ATTI DEL GOVERNO

Mercoledì 10 novembre 2010. - Presidenza del presidente Enrico LA LOGGIA. - Interviene il ministro per la semplificazione normativa, Roberto Calderoli.

La seduta comincia alle 14.25.

Variazione nella composizione della Commissione.

Enrico LA LOGGIA, presidente, comunica che il Presidente della Camera, in data 10 novembre 2010, ha chiamato a far parte della Commissione il deputato Marco Marsilio, appartenente al gruppo Popolo della Libertà, in sostituzione del deputato Roberto Antonione, dimissionario, appartenente al medesimo gruppo. Gli dà quindi il benvenuto e gli augura buon lavoro.

Schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di determinazione dei fabbisogni standard di comuni, città metropolitane e province.
Atto n. 240.
(Seguito dell'esame ai sensi dell'articolo 143, comma 4, del regolamento, e conclusione - Parere favorevole con condizioni e osservazioni).

La Commissione prosegue l'esame dello schema di decreto all'ordine del giorno rinviato, da ultimo, nella seduta del 9 novembre 2010.

Il deputato Antonio LEONE (PdL), relatore, illustra alcune circoscritte integrazioni alla proposta di parere (vedi allegato 1) presentata nella precedente seduta, la prima delle quali concerne la lettera e) dell'articolo 4, ove si precisa che l'approvazione ivi prevista da parte della COPAFF delle metodologie per la determinazione

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dei fabbisogni viene resa ai fini dell'ulteriore corso del procedimento, mentre la seconda attiene al comma 2-bis dell'articolo 8, in cui si specifica che quanto previsto per le autonomie speciali dall'articolo 27 della legge n. 42 del 2009 rimane fermo, oltre che in ordine al rispetto dei tempi, come ora previsto, anche in ordine alle competenze delle autonomie medesime. Ulteriori due modifiche consistono in due condizioni aggiuntive, una, che deriva da una esigenza rappresentata dal collega Baldassari, volta alla tempestiva determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, l'altra alla possibilità che i questionari della SOSE possano concernere anche gli enti locali appartenenti ai territori delle regioni a statuto speciale e delle province autonome.

Il senatore Marco STRADIOTTO (PD), relatore, sottolinea che le modifiche apportate alla propria proposta di parere (vedi allegato 3) presentata nella seduta del 28 ottobre scorso, oltre a definire in alcuni casi una migliore formulazione e articolazione del testo, tengono conto in particolar modo delle richieste dei colleghi del gruppo UDC. Auspicando che nel periodo di attuazione del decreto, al fine di colmare la carenza di alcuni elementi fondamentali nel determinare compiutamente i fabbisogni standard, sia quanto prima approvato il Codice delle Autonomie, procede quindi ad illustrare le modifiche rispetto all'originario parere: al comma 3 dell'articolo 1 va specificato che l'assegnazione di eventuali nuove risorse per il conseguimento degli obiettivi di servizio e del patto di convergenza dovrà essere tempestivamente comunicata alla Commissione paritetica per l'attuazione del federalismo fiscale e dovrà comunque avvenire nell'ambito del ciclo di decisione della finanza pubblica, così come stabilito nella legge 196 del 2009; all'articolo 2 va inserito un ulteriore comma al fine di tenere conto, nell'individuazione delle funzioni e dei livelli essenziali delle prestazioni, delle peculiarità e delle diverse condizioni territoriali e socio-economiche degli enti locali, nonché dei bisogni e del livello dei servizi attualmente corrisposti nei confronti dei cittadini e delle famiglie, in particolar modo con riferimento al benessere ed alla crescita dei figli. Modifiche ed integrazioni riguardano l'articolo 3 circa l'attribuzione agli enti delle risorse necessarie a garantire i livelli delle prestazioni, nonché l'attribuzione agli enti che espongono un deficit infrastrutturale di risorse incrementali da determinarsi in sede di attuazione dell'articolo 22 della legge n. 42. Peraltro va specificato che nell'attribuzione delle risorse dovrà deve essere eseguita tenendo conto delle funzioni fondamentali di ciascun comune e provincia considerate in maniera complessiva e non con riferimento ad una funzione specifica, fermo restando l'obbligo di garantire l'erogazione dei livelli essenziali delle prestazioni. All'articolo 4, relativo al procedimento di determinazione dei fabbisogni standard, va inserita la previsione che ogni comune e provincia dovrà comunicare alla SOSE S.p.A. quali funzioni ritiene particolarmente meritevoli di considerazione nel territorio di competenza, nonché l'elenco dei servizi pubblici di particolare criticità, verso i quali si prevede una prioritaria assegnazione di risorse. Inoltre va specificato che si dovrà tener conto della tempistica stabilita per la fase transitoria, fermo restando che per ciascuno degli anni 2011, 2012 e 2013 i fabbisogni standard devono essere individuati e classificati in una data non successiva alla fine del mese di aprile. Inoltre al medesimo articolo viene fatto riferimento al valore mediano in luogo del valore medio precedentemente previsto. Infine all'articolo 7 si prevede che, a partire dal 2011, entro il 31 dicembre di ogni anno il Ministro dell'economia e delle finanze dovrà relazionare alla Commissione tecnica paritetica per l'attuazione del federalismo fiscale circa i risparmi di spesa pubblica che si prevede di conseguire.

