SEDE CONSULTIVA

  Mercoledì 1^o agosto 2012. — Presidenza del vice presidente Enrico FARINONE.

  La seduta comincia alle 10.40.

DL 95/2012: Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini.
C. 5389 Governo, approvato dal Senato.
(Parere alla V Commissione).
(Esame e conclusione – Parere favorevole con osservazioni).

  La Commissione inizia l'esame del provvedimento in oggetto.

  Enrico FARINONE, presidente, ricorda che la Commissione è chiamata ad esprimersi ai fini del parere da rendere alla V Commissione (Bilancio) sul disegno di legge n. 5389, approvato dal Senato, di conversione del decreto-legge recante disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza di servizi ai cittadini.
  Ricorda altresì che la discussione del provvedimento in Assemblea avrà inizio a partire da domani, alle ore 9,30, e che la Commissione competente in sede referente ne concluderà l'esame nella giornata odierna. Pertanto, tutte le Commissioni competenti in sede referente sono chiamate ad esprimersi entro le ore 15 di oggi.
  Invita quindi il relatore, onorevole Formichella, ad illustrare i contenuti del provvedimento.

  Nicola FORMICHELLA (PdL), relatore, fa presente che il provvedimento reca un ampio numero di interventi la cui comune finalità è il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica. Le principali misure in esso contenute concernono il miglioramento dell'efficienza della spesa per beni e servizio delle Amministrazioni pubbliche, il ridimensionamento degli organici di alcune categorie del pubblico impiego, un miglior utilizzo del patrimonio pubblico, nonché interventi in materia di società pubbliche, riduzioni alle spese per le amministrazioni centrali e gli enti territoriali, riduzione del numero delle province e, da ultimo, norme per il contenimento nel comparto sanitario e della spesa farmaceutica. Pag. 421
  Con riferimento all'impianto complessivo del provvedimento, ricorda che la revisione della spesa pubblica non costituisce attuazione di specifici obblighi normativi dell'Unione europea ma è oggetto di valutazioni e raccomandazioni indirizzate all'Italia dalle Istituzioni dell'Unione nell'ambito del semestre europeo per il coordinamento delle politiche economiche e, più in generale, nel quadro del monitoraggio sulle misure volte al conseguimento degli obiettivi e parametri di finanza pubblica previsti dal Patto di stabilità e crescita.
  La revisione della spesa pubblica è oggetto di specifiche indicazioni nelle raccomandazioni adottate in via definitiva dal Consiglio ECOFIN il 10 luglio 2012 in esito all'esame del programma di stabilità e del programma nazionale di riforma dell'Italia, svolto nell'ambito della procedura del semestre europeo 2012. Nel preambolo delle raccomandazioni, che opera una valutazione della situazione macroeconomica e di finanza pubblica dell'Italia, la Commissione rileva che «il Governo si è impegnato a perseguire un miglioramento duraturo dell'efficienza e della qualità della spesa pubblica mediante approfondite revisioni della spesa (spending review) a tutti i livelli amministrativi. Tali revisioni dovrebbero anche consentire di determinare l'ordine di priorità delle voci di spesa in modo favorevole alla crescita.». Al punto 2 del dispositivo, si raccomanda all'Italia di «perseguire un miglioramento duraturo dell'efficienza e della qualità della spesa pubblica mediante la prevista spending review».
  Con riguardo agli aspetti di compatibilità del provvedimento con la normativa comunitaria, segnala la previsione contenuta all'articolo 4, comma 8, riguardante gli affidamenti in house, che dispone che a decorrere dal 1^o gennaio 2014 l'affidamento diretto possa avvenire solo a favore di società a capitale interamente pubblico, nel rispetto dei requisiti richiesti dalla normativa comunitaria in materia di gestione in house, nel limite massimo di 200.000 euro annui.
  In proposito, ricordo che il modello dell’in-house providing - pur essendo derogatorio rispetto al metodo di scelta del contraente mediante gara pubblica richiesto dai principi comunitari a tutela della concorrenza e del mercato – è stato ritenuto ammissibile dalla Corte di Giustizia delle Comunità europee entro determinati limiti.
  Più specificatamente, le condizioni necessarie affinché si possa derogare alla gara pubblica (sentenza del 18 novembre 1999 della Corte di Giustizia, c.d. «Sentenza Teckal», in causa C-107/98) sono: l'esercizio da parte dell'ente committente, sul soggetto affidatario, di un «controllo analogo» a quello che esercita sui propri servizi e la necessità che il soggetto affidatario realizzi la parte più importante della propria attività con l'ente o gli enti committenti che la controlla (requisito dell'attività prevalente).
  Sul requisito del «controllo analogo» la giurisprudenza comunitaria è di recente intervenuta con numerose pronunce finalizzate a ridimensionare l'effettivo ricorso all'istituto dell'in house. Si ricordano, tra i numerosi interventi, la sentenza 11 gennaio 2005, in causa C-26/03, (sentenza Stadt Halle), in cui la Corte ha sostenuto la necessità della partecipazione totalitaria dell'ente pubblico di riferimento perché possa dirsi sussistente il c.d. «controllo analogo» ed ammessa, quindi, l'eccezionale deroga alle norme che impongono il ricorso alla pubblica gara. Con la sentenza Parking Brixen (sentenza 13 ottobre 2005 in causa C 458/03) per la Corte occorre altresì che il soggetto affidante sia in grado di influenzare in modo determinante gli «obiettivi strategici» e le «decisioni importanti» del soggetto affidatario.
