un anno
Art. 1, c. 10 Artt. 6 e 7 reg. 111/2005   Criterio di delega: art. 45, comma 3, lett. a) e b), l. comunitaria	Esportazione o importazione di sostanze della cat. 1, in assenza della specifica autorizzazione di cui al comma 9	Chiunque	Pene previste dal comma 4
	Esportazione o importazione di sostanze della cat. 2 e 3, in assenza della specifica autorizzazione di cui al comma 9		Pene previste dal comma 6
Art. 1, c. 11 Art. 3, par. 3,  reg. 273/2004   Criterio di delega: Art. 45, comma 3, lett. c), n. 3, e d), l. comunitaria	Violazione dell’obbligo di fornire sostanze della cat. 1 a operatori non titolari di licenza per l’utilizzo di tali sostanze	Operatore	Penale-contravvenzione (arresto fino ad un anno o ammenda da 300 a 3000 euro)	- Possibile revoca della licenza e divieto di rilascio per quattro anni - Possibile sospensione dell’autorizzazione a svolgere l’attività da un mese ad un anno.
Art. 1, comma 12 Art. 4, par. 3,  reg. 273/2004     Criterio di delega: Art. 45, comma 3, lett. e), l. comunitaria	Mancato rilascio da parte dell’acquirente della dichiarazione relativa agli usi della sostanza e violazione degli obblighi a carico dell’operatore di certificazione ed utilizzo della dichiarazione	Operatore	Amministrativa pecuniaria (da 600 a 6000 euro)	Possibile sospensione della licenza ad operare e dell’attività svolta con riferimento alle sostanze indicate da un mese ad un anno
Art. 1, comma 14 Art. 5 reg 273/2004   Criterio di delega: Art. 45, comma 3, lett. e), l. comunitaria	Violazione degli obblighi di documentazione delle transazioni	Operatore	Amministrativa pecuniaria (da 600 a 6000 euro)	Possibile sospensione della licenza ad operare e dell’attività svolta con riferimento alle sostanze indicate da un mese ad un anno
Art. 1, comma 15   Sez. 3 reg. 111/2005; art. 8 reg. 273/2004; artt. 17 e 18 reg. 1277/2005   Criterio di delega: Art. 45, comma 3, lett. c), n. 2, d) ed f), l. comunitaria	Violazione degli obblighi di comunicazione alla Direzione centrale per i servizi antidroga delle attività concernenti le sostanze indicate tra Italia e Paesi extracomunitari	Operatore	Penale-Contravvenzione (Arresto fino ad un anno-Ammenda da 300 a 3000 euro)	- Possibile revoca della licenza e divieto di rilascio per quattro anni - Possibile sospensione dell’autorizzazione a svolgere l’attività per le sostanze indicate da un mese ad un anno.
	Mancata rendicontazione delle movimentazioni svolte
Art. 1, comma 19   Art. 45, comma 3, lett. c), n. 1), e d), norma di delega	Impedire od ostacolare lo svolgimento delle attività di vigilanza, controllo ed ispezione	Chiunque	Penale-Contravvenzione (Arresto fino ad un anno-Ammenda da 300 a 3000 euro)	- Possibile revoca della licenza e divieto di rilascio per quattro anni - Possibile sospensione dell’autorizzazione a svolgere l’attività da un mese ad un anno.

 

(*) Si segnala anche il comma 7 (su cui sopra), che in termini generali attribuisce al Ministero della salute la facoltà di sospendere la licenza, per un periodo da un mese ad un anno, in caso di operazioni di immissione sul mercato, importazione o esportazione di sostanze classificate compiute in violazione degli obblighi di cui regolamenti (CE) n. 273/2004, 111/2005, 1277/2005 e 297/2009.

 

Le ulteriori modifiche al testo unico

L’articolo 1, comma 1, lettera b), dello schema di decreto abroga il comma 2-bis, dell’articolo 73 del Testo unico stupefacenti. L’abrogazione si spiega in relazione all’introduzione nell’articolo 70 dell’intera disciplina della materia dei precursori di droga e delle relative sanzioni.

 

L’art. 73, comma 2-bis, prevede l’applicazione delle sanzioni di cui al comma 2 dello stesso articolo (reclusione da 6 a 22 anni, multa da 26.000 a 300.000 euro) anche nel caso di illecita produzione o commercializzazione delle sostanze chimiche di base e dei precursori di cui alle categorie 1, 2 e 3 dell'allegato I al T.U., utilizzabili nella produzione clandestina delle sostanze stupefacenti o psicotrope previste nelle tabelle di cui all'articolo 14. Come si ricordava nel quadro normativo, essa non contempla le ulteriori condotte previste dall’articolo 70 (importazione, esportazione e transito di tali sostanze) e non distingue tra le varie categorie di sostanze. La relazione illustrativa richiama anche i dubbi interpretativi in relazione all’individuazione dei destinatari dei due gruppi di sanzioni, nel senso che non è chiaro quale delle due norme si riferisca solo agli operatori professionali.