Il deputato Linda LANZILLOTTA (Misto-ApI) stigmatizza l'operato del Governo per aver presentato alle Camere uno schema di decreto legislativo delegato del tutto inadeguato e carente sotto il profilo

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dei contenuti ed insufficiente rispetto ai principi ed ai criteri direttivi fissati dalla legge delega. Denuncia altresì il singolare paradosso di un esercizio della delega irrituale ed anomalo in presenza di uno schema di decreto legislativo di fatto privo di contenuti con la conseguente presentazione di proposte di parere da parte della Commissione sul medesimo testo particolarmente dettagliate ed articolate sotto il profilo delle soluzioni tecniche delineate. Preannuncia che il suo gruppo voterà contro la proposta di parere del relatore Leone ed a favore della proposta di parere del relatore Stradiotto, in quanto la prima proposta non evidenzia compiutamente talune delle criticità e delle discrasie che emergono dal testo dello schema di decreto. Ravvisa, in particolare, la necessità di elaborare previamente un quadro complessivo di interventi volti a definire un diverso assetto delle amministrazioni locali, che sia improntato ad una maggiore efficienza ed equità nell'individuazione ed utilizzo delle risorse; reputa al riguardo prioritario attuare una più razionale organizzazione delle funzioni e dei compiti assegnati agli enti locali, nonché una compiuta definizione delle relazioni che intercorrono tra i diversi livelli di governo del territorio; solo in un secondo momento si rende quindi opportuno delineare una diversa e più lineare regolazione della fiscalità delle amministrazioni locali. Considera quindi miope la scelta operata dal Governo e dalla maggioranza che lo sostiene di rinunciare ad un parallelo approfondimento ed esame del federalismo fiscale con il Codice delle autonomie. Rispetto alle previsioni dello schema di decreto in oggetto, ritiene necessario introdurre più incisivi elementi di equità fiscale e di superare l'attuale situazione di evidente sperequazione nella distribuzione delle risorse tra le diverse amministrazioni locali. Avanza inoltre rilievi critici in ordine alla mancata considerazione del ruolo che assumono le regioni a statuto speciale. Esprime una valutazione fortemente negativa sulla clausola introdotta nella proposta di parere del relatore Leone in ordine all'articolo 8, comma 1-bis, che appare in contrasto con lo spirito della riforma federalista in quanto tesa a rendere operativo nella fase di avvio della nuova disciplina, senza alcuna precisazione certa di termini temporali, l'utilizzo del criterio della spesa storica. La ragione di tale previsione, sostiene, risiede nella considerazione che il passaggio dalla spesa storica ai costi standard determini in taluni casi una insostenibile riduzione di risorse che occorre tenere sotto controllo. Afferma infine che il rinvio ai decreti del Presidente del Consiglio dei ministri in riferimento all'individuazione dei fabbisogni standard e dei costi standard rappresenti una palese violazione della legge delega e della Costituzione, anche in riferimento al superamento dei termini fissati dalla legge per l'esercizio della delega. Per tali motivi ribadisce il proprio voto contrario alla proposta di parere del relatore Leone e, pur con talune riserve legate all'impostazione generale dello schema di decreto legislativo in esame, il proprio voto favorevole sulla proposta di parere del relatore Stradiotto.