  Fa presente che i commi 8 e 8-bis, come modificati nel corso dell'esame al Senato, configurano fattispecie derogatorie rispetto alla norma, di cui andrebbe valutata la coerenza rispetto alla disciplina comunitaria.
  Quanto ai documenti all'esame delle istituzioni dell'Unione europea, segnala innanzitutto l'articolo 1, relativo al settore degli appalti pubblici. Il 20 dicembre 2011 Pag. 422la Commissione europea ha presentato: una proposta di direttiva sugli appalti nei cosiddetti «settori speciali», vale a dire acqua, energia, trasporti e servizi postali (COM(2011)895); una proposta di direttiva sugli appalti pubblici (COM(2011)896).
  Secondo la tabella di marcia fissata dalla Commissione europea, le nuove direttive dovrebbero essere approvate entro la fine del 2012 ed essere recepite negli Stati membri entro il 30 giugno 2014.
  Ritiene quindi di dover segnalare alcune disposizioni delle proposte di direttiva in esame riconducibili a specifiche previsioni dell'articolo 1 del decreto-legge n. 95/2012.
  In particolare, le proposte di direttiva prospettano una serie di norme volte a rendere più agevole l'accesso delle PMI e delle imprese in fase di avviamento (start-up) al mercato degli appalti mediante: la riduzione degli adempimenti amministrativi nella fase di selezione; la suddivisione degli appalti in lotti; un migliore accesso ai contratti quadro, prevedendo di limitare – salvo casi debitamente giustificati – a quattro anni la durata degli accordi di questo tipo conclusi nel settore dei servizi di interesse generale; i pagamenti direttamente al subappaltatore da parte delle amministrazioni aggiudicatrici per la fornitura di prodotti, servizi e lavori prestati al contraente principale nel quadro dell'esecuzione del contratto di appalto. Nelle intenzioni della Commissione ciò consentirebbe ai subappaltatori, che sono spesso PMI, di proteggersi efficacemente dal rischio di mancato pagamento; per evitare che ostacoli ingiustificati impediscano alle PMI di partecipare alle gare di appalto, si prospetta un elenco esaustivo dei requisiti di partecipazione limitati esclusivamente a quelli indispensabili per assicurare che un candidato sia in possesso delle capacità e delle competenze necessarie per eseguire l'appalto. I requisiti riguardanti il fatturato dovranno in linea di massima essere espressamente limitati, salvo casi debitamente giustificati, a tre volte il valore stimato dell'appalto. Infine, qualsiasi partecipazione di gruppi di operatori economici, che costituisce un'importante opportunità per le PMI, dovrà essere obiettivamente giustificata e proporzionata; un'adeguata assistenza alle PMI, anche per via elettronica, per favorire una migliore comprensione delle nuove norme.
  Sulla base di quanto prospettato in materia di centrali di committenza e aggregazione della domanda dalle proposte in esame, la Commissione ritiene che la creazione di centrali d'acquisto specializzate dovrebbe aiutare significativamente le amministrazioni aggiudicatrici che incontrano difficoltà a gestire procedure di appalto di valore elevato o che hanno dubbi in merito al rispetto della normativa dell'UE.
  Ad avviso della Commissione, considerata l'importanza dei volumi acquistati, le centrali di committenza dovrebbero consentire di ampliare la concorrenza e di razionalizzare e rendere più professionali le commesse pubbliche, con risultati positivi in termini di risparmio di risorse e di tempo.
  La centralizzazione degli acquisti, tuttavia, non dovrebbe tradursi in una concentrazione eccessiva del potere di acquisto, in un aumento del rischio di collusione o in una riduzione della trasparenza, della concorrenza e dell'accesso delle PMI agli appalti.
  Inoltre, si prospetta la possibilità per le amministrazioni aggiudicatrici di concludere appalti comuni che potranno essere: 1) di natura occasionale, qualora diversi enti appaltanti decidano di eseguire congiuntamente appalti specifici al fine di realizzare economie di scala e suddividere i rischi e i profitti; 2) oggetto di uno specifico accordo concluso tra enti aggiudicatori di Stati membri diversi volto a stabilire le disposizioni nazionali applicabili alla procedura di aggiudicazione e la relativa gestione della procedura, la ripartizione delle responsabilità e dei lavori, dei servizi e delle forniture ottenute e la conclusione dell'appalto.
  Le proposte di direttiva riconoscono alle amministrazioni aggiudicatrici la facoltà di procedere, in situazioni espressamente previste dalla normativa nazionale in materia di appalti, alla risoluzione di un contratto relativo alla conclusione di un Pag. 423appalto pubblico durante il suo periodo di validità qualora si verifichi una delle seguenti circostanze: le deroghe previste in caso di appalto aggiudicato da un'amministrazione aggiudicatrice ad un'altra persona giuridica non si applichino in seguito ad una partecipazione privata alla persona giuridica alla quale è stato aggiudicato il contratto; una modifica del contratto costituisca una nuova aggiudicazione; la Corte di Giustizia dell'UE stabilisca che un'amministrazione aggiudicatrice di uno Stato membro ha aggiudicato l'appalto in questione senza rispettare gli obblighi derivanti dai trattati e dalla normativa UE in materia di appalti.
