SEDE CONSULTIVA
Mercoledì 29 luglio 2009. - Presidenza del presidente Giancarlo GIORGETTI. - Interviene il sottosegretario di Stato per l'economia e le finanze Luigi Casero.
La seduta comincia alle 9.10.
Ratifica ed esecuzione della Convenzione dell'Organizzazione delle Nazioni Unite contro la corruzione, adottata dalla Assemblea generale dell'ONU il 31 ottobre 2003 con risoluzione n. 58/4, firmata dallo Stato italiano il 9 dicembre 2003, nonché norme di adeguamento interno e modifiche al codice penale e al codice di procedura penale.
C. 2551 Governo, approvato, in un testo unificato, dal Senato, e abb.
(Parere alle Commissioni II e III).
(Seguito dell'esame e conclusione - Parere favorevole).
La Commissione prosegue l'esame del provvedimento, rinviato nella seduta del 28 luglio 2009.
Il sottosegretario Luigi CASERO, in risposta alle richieste di chiarimento avanzate dal relatore nella seduta di ieri, fa presente che, per quanto concerne gli articoli 6 e 36, la previsione di uno o più organi o persone volti a prevenire o combattere la corruzione ha natura programmatica e, qualora dovesse realizzarsi, si procederà con apposito provvedimento legislativo.
Con riferimento all'articolo 46 rappresenta che l'assistenza giudiziaria nelle forme richieste di raccolta e trasmissione di informazioni e documenti tra Stati non comporta oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica, avendo carattere di reciprocità e potendo essere svolta con le risorse previste a legislazione vigente. Per quanto riguarda l'articolo 60, rileva che lo sviluppo e la promozione di programmi di formazione per il personale incaricato della prevenzione e della lotta alla corruzione ha natura programmatica e, qualora si dovesse attuare, sarà oggetto di apposito provvedimento legislativo.
Rispetto agli articoli 5 e 58, osserva che la partecipazione a programmi internazionali volti a prevenire la corruzione e la valutazione da parte degli Stati sulla possibilità di istituire un'unità di intelligence finanziaria rappresentano misure di tipo facoltativo e pertanto non richiedono la preventiva quantificazione di oneri.
Con riferimento, infine, all'articolo 45, fa presente che la stipula di accordi sul trasferimento di persone condannate è meramente eventuale; qualora tali Accordi venissero stipulati e dovessero contenere oneri, questi ultimi saranno oggetto di specifica quantificazione.
Conclusivamente rileva che il provvedimento non presenta profili problematici di carattere finanziario.
Giancarlo GIORGETTI, presidente, in sostituzione del relatore, formula quindi la seguente proposta di parere:
«La V Commissione,
esaminato il disegno di legge recante ratifica ed esecuzione della Convenzione dell'Organizzazione delle Nazioni Unite contro la corruzione, adottata dalla Assemblea generale dell'ONU il 31 ottobre 2003 con risoluzione n. 58/4, firmata dallo Stato italiano il 9 dicembre 2003, nonché norme di adeguamento interno e modifiche al codice penale e al codice di procedura penale (C. 2551);
preso atto dei chiarimenti forniti dal Governo;
esprime
PARERE FAVOREVOLE».
La Commissione approva la proposta di parere.
La seduta termina alle 9.20.
Pag. 56ATTI DEL GOVERNO
Mercoledì 29 luglio 2009. - Presidenza del presidente Giancarlo GIORGETTI. - Interviene il viceministro per l'economia e le finanze Giuseppe Vegas.
La seduta comincia alle 14.10.
Schema di decreto legislativo recante disposizioni correttive al decreto legislativo 19 novembre 2007, n. 229, di attuazione della direttiva 2004/25/CE concernente le offerte pubbliche di acquisto.
Atto n. 100.
(Esame, ai sensi dell'articolo 143, comma 4, del regolamento, e conclusione - Nulla osta).
La Commissione inizia l'esame dello Schema di decreto.
Roberto Mario Sergio COMMERCIO (Misto-MpA-Sud) illustra il contenuto dello schema di decreto legislativo il quale reca disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo n. 229 del 2007, con il quale è stata data attuazione alla direttiva 2004/25/CE concernente le offerte pubbliche di acquisto. Le norme contengono in particolare disposizioni integrative e correttive in tema di obblighi di informazione nei confronti dei lavoratori in caso di offerta pubblica di acquisto, di obblighi degli offerenti e poteri interdittivi della Consob, di offerta pubblica di acquisto totalitaria, determinazione del prezzo di offerta, di patti parasociali. Rileva che il provvedimento non presenta profili problematici di carattere finanziario e propone pertanto di esprimere un parere non ostativo sullo stesso.
Il viceministro Giuseppe VEGAS concorda con la proposta di parere del relatore.
La Commissione approva la proposta di parere.
Schema di decreto legislativo recante modifiche e integrazioni al decreto legislativo 21 novembre 2007, n. 231, di attuazione della direttiva 2005/60/CE concernente la prevenzione dell'utilizzo del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo nonché della direttiva 2006/70/CE che ne reca misure di esecuzione.
Atto n. 101.
(Esame, ai sensi dell'articolo 143, comma 4, del regolamento, e conclusione - Parere favorevole con condizione ai sensi dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione).
La Commissione inizia l'esame dello Schema di decreto.
Roberto Mario Sergio COMMERCIO (Misto-MpA-Sud)illustra il contenuto dello schema del decreto legislativo recante modifiche e integrazioni al decreto legislativo n. 231 del 2007, di attuazione della direttiva 2005/60/CE concernente la prevenzione dell'utilizzo del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo, nonché della direttiva 2006/70/CE che ne reca le misure di esecuzione.
Con riferimento agli articoli 2, 3 e 19, osserva che le disposizioni prevedono la definizione delle competenze delle autorità che operano in materia di antiriciclaggio nell'ambito dell'attività di trasmissione di dati statistici al Comitato di sicurezza finanziaria ai fini della predisposizione della relazione annuale (articolo 2). In particolare, la norma dispone che è compito dell'Unità di informazione finanziaria (UIF) della Banca d'Italia indicare il numero di segnalazioni di operazioni sospette inviate e il seguito dato a tali segnalazioni; è compito della Guardia di finanza e della DIA indicare il numero dei casi investigati; è compito del Ministero della giustizia indicare il numero delle persone perseguite (articolo 2, comma 3). Si prevede inoltre l'emanazione, da parte dell'UIF, di istruzioni, da pubblicarsi nella Gazzetta Ufficiale, sui dati e sulle informazioni che devono essere contenuti nelle
segnalazioni di operazioni sospette (articolo 3, comma 2). Osserva poi che la possibilità per gli ordini professionali di istituire, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della giustizia, sistemi di conservazione informatica di atti pubblici ed autenticati. Osserva che la norma prevede, infine, un obbligo di neutralità finanziaria in relazione all'attuazione dell'archivio informatico (articolo 19, comma 2). Al riguardo, ritiene opportuno che il Governo chiarisca le modalità di costituzione degli archivi integrati e precisi i soggetti che dovranno provvedere a realizzarli, al fine di escludere eventuali oneri per la finanza pubblica.
Il viceministro Giuseppe VEGAS rileva che il provvedimento non presenta profili problematici di carattere finanziario, in quanto, tra le altre cose, vengono individuati come organi responsabili dei procedimenti le istituzioni già responsabili in materia. Analogamente si potrà fare fronte alla realizzazione degli archivi previsti con le risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente.
Roberto Mario Sergio COMMERCIO (Misto-MpA-Sud), formula quindi la seguente proposta di parere:
«La V Commissione bilancio, tesoro e programmazione,
esaminato lo schema di decreto legislativo recante modifiche e integrazioni al decreto legislativo 21 novembre 2007, n. 231, di attuazione della direttiva 2005/60/CE concernente la prevenzione dell'utilizzo del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo nonché della direttiva 2006/70/CE che ne reca misure di esecuzione (atto n. 101),
esprime
PARERE FAVOREVOLE
con la seguente condizione:
all'articolo 19, comma 2, capoverso 6-bis, sostituire l'ultimo periodo con il seguente: «All'attuazione del presente comma si provvede senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica».
La seduta termina alle 14.20.
SEDE REFERENTE
Mercoledì 29 luglio 2009. - Presidenza del presidente Giancarlo GIORGETTI. - Interviene il viceministro dell'economia e delle finanze Giuseppe Vegas.
La seduta comincia alle 14.20.
Legge di contabilità e finanza pubblica.