Il senatore Gianpiero D'ALIA (UDC-SVP-AUT) annunciando il proprio voto contrario alla proposta di parere del relatore Leone e favorevole alla proposta del relatore Stradiotto, che ha recepito alcune delle indicazioni formulate dal proprio gruppo, ricorda che mancano poco più di quattro mesi alla scadenza del termine generale per l'esercizio della delega prevista dalla legge n. 42 del 2009. Sottolinea a tale proposito che se si facesse un bilancio di ciò che è stato fatto finora questo sarebbe molto magro, dal momento che risultano approvati solo due decreti legislativi: il decreto legislativo relativo al cosiddetto federalismo demaniale, approvato entro il termine più breve di un anno dall'entrata in vigore della legge di delega, e quello sull'ordinamento transitorio di Roma capitale, il quale, al di la di alcune precisazioni terminologiche, non ha apportato sostanziali modifiche all'assetto istituzionale dell'ente, dal momento che devono ancora essere emanati i provvedimenti che dovranno specificare le funzioni

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di Roma capitale e definire le modalità per il trasferimento delle relative risorse umane e dei mezzi finanziari.
Rileva inoltre come anche nella Relazione governativa presentata alle Camere il 30 giugno 2010, oltre alle metafore sulla finanza italiana, non siano forniti i numeri del federalismo fiscale e del nuovo assetto dei rapporti finanziari tra gli enti.
In relazione allo schema di decreto in esame, sottolinea come questo rappresenti l'ennesima occasione mancata dal momento che non disciplina direttamente le modalità e i criteri finalizzati alla determinazione dei costi e dei fabbisogni standard degli enti locali, ma rinvia a soggetti tecnici, quali SOSE e IFEL, l'elaborazione, attraverso leggi statistiche e matematiche, di una metodologia che verrà poi successivamente recepita con una fonte normativa di rango secondario. Tale aspetto solleva, a suo avviso, profili di incostituzionalità per la violazione dei principi e dei criteri direttivi della delega prevista dalla legge n. 42 del 2009, la quale prevede che sia il Governo a definire, con un atto normativo di carattere primario, i criteri e la metodologia per la determinazione dei fabbisogni standard.
Per le motivazioni sopra richiamate, ritiene sia necessaria una pausa di riflessione sulle modalità con cui si sono affrontati finora i temi relativi al federalismo fiscale, auspicando che si giunga ad un approccio più concreto e più aderente al dettato della legge n. 42 del 2009, assicurando in tal caso l'atteggiamento costruttivo e collaborativo del proprio gruppo.

Il senatore Felice BELISARIO (IdV) ricorda come l'Italia dei Valori espresse il voto favorevole all'approvazione della legge n. 42 del 2009, in quanto ritenne che una migliore distribuzione territoriale delle risorse, unitamente ad una maggiore responsabilità degli amministratori, avrebbe dato la possibilità di contribuire alla modernizzazione di un apparato politico e amministrativo obsoleto, che ha allontanato i cittadini dalle istituzioni. Sottolinea come i calcoli elettoralistici della maggioranza hanno imposto alla Commissione un calendario frettoloso: da un accettabile decreto sul federalismo demaniale - anche se dovranno essere approfonditi i costi che gli enti assegnatari dovranno sopportare - si è passati ad un decreto su Roma capitale vuoto nei contenuti e privo di ricadute positive per i cittadini. Ricordando che la determinazione dei fabbisogni è intimamente connessa a quella dei livelli essenziali delle prestazioni per soddisfare i diritti civili e sociali, che costruisce un raccordo fondamentale tra la prima e la seconda parte della Costituzione, rileva che il decreto in esame, vuoto di dati e di elementi, non determina gli standard strutturali e qualitativi delle prestazioni da garantire su tutto il territorio nazionale, non potendo pertanto realizzare un vero principio di uguaglianza formale e sostanziale. Ritiene peraltro che si è di fronte ad una sub-delega del Governo in favore della SOSE, che viola i più elementari principi giuridici, assegnando direttamente alla SOSE un potere pressoché assoluto nella scelta dei parametri da adottare. A suo avviso il provvedimento determinerà una normalizzazione della spesa storica in una prospettiva di economicità dell'azione pubblica, mentre la legge n. 42 prevede la verifica dell'efficacia e della efficienza dei servizi ricompresi nelle funzioni fondamentali, che non deve limitarsi in calcoli matematici, ma deve avvenire in ambito parlamentare; è inoltre non sostenibile che un DPCM possa avere la stessa valenza cogente di un decreto legislativo. Osserva come il Governo, presentando un decreto che non avrebbe nemmeno dovuto essere sottoposto all'esame della Commissione, continui a sottoporre al Parlamento norme-bandiera, prive di contenuti, che qualcun altro provvederà a riempire con dati e contenuti.
Alla luce di tali considerazioni dichiara il voto contrario del gruppo dell'Italia dei Valori.

