9 Dicembre 2009		n. 142/0
Determinazione dei limiti massimi del trattamento economico omnicomprensivo a carico della finanza pubblica per i rapporti di lavoro dipendente o autonomo Schema di Regolamento n. 155 (art.17, L. 400/88 e art. 3, L. 244/2007) Elementi per l’istruttoria normativa

 

 

 

Contenuto

Il provvedimento, che consta di 8 articoli, attua, ai sensi dell’articolo 1, le previsioni dei commi da 44 a 52 dell’art. 3 della legge n. 244/07 in tema di limite massimo delle retribuzioni e degli emolumenti direttamente o indirettamente a carico delle pubbliche finanze nel territorio metropolitano. Esso è adottato ai sensi del comma 52-bis del medesimo articolo 3 della legge n. 244/07.

Gli articoli 2 e 3 dello schema in esame individuano i soggetti cui si applica la complessiva disciplina: il primo articolo dal lato dei soggetti che conferiscono retribuzioni o emolumenti, il secondo articolo dal lato dei soggetti percipienti.

 

Ai sensi dell’articolo 2, sono soggetti conferenti le amministrazioni dello Stato di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, le agenzie, gli enti pubblici economici e non economici, gli enti di ricerca, le università, società non quotate a totale o prevalente partecipazione pubblica e le loro controllate.

 

Ai sensi dell’articolo 3, sono soggetti percipientile persone fisiche che percepiscono retribuzioni o emolumenti direttamente o indirettamente a carico delle pubbliche finanze in ragione di un rapporto di lavoro subordinato o autonomo, ivi compresi i contratti d'opera di natura continuativa, di collaborazione coordinata e continuativa e di collaborazione a progetto, con i soggetti conferenti.

Il limite massimo di retribuzioni ed emolumenti, che, secondo il primo periodo del citato comma 44, non può superare quello del Primo Presidente della Corte di cassazione, è parametrato, dall’articolo 4, sul trattamento economico annuale complessivo spettante per la carica al Primo Presidente della Corte di cassazione. In base al combinato disposto delle previsioni dei commi 44, ultimo periodo, e 46 del citato art. 3 della legge 244/07, la disciplina prevista dal medesimo comma 44 si applica alla Banca d’Italia e alle autorità indipendenti limitatamente alle previsioni di pubblicità e trasparenza per le retribuzioni e gli emolumenti superiori al limite massimo, che non può superare il doppio di quello del Primo Presidente della Corte di cassazione. Il limite massimo è derogabile solo per esigenze di carattere eccezionale e per non più di tre anni.

Ai fini del concreto parametro di riferimento del tetto del conferimento, il Ministro della giustizia, entro il 31 gennaio di ogni anno, comunica al Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione l'ammontare del trattamento.

 

Ai sensi dell’articolo 5, i soggetti conferenti sono tenuti a pubblicare sul sito istituzionale ogni conferimento rientrante nell’ambito applicativo del regolamento.

 

Fermi restando gli obblighi di comunicazione preventiva alla Corte dei conti di cui al comma 44, l’articolo 6 attribuisce all'Ispettorato per la funzione pubblica il potere di vigilanza e controllo sul rispetto della disciplina da esso prevista. L’articolo 7 stabilisce che le disposizioni regolamentari e quelle dell'articolo 3, commi da 44 a 52, della legge n. 244 del 2007, si applichino ai contratti stipulati o rinnovati e agli incarichi conferiti dopo l'entrata in vigore del regolamento. L’articolo 8 reca la clausola di invarianza finanziaria.

 

Relazioni e pareri allegati

Lo schema di regolamento è accompagnato dalla relazione illustrativa e dalle relazioni sull’analisi tecnico-normativa (ATN) e sull’analisi di impatto della regolamentazione (AIR). E’ inoltre allegato il parere reso dal Consiglio di Stato - Sezione consultiva per gli atti normativi il 18 novembre 2009.