C. 2555 Azzollini, approvato dal Senato.
(Esame e rinvio)
La Commissione inizia l'esame del provvedimento.
Antonio LEONE (PdL), relatore, segnala, preliminarmente, che la revisione della disciplina di finanza pubblica costituisce una questione politica di prima grandezza, che ha impegnato a fondo tutti i Parlamenti ed i Governi in un incessante quanto intenso dibattito nelle precedenti legislature, che nondimeno è rimasto senza esito.
Ricorda, infatti, che la legge di contabilità generale dello Stato, la legge n. 468 del 1978, pur avendo svolto un buon servizio al Paese per oltre trent'anni, appare oggi finalmente giunta al capolinea. Ritiene che questo sia il messaggio più importante del testo approvato dal Senato, che non prevede più una semplice revisione, ma una nuova legge. In proposito, osserva che il lavoro svolto dal Senato appare approfondito e maturo e si è a tal punto sviluppato da divenire un processo irreversibile che, pertanto, sembra destinato a giungere finalmente al traguardo.
Dichiara, quindi, l'intenzione di incardinare il dibattito prima della pausa estiva,
in modo da proseguire l'intenso lavoro istruttorio svolto al Senato senza soluzioni di continuità.
Nel segnalare che nella propria relazione intende offrire una prima ricognizione dell'importante e complesso testo trasmesso dal Senato, in modo da aprire la riflessione presso la Camera, che proseguirà alla riapertura dei lavori nel mese di settembre, fa presente che in questa sede intende comunque avanzare alcune proposte per lo svolgimento di alcune audizioni e per un iter del procedimento presso la Camera che sia al tempo stesso rapido e approfondito e che dia pieno spazio al possibile contributo migliorativo di questo ramo del Parlamento, attraverso un dialogo anche con il Senato, in modo da concludere l'esame nel mese di ottobre e offrire la possibilità di approvare definitivamente la legge, con una terza lettura, prima della conclusione della sessione di bilancio, possibilmente entro il mese di novembre. Ritiene, infatti, fondamentale che la legge entri in vigore in tempo utile per regolare interamente il nuovo ciclo di bilancio dall'inizio del prossimo esercizio finanziario.
Ricorda che il Senato ha coraggiosamente messo mano al cuore della questione e ha affrontato tutti i nodi di fondo lungo diverse direttrici. In particolare, il progetto di riforma affronta i temi del coordinamento della finanza pubblica e dell'armonizzazione dei sistemi contabili, secondo principi di trasparenza e controllabilità della spesa, della programmazione degli obiettivi di finanza pubblica e la riforma degli strumenti di governo dei conti pubblici e del proseguimento della riforma del bilancio nella direzione di una trasformazione verso il bilancio di cassa, considerando i rapporti tra legislazione e bilancio e le modalità di classificazione del bilancio e del rendiconto. La proposta prevede, inoltre, interventi volti a riformare la tesoreria degli enti pubblici e programmazione dei flussi di cassa, nonché il sistema dei controlli di ragioneria e del programma di analisi e valutazione della spesa.
Sottolinea, pertanto, che la Camera è chiamata ad esaminare un disegno di riforma assai approfondito e complesso, volto a riformare integralmente, come risulta sin dal titolo, la legge di contabilità e la disciplina di governo dei conti pubblici.
Preliminarmente all'avvio dell'esame del testo del Senato, ritiene necessaria una breve ricognizione dei problemi che si sono accumulati e ai quali una riforma della contabilità dello Stato della portata di quella trasmessa dal Senato non può non rispondere senza diventare un'occasione mancata.
A tale proposito, ritiene doveroso considerare i problemi di raccordo e di coerente integrazione della riforma con la legge delega n. 42 del 2009, in tema di federalismo fiscale, che è parallelamente in corso di attuazione e che costituisce la cornice in cui anche questa riforma deve coerentemente iscriversi.
Rileva, inoltre, la necessità di considerare ulteriori profili di raccordo con la legge delega n. 15 del 2009, in tema di riforma della pubblica amministrazione, con particolare riferimento ai profili inerenti la verifica e valutazione dei risultati e la relativa responsabilità dei dirigenti nella gestione dei programmi.
Quanto alla più recente evoluzione della disciplina contabile e alle linee di tendenza riscontrabili in tale evoluzione, osserva che il dibattito sull'eccesso di contenuti della legge finanziaria non si è mai sopito e ha accompagnato tutta l'esperienza di questa legge, trasferendosi solo per alcuni anni sul «collegato di sessione», che era a tutti gli effetti solo una controfigura che svolgeva le stesse identiche funzioni della legge finanziaria. Dopo la riforma del 1999, è stata eliminata la finzione del collegato di sessione, ma si è contemporaneamente esteso il perimetro della manovra agli obiettivi di sviluppo, includendovi quindi norme di spesa. Ciò ha determinato una prima forte estensione del contenuto della legge finanziaria. Negli anni successivi, con l'avvio del pieno funzionamento del sistema della moneta unica, si sono aggiunti fattori ulteriori di
grande peso, che hanno accresciuto in senso qualitativo e non solo quantitativo la complessità delle questioni cui la legge finanziaria è stata chiamata a fare fronte.
Ritiene, infatti, che il punto di crisi del sistema non sia segnato dall'affollarsi di norme di spesa o micro norme, quanto piuttosto dall'accrescersi di un contenuto di grande e decisiva rilevanza politica, con alti requisiti di compatibilità finanziaria, che ha condotto, a partire dal 2001, all'uso sistematico dei maxiemendamenti e del voto di fiducia, dopo alcuni isolati precedenti.
Osserva che, secondo gli approfonditi studi svolti presso le Commissioni bilancio delle due Camere, il ricorso a questi strumenti nasce dal dispiegamento e dall'accumularsi dei fattori profondi di cambiamento istituzionale emersi nell'ultimo decennio, con particolare riferimento al parallelo estendersi e complicarsi dei rapporti sia verso l'Unione europea, sia verso le autonomie territoriali, e dal concentrarsi nella manovra di bilancio dei meccanismi di adattamento dell'intera legislazione statale che essi richiedono. L'approfondirsi della disciplina della contabilità europea ha richiesto, infatti, continui e complessi adeguamenti ordinamentali, destinati a rendere compatibili con le regole europee non solo gli obiettivi generali di finanza pubblica, ma anche gli obiettive specifici e le compatibilità delle maggiori politiche pubbliche. L'espansione del ruolo delle autonomie territoriali ha richiesto non solo di ridefinire ogni anno nella legge finanziaria le regole sempre più complesse del Patto di stabilità interno, a loro volta frutto di un laborioso processo di negoziazione tra livelli di governo, ma anche di regolare nella legge finanziaria i raccordi con le autonomie in ordine a numerose politiche pubbliche di impostazione nazionale o europea, ma con rilevanti quote di gestione decentrate sul territorio.
Gli studi svolti dalle due Commissioni bilancio in ambito parlamentare hanno perciò individuato le cause di un cambiamento profondo e qualitativo nell'ampliarsi di una sfera necessaria e propria della manovra di bilancio, che presentava vincoli ed esigenze di compatibilità così elevate da non consentire di lasciare al libero gioco dei voti sugli emendamenti parlamentari le decisioni in ordine alle colonne portanti del sistema dei rapporti con l'Unione europea e con le autonomie territoriali, ovvero i punti di equilibrio in ordine al controllo dei grandi flussi di spesa. Si è determinata, in tal modo, un'esplosione del sistema decisionale legato alla manovra di bilancio, che è divenuta gestibile solo attraverso procedure di emergenza, quali l'uso costante del voto di fiducia su maxiemendamenti, quali che fossero i governi e le maggioranze in essere. Il risultato è che il problema dell'ipertrofia della legge finanziaria si è elevato a tal punto da divenire una sorta di entropia della complessiva manovra di bilancio, che tende a comprendere tutti gli elementi utili e necessari al complessivo governo legislativo del sistema e alle misure necessarie da renderli compatibili e coerenti tra loro. Il tema della legge finanziaria e degli strumenti legislativi ad essa associati è dunque esploso con forza, come la maggiore questione legislativa del nostro Paese, che investe l'intero funzionamento del sistema delle fonti e di tutti i procedimenti di produzione normativa. Si sono così manifestati con tutta evidenza i limiti di un circuito decisionale della finanza pubblica che nonostante la previsione di stringenti vincoli incrociati di natura contenutistica e procedimentale non è infine più riuscito a garantire una procedura adeguata ad un dibattito parlamentare ordinato.