Il senatore Walter VITALI (PD) nel manifestare il proprio rammarico per la presentazione di due distinte proposte di

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parere da parte dei relatori, evidenzia il prezioso contributo da entrambi fornito e apprezza la qualità del dibattito e delle audizioni svolte in Commissione che hanno consentito di migliorare notevolmente il testo dello schema di decreto legislativo in esame. Riassumendo l'andamento del dibattito in corso, concorda con quanti hanno deplorato l'orientamento del Governo di rinviare a successivi decreti del Presidente del Consiglio dei ministri la regolamentazione di profili particolarmente rilevanti e talvolta dirimenti della riforma sul federalismo fiscale: si riferisce, nello specifico, ai due pilastri della riforma, quali i fabbisogni standard e i livelli essenziali delle prestazioni. Rende atto al presidente della Commissione ed ai relatori di aver posto un apposito riferimento al tema degli obiettivi di servizio, che rappresentano un elemento centrale della legge delega per ovviare ai rischi di sperequazione delle risorse tra diversi territori e per aumentare la qualità della spesa pubblica, ma in ordine alle problematiche afferenti ai livelli essenziali delle prestazioni, deve osservare la proposta di parere del relatore Leone appare non del tutto condivisibile in quanto non sancisce con chiarezza l'esigenza che sia mantenuta in capo al Parlamento la competenza a definire una ricognizione dei livelli essenziali delle prestazioni in particolari ambiti quali l'istruzione e la sanità. Ritiene degno di nota il lavoro svolto dagli uffici della Commissione, anche in merito alla nota predisposta in ordine allo stato di attuazione della legge n. 42 del 2009, di cui chiede la pubblicazione nel resoconto della seduta odierna. Elenca al riguardo i profili sui quali il Governo non è ancora intervenuto o risulta inadempiente nell'esercizio della delega: in materia di adozione di regole contabili difformi e di un comune piano dei conti integrato; di adozione di comuni schemi di bilancio; di premialità e sanzioni; di finanziamento delle funzioni delle città metropolitane; di attuazione dell'articolo 119, quinto comma, della Costituzione, sulle risorse aggiuntive e di interventi speciali; di ricognizione degli interventi infrastrutturali; di ordinamento transitorio di Roma Capitale. Auspica che l'esercizio della delega si completi nei termini fissati dalla medesima. Assicura che il suo gruppo fornirà il proprio apporto collaborativo come accaduto finora, ma si rende indisponibile a prestarsi ad operazioni di mera facciata. Sostiene al riguardo che il percorso di riforma è ancora lungo e insidioso, nonostante l'intento comune sia di attuare nei tempi previsti la riforma. Preannuncia il proprio voto contrario sulla proposta di parere del relatore Leone ed il suo voto favorevole sulla proposta di parere del relatore Stradiotto.

Enrico LA LOGGIA, presidente, ritiene che il documento cui ha fatto riferimento il senatore Vitali possa essere pubblicato in allegato al resoconto della seduta odierna (vedi allegato 5).