  Le proposte di direttiva prospettano altresì il ricorso obbligatorio agli appalti elettronici per semplificare la pubblicazione di informazioni e rendere più efficaci e trasparenti le procedure di aggiudicazione. Il passaggio alle procedure online dovrebbe avvenire gradualmente per consentire a tutti i soggetti interessati di far fronte alle sfide operative, evitando in tal modo la coesistenza di procedure elettroniche e cartacee che comporterebbe notevoli costi sia per le amministrazioni aggiudicatrici sia per gli operatori economici. Si prevede pertanto una transizione in due fasi: in un primo momento, entro il termine previsto per il recepimento delle nuove direttive, dovrebbe essere obbligatoria per le centrali di committenza e per alcune fasi della procedura di appalto, quali ad esempio la pubblicazione elettronica dei bandi e degli avvisi; dopo un periodo transitorio di due anni (entro giugno 2016 se verrà rispettata la tabella di marcia fissata per l'esame delle nuove direttive) tutte le procedure di aggiudicazione dovranno essere effettuate completamente per via elettronica.
  Inoltre, al fine di facilitare le gare d'appalto transfrontaliere, si prospetta il ricorso ad e-Certis, un registro online dei certificati.
  Sempre in materia di appalti, con riferimento all'affidamento di servizi in house, di cui all'articolo 4 del decreto legge n. 95/2012 si segnala che, conformemente alle richiamate proposte di direttiva, dovrebbero essere esclusi dal campo di applicazione delle future direttive gli appalti aggiudicati da un'amministrazione aggiudicatrice ad un'altra persona giuridica qualora: l'amministrazione aggiudicatrice eserciti sulla persona giuridica in questione un controllo analogo a quello da essa esercitato sui propri servizi; almeno il 90 per cento delle attività della persona giuridica siano esercitate per l'amministrazione aggiudicatrice che la controlla; nella persona giuridica controllata non vi è alcuna partecipazione privata.
  Si stabilisce altresì che un accordo concluso tra due o più amministrazioni aggiudicatrici non dovrà essere considerato un appalto pubblico nel caso in cui: l'accordo in questione stabilisca un'autentica cooperazione tra le amministrazioni aggiudicatrici partecipanti, che mira a far sì che esse svolgano congiuntamente i loro compiti di servizio pubblico e che implica diritti e obblighi reciproci delle parti; l'accordo sia retto esclusivamente da considerazioni inerenti all'interesse pubblico; le amministrazioni aggiudicatrici partecipanti non svolgano sul mercato aperto più del 10 per cento in termini di fatturato delle attività pertinenti all'accordo; l'accordo non comporti trasferimenti finanziari tra le amministrazioni aggiudicatrici partecipanti diversi da quelli corrispondenti al rimborso dei costi effettivi dei lavori, dei servizi o delle forniture; nelle amministrazioni aggiudicatrici non vi sia alcuna partecipazione privata.
  Quanto alle procedure di contenzioso, segnala infine che l'articolo 6, comma 19 del decreto legge, stabilisce che le convenzioni (di cui all'articolo 1, comma 5-bis, lettera f) del decreto-legge 5 agosto 2010, n. 125 – legge 163/2010) stipulate con i soggetti aggiudicatari dei compendi aziendali, si intendono approvate e producono effetti a far data dalla sottoscrizione.
  In materia di concessioni, la Commissione europea ha avviato due procedimenti in relazione alle società partecipate dal gruppo Tirrenia:
   1) un'indagine in materia di aiuti di Stato, avviata il 5 ottobre 2011, riguardante alcune misure di sostegno pubblico Pag. 424adottate dall'Italia a favore delle società dell'ex Gruppo Tirrenia che gestiscono il servizio di traghetti tra l'Italia continentale e diverse isole.
  L'obiettivo dell'indagine è quello di valutare se la proroga dei contratti di servizio pubblico oltre la fine del 2008 sia conforme alle norme UE in materia di servizi di interesse economico generale. I contratti riguardano i trasporti marittimi tra l'Italia continentale e la Sicilia, la Sardegna ed altre isole italiane; le società interessate dall'indagine sono Tirrenia di Navigazione, Caremar, Saremar, Siremar e Toremar. La Commissione esaminerà, inoltre, se vi sia stato un ulteriore sostegno concesso alle società del gruppo Tirrenia nel contesto della loro privatizzazione che possa falsare la concorrenza sul mercato.
   2) un parere motivato (procedura n. 2007/4609) del 21 giugno 2012 per violazione del regolamento (CEE) n. 3577/92 sul cabotaggio marittimo.
  La Commissione contesta all'Italia di aver prorogato automaticamente la validità di tre contratti di servizio pubblico (scaduti nel 2008) a favore delle società di navigazione «Caremar» in Campania, «Laziomar» nel Lazio, e «Saremar» in Sardegna, senza procedere all'indizione di gare per l'aggiudicazione dei nuovi contratti. Qualora entro due mesi l'Italia non notifichi le misure adottate per conformarsi al suddetto regolamento, la Commissione potrà adire la Corte di giustizia dell'UE.
  Sul punto il Governo, nella relazione illustrativa, afferma che le convenzioni, di cui all'articolo 6, comma 19, sono state sottoscritte sulla base di schemi già notificati ufficialmente alla Commissione UE, con cui è stato concordato l’iter di privatizzazione di Tirrenia e delle altre società, disciplinato con legge n. 163 del 2010.