Rileva, infatti, che se vengono meno le condizioni di un dibattito parlamentare ordinato, viene anche meno la trasparenza delle procedure decisionali in ordine all'indirizzo politico-finanziario sotteso alle manovre di bilancio, con la conseguente difficoltà di garantire coerenza al complessivo processo di definizione delle priorità dell'indirizzo e di allocazione delle risorse finanziarie pubbliche. Negli ultimi anni si è così assistito a disegni di legge finanziaria approvati, senza che nessuna delle Commissioni bilancio dei due rami del Parlamento ne riuscisse non solo a
terminare, ma neppure a svolgere compiutamente l'esame, mediante apposizione della questione di fiducia su maxiemendamenti fatti di uno, o al massimo tre articoli, composti da centinaia e a volte anche da un migliaio di commi.
L'abnorme ampliamento delle dimensioni e dei contenuti normativi della legge finanziaria si è manifestato anche attraverso la prassi, anch'essa invalsa negli ultimi anni, di affiancare al disegno di legge finanziaria uno o più decreti-legge collegati con gli stessi contenuti tipici, che sovrapponendosi temporalmente almeno in parte con quello dei disegni di legge finanziaria e di bilancio, hanno finito per rendere ancor più complessi e confusi i procedimenti parlamentari di esame delle manovre. Tutto ciò ha sistematicamente impedito un ordinato e regolare svolgimento del procedimento legislativo, determinando una vera e propria crisi della fondamentale funzione di controllo e di indirizzo sui documenti di bilancio da parte delle Assemblee dei due rami del Parlamento, stante l'impossibilità nella quale si sono trovate sovente le Camere di conoscere compiutamente il contenuto e gli effetti, non solo economici, delle norme di legge che si accingevano a votare.
In questo quadro, ritiene che abbia dato buoni risultati l'esperimento della legge finanziaria «snella» introdotta lo scorso anno, grazie alla diluizione della manovra in più decreti legge, a partire da un decreto-legge estivo che, all'immediato indomani delle elezioni, ha impostato una vasta manovra triennale sul doppio fronte dello sviluppo economico e degli obiettivi di rientro dal debito. In questo scenario si è incardinata senza soluzione di continuità la manovra di reazione alla crisi economico-finanziaria, che è tuttora in corso. La diluizione della manovra in una pluralità di provvedimenti legislativi e in un maggior arco temporale ha migliorato significativamente le condizioni del dibattito parlamentare e il complessivo processo decisionale rispetto al parossismo delle precedenti sessioni di bilancio.
Rileva, tuttavia, che la soluzione individuata, pur rivelandosi utile in via transitoria in attesa di una riforma, è stata gravosissima dal punto di vista del calendario dei lavori parlamentari, impegnando la maggior parte del tempo utile dell'intero anno parlamentare. Osserva, inoltre, che tale soluzione non affronta il nodo problematico rappresentato dalla necessità di rivedere ogni anno, diversamente da quanto avviene in tutti i Paesi europei, pressoché l'intero campo delle decisioni legislative relative alle questioni di carattere strategico, nell'ambito di una continua manovra di bilancio.
In questo contesto, segnala che la riforma della legge n. 468 del 1978 tocca dunque al fondo la questione legislativa, che è uno dei grandi problemi del nostro ordinamento e costituisce un'occasione irripetibile per puntare a delegificare i meccanismi che sono alla base dell'incessante ampliarsi di una legislazione di tipo alluvionale che si accumula non su questioni secondarie, come spesso si ritiene, ma su questioni cruciali e sulle maggiori politiche pubbliche. Ritiene che l'esperienza fin qui compiuta, anche quella più recente, obblighi a continuare a lavorare per introdurre la più ampia gamma di strumenti per una durevole, sostanziale e vasta delegificazione e semplificazione del processo decisionale.
A tal fine bisogna, a suo avviso, intervenire in modo incisivo, anche se graduale, sui fattori che sono alla base della crescita del volume della legislazione e della continua necessità di normazione primaria nel nostro Paese, in modo da ridisegnare il rapporto tra leggi e bilancio in tema di spesa, che ha determinato un eccesso di vincoli legislativi sul bilancio, attraverso una stabilizzazione dei vincoli normativi e contabili derivanti dall'adesione all'Unione europea e dei rapporti con le autonomie nelle maggiori politiche pubbliche, che dovrebbero essere incanalati in diverse procedure non legislative.
Segnala, inoltre, che accanto alla questione dell'ampliarsi dei contenuti strutturali della manovra di bilancio si è posta in modo crescente l'esigenza, ancora più strettamente connessa alla finanza pubblica e al sistema di bilancio, di superare
un approccio puramente incrementale nelle decisioni di finanza pubblica, in base al quale è invalsa negli anni la tendenza a rifinanziare in modo inerziale le politiche di spesa in essere, senza valutarne attentamente l'efficienza e l'efficacia in relazione alle priorità e agli obiettivi che si intendono conseguire. A suo avviso, il concentrarsi dell'attenzione sulle più disparate modifiche marginali della legislazione di spesa da introdurre nel disegno di legge finanziaria, d'impatto finanziario peraltro assai ridotto rispetto al totale delle risorse iscritte in bilancio, ha finito per ostacolare un'analisi approfondita della quantità e della qualità della spesa storica e dei nodi strutturali che generano gli squilibri della finanza pubblica. A sua volta, l'esigenza impellente di fronteggiare la tendenza ad una crescita continua della spesa pubblica - connessa in primo luogo alla necessità di rispettare i vincoli economico-finanziari derivanti dalla partecipazione dell'Italia all'Unione europea - ha indotto il Legislatore a fare ricorso a strumenti di contenimento della spesa di carattere prevalentemente automatico, ovvero a riduzioni di carattere trasversale degli stanziamenti, attraverso tagli lineari e non selettivi delle dotazioni di bilancio relative a determinate categorie economiche, che, oltre a creare difficoltà di funzionamento alle singole Amministrazioni, hanno dato luogo a «rimbalzi» della spesa negli anni successivi, ovvero alla necessità di reintegrare risorse in precedenza accantonate e rese indisponibili. La prassi dei tagli lineari è stata, inoltre, accompagnata fin dalla scorsa legislatura dall'introduzione di meccanismi di flessibilità, in base ai quali al Governo è stata data in primo luogo, con l'articolo 1, comma 507 della legge n. 296 del 2006, la facoltà di intervenire ex post, in relazione alle effettive esigenze registrate in corso di esercizio, per riallocare in via compensativa le risorse fra le diverse unità previsionali di base. Tale facoltà è stata successivamente estesa, con l'articolo 60, commi 3 e 5, del decreto-legge n. 112 del 2008, alla possibilità di rimodulare, entro certi limiti, le dotazioni finanziarie dei programmi di spesa dei ministeri, sia in sede di formazione del bilancio di previsione sia in sede di assestamento. Rileva come la tendenza, recentemente manifestatasi, a concedere ai ministeri di spesa una maggiore flessibilità nella gestione delle risorse, si collochi nell'ambito della speculare tendenza ad introdurre meccanismi di contenimento generalizzato della spesa. La flessibilità è stata in tal senso presentata quale condizione per la realizzazione del consolidamento stesso dei conti pubblici, in quanto strumento diretto a rendere più sostenibili le riduzioni di spesa operate con tagli lineari alle dotazioni di bilancio ovvero con la previsione di accantonamenti di risorse. A fronte di tali innovazioni che hanno, di fatto, sottratto all'alveo parlamentare parti rilevanti della decisione di bilancio, spostandole in favore dell'Esecutivo, al quale sono stati riconosciuti sempre più ampi margini di flessibilità nella gestione delle poste del bilancio, ulteriori innovazioni introdotte a partire dalla scorsa legislatura hanno inteso rafforzare l'essenziale funzione di indirizzo e controllo parlamentare sul bilancio.