Il senatore Mario BALDASSARRI (FLI) rileva, come già osservato nella precedente seduta, come l'approvazione del provvedimento all'esame non concluda la fase di implementazione dei fabbisogni standard, per i quali occorrerà seguire l'attuazione che ne verrà data attraverso i DPCM di individuazione dei fabbisogni medesimi, che costituiscono la vera pietra d'angolo del processo, la cui durata sarà più che quinquennale. Peraltro, va tenuto presente che oltre alla filiera del federalismo fiscale i nuovi assetti istituzionali in corso andranno definiti anche attraverso la Carta delle autonomie, mediante norme di rango costituzionale che risolvano la questione delle competenze concorrenti e, come rammentato ieri dal presidente La Loggia, mediante la riforma fiscale. Ritiene che la Commissione abbia comunque svolto un buon lavoro, grazie anche all'impegno dei relatori, le cui proposte sono entrambe da apprezzare, benché, anche per il recepimento di una propria proposta di osservazione da parte del relatore Leone, il proprio voto sarà a favore di quest'ultima.

Il deputato Roberto SIMONETTI (LNP) nel sottolineare l'importanza del provvedimento in esame, finalizzato, attraverso

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la determinazione dei fabbisogni standard degli enti locali, ad assicurare il graduale e definitivo superamento della spesa storica, annuncia il voto favorevole del proprio gruppo alla proposta di parere del relatore Leone, che accoglie molti spunti emersi dal dibattito in Commissione, dalle proposte delle audizioni e recepisce le osservazioni e condizioni dei pareri delle Commissioni parlamentari permanenti.
Concorda con le modifiche contenute nella citata proposta di parere, con particolare riferimento alla valorizzazione del ruolo del Parlamento, che viene coinvolto nella fase di adozione dei DPCM di recepimento della nota metodologica per la determinazione dei costi e fabbisogni standard. In tal modo, alla SOSE verrebbe affidato un ruolo esclusivamente tecnico, riservando alla politica il proprio ruolo di decisore finale.
Ritiene inoltre che la proposta del relatore Leone si muova all'interno delle previsioni della legge n. 42 del 2009, in quanto le integrazioni proposte risultano compatibili con il dettato costituzionale.
Nel ringraziare i relatori, il Governo, il presidente La Loggia e gli uffici per il lavoro svolto, ribadisce il voto favorevole del suo gruppo alla proposta di parere del relatore Leone.

Il senatore Marco STRADIOTTO (PD), relatore, nel richiamare l'intervento della collega Lanzillotta in merito alla questione della definizione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP), ricorda che nella propria proposta di parere all'articolo 2-bis comma 1 è previsto che i DPCM che definiscono la metodologia per la determinazione dei LEP tengano conto della produzione legislativa in materia nel frattempo approvata. Sottolinea, a tale proposito, come la definizione dei LEP rappresenti una questione preliminare nel procedimento di determinazione dei costi e fabbisogni standard, senza la quale ritiene impossibile giungere alla fine del percorso, che risulta, a suo avviso, caratterizzato da un'altra grave carenza: la mancata adozione della Carta delle autonomie, che dovrebbe definire le funzioni e i poteri degli enti locali.

Enrico LA LOGGIA, presidente, non essendovi altri colleghi che desiderano intervenire, ritiene che si possa procedere alla votazione dei pareri, con la messa ai voti prima della proposta del relatore Leone e poi delle due ulteriori proposte.

Il deputato Marco CAUSI (PD) esprime le proprie perplessità sull'ordine di votazione di pareri proposta dal Presidente, atteso che a proprio avviso questi andrebbero posti in votazione secondo l'ordine di presentazione, e, pertanto, ad iniziare da quello presentato dal relatore Stradiotto.

Il senatore Gianpiero D'ALIA (UDC-SVP-AUT) si associa alle considerazioni testè svolte da collega Causi, anche dovendosi tener presente, a tal fine, che non appare applicabile alla Commissione una distinzione tra relatore di maggioranza e di minoranza, stante l'istituto del doppio relatore.