 

L’articolo 1, comma 1, lettera c), novella l’articolo 74 del medesimo testo unico, in materia di associazione finalizzata al traffico illecito di sostanze stupefacenti o psicotrope. Con la novella si prevede la configurabilità del reato associativo nel caso in cui lo scopo del sodalizio criminale sia la commissione di più delitti tra quelli previsti, oltre che dall’articolo 73, anche dall’articolo 70, commi 4, 6 e 10 (su cui sopra), e con esclusione delle condotte riferibili alle sostanze di cui alla categoria 3 dell’allegato I al reg. 273/2004 e dell’allegato al reg. 111/2005. Tale disposizione dà attuazione al criterio di delega contenuto nell’art. 45, comma 3, lett. h), della legge n. 96 del 2010

L’articolo 1, comma 1, lettera d) modifica i commi 4 e 5 dell'articolo 87 del Testo unico, che disciplinano la distruzione delle sostanze stupefacenti e psicotrope confiscate; la lettera in esame include tra le sostanze da distruggere, ove possibile, anche i precursori di droga previsti dal nuovo articolo 70.

Come spiega la relazione illustrativa, il riferimento alla mera possibilità di distruzione si spiega in ragione del fatto che per distruggere alcune sostanze chimiche della categoria 2 sono necessari accorgimenti per evitare il rischio di inquinamento; è rimessa quindi all’autorità giudiziaria la valutazione in concreto di tale possibilità.

L’articolo 1, comma 1, lettera e) abroga l’allegato I (elenco delle sostanze classificate nelle categorie 1, 2 e 3) e allegato II del Testo unico (definizioni di operatore, immissione sul mercato, importazione ed esportazione), considerando che il nuovo articolo 70 contiene il rinvio, per gli elenchi delle sostanze classificate, agli allegati dei regolamenti comunitari, e, per quanto concerne le definizioni, a quelle presenti nel comma 1 del medesimo articolo 70.

La norma in esame sostituisce, altresì, l’allegato III del Testo unico (documentazione ed etichettatura per le sostanze classificate), al fine di renderlo adeguato alla normativa comunitaria.

 

Il ritardo di atti di competenza da parte degli ufficiali di polizia giudiziaria

L’articolo 2 dello schema di decreto legislativo novella l’articolo 9, comma 6, della legge 16 marzo 2006, n. 146, recanteRatifica ed esecuzione della Convenzione e dei Protocolli delle Nazioni Unite contro il crimine organizzato transnazionale, adottati dall'Assemblea generale il 15 novembre 2000 ed il 31 maggio 2001.

Tale disposizione autorizza gli ufficiali di polizia giudiziaria - al fine di acquisire rilevanti elementi di prova o per l’individuazione e cattura degli autori di alcuni gravi reati indicati, ad omettere o ritardare atti di competenza al fine di ottenere elementi probatori o per individuare o catturare i responsabili, dandone immediato avviso al pubblico ministero, anche oralmente, e provvedendo a trasmettere un motivato rapporto entro le successive quarantotto ore. Su tale disposizione è da ultimo intervenuta la legge 136 del 2010 (“Piano mafie”), inserendo i “reati di droga” di cui agli artt. 73 e 74 del DPR 309/1990 (produzione, detenzione e traffico; associazione a delinquere finalizzata al traffico) tra quelli per i quali – in relazione all’acquisizione di rilevanti elementi di prova o per l’individuazione e cattura degli autori – la polizia giudiziaria, nel corso di operazioni sottocopertura, può omettere o ritardare atti d’ufficio, altrimenti obbligatori. Con riferimento a tali reati, analoga facoltà viene attribuita alle autorità doganali. Si prevede, inoltre, un obbligo di immediato avviso delle operazioni alla Direzione centrale per i servizi antidroga, per il necessario coordinamento anche in ambito internazionale. La medesima disposizione del “Piano mafie” ha proceduto ad abrogare l’art. 98 del T.U. stupefacenti il cui contenuto è sostanzialmente confluito nell’articolo 9, comma 6, della legge n. 146 del 2006, che appunto disciplinava il ritardo o l’omissione degli atti di cattura, arresto o sequestro.

L’articolo in commento aggiunge le nuove fattispecie di reato di cui agli articoli 70, commi 4, 6 e 10 (su cui sopra), tra quelle per le quali è possibile l’omissione o il ritardo di atti d’ufficio da parte della polizia giudiziaria o delle autorità doganali (nonché l’obbligo di avviso alla Direzione centrale per i servizi antidroga). In tal modo, esso dà attuazione al criterio di delega contenuto nell’art. 45, comma 3, lett. g), della legge comunitaria.