A tale riguardo, ricorda, in particolare, la definizione, a legislazione invariata, di un vasto processo di riclassificazione del bilancio dello Stato per missioni e programmi, funzionale anche all'avvio di un programma di analisi e valutazione della spesa pubblica, e alle misure introdotte al fine di rafforzare gli strumenti per il monitoraggio degli andamenti della finanza pubblica e potenziare il sistema informativo e dei controlli, anche parlamentari, sul sistema delle pubbliche amministrazioni. Tali interventi, unitamente a quelli realizzati in via sperimentale lo scorso anno e confermati quest'anno in attesa dell'approvazione di questa riforma, hanno sensibilmente rafforzato tutte le funzioni tipicamente attribuite allo strumento del bilancio. Si sono, infatti, rafforzate la funzione informativa, in quanto sono state garantite al Parlamento e ai cittadini maggiori informazioni in ordine alle dimensioni, alla destinazione e ai flussi delle risorse finanziarie pubbliche, la funzione allocativa, favorendo un rilancio
delle potenzialità decisionali del bilancio sulla base di una maggiore consapevolezza in ordine alla destinazione dell'intero stock della spesa e non solo alla ripartizione delle risorse incrementali annuali, nonché la funzione esecutiva, agevolando una gestione strategica del bilancio, orientata agli obiettivi e ai risultati, attraverso l'attribuzione di una maggiore flessibilità ai centri decisionali nell'utilizzo delle risorse a fronte di una maggiore responsabilità e capacità di render conto del proprio operato. Sotto questo ultimo profilo, l'ampliamento della flessibilità gestionale e la maggiore autonomia e responsabilità dei centri di spesa, connaturati all'evoluzione di un sistema delle decisioni di bilancio sempre più incentrato sulla valutazione dei risultati delle politiche pubbliche, sono stati accompagnati da misure tese a ricondurre al Parlamento l'insieme delle attività in materia di definizione degli indirizzi strategici, monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attività svolta dalle Amministrazioni pubbliche. A queste condizioni potrebbe lanciarsi un vasto programma di alleggerimento dei vincoli legislativi sul bilancio, che contribuisca a ridurre l'ingorgo normativo e a consentire la regolazione delle politiche pubbliche in funzione dei risultati affiancati da efficaci strumenti di indirizzo e controllo parlamentare.
Al riguardo, rileva che la proposta di legge approvata dal Senato intende recepire e portare a compimento in modo sistematico la logica di riforma del bilancio per programmi, adeguando nel contempo gli strumenti e le procedure di programmazione al consolidarsi di un sistema di governo caratterizzato da una crescente complessità istituzionale.
Ritiene, infatti, che ai problemi di ipertrofia della legge finanziaria e alla opposta carenza di contenuto decisionale del bilancio si risponda con la riclassificazione in missioni e programmi, aprendo la via verso un più ampio processo di revisione della spesa pubblica orientato a obiettivi di riduzione e riqualificazione attraverso una riorganizzazione in programmi dotati di flessibilità, discrezionalità, responsabilità e finalizzazione ai risultati. Alle esigenze di un sistema istituzionale multilivello sempre più complesso e sofisticato, si risponde con un più preciso raccordo con le regole contabili della Unione europea e con nuove forme di rappresentazione contabile complessiva dei saldi, nel quale si saldano flussi di bilancio e i flussi della tesoreria. Si prevedono, inoltre, vasti strumenti di informazione e controllo sull'andamento dei flussi di finanza pubblica anche presso i diversi livelli territoriali accompagnati dal rafforzamento dei controlli parlamentari con la costituzione di un apposito organo volto ad assicurare la trasparenza dei conti pubblici e le connesse metodologie.
Soffermandosi su alcune considerazioni in ordine ai temi da approfondire nel corso dell'esame presso la Camera, al fine di confermare e, ove opportuno, migliorare il vasto affresco delle soluzioni già approntate, rileva un punto di riferimento fondamentale sia rappresentato dalle importanti indicazioni di riforma contenute nella legge delega in tema di federalismo fiscale di recente approvata dal Parlamento, dopo un complesso lavoro di approfondimento svolto presso entrambe le Camere. È, infatti, evidente come per ricondurre i conti pubblici all'interno di un sentiero di evoluzione coerente con i vincoli comunitari, sia in primo luogo necessario definire un nuovo sistema delle decisioni di bilancio che, nel rispetto dell'autonomia costituzionalmente riconosciuta agli enti territoriali, sia prioritariamente orientato a responsabilizzare tutti gli attori istituzionali nell'affrontare i nodi strutturali che generano i persistenti squilibri della finanza pubblica italiana. Sottolinea come in questa logica di condivisione e convergenza negli obiettivi delle diverse entità che compongono la Repubblica ai sensi dell'articolo 114 della Costituzione si muove la legge delega n. 42 del 2009, di attuazione del federalismo fiscale, recentemente approvata dal Parlamento.
A suo avviso, è evidente che, mentre l'appartenenza dell'Italia all'Unione europea e il rispetto dei vincoli di bilancio da
questa discendenti determinano spinte centripete per quanto riguarda il governo della finanza pubblica, l'assetto federalista genera, viceversa, spinte centrifughe, in quanto riconosce agli enti territoriali un proprio ambito costituzionalmente tutelato di autonomia finanziaria. Il primo obiettivo di un nuovo quadro legislativo di coordinamento della finanza pubblica dovrebbe pertanto, a suo giudizio, essere quello di ricomporre in modo coerente una dialettica istituzionale di carattere triangolare tra Stato, autonomie territoriali e Unione europea, coniugando il rispetto dei vincoli comunitari con l'accoglimento delle istanze federaliste, tenendo tuttavia sempre presente che responsabile in ultima istanza del rispetto dei parametri inerenti deficit e debito è lo Stato centrale. In tal senso il disegno di legge in esame intende integrarsi con la legge delega in materia di federalismo fiscale, al fine di definire un quadro regolatore unitario delle fasi di costruzione delle decisioni di finanza pubblica che sappia coordinare e coniugare in modo nuovo il ruolo del Governo, responsabile a livello europeo del rispetto dei vincoli ivi posti, il ruolo del Parlamento, detentore, ai sensi dell'articolo 81 della Costituzione, di un «diritto al bilancio», e quello degli enti territoriali, titolari di un'autonomia finanziaria di entrata e di spesa parimenti salvaguardata dalle norme costituzionali che esige un loro diverso e più intenso coinvolgimento nella fase ascendente della definizione delle decisioni di finanza pubblica.
Ritiene, dunque, che nel corso dell'esame presso la Camera, si potrà ripercorrere il quadro sistematico costruito al Senato per verificare eventuali possibilità di miglioramento con riferimento agli obiettivi strategici di ordine legislativo ed istituzionale che risultano dai collegamenti tra la legge n. 42 e la riforma della legge di contabilità, nel testo approvato dal Senato.
In primo luogo, giudica necessario rafforzare il livello istituzionale e politico delle procedure di collegamento e di raccordo interistituzionale con l'Unione europea, attraverso una più intensa partecipazione del Parlamento e delle Autonomie territoriali nelle varie fasi di definizione delle opzioni di politica economica anche a medio termine, andando pertanto oltre quelle rivolte a garantire il rispetto del Patto di stabilità e crescita, nonché, più in generale, garantire una maggiore partecipazione del Parlamento nella elaborazione di un contributo italiano allo sviluppo di una politica economica e di bilancio della UE, almeno nell'ambito dell'area dell'euro. Ravvisa poi la necessità di estendere il perimetro del coordinamento della finanza pubblica, strutturando i rapporti tra livelli di governo sulla base di sedi e procedure idonee a garantire, secondo una logica di leale collaborazione, un ampio coinvolgimento e una completa responsabilizzazione delle autonomie territoriali nel perseguimento degli obiettivi economico-finanziari. Giudica inoltre necessario potenziare gli strumenti informativi, di controllo e di indirizzo del Parlamento a fronte della maggiore autonomia, responsabilità e flessibilità nella gestione delle risorse riconosciuta all'Esecutivo, anche al fine di proseguire l'azione di riqualificazione della spesa pubblica. Ritiene poi necessario prevenire l'ingorgo decisionale che puntualmente si verifica nel corso delle sessioni di bilancio attraverso un'articolazione della manovra di finanza pubblica su più strumenti, di indirizzo e di carattere legislativo, diluiti nel corso di un congruo arco temporale, la valorizzazione della portata decisionale del bilancio dello Stato e l'estensione al medio periodo del processo di programmazione economico - finanziaria. È inoltre necessario rivedere e armonizzare il sistema normativo della legislazione di spesa con l'articolazione in programmi e con la regola di flessibilità all'interno del bilancio anche con riferimento alle regole di copertura. Ritiene inoltre opportuno introdurre sistematiche procedure di revisione della spesa che superino il tradizionale approccio incrementale nelle decisioni di spesa e che prevedano il continuo monitoraggio sugli andamenti dei grandi flussi di spesa. Giudica, infine, necessario introdurre meccanismi di valutazione quantitativa e qualitativa
dei risultati raggiunti con la spesa pubblica, tenendo anche conto degli indirizzi sottesi alla parallela riforma della pubblica amministrazione in corso di attuazione ai sensi della legge n. 15 del 2009.