  Sandro GOZI (PD), esprimendo il proprio apprezzamento per la relazione approfondita e puntuale svolta dall'onorevole Formichella, fa presente che il decreto-legge sulla spending review non deve essere considerato alla stregua di un intervento eccezionale, adottato in una situazione di emergenza, costituendo esso piuttosto il primo atto di un percorso che il nostro Paese dovrà continuare a seguire. Rileva, infatti, come sia interesse dell'Italia cominciare a verificare sistematicamente la qualità e l'efficacia della spesa pubblica, per intervenire predisponendo interventi correttivi nei casi in cui ciò si renda necessario.
  L'obiettivo ricordato all'Italia, attraverso le raccomandazioni adottate dal Consiglio ECOFIN, è quello della realizzazione di un miglioramento duraturo della qualità della spesa.
  Ribadisce, pertanto, che il provvedimento in esame rappresenta un atto che non può non divenire sistematico, al di là delle circostanze contingenti, al fine di restituire credibilità al nostro Paese sulla scena internazionale.
  Passando dalle considerazioni di carattere generali ad aspetti connessi più specificamente al contenuto del decreto-legge in oggetto, richiama, in particolare, l'opportunità di sollecitare il Governo nella direzione indicata nell'ambito delle contestazioni mosse dalla Commissione europea all'Italia in relazione ai procedimenti di contenzioso in materia di spese per intercettazioni telefoniche giudiziarie.
  L'altro aspetto che intende evidenziare concerne i procedimenti di contenzioso relativi alle società partecipate dal gruppo Tirrenia, esprimendo a questo proposito forti dubbi sulla compatibilità comunitaria della proroga dei contratti di servizio pubblico, una questione molto delicata che ha preceduto la fase della privatizzazione.

