CAMERA DEI DEPUTATI
Giovedì 16 dicembre 2010
417.
XVI LEGISLATURA
BOLLETTINO
DELLE GIUNTE E DELLE COMMISSIONI PARLAMENTARI
Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale
COMUNICATO
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ATTI DEL GOVERNO

Giovedì 16 dicembre 2010. - Presidenza del presidente Enrico LA LOGGIA. - Interviene il ministro per la semplificazione normativa, Roberto Calderoli.

La seduta comincia alle 14.35.

Deliberazione della richiesta di proroga del termine per l'espressione del parere, ai sensi dell'articolo 3, comma 6, della legge n. 42 del 2009, sullo schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale (atto n. 292).

Enrico LA LOGGIA, presidente, avverte che, tenuto conto della complessità del provvedimento e delle diverse problematiche emerse nel corso delle audizioni, nonché della difficoltà di procedere nei lavori parlamentari per le festività natalizie, non risulta possibile concludere l'esame dello schema di decreto entro il termine previsto dell'8 gennaio prossimo. Ritiene pertanto necessario chiedere ai Presidenti delle Camere, sulla base di quanto prevede l'articolo 3, comma 6, della legge n. 42 del 2009, di disporre la proroga di venti giorni per l'espressione del parere. Chiede pertanto alla Commissione di deliberare in tal senso.

La Commissione approva.

Schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale.
Atto n. 292.

(Seguito dell'esame, ai sensi dell'articolo 143, comma 4, del regolamento, e rinvio).

La Commissione prosegue l'esame dello schema di decreto all'ordine del giorno, rinviato nella seduta del 30 novembre 2010.

Enrico LA LOGGIA, presidente e relatore, evidenzia come il significativo rilievo

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che lo schema di decreto all'esame riveste nell'ambito del processo attuativo del federalismo fiscale trovi conferma nella complessità e nello spessore delle norme da esso recate e, in conseguenza, nella elevata qualità dei contenuti emersi nel corso dell'attività istruttoria finora condotta dalla Commissione. Attività dalla quale sono emersi i numerosi aspetti positivi del provvedimento, alcuni punti sui quali il dettato normativo lascia qualche margine di incertezza applicativa e che potranno chiarirsi nel corso del dibattito, e, da ultimo, alcuni profili critici sui quali potrebbe risultare utile qualche approfondimento volto al loro superamento. È pertanto necessario continuare il lavoro finora positivamente condotto, utilizzando i tempi ancora disponibili per la presentazione da parte dei membri della Commissione di proprie proposte e osservazioni da far confluire poi, in base agli esiti del dibattito, nel parere, per il quale auspica possa pervenirsi, come già avvenuto per alcuni dei precedenti schemi di decreto, ad una valutazione la più possibile condivisa.

Il senatore Walter VITALI (PD) segnala come il gruppo del Partito Democratico intenda contribuire ai lavori relativi allo schema in esame mediante la presentazione di un documento recante una complessiva proposta di modifica dello schema predisposto dal Governo (vedi allegato 1), che si basa sulla definizione di un'imposta comunale sui servizi non tariffabili che graverebbe su tutti i residenti, in sostituzione dell'attuale TARSU/TIA e dell'addizionale comunale IRPEF.
La proposta risulta imperniata sull'ICS (imposta comunale sui servizi) e, per quanto riguarda la cedolare secca, su un'imposta erariale compartecipata al 100 per cento dai comuni, oltre alla compartecipazione IRPEF, nel rispetto del limite massimo di pressione fiscale prevista a livello complessivo.
Ritiene inoltre utile presentare alla Commissione due ulteriori documenti che chiede vengano posti in distribuzione: il primo riguardante ciò che il Governo non ha attuato della legge n. 42 del 2009 sul federalismo fiscale, ed il secondo relativo allo schema di decreto legislativo sul federalismo regionale che dovrà essere posto in discussione dopo quello ora all'esame.

Enrico LA LOGGIA, presidente, precisa che, alla luce dei chiarimenti forniti dall'onorevole Vitali, sarà allegato al resoconto esclusivamente il documento elaborato dal Partito Democratico riferito allo schema in esame, mentre gli altri due documenti saranno depositati in Commissione, a disposizione dei colleghi interessati.