L'esame della Camera dei deputati dovrebbe pertanto, a suo avviso, muoversi lungo questi grandi assi e sugli altri che saranno proposti nel corso della discussione generale, in modo da fornire un contributo di ulteriore e puntuale approfondimento rispetto al lavoro di impianto sistematico svolto sul complesso di questi temi presso il Senato.
In conclusione, sottolinea l'importanza dello sforzo di innovativa sistematizzazione della intera materia che si è svolto presso l'altro ramo del Parlamento. Il compito che spetta alla Camera è, dunque, quello di approfondire singoli aspetti e proporre miglioramenti che possano auspicabilmente essere assunti d'intesa tra le diverse forze politiche e con la Commissione bilancio dell'altro ramo del Parlamento.
Ribadisce, quindi, l'auspicio già formulato di una definitiva approvazione del provvedimento in terza lettura prima della conclusione della sessione di bilancio, in esito ad un esame destinato ad alternarsi con quello dei documenti di bilancio presso le due Camere.
Chiede, pertanto, che la Presidenza della Commissione e l'Ufficio di Presidenza prendano in considerazione alcune proposte di ordine dei lavori che ritiene essenziali per un buon metodo di lavoro. A tal fine, ritiene che alla ripresa dei lavori parlamentari, dopo la pausa estiva, la Commissione potrebbe utilmente svolgere la discussione generale, che potrebbe comprendere alcune limitate audizioni, mirate essenzialmente alle istituzioni esperte e eventualmente ad alcuni tra i maggiori studiosi. Ritiene, inoltre, utile che tali audizioni siano precedute da un lavoro preparatorio svolto dagli uffici in collegamento con gli uffici del Senato, secondo i collaudati metodi di cooperazione e integrazione con le istituzioni esperte, per individuare le tematiche più rilevanti da approfondire, anche in relazione alle possibili ricadute sul piano della revisione dei regolamenti parlamentari per taluni aspetti non secondari che l'approvazione della disciplina al nostro esame comporta sulla procedura parlamentare.
Pier Paolo BARETTA (PD), nel ringraziare il relatore per l'ampia ed approfondita relazione svolta, raccogliendo l'invito formulato dal relatore nell'ambito della relazione stessa, manifesta la disponibilità del proprio gruppo a collaborare con le forze politiche di maggioranza per integrare e migliorare il testo della proposta approvato dall'altro ramo del Parlamento. Al riguardo, ricorda l'atteggiamento di grande apertura mostrato nel corso dell'esame del provvedimento presso il Senato della Repubblica dal Partito Democratico, che nella votazione finale ha espresso un voto favorevole alla proposta. Ritiene, tuttavia, che il lavoro svolto dall'altro ramo del Parlamento non abbia esaurito le complesse problematiche affrontate dal provvedimento, segnalando come nell'esame presso la Camera dovrà porsi mano a diversi aspetti della proposta, con particolare riferimento alla realizzazione del difficile equilibrio tra i poteri del Governo e del Parlamento e al rispetto delle competenze delle autonomie territoriali. A tale riguardo, rileva l'opportunità di integrare l'attività istruttoria a suo tempo svolta dal Senato, prevedendo l'audizione anche di rappresentanti di Regioni ed enti locali, al fine di acquisire le loro valutazioni sulle disposizioni del provvedimento che li riguardano. Anche alla luce della recente esperienza dell'esame del decreto-legge n. 78, ritiene, inoltre, debba essere oggetto di specifico approfondimento la questione dei tempi di esame dei provvedimenti che costituiscono la manovra di finanza pubblica, in modo da individuare un adeguato punto di equilibrio tra le contrapposte esigenze di garantire le prerogative parlamentari e di assicurare all'Esecutivo la possibilità di una celere approvazione delle misure che qualificano l'azione di governo. In questa ottica, nel richiamare la propria dichiarazione di voto sul Documento
Pag. 65di programmazione economico-finanziaria, sottolinea l'opportunità di avviare, parallelamente all'avvio dell'esame della proposta, che ridisegna, tra l'altro, l'intera sessione di bilancio, una riflessione sulla riforma dei regolamenti parlamentari che affronti, in particolare, la questione dei tempi e delle modalità dell'esame dei provvedimenti in materia economica e finanziaria.
Antonio LEONE (PdL), relatore, nel replicare al deputato Baretta, ritiene che sulla riforma della contabilità dello Stato si possa realizzare anche alla Camera in tempi brevi un'ampia convergenza, a cui subito potranno fare seguito le necessarie riforme regolamentari, mentre rileva che per più ampie riforme dei regolamenti parlamentari saranno necessari tempi più lunghi.
Giancarlo GIORGETTI, presidente, pur rilevando che, ovviamente, non compete alla Commissione bilancio esaminare le proposte di riforma del Regolamento, osserva che sarebbe opportuno avviare una riflessione sulle modifiche che si renderebbero necessarie in relazione alla nuova disciplina della programmazione e della legislazione economica e finanziaria.
Marco CAUSI (PD), riservandosi di intervenire più ampiamente nel prosieguo dei lavori, ritiene che il lavoro compiuto dal Senato sia eccellente ma non possa ritenersi concluso. Invita pertanto ad affrontare il testo con equilibrio e realismo. In particolare, segnala che oggetto di dibattito è se l'anno finanziario debba vedere un'unica, concentrata sessione di bilancio, ovvero vi debbano essere diverse fasi dei lavori parlamentari dedicati alla programmazione economica e, ancora, se risulti una sessione preliminare di carattere strategico. Segnala poi l'opportunità di considerare meglio i rapporti con il sistema delle autonomie. A tale proposito, giudica più avanzate alcune soluzioni elaborate alla legge n. 42 del 2009 rispetto al testo in esame, anche con riferimento alle forme di integrazione degli organi parlamentari con rappresentanti delle autonomie territoriali già prevista dalla legge costituzionale n. 3 del 2001.
Ritiene poi opportuno riflettere sul ruolo e le diverse funzioni dei diversi organi di monitoraggio e controllo: per esempio, ricorda che gli organi di cui anche il provvedimento in esame prevede la costituzione si andrebbero ad affiancare a quelli previsti da altre due leggi approvate nell'anno in corso la legge n. 15 del 2009 in materia di riforma della pubblica amministrazione, e la legge n. 42 del 2009 in materia di federalismo fiscale. Infine, invita a considerare il problema del coordinamento tra gli organi tecnici di Ragioneria, ISTAT, Camera e Senato.
Renato CAMBURSANO (IdV), unendosi ai ringraziamenti che i colleghi hanno rivolto al relatore per l'ampiezza e l'accuratezza della relazione, osserva come l'approvazione della proposta di legge oggi in discussione da parte del Senato fosse stata accompagnata da un generale entusiasmo, che ora, tuttavia, sembra essersi parzialmente spento. Tale circostanza avvalora, a suo avviso, i dubbi che l'Italia dei Valori ha sempre nutrito sui contenuti e sugli effetti della proposta in esame, che hanno condotto il gruppo ad astenersi nella votazione finale sul provvedimento presso il Senato della Repubblica.
In questo contesto, giudica opportuna una riapertura del dibattito sulla proposta in esame, rilevando in primo luogo la necessità di verificare attentamente la compatibilità tra le previsioni del progetto di legge approvato dal Senato e la legge n. 42 del 2009, che, nell'attuare il federalismo fiscale, aveva individuato un equilibrio più avanzato tra le esigenze dello Stato e degli enti territoriali, che giudica maggiormente rispondente al dettato del Titolo V della Parte seconda della Costituzione, risultante dalla riforma costituzionale del 2001. Giudica, inoltre, necessario che, prima di procedere a modificare la legge di contabilità, si definisca in modo chiaro il complessivo quadro istituzionale della Repubblica, ritenendo pertanto opportuno che il Governo presenti quanto
prima il disegno di legge relativo al cosiddetto Codice delle autonomie. A tale riguardo, rileva come nell'esame del provvedimento presso l'altro ramo del Parlamento non sia stato, a suo avviso, garantito un adeguato coinvolgimento delle autonomie territoriali e che le disposizioni approvate rischiano di non garantire adeguati margini temporali per la concertazione a livello territoriale dei principali provvedimenti in materia economica e finanziaria.
Giancarlo GIORGETTI, presidente, nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia quindi il seguito dell'esame ad altra seduta.
Rendiconto generale dell'Amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 2008.
C. 2632 Governo.
Disposizioni per l'assestamento del bilancio dello Stato e dei bilanci delle amministrazioni autonome per l'anno finanziario 2009.