 

Documenti all’esame delle istituzioni dell’UE

Come previsto dall’articolo 16 del regolamento (CE) n. 273/2004 e dall’articolo 32 del regolamento (CE) n. 111/2005 in materia di controllo del commercio dei precursori di droghe, il 7 gennaio 2010 la Commissione ha presentato una relazione che valuta l’applicazione e il funzionamento dei citati regolamenti a tre anni dalla loro entrata in vigore (COM (2009) 709).

Per quanto riguarda l’applicazione dei regolamenti da parte degli Stati membri, già nel 2007 la Commissione aveva richiesto agli Stati membri di essere informata riguardo alle misure nazionali da essi adottate, come previsto dalla legislazione comunitaria. La Commissione osserva che la maggior parte degli Stati membri aveva adottato misure adeguate, tranne otto contro i quali ha avviato procedimenti per infrazione. Sempre secondo la Commissione, nel 2008 la maggior parte degli Stati membri in questione ha adottato o messo in pratica iniziative che portano all'adozione delle misure indicate e di conseguenza quasi tutte le misure nazionali richieste sono state adottate prima della fine del 2009.

Sulla base dei dati pervenuti dai paesi dell’UE, la Commissione conclude che in generale il quadro giuridico per il controllo del commercio dei precursori sembra fornire misure proporzionate per impedire la deviazione dei precursori di droghe, senza ostacolarne il commercio lecito. L’efficace cooperazione tra gli operatori e le autorità competenti ha notevolmente contribuito a questo obiettivo.

I paesi dell’UE hanno applicato in maniera soddisfacente il sistema di licenze comune per i precursori della categoria 1 (le sostanze più sensibili), il quale si è dimostrato efficiente sia per le autorità competenti che per l’industria. Tuttavia, l’obbligo di registrazione per i precursori della categoria 2 (vale a dire per le sostanze meno sensibili) non sembra sufficiente a permettere un controllo adeguato e a prevenirne la deviazione nel commercio. Inoltre, talune disposizioni (ad es. quelle riguardanti le dichiarazioni dell’acquirente o i criteri per determinare le miscele) sono soggette a diverse interpretazioni da parte dei paesi dell’UE. Altre difficoltà riguardano l’insufficiente frequenza di segnalazione da parte degli operatori alle autorità competenti e alcuni aspetti della legislazione sul commercio esterno, quali la mancanza di flessibilità nel periodo di attesa necessario per ottenere una risposta alle notifiche preventive all’esportazione e l’assenza di procedure di autorizzazione semplificate.

Nella relazione sono quindi formulate le seguenti raccomandazioni:

• migliorare l’applicazione armonizzata della legislazione da parte dei paesi dell'UE, soprattutto attraverso la condivisione delle pratiche ottimali;
• migliorare le segnalazioni, ad esempio aumentando la frequenza con cui gli operatori devono fare segnalazioni alle autorità competenti;
• modificare eventualmente la legislazione esistente per rafforzare i controlli sui precursori della categoria 2;
• rafforzare i controlli su preparazioni farmaceutiche/medicinali contenenti efedrina o pseudoefedrina che transitano nell’UE;
• modificare gli obblighi procedurali per raggiungere un livello di controlli proporzionato al rischio di deviazione.

La relazione della Commissione dà conto inoltre delle diverse iniziative assunte ad integrazione del quadro legislativo comunitario:

-     mutua assistenza amministrativa - Il regolamento (CE) n. 515/97 del Consiglio rappresenta una base giuridica allo scambio di informazioni, comprese le norme per la riservatezza fra Stati membri e fra gli Stati membri e la Commissione. Lo scambio di informazioni relative alle spedizioni sospette, alle deviazioni sventate e al sequestro di precursori di droghe fra tutti gli Stati membri e la Commissione garantisce l'applicazione di una metodologia coordinata all'interno dell'UE e permette di sostenere le inchieste degli Stati membri e di impedire ai trafficanti di controllare il mercato facendo confronti fra i prezzi alla ricerca di eventuali punti deboli nel mercato intracomunitario;

-     piano d'azione dell'UE in materia di lotta contro la droga - Le misure per contrastare la deviazione e il traffico di precursori di droghe continuano a rappresentare una parte fondamentale del nuovo Piano d'azione dell'UE in materia di lotta contro la droga 2009-2012, stabilito all'interno della strategia generale dell'UE in materia di droga definita per il periodo 2005-2012. L'azione 35 del suddetto piano d'azione prevede l'esame della normativa UE, e della relativa attuazione, in materia di controllo dei precursori;