Il senatore Giuliano BARBOLINI (PD), relatore, annuncia la predisposizione di una relazione a propria firma (vedi allegato 2) diretta da un lato a inquadrare nel complesso le criticità del provvedimento in esame e dall'altro ad analizzare puntualmente alcune questioni problematiche, come emerse nel corso dell'attività istruttoria della Commissione, sulle quali appaiono necessari chiarimenti, integrazioni e riflessioni più approfondite.
Rinviando al testo della relazione per una più completa, ma non esaustiva, analisi, richiama alcuni punti critici del provvedimento, sottolineando in linea generale che lo schema di decreto non appare coerente con i criteri e i principi fissati nella legge delega, perché non assicura ai comuni risorse certe e presenta elementi di ambiguità rispetto alle modalità di perequazione delle stesse. Sotto il profilo della conformità dello schema di decreto alla legge delega, tra le carenze del provvedimento rileva, a titolo esemplificativo, la mancata previsione di una compartecipazione al gettito di un grande tributo erariale per il finanziamento delle funzioni fondamentali, nonché la mancata introduzione di imposte di scopo e di sistemi premiali per favorire unioni e fusioni di comuni, anche attraverso l'incremento dell'autonomia impositiva o maggiori aliquote di compartecipazione ai tributi erariali, come previsto dall'articolo 12 della legge n. 42 del 2009.
Nel merito del provvedimento, evidenzia in primo luogo le implicazioni connesse

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all'entrata a regime della cedolare secca sugli affitti prevista dall'articolo 2, il cui impatto in termini di sistema fiscale complessivo, al di là della devoluzione o meno del relativo gettito ai comuni, può essere valutato solo conoscendo quali interventi si intende realizzare sulla tassazione delle altre forme di rendita. Ciò rappresenta, a suo avviso, un chiaro limite dello schema di decreto, ossia quello di non essere collegato a un disegno complessivo e coerente di riforma fiscale.
Un secondo aspetto da approfondire riguarda il circuito autonomia finanziaria e responsabilità dei comuni, che può essere pienamente garantito solo da un sistema di imposizione che introduca, a fianco delle tariffe da corrispondere per i servizi a domanda individuale, il principio di beneficio, e cioè che i cittadini contribuiscano al finanziamento dei servizi di prossimità erogati dal comune, quando essi hanno la caratteristica di essere indivisibili e quindi non tariffabili. Sottolinea a tale proposito che questo principio viene snaturato, in quanto nel nuovo assetto disegnato dal provvedimento in esame la fiscalità comunale si basa sostanzialmente sulla tassazione del possesso delle unità immobiliari diverse da quelle di residenza principale e sul trasferimento degli immobili.
La scelta di basare l'assetto della nuova fiscalità comunale sulla tassazione degli immobili presenta inoltre, come emerso nel corso delle audizioni, notevoli distorsioni e forti sperequazioni territoriali, che richiederanno importanti interventi di riequilibrio delle risorse.
Alla luce delle osservazioni formulate, ritiene opportuno avviare una stringente fase di valutazione utile a chiarire il complesso dei problemi evidenziati, sia sotto il profilo tecnico che politico. In particolare, occorre a suo avviso riportare al centro della riflessione, e conseguentemente del testo, il tema dell'effettiva autonomia finanziaria dei comuni, fondata sui principi della legge n. 42 del 2009.
A tale proposito, in un'ottica di convergenza con le valutazioni dell'altro relatore, auspica che da tutti i Gruppi e dal Governo pervengano alla Commissione proposte modificative del testo orientate alla soluzione delle problematiche evidenziate.

Il senatore Paolo FRANCO (LNP) apprezza l'intervento del senatore Barbolini, in qualità di relatore, rispetto al documento presentato dal gruppo del Partito Democratico, che riveste un carattere alternativo rispetto al testo in esame. Ritiene peraltro che la proposta del Partito Democratico, che presenta tuttavia taluni elementi meritevoli di considerazione, risulti al di fuori dei principi contenuti nella legge delega: la base imponibile della service tax proposta viene individuata nella superficie delle unità immobiliari, il che risulterebbe una forma mascherata di reintroduzione dell'ICI sulla prima casa. Conviene con il senatore Barbolini sull'esistenza di diversi problemi, relativi alla formulazione del testo, emersi nel corso delle audizioni e degli incontri svolti, quale ad esempio la sperequazione territoriale tra comuni nell'ambito dello stesso territorio, a seconda della presenza o meno di seconde case. Il testo è comunque suscettibile di essere affinato e migliorato, attraverso il contributo delle proposte dei relatori. A tal fine riterrebbe utile sin dalla prossima settimana, ma anche alla ripresa dell'attività parlamentare, di procedere all'approfondimento ed alla soluzione delle questioni poste.