C. 2633 Governo.
(Seguito dell'esame congiunto e rinvio).
La Commissione prosegue l'esame congiunto dei provvedimenti, rinviato nella seduta del 28 luglio 2009.
Massimo VANNUCCI (PD), integrando le considerazioni già espresse nella seduta di ieri, torna in primo luogo a soffermarsi, per quel che concerne il disegno di legge di rendiconto, sull'andamento delle entrate, rilevando che le entrate complessive risulteranno accresciute del 5 per centoesclusivamente per l'accensione dei prestiti. Segnala poi che, come già il suo gruppo aveva segnalato lo scorso anno, si è verificata una significativa riduzione dei tassi di interesse con risparmi consistenti, risparmi che quindi, come allora il suo gruppo propose, avrebbero potuto essere utilizzati in funzione anticrisi. Esprime poi, più in generale, una preoccupazione per il contenuto del giudizio di parificazione della Corte dei conti sul disegno di legge di rendiconto: lo stesso infatti segnala una mancanza di trasparenza nella determinazione delle poste di bilancio.
Per quel che concerne il disegno di legge di assestamento, osserva che l'articolo 2 aumenta sensibilmente il livello di emissione dei titoli del debito pubblico, e, insieme, incrementa sensibilmente alcuni fondi di riserva, tra i quali il fondo per le spese obbligatorie e quello per la riassegnazione dei residui perenti. Sulla base di questi dati, esprime quindi il timore che l'assestamento nasconda un'operazione di deficit spending che il suo gruppo aveva chiesto venisse fatta in modo trasparente e che invece viene attuata in maniera clandestina e surrettizia. Questa impressione viene confermata dal fatto che il provvedimento modifica il saldo netto da finanziare, fissato dalla legge finanziaria, possibilità peraltro non consentita dalla legge di contabilità. Invita quindi ad una valutazione attenta del disegno di legge di assestamento, anche in considerazione del fatto che per il provvedimento in esame trova per la prima volta applicazione la disciplina transitoria in materia di flessibilità del bilancio, introdotta con il decreto-legge n. 112 del 2008, e pertanto occorre vigilare con attenzione sulle nuove modalità di utilizzo che il Governo intende attribuire a tale strumento normativo.
Pietro FRANZOSO (PdL), relatore, rispondendo alle osservazioni del collega Vannucci sottolinea come il disegno di legge di assestamento per il 2009, nell'integrare le dotazioni finanziarie di alcuni fondi di riserva, dispone, in particolare, l'incremento delle dotazioni del Fondo per la riassegnazione di residui perenti delle spese correnti, in termini di competenza e di cassa, per un miliardo di euro, l'aumento delle dotazioni del Fondo per la riassegnazione dei residui perenti delle spese in conto capitale, in termini di competenza e di cassa, per 4 miliardi di euro e l'incremento del Fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa, in termini di sola cassa, per 5,5 miliardi di euro. Più in generale, evidenzia come, complessivamente,
Pag. 67il disegno di legge proponga aumenti delle autorizzazioni di cassa dell'intero bilancio per 14,145 miliardi di euro. La relazione illustrativa che accompagna il disegno di legge chiarisce che l'integrazione dei fondi per la riassegnazione dei residui passivi perenti risulta necessaria per il pagamento dei crediti vantati dalle imprese, per richieste rimaste inevase nel 2008 a causa dell'esiguità delle risorse disponibili e che le integrazioni delle autorizzazioni di cassa consentiranno il pagamento di una quota considerevole di residui passivi iscritti in bilancio, accelerando lo smaltimento dei crediti maturati nei confronti delle amministrazioni. Sottolinea, pertanto, la piena trasparenza, la coerenza e la particolare rilevanza delle modifiche proposte dall'assestamento, che, nell'attuale situazione di crisi, intendono rendere disponibili prontamente una rilevante quota di risorse da destinare al sistema produttivo.
Gian Luca GALLETTI (UdC) rileva preliminarmente l'esigenza di chiarire se si sia di fronte ad un assestamento di bilancio ovvero ad una manovra correttiva. In proposito, ricorda che con l'assestamento non si possono porre in essere manovre correttive, nonostante i precedenti in tal senso posti in essere dal Governo Prodi, precedenti, però, che ritiene un po' diversi dal caso in esame, in quanto in quelle occasioni con l'assestamento si certificavano maggiori entrate, il cosiddetto tesoretto, rispetto alle previsioni. Nello specifico, segnala che, ad esempio, il provvedimento copre gli oneri derivanti da una misura assolutamente condivisibile, vale a dire quella di elevare i trasferimenti destinati agli enti locali, con maggior debito pubblico. Al riguardo, pur condividendo la scelta di non aumentare le entrate, ritiene moralmente e politicamente grave che si stia scaricando un maggior disavanzo corrente sulle generazioni future.
Alla luce di tali considerazioni, rileva che, più correttamente, il contenuto di manovra correttiva del provvedimento avrebbe dovuto essere collocato nel decreto-legge del quale la Camera ha appena concluso l'esame, il quale a sua volta avrebbe dovuto essere esplicitamente collegato alla manovra di finanza pubblica. In proposito, ricorda che, in questo modo, con l'aumento del debito pubblico, proposto dal disegno di legge di assestamento, si raccolgono i frutti delle coperture precarie adottate nel corso di questa legislatura e in più occasioni denunciate dal suo gruppo. Conclusivamente invita il rappresentante del Governo a chiarire gli aspetti da lui richiamati.
Renato CAMBURSANO (IdV) nel condividere le osservazioni del collega Galletti sulla portata del disegno di legge di assestamento per l'esercizio 2009, ricorda come analoghi rilievi critici erano stati formulati nel corso dell'esame del provvedimento da parte dell'altro ramo del Parlamento, senza tuttavia che il Governo avesse fornito risposte soddisfacenti ai numerosi quesiti posti. Segnala, peraltro, che nel proprio intervento si soffermerà sul disegno di legge recante il Rendiconto per l'esercizio finanziario 2008, al fine di verificare se l'Esecutivo abbia rispettato gli impegni presi con il Parlamento e con la cittadinanza. A questo riguardo, ricorda che nella prima fase dell'esercizio 2008 la situazione economica e finanziaria era sostanzialmente sotto controllo e l'occupazione faceva registrare una continua crescita, mentre si manifestava una inflazione eccessiva che metteva a rischio il potere di acquisto delle famiglie. In tale situazione economica, l'incremento delle entrate consentiva il pieno rispetto degli impegni assunti in sede europea, che aveva consentito la chiusura della procedura di infrazione aperta nel 2006. Con il manifestarsi della crisi, tuttavia la situazione è radicalmente cambiata e, nonostante il Ministro Tremonti in più occasioni abbia dichiarato di essere stato il primo a prevedere l'aggravarsi della crisi, i risultati economici e finanziari non confermano tale assunto. Le misure adottate, infatti, non si sono dimostrate adeguate a fronteggiare la congiuntura economica e finanziaria. A tale riguardo, ricorda, in primo luogo, che uno dei primi provvedimenti
Pag. 68assunti dal Governo è stata l'abolizione dell'ICI sull'abitazione principale per le fattispecie non esentate ai sensi delle disposizioni adottate dal Governo Prodi, la quale, senza determinare ingenti vantaggi per i cittadini, ha comportato una rilevante riduzione delle entrate per gli enti locali. Osserva, inoltre, che anche il provvedimento relativo alla defiscalizzazione del lavoro straordinario si è dimostrato assolutamente intempestivo, intervenendo in un contesto economico nel quale le ore di lavoro straordinario erano in costante diminuzione per la contrazione della produzione relativa alla crisi. Analogamente, ritiene che sia stato erroneo concentrare l'attenzione sulla speculazione in atto sui prezzi delle materie prime, e in particolare dei prodotti petroliferi, trascurando il reale problema, che era rappresentato dalla bolla speculativa di carattere finanziario. In questa ottica, si interroga, quindi, sui reali effetti della cosiddetta Robin Hood tax, osservando che sarebbe opportuno che il Governo fornisse indicazioni in ordine al gettito realizzato. Dichiara, inoltre, di non condividere assolutamente la politica del Governo in materia di lotta all'evasione fiscale, evidenziando come, con il pretesto di introdurre semplificazioni di carattere procedurale, siano stati agevolati comportamenti fraudolenti dei