Il deputato Linda LANZILLOTTA (Misto-ApI) nel rammentare che i principi di pariteticità e collaborazione che caratterizzano la Commissione, non rendono a suo avviso applicabili distinzioni tra maggioranza e minoranza, dichiara di condividere le richieste avanzate sull'ordine di votazione, anche in considerazione del fatto che i due pareri appaiono equiordinati tra loro sotto il profilo formale, contenendo entrambi una valutazione favorevole subordinatamente a talune condizioni.

Il deputato Antonello SORO (PD) nel consentire pienamente su quanto espresso dai colleghi che l'hanno preceduto, ritiene che, pur in assenza di norme precettive sul tema, poiché la Commissione bicamerale costituisce una proiezione delle Assemblee parlamentari vadano applicati i criteri generali ivi operanti, nel cui ambito l'ordine di presentazione rileva ai fini delle votazioni.

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Il senatore Paolo FRANCO (LNP) nel rilevare che non esistono regole dispositive sulla questione in esame, afferma che pertanto le relative decisioni debbano ritenersi rientrare nell'ambito dei poteri ordinatori del Presidente della Commissione.

Il senatore Enzo BIANCO (PD) ritiene anch'egli che vada seguito il criterio dell'ordine di presentazione delle proposte di parere, secondo criteri analoghi a quelli che si applicano nell'esame d'Assemblea.

Enrico LA LOGGIA, presidente, precisa come la propria decisione di iniziare la votazione dalla proposta presentata dal relatore che è espressione dei gruppi di maggioranza segua un opportuno criterio di economia procedurale, coerentemente con i poteri ordinatori affidati alla Presidenza; conferma pertanto che si procederà ora alla votazione nell'ordine già indicato.

Il deputato Marco CAUSI (PD) segnala di aver presentato una proposta di modifica (vedi allegato 2) al parere del relatore Leone, e chiede pertanto che la Commissione si esprima previamente su di questa.

Enrico LA LOGGIA, presidente, ritiene che tale proposta, relativa alla raccolta di dati da parte della SOSE S.p.A., abbia contenuto analogo ad una delle osservazioni contenute nel parere e vada considerata pertanto assorbita.

Il deputato Marco CAUSI (PD) dichiara di dissentire da tale valutazione del Presidente, in quanto la propria proposta emendativa è volta a consentire la raccolta di informazioni e di dati statistici utili anche alla implementazione della banca dati prevista dalla legge n. 196 del 2009; chiede pertanto che la proposta stessa vada votata dalla Commissione.

Il senatore Enzo BIANCO (PD) condividendo tale richiesta chiede una breve sospensione dei lavori prima di procedere alle votazioni.

Enrico LA LOGGIA, presidente, pone in votazione la proposta di parere presentata dal relatore Leone, come risultante dalle modificazioni e dalle nuove osservazioni illustrate dal relatore nella presente seduta (vedi allegato 4).

La Commissione approva.

Enrico LA LOGGIA, presidente, avverte che, essendo stata approvata la proposta di parere del relatore Leone, risultano precluse le altre due proposte di parere, presentate rispettivamente dall'altro relatore Stradiotto e dal senatore Belisario.

Il senatore Enzo BIANCO (PD) dichiara il proprio profondo dissenso rispetto a quanto deciso dal Presidente, che non ha consentito che la Commissione esaminasse la propria richiesta di sospensione, attinente, come tale, all'ordine dei lavori.

Il deputato Antonello SORO (PD) osserva come il rifiuto, da parte del Presidente, di mettere in votazione la proposta emendativa del collega Causi, appaia privo di giustificazioni e possa pertanto riflettersi sulla validità della votazione, come si riserva di segnalare nelle sedi competenti.

Il senatore Gianpiero D'ALIA (UDC-SVP-AUT) si associa a quanto testé segnalato dal collega Soro.

Enrico LA LOGGIA, presidente, nel prendere atto dei rilievi formulati dichiara chiusa la seduta.

La seduta termina alle 15.45.

UFFICIO DI PRESIDENZA INTEGRATO DAI RAPPRESENTANTI DEI GRUPPI

L'ufficio di presidenza si è riunito dalle 15.45 alle 16.