-     azioni nel quadro del programma Dogane 2013 – “Dogane 2013” è un programma di cooperazione che offre alle amministrazioni nazionali la possibilità di creare e scambiare informazioni e competenze. Permette lo sviluppo e il funzionamento dei principali sistemi informatizzati transeuropei attraverso la collaborazione e l'istituzione di reti umane riunendo i funzionari nazionali da tutta Europa. Sono state portate avanti diverse attività per migliorare l'attuazione della normativa comunitaria relativa ai precursori di droghe. Nel giugno 2009 è stato lanciato un corso in e-learning per operatori economici sul controllo dei precursori di droghe, realizzato secondo gli orientamenti del documento "Controllo dei precursori di droghe nell'Unione europea - orientamenti per gli operatori". È in fase di preparazione un corso in e-learning per dogane, risultato della collaborazione fra i servizi della Commissione ed esperti provenienti dalle dogane, dai corpi di polizia o da altre autorità competenti in materia di normativa sul controllo dei precursori di droghe dei vari Stati membri. È stato costituito un gruppo di progetto di esperti di controllo degli uffici doganali operativi per migliorare le prestazioni operative di individuazione delle spedizioni sospette di precursori di droghe in entrata o uscita nel territorio doganale dell’UE. Sono stati organizzati molti seminari operativi finalizzati allo scambio delle pratiche ottimali. È stato inoltre organizzato un esercizio di riflessione con i funzionari degli uffici doganali operativi per stabilire i criteri di analisi del rischio per i precursori di droghe che entrano nel territorio dell’UE e/o ne escono;

-     accordi bilaterali – l’UE ha concluso dieci accordi bilaterali con paesi terzi allo scopo di rafforzare i controlli con i paesi più coinvolti affrontando problematiche specifiche di interesse comune nell'ambito del controllo dei precursori di droghe. Tali accordi sono stati conclusi con Bolivia, Colombia, Ecuador, Perù e Venezuela, Cile, Messico, Stati Uniti, Turchia e Cina. Nel marzo 2009 il Consiglio ha inoltre autorizzato la Commissione a negoziare un accordo bilaterale con la Federazione russa. Tali accordi hanno lo scopo di rafforzare la cooperazione coi paesi terzi in materia di regolamentazione secondo gli strumenti definiti nel regolamento (CE) n. 111/2005, attivando cioè i meccanismi di assistenza reciproca e creando "Gruppi congiunti di follow-up" fra le parti contraenti;

-     azioni a livello delle Nazioni Unite - La Commissione e gli Stati membri sono stati coinvolti da vicino nella revisione degli obiettivi raggiunti fra quelli definiti dalla sessione speciale dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite (UNGASS) del 1998 e partecipano regolarmente ed attivamente alla sessione annuale della Commissione sulle sostanze stupefacenti (CND), l'organo centrale di regolamentazione in materia di droghe delle Nazioni Unite.Durante la 50a sessione della Commissione sulle sostanze stupefacenti (CND) una proposta della Commissione è stata adottata come risoluzione 50/10 in materia di "Prevenzione della diversione di precursori di droghe e altre sostanze utilizzate per la fabbricazione illecita di stupefacenti e sostanze psicotrope". Tale risoluzione promuove i principi fondamentali del controllo dei precursori di droghe nell’UE. I servizi della Commissione e gli Stati membri inoltre partecipano attivamente, sostenendole, alle iniziative operative specifiche delle Nazioni Unite finalizzate ad affrontare sfide particolari legate alla deviazione e al traffico di precursori di droghe. In particolare, l'UE partecipa al progetto "PRISM", che si concentra sulla deviazione dei precursori chimici, e al progetto "COHESION" sulla deviazione e il traffico dei precursori di eroina e cocaina, nonché alle operazioni specifiche collegate a tali progetti.

 

Procedure di contenzioso

La Corte di giustizia dell’Unione europea con sentenza 29 luglio 2010 (causa C/19-10) ha condannato l’Italia per non avere adottato le misure nazionali di attuazione dell’art.12 del Reg. (CE) del 11 febbraio 2004, n. 273, relativo ai precursori di droghe, nonché dell’art. 31 del Reg. (CE) 22 dicembre 2004, n. 111/2005, recante norme per il controllo del commercio dei precursori di droghe tra la Comunità e i paesi terzi.

La Commissione europea il 1° febbraio 2008 aveva inviato una lettera di messa in mora all’Italia che nelle risposte del 7 aprile e 8 settembre 2008 spiegava che le misure attuative dei citati regolamenti erano in corso di elaborazione. Il 23 marzo 2009 la Commissione ha poi emesso un parere motivato al quale le autorità italiane con lettera del 27 maggio 2009 rispondevano che la normativa di attuazione era ancora in fase di adozione. La Commissione europea ha quindi presentato il ricorso alla Corte di giustizia in data 12 gennaio 2010.