contribuenti. Osserva, altresì, che il Ministro Tremonti non pare aver compreso bene la lezione derivante dalla precedente esperienza di governo, tornando a ripetere vecchi errori attraverso la previsione di nuovi condoni in materia fiscale. Ricordando come il Documento di programmazione economico-finanziaria per gli anni 2009-2013 si fosse prefisso l'obiettivo di assicurare la tenuta dei conti pubblici, il mantenimento della coesione sociale e il consolidamento del sistema imprenditoriale, sottolinea come tutti questi obiettivi, e in particolare il primo, non siano stati raggiunti. Rileva, infatti, che le previsioni economiche e finanziarie sono state completamente disattese, nonostante i continui aggiornamenti operati e gli interventi realizzati con la manovra finanziaria ed i numerosi provvedimenti anticrisi. In particolare, ritiene molto allarmante il significativo calo degli investimenti nel comparto pubblico, dovuto anche alla forte contrazione della spesa in conto capitale degli enti locali, sottolineando come tale contrazione nelle spese abbia determinato una caduta verticale dei lavori realizzati dalle piccole e medie imprese, anche per il sostanziale congelamento di circa 11 miliardi di euro destinati alle opere pubbliche da parte dei maggiori comuni. Ricorda, inoltre, la distrazione dalle originarie finalità delle risorse del Fondo per le aree sottoutilizzate, operata a partire dal decreto-legge n. 112 del 2008, che ha determinato l'accumulazione di risorse in un Fondo strategico per il Paese a sostegno dell'economia reale, successivamente quasi dimezzato per far fronte alla emergenza del sisma in Abruzzo. Rileva, inoltre, come nessun provvedimento sia stato adottato al fine di consentire il recupero del drenaggio fiscale operato nella fase di inflazione più pronunciata. Sul versante fiscale, rileva come nel corso dell'anno sia stata incrementata la pressione fiscale sui contribuenti onesti, mentre si favoriva l'evasione fiscale, osservando che anche l'Amministrazione autonoma dei monopoli dello Stato non ha prestato l'opportuna vigilanza sulla gestione dei giochi e sul rispetto dei capitolati e degli accordi in essere. Ritiene, inoltre, assolutamente insoddisfacenti i risultati delle operazioni di cartolarizzazione, che hanno prodotto entrate sensibilmente inferiori a quelle attese, osservando come sarebbe opportuno che il Governo chiarisse con precisione le cause di tali minori entrate. Conclusivamente, osserva che nell'attuale situazione economica e finanziaria, nella quale si rileva una contrazione delle entrate e un incremento delle spese, con particolare riferimento a quelle di parte corrente, non potrà non registrarsi un sensibile incremento del deficit pubblico, che rischia di esporre il nostro Paese ad una nuova procedura di infrazione analoga a quella avviata nel 2006. Giudica infine opportuno che il Governo risponda ai rilievi formulati dalla Corte dei conti nel giudizio di parificazione,
Pag. 69rilevando che probabilmente il ruolo svolto nel nostro ordinamento dalla suprema magistratura contabile è fonte di profondo disagio per il Governo e per la maggioranza, che, pertanto, hanno cercato di limitarne l'azione con le disposizioni introdotte in sede di conversione del decreto-legge n. 78 del 2009, che, fortunatamente, grazie all'intervento del Capo dello Stato, sembrano destinate a scomparire.
Antonio BORGHESI (IdV), con riferimento al disegno di legge di assestamento, chiede preliminarmente al rappresentante del Governo di confermare di non essersi avvalsi della facoltà di operare rimodulazioni ai sensi dell'articolo 60 del decreto-legge n. 112 del 2008. Richiamando quindi le considerazioni del collega Galletti, rileva che con l'assestamento si è davvero di fronte ad una manovra correttiva, dalla quale emerge come un autentico errore di politica economica, la politica dei «tagli lineari» adottata con il decreto-legge n. 112 del 2008, che poi le diverse amministrazioni non si sono dimostrate in grado di gestire. Rileva che questo dato è confermato dalle variazioni delle dotazioni di spesa proposte dal disegno di legge di assestamento.
In proposito, rileva che, in molti casi, dal confronto tra il rendiconto 2008 e l'assestamento 2009 emergono dati gravi: segnala ad esempio che uno dei pochi stati di previsione in cui si è registrato un taglio significativo ed effettivo, per 2,5 miliardi di euro, è quello del Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca scientifica, seguito da quello del Ministero dell'ambiente, che ha subito una riduzione per due miliardi.
Segnala quindi le numerose incongruenze del disegno di legge di assestamento, rispetto alle quali ritiene imprescindibile un chiarimento da parte del Governo. Tra queste, rileva in primo luogo che si è registrata una una notevole concentrazione di risorse in fondi di carattere generale del Ministero dell'economia e delle finanze, rispetto ai quali dovrebbero essere forniti chiarimenti su finalità e modalità di utilizzo. Richiama ad esempio la variazione in aumento di 800 milioni della missione in materia di politiche economiche e finanziarie di tale Ministero, mentre per la missione in materia di regolazione con le autonomie territoriali sono state ridotte risorse per un ammontare di 2,7 miliardi in termini di autorizzazioni di cassa, che salgono ad oltre 4 miliardi in termini di competenza. In maniera analoga, risulta necessario un chiarimento delle ragioni dell'incremento delle dotazioni relative alla missione «fondi da ripartire» del Ministero dell'interno e del Ministero dell'ambiente. Tra le missioni di notevole rilievo che subiscono riduzioni, segnala la missione in materia di immigrazione e la missione in materia di giovani e sport. Chiede anche le ragioni per cui l'Amministrazione dei monopoli registra una diminuzione di competenza, ma un aumento di cassa, nonché della notevole discrasia, per un ammontare di circa 100 milioni di euro, delle dotazioni in termini di competenza e in termini di cassa per la missione in materia di politiche previdenziali. Registra pure l'incongruenza, con riferimento allo stato di previsione del Ministero dell'istruzione, tra la riduzione della dotazione per l'istruzione prescolastica e per l'istruzione secondaria di secondo grado; mentre aumenta la dotazione per l'istruzione secondaria di primo grado.
Antonio MISIANI (PD) rileva, in primo luogo, che i saldi del bilancio dello Stato risultanti dal rendiconto e dall'assestamento evidenziano un andamento della finanza pubblica che assume contorni assolutamente disastrosi. In particolare, sottolinea che nel disegno di legge di assestamento il risparmio pubblico fa segnare un peggioramento di 32,7 miliardi di euro, il saldo primario peggiora di oltre 40 miliardi di euro ed il saldo netto da finanziare peggiora di 36,5 miliardi di euro, passando dai 32,7 miliardi previsti dalla legge di bilancio per il 2009, a 69,6 miliardi di euro. Nell'evidenziare come si tratti di dati che non trovano riscontro in quelli registrati negli ultimi anni, sottolinea
Pag. 70come il peggioramento dei saldi sia da attribuire in primo luogo alle conseguenze della crisi economica-finanziaria, che ha agito prevalentemente sul versante delle entrate tributarie, che hanno registrato una sensibile contrazione, piuttosto che su quello delle spese, che hanno fatto segnare un leggero incremento dovuto al limitato campo di applicazione degli stabilizzatori automatici. Ritiene, peraltro, che una significativa incidenza sui pessimi risultati della finanza pubblica abbia avuto il mancato controllo delle spese e delle entrate. Sul versante della spesa, infatti, si è evidenziato il completo fallimento della logica dei tagli lineari di bilancio, che ha contraddistinto l'azione del Governo a partire dall'approvazione del decreto-legge n. 112 del 2008. Per quanto attiene alle entrate, ritiene che la loro contrazione evidenzi una forte ripresa dell'evasione fiscale, sulla quale si soffermerà successivamente. Sottolinea, altresì, che il Governo ha contribuito ad aggravare una situazione già difficile, rifiutandosi di prendere atto dell'esistenza della crisi, intervenendo solo ora, in una sede peraltro impropria, per realizzare quella manovra aggiuntiva di importo pari a circa un punto del prodotto interno lordo che il suo gruppo ha costantemente richiesto in questi mesi. A suo avviso, si tratta, tuttavia, di un intervento ormai tardivo, affidato ad un o strumento legislativo che non garantisce sufficiente trasparenza nell'esame parlamentare.