  Gianluca PINI (LNP), richiamando l'intervento svolto dall'onorevole Gozi, rileva come le intenzioni alla base del provvedimento in esame siano condivisibile ma che, purtroppo, esse non trovano corrispondenza nell'articolato, in cui si legittima tutta una serie di eccezioni al principio assunto come regola generale. Ritiene, dunque, che l'obiettivo di rendere funzionale la spesa pubblica non sia stato Pag. 425realizzato attraverso il decreto-legge sulla spending review.
  A suo avviso, si sarebbe reso necessario un intervento volto a riformare radicalmente la pubblica amministrazione, chiarendo una volta per tutte che l'impiego pubblico non può fungere da ammortizzatore sociale e che i dipendenti pubblici devono considerarsi al servizio dello Stato, e non viceversa.
  Per tali ragioni, fa presente che il gruppo della Lega Nord non è disponibile a sostenere un provvedimento che, nei fatti, è molto poco funzionale ai fini della riduzione della spesa pubblica.

  Enrico FARINONE, presidente, non essendoci altre richieste di intervento, invita il relatore a formulare una proposta di parere.

  Nicola FORMICHELLA (PdL) illustra la proposta di parere predisposta alla luce delle considerazioni svolte nella propria relazione introduttiva e in parte riprese dall'onorevole Gozi nel proprio intervento (vedi allegato 1).

  Sandro GOZI (PD), condividendo, in generale, la proposta di parere del relatore, ravvisa l'opportunità di inserire nelle premesse il concetto espresso nel suo precedente intervento, secondo cui il provvedimento in esame non rappresenta un atto sporadico bensì l'inizio di un processo di revisione della spesa pubblica che interesserà il nostro Paese nei prossimi anni.

  Nicola FORMICHELLA (PdL), con riferimento alla richiesta di integrazione avanzata dall'onorevole Gozi, fa notare che al quinto capoverso delle premesse si richiama quanto rilevato dalla Commissione europea a proposito dell'impegno assunto dal Governo italiano al fine di «perseguire un miglioramento duraturo dell'efficienza e della qualità della spesa pubblica mediante approfondite revisioni della spesa (spending review) a tutti i livelli amministrativi».

  Sandro GOZI (PD) rileva che quanto appena ricordato dall'onorevole Formichella è senz'altro positivo ma che sarebbe altresì opportuno fare riferimento ad un impegno politico assunto dall'Italia nell'ambito del semestre europeo.

  Nicola FORMICHELLA (PdL), accogliendo il rilievo dell'onorevole Gozi, riformula la propria proposta di parere introducendo il riferimento, al primo capoverso delle premesse, ad un impegno duraturo assunto dal Governo e dal Parlamento italiano nell'ambito del semestre europeo, con specifiche e dettagliate misure concernenti il miglioramento dell'efficienza della spesa per beni e servizi della amministrazioni pubbliche (vedi allegato 2).

  Sandro GOZI (PD) dichiara di condividere pienamente la proposta di parere del relatore, come riformulata.

  Isidoro GOTTARDO (PdL) obietta che, pur essendo stato specificato espressamente l'impegno assunto dal Governo e dal Parlamento italiano nel senso di rendere sistematico il controllo sulla spesa pubblica, ciò non è, a suo avviso, sufficiente in quanto un intervento funzionale presupporrebbe una revisione strutturale, che non è, evidentemente, stata effettuata.
  Ritiene che il provvedimento in esame rappresenti l'ennesimo tentativo compiuto dall'Italia di assecondare l'equilibrio europeo attraverso un contenimento della spesa pubblica, senza raggiungere grandi risultati.

  Gaetano PORCINO (IdV) annuncia il proprio voto contrario alla proposta di parere del relatore.

  Antonio RAZZI (PT) dichiara di essere favorevole alla proposta di parere del relatore, come da ultimo riformulata.

  Marco MAGGIONI (LNP) dichiara il voto contrario da parte del gruppo della Lega Nord alla proposta di parere del relatore, stigmatizzando il fatto che alla Camera sia stato riservato il compito di ratificare ciò che è stato già deciso, in Pag. 426maniera definitiva, in sede governativa e presso l'altro ramo del Parlamento.

  Eugenio MINASSO (PdL) interviene a titolo personale per dichiarare il proprio voto in dissenso dal gruppo di appartenenza, non condividendo, in particolare, la disposizione di cui all'articolo 17 del decreto-legge, concernente il riordino delle province e delle loro funzioni.

  Nessun altro chiedendo di intervenire, la Commissione approva la proposta di parere del relatore, come riformulata.

  La seduta termina alle 11.20.

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