Il senatore Walter VITALI (PD) in relazione a quanto affermato dal senatore Franco, sottolinea come l'ICI sia un'imposta comunale sugli immobili, mentre l'imposta municipale cui fa riferimento la proposta del proprio gruppo, rappresenta un'imposta sostitutiva della TARSU/TIA e dell'addizionale comunale che grava sulle persone fisiche residenti in quanto fruitori dei servizi dei comuni, e specialmente su quelli non tariffabili. Con riferimento al criterio dei metri quadri, sottolinea che esso è corretto mediante due parametri: quello relativo al numero dei componenti del gruppo familiare e quello, fissato dai comuni, relativo alla quantità/qualità dei servizi erogati.

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Il senatore Mario BALDASSARRI (FLI) entrando nel merito del provvedimento, rammenta che l'obiettivo del federalismo municipale è quello di fornire autonomia impositiva e responsabilità ai comuni in modo tale che il cittadino possa misurare esattamente i servizi che riceve e quanto paga per essi. Occorre pertanto definire quali soggetti pagheranno effettivamente, e in particolare se gli stessi siano residenti o non residenti e, inoltre, quale sarà l'oggetto dell'imposta, vale a dire la base imponibile, in quanto se si tratta di un'imposta basata sui metri quadrati si ritornerebbe ad un'imposta immobiliare legata al possesso o alla proprietà del cespite.
Con riferimento alla cedolare secca, sottolinea che il mancato gettito derivante dalla sua introduzione era in precedenza stato stimato in 2,8 miliardi di euro, mentre tale stima scende ora ad un 1 miliardo di euro. La differenza si spiegherebbe in quanto nella stima del mancato gettito dei 2,8 miliardi veniva probabilmente inclusa la possibilità, da parte degli affittuari, di dedurre dall'Irpef i canoni di affitto. Nella stima attuale ciò non è previsto, non attuandosi, in tal modo, un contrasto di interessi tra le parti contraenti, con inevitabili effetti di un minore recupero di gettito.
Riterrebbe preferibile espungere dal provvedimento la parte della cedolare secca che andrebbe disciplinata con una specifica norma generale in cui la copertura dovrebbe essere assicurata secondo le ordinarie regole dettate dall'articolo 81 della Costituzione, nel cui ambito, rammenta, si fa riferimento alla finanza pubblica nel suo complesso e non all'invarianza dei saldi tra i diversi livelli di governo, come potrebbe avvenire invece nell'ambito della fiscalità di ciascun comune.
In tale prospettiva potrebbe procedersi ad azzerare l'ICI sulla prima casa rendendola detraibile dall'IRPEF, ipotizzando che il cittadino versi l'ICI e contestualmente chieda la detrazione ai fini IRPEF. Rimarrebbe il problema degli incapienti, che tuttavia a suo avviso non sarebbe di difficile soluzione, anche in considerazione del ridotto numero degli stessi: l'ICI versata potrebbe ad esempio essere restituita dagli istituti previdenziali ovvero, in taluni casi, direttamente mediante assegno.

Il senatore Marco STRADIOTTO (PD) illustra uno studio da lui predisposto sugli effetti in termini numerici sui comuni degli articoli 1 e 2 dello schema in esame relativamente alla devoluzione della fiscalità immobiliare e della cedolare secca, al netto del fondo perequativo, evidenziando come alcune località turistiche e alcuni capoluoghi di provincia avrebbero un gettito molto superiore: conseguentemente si renderebbe necessario un fondo perequativo assai capiente per compensare le differenze. Ciò verrebbe a compromettere il meccanismo dell'autonomia impositiva, peraltro impedita dall'esclusione della tassazione sulla prima casa, producendo un effetto distorsivo e non ottenendo così l'obiettivo prefigurato con la legge n. 42 e con i decreti attuativi. Ritiene necessario, a tal fine, considerare anche altri cespiti al fine di garantire ai comuni una reale autonomia, senza creare un grande fondo di redistribuzione che nella sostanza non innova nulla rispetto all'attuale regime di trasferimenti, la cui differenziazione storica si è sedimentata nel tempo, generando squilibri. Tale problema va affrontato, evitando di delegarne la soluzione ad un altro strumento.