Per quanto attiene alle entrate, ritiene significativo che la contrazione delle entrate tributarie sia percentualmente superiore a quella del prodotto interno lordo, osservando come tale dato testimoni in modo chiaro la ripresa dell'evasione fiscale. In particolare, giudica indicativo il dato relativo all'andamento delle entrate IVA, per le quali l'assestamento prevede una riduzione di 12,3 miliardi di euro rispetto a quanto previsto nella legge di bilancio, con una contrazione di circa 12 punti percentuali che non può assolutamente attribuirsi alla contrazione dei consumi, valutata nell'ordine del 2-3 per cento. Ritiene, pertanto, che il Governo dovrebbe chiarire in modo plausibile le ragioni di tale riduzione delle previsioni di entrata, ricordando che il rendiconto per l'anno 2008 registrava entrate IVA per 112 miliardi di euro. Sul versante della spesa, rileva che il disegno di legge di assestamento opera una vera e propria manovra finanziaria, effettuando integrazioni delle autorizzazioni di cassa per circa 18 miliardi al fine di consentire un'accelerazione dei pagamenti dei residui passivi, con particolare riferimento a quelli relativi ai pagamenti alle imprese. Osserva, peraltro, che la manovra operata è attribuibile solo parzialmente alla scelta del Governo di assicurare maggiori risorse al sistema imprenditoriale e agli enti territoriali, attraverso un allentamento dei vincoli del Patto di stabilità interno, in quanto, per altro verso, testimonia con assoluta evidenza il fallimento della logica dei tagli lineari. Ritiene, infatti, che la linea restrittiva adottata dal Governo sul versante della spesa non abbia tenuto a fronte dell'aggravarsi della crisi economica e abbia determinato un'espansione incontrollata della spesa pubblica, avendo il Governo rinunciato programmaticamente a proseguire l'azione di riqualificazione della spesa pubblica avviata dal precedente governo con l'esperienza della spending review, prevedendo, tra l'altro, la soppressione della Commissione tecnica per la finanza pubblica. Al riguardo, osserva che, se questi sono i risultati, appare assolutamente necessario riprendere il lavoro interrotto, superando la logica degli annunci e delle disposizioni manifesto. Conclusivamente, ribadisce che il provvedimento, pur affrontando questioni da tempo evidenziate dall'opposizione, determina l'adozione di una manovra finanziaria implicita che si colloca ai limiti del contenuto proprio del disegno di legge di assestamento come individuato dalla vigente legge di contabilità.
Il viceministro Giuseppe VEGAS in risposta all'accusa rivolta al Governo di aver operato con il disegno di legge di assestamento un'impropria manovra, richiama il contenuto dell'articolo 17 della legge n. 468 del 1978 che consente adeguamenti
Pag. 71di cassa e della massa spendibile al fabbisogno, nonché variazioni di competenza. In proposito rileva che tale dato è confermato dal fatto che in tutti gli assestamenti degli ultimi anni si sono registrati aumenti di spesa. Osserva quindi che l'assestamento registra, a fianco della diminuzione delle entrate che ritiene principalmente dovuta al minor gettito IVA originata dalla ricomposizione dei consumi verso beni ad aliquota più bassa in conseguenza della crisi, aumenti di spesa che non incidono su spese discrezionali. Infatti, parte di questo aumento di spesa è dovuto al fatto che, sia in termini di competenza che in termini di cassa, si è dovuta registrare l'esigenza di pagamento dei debiti della pubblica amministrazione rendendo spendibili residui che altrimenti sarebbero andati in perenzione a causa dell'abbreviamento dei termini di perenzione introdotto dalla legge finanziaria per il 2006. In proposito, ricorda anche che l'esigenza di pagare i debiti delle pubbliche amministrazioni è stata in più occasioni condivisa da tutte le forze politiche. Altre voci di spesa che hanno registrato un aumento sono quelle legate ad incrementi contrattuali della pubblica amministrazione, alla spesa sanitaria, alle prestazioni sociali aumentate in conseguenza della crisi, al rimborso dell'ICI rurale. Al riguardo, ritiene comunque in linea generale inevitabile un aumento della spesa nella fase attuale con funzione anticiclica. Peraltro, in risposta alle critiche da più parti avanzate nel corso dell'esame, rileva che la politica economica adottata dal Governo a partire dal decreto-legge n. 112 del 2008, ha comunque consentito all'Italia di evitare provvedimenti traumatici adottati da altri Paesi come quelli di nazionalizzazione del sistema bancario. Si riserva quindi di fornire puntuali elementi di risposta alle richieste di chiarimento avanzate dal deputato Borghesi, le quali peraltro concernono aspetti che più opportunamente avrebbero dovuto essere trattati nelle Commissioni di settore.
Gian Luca GALLETTI (UdC), indicando, a titolo di esempio, la manovra operata dal disegno di legge assestamento volta ad incrementare le dotazioni di cassa per far fronte ai trasferimenti a compensazione del minor gettito derivante dalle modifiche alla disciplina dell'ICI sui fabbricati rurali, ribadisce che con il disegno di legge di assestamento per il 2009 è stata realizzata una vera e propria manovra finanziaria. Pur condividendo la finalità dell'intervento, osserva che si tratta di una disposizione di carattere non meramente ricognitivo, ma correttivo delle precedenti previsioni, che, pertanto, avrebbero dovuto trovare opportuna collocazione in un diverso provvedimento. Sottolinea, inoltre, che l'intera manovra realizzata è posta a carico del debito pubblico, che rappresenta il 38,4 per cento delle spese complessive del bilancio dello Stato. In particolare, rileva la pericolosità di un incontrollato incremento del debito pubblico, sottolineando come il ricorso al mercato nel disegno di legge di assestamento raggiunga la cifra di 292 miliardi di euro, con un incremento di 36,5 miliardi di euro rispetto alle previsioni della legge di bilancio per il 2009. Sottolinea, peraltro, come anche i dati sulla spesa pubblica siano particolarmente gravi, evidenziando, in particolare, la riduzione delle risorse destinate all'istruzione scolastica e delle spese in conto capitale.
Antonio MISIANI (PD) rileva, in risposta alle considerazioni del viceministro Vegas, che gli aumenti di spesa registrati dal disegno di legge di assestamento sono tutti imputabili alle amministrazioni centrali dello Stato, in quanto i trasferimenti alle regioni per la sanità rientrano in una diversa missione, quella dei rapporti finanziari con le autonomie territoriali, non citata dal viceministro.
Giancarlo GIORGETTI, presidente, nel dichiarare concluso l'esame preliminare congiunto, avverte che, con riferimento al disegno di legge recante il rendiconto generale dell'Amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 2008, non essendo state avanzate richieste di interventi per dichiarazioni di voto, pone in votazione
Pag. 72la proposta di conferire al relatore il mandato a riferire favorevolmente all'Assemblea su tale disegno di legge.
La Commissione delibera di conferire il mandato al relatore a riferire in senso favorevole all'Assemblea sul disegno di legge C. 2632, recante il rendiconto generale dell'Amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 2008. Delibera altresì di chiedere l'autorizzazione a riferire oralmente.
La Commissione passa quindi all'esame degli articoli del disegno di legge di assestamento.
Giancarlo GIORGETTI, presidente, segnala che al disegno di legge di assestamento sono stati presentati 14 emendamenti (vedi allegato). Avverte che, ai fini dell'individuazione dei limiti di emendabilità agli stanziamenti di spesa del disegno di legge di assestamento, occorre tener conto anche di quanto disposto dall'articolo 60, comma 5, del decreto-legge n. 112 del 2008, ai sensi del quale, in via sperimentale, limitatamente all'anno 2009, nel rispetto dell'invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica, è stata introdotta la possibilità di rimodulare le dotazioni finanziarie tra i programmi di ciascuna missione di spesa, fatta eccezione per le spese di natura obbligatoria, per le spese in annualità e a pagamento differito, nonché per gli oneri inderogabili, a meno che non vengano espressamente definiti rimodulabili dal disegno di legge di assestamento.
Per effetto di tale disposizione, quindi, a differenza di quanto previsto negli anni precedenti, possono essere rimodulati, nell'ambito del disegno di legge di assestamento, anche gli stanziamenti determinati da disposizioni legislative sostanziali, purché la rimodulazione sia effettuata tra stanziamenti inclusi in programmi appartenenti alla medesima missione.
Nel caso di modifiche agli stanziamenti appartenenti a differenti missioni, non sono ammissibili gli emendamenti che incidano sulla quota di risorse rimodulabili ma riconducibili a disposizioni legislative sostanziali.
Alla luce dei criteri sopra richiamati, dichiara inammissibili gli emendamenti Borghesi Tab. 2.8, Ghizzoni Tab. 2.3, Borghesi Tab. 2.6, Cambursano Tab. 2.7, De Micheli Tab