Tale parere osserva che “dalle premesse del decreto occorre espungere il riferimento agli ‘acquisiti pareri delle competentiCommissioni parlamentari’ atteso che la norma primaria non richiede, nel caso di specie, l’espressione di tali pareri”.

Con riferimento a tale osservazione - che non ha evidentemente avuto seguito - va notato, invece, che l’acquisizione del parere delle competenti Commissioni parlamentari è prescritta dall’art. 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988, come modificato dall’art. 5, comma 1, della legge n. 69 del 2009. Resta comunque facoltà dell’esecutivo, anche in mancanza di disposizioni in tal senso, acquisire il parere del Parlamento su propri atti.

 

Presupposti legislativi per l’emanazione del regolamento

Legge di autorizzazione

Lo schema di regolamento è adottato in attuazione del comma 52-bis dell’art. 3 della legge n. 244/07. Tale comma, introdotto dall’art. 4-quater del D.L. 97/2008 e successivamente modificato dall’art 21 della legge n. 69/09, ha subordinato l’applicazione dei precedenti commi 44-52 del medesimo art. 3 all'emanazione di un regolamento del Governo da adottare sulla base di criteri specificamente indicati. Tale comma 5-bis, secondo la relazione illustrativa dello schema in esame, era stato inserito nell’art. 3 per risolvere criticità emerse nel precedente periodo di vigenza dei citati commi 44-52.

 

Procedura di emanazione

Il provvedimento è emanato ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge n. 400/1988,come modificato dall’art. 5, comma 1, della legge n. 69 del 2009, che prevede che, con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio di Stato e previo parere delle Commissioni parlamentari competenti in materia, che si pronunciano entro trenta giorni dalla richiesta, sono emanati i regolamenti per la disciplina delle materie, non coperte da riserva assoluta di legge prevista dalla Costituzione, per le quali le leggi della Repubblica, autorizzando l'esercizio della potestà regolamentare del Governo, determinano le norme generali regolatrici della materia e dispongono l'abrogazione delle norme vigenti, con effetto dall'entrata in vigore delle norme regolamentari.

Acquisiti i pareri previsti, o trascorso il termine per l’espressione dei medesimi, il Consiglio dei Ministri adotta in via definitiva con propria deliberazione il regolamento, che viene emanato con decreto del Presidente della Repubblica.

 

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Riflessi sulle autonomie e sulle altre potestà normative

L'analisi tecnico-normativa allegata allo schema di Regolamento afferma che l'art. 3, commi da 44 a 52-bis della legge finanziaria per il 2008, del quale lo schema stesso costituisce attuazione, reca principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione.

Coordinamento con la normativa vigente

Il provvedimento è adottato in conformità dei principi di delegificazione contenuti nell’art. 52-bis dell’art. 3 della legge n. 244/07.

Va sottolineato che i criteri stabiliti da tale comma per l’esercizio della potestà regolamentare implicano scostamenti dalle previsioni dei commi 44-52, fin dall’inizio inseriti nella legge finanziaria del 2008, scostamenti definiti “modifiche significative”, dal parere del Consiglio di Stato.

Conseguentemente, nello schema di regolamento vi sono previsioni conformi a tali criteri, ma difformi dal contenuto del comma 44 quali:

- l'esclusione del corrispettivo globale di lavoro e della pensione, nonchè del compenso che il soggetto destinatario è obbligato a versare in fondi, dal trattamento economico soggetto a limite massimo: infatti, per il comma 44 il limite massimo riguarda il "trattamento economico onnicomprensivo” mentre, per la lettera a) del comma 52-bis, vanno esclusi dal trattamento economico sia la retribuzione percepita presso l’ente di appartenenza, sia la pensione;

- la non applicabilità della disciplina del limite massimo, oltre che ai compensi professionali, come previsto dal terzo periodo del comma 44, anche ai contratti d’opera non continuativa e ai compensi ex art. 2389 del codice civile (compensi degli amministratori delle società): il comma 44, quanto a questi ultimi  emolumenti, stabilisce espressamente l’applicazione del limite massimo per Presidenti e componenti di collegi e organi di governo e di controllo di società non quotate (oltre che per i dirigenti) mentre sottrae al limite i contratti d’opera, aventi ad oggetto prestazioni artistiche o professionali che consentano di competere sul mercato in condizioni di effettiva concorrenza;

- l’assenza nell’art. 1 del provvedimento di riferimenti alla titolarità di incarichi o mandati di qualsiasi natura prevista invece dal primo periodo del comma 4.

Va poi considerato che il comma 52-bis, nel conferire potere regolamentare di delegificazione, non ha  disposto l'abrogazione delle norme vigenti, con effetto dall'entrata in vigore delle norme regolamentari, come invece previsto dall'art. 17, comma 2, della legge 400/1988. Né il medesimo comma 52-bis ha provveduto a regolare in altro modo i rapporti con la normativa vigente.

Pertanto, la materia oggetto del provvedimento in esame pone una questione di rapporti tra fonti normative con conseguenti problemi interpretativi.

 

Inoltre, gli articoli 4 e 5 dello schema di regolamento recano disposizioni che appaiono difformi da quanto previsto dal comma 4 dell’art. 3 della legge n. 244/07, pur in mancanza di intervento dei principi di delegificazione .

In particolare, la previsione contenuta nell’art. 4 sulla facoltà dei soggetti conferenti di derogare al limite massimo solo per esigenze imprevedibili, previo vaglio del Dipartimento per la funzione pubblica, appare difforme da quanto previsto dal settimo periodo del comma 44, sia per la mancanza del limite numerico di 25 unità, sia per il relativo procedimento autorizzatorio. Tale difformità dalla norma vigente non sembra trovare riscontro tra i principi di delegificazione di cui al comma 52-bis dell’art. 3 della legge n. 244/07. Ancora, in base al citato comma 44, la pubblicazione informatica dell’atto di spesa è condizione per l’attuazione del conferimento, condizione che non sembra risultare dalla disposizione in commento. Inoltre, da tale disposizione non risulta alcuna norma in merito alla comunicazione al Governo e al Parlamento degli atti di spesa prevista dal terzo periodo del comma 44.

Infine, occorre considerare che lo schema di regolamento non riproduce, né comunque interviene su numerose disposizioni contenute nei commi 44-52 dell’art. 3 della legge n. 244/07 che dovrebbero ritenersi applicabili.

 

 Impatto sui destinatari delle norme

In merito ai soggetti percipienti, va rilevato che l’articolo 3 del provvedimento in esame non riproduce la previsione del secondo periodo del comma 44 del citato articolo 3 della legge n. 244/07, secondo la quale il limite si applica anche ai magistrati ordinari, amministrativi e contabili, ai presidenti e componenti di collegi e organi di governo e di controllo di società non quotate, ai dirigenti; nèvengono richiamati, tra i soggetti destinatari del provvedimento, i titolari di incarichi o mandati di qualsiasi natura espressamente menzionati dal primo periodo del suddetto comma 44.

Tale difformità dalla norma vigente non sembra trovare riscontro tra i principi di delegificazione di cui al comma 52-bis dell’art. 3 della legge n. 244/07.

 

Formulazione del testo

All’articolo 2, sono indicate tra i soggetti conferenti le amministrazioni dello Stato nonché glienti pubblici economici e non economici.

 

La definizione "amministrazione dello Stato" porterebbe a escludere dall’ambito delle amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 165/2001 le regioni, le province, i comuni, le comunità montane, e loro consorzi e associazioni”. Inoltre, non è chiaro se la definizione “enti pubblici economici e non economici” comprenda anche quelli regionali e locali e se, tra le società non quotate a totale o prevalente partecipazione pubblica, rientrino anche quelle partecipate da regioni ed enti locali.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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