Il deputato Marco CAUSI (PD) ritiene opportuno segnalare alla Commissione come le numerose perplessità sinora emerse, anche nel corso delle audizioni, in ordine alla decisione di basare il nuovo sistema di finanziamento sulle seconde case trovino conferma in uno dei lavori di documentazione predisposti dagli uffici, nel quale sono rinvenibili alcune elaborazioni dati dalle quali emerge come per la gran parte dei comuni le nuove entrate divergano sensibilmente dalle entrate attuali, con situazioni in taluni casi particolarmente critiche. La suddetta decisione viene in tal modo a sovraccaricare il meccanismo di perequazione, generando forti problemi sia sul fondo di riequilibrio,

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nella fase transitoria, sia poi a regime sui meccanismi perequativi, che verranno ad assumere necessariamente carattere orizzontale, in contrasto con la delega. Si tratta di una scelta che è stata forse compiuta con lo scopo di evitare di poggiare l'autonomia finanziaria dei comuni sulla compartecipazione all'Irpef, dal momento che le necessità di gettito potevano essere parimenti soddisfatte facendole gravare sulle imposte di registro ed ipocastali, con l'aggiunta della cedolare secca. Sicuramente ha però pesato anche la decisione di non assoggettare a tassazione l'abitazione principale, nonostante che - ritiene opportuno sottolineare - la legge di delega all'articolo 12 escluda solamente la «tassazione patrimoniale» sulla prima casa, e non le altre forme di imposizione diverse da quella patrimoniale: cita l'esempio della TARSU, che colpisce anche l'abitazione principale ma non ha natura patrimoniale, in quanto è legata all'uso di un servizio pubblico. In tal senso si muove la proposta del proprio gruppo, che fa riferimento ad una imposizione legata ai servizi resi e che viene costruita sulla base di alcuni indicatori di utilizzo degli stessi. Fa altresì rilevare come tale proposta muova da una visione complessiva del processo federalista, evitando di considerare il fisco municipale separatamente da quello regionale: a tal fine nella medesima proposta si propone la soppressione dell'addizionale comunale Irpef, dal momento che lo schema di decreto sul fisco regionale è incentrato su un gettito derivante da un consistente incremento dell'addizionale regionale. Questa visione complessiva sembra mancare agli schemi di decreto predisposti dal Governo, in cui alcuni istituti sembrano avulsi dal quadro generale, come ad esempio nel caso della cedolare secca, su cui sono già state svolte alcune considerazioni dal collega Baldassarri.

Il senatore Lucio Alessio D'UBALDO (PD) richiamando il ragionamento del collega Stradiotto, ribadisce che lo squilibrio attuale dei trasferimenti è frutto dell'autonomia impositiva. Pertanto, nel nuovo assetto che si vuole realizzare con questo provvedimento di una maggiore autonomia impositiva e di una riduzione dei trasferimenti, tali squilibri saranno ancora più accentuati e richiederanno forti interventi di riequilibrio, se l'intenzione del Governo è quella di creare un sistema più perequato.
Sottolinea, inoltre, che il federalismo a livello comunale viene valutato confrontando i dati delle nuove entrate devolute con quelli relativi ai trasferimenti da sopprimere: in tal modo se in un comune si ha un segno positivo allora il federalismo verrà ritenuto una cosa auspicabile, se invece c'è il segno meno sarà valutato negativamente.

Enrico LA LOGGIA, presidente e relatore, osserva come nel corso dell'esame odierno siano emerse numerose questioni meritevoli di approfondimento, una delle quali a proprio parere è costituita dalla forte differenziazione territoriale del gettito rinveniente dalle seconde case, che renderebbero utile, oltre ad un proseguimento della discussione, lo svolgimento di un lavoro anche informale e di natura tecnica nell'ambito della Commissione. Sulla base dei tempi disponibili a seguito della richiesta di proroga del termine, tale lavoro potrebbe svolgersi, qualora la Commissione ne convenga, nei primi giorni della prossima settimana nonché in quella di inizio delle attività dopo la pausa per le festività, per poi procedere, nel corso della settimana successiva a quest'ultima, alla prosecuzione della discussione in Commissione, onde pervenire il prima possibile all'espressione del parere.

La Commissione concorda.

Enrico LA LOGGIA, presidente e relatore, nessun altro chiedendo di intervenire rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta.

La seduta termina alle 15.50.

AVVERTENZA

Il seguente punto all'ordine del giorno non è stato trattato:

UFFICIO DI PRESIDENZA INTEGRATO DAI RAPPRESENTANTI DEI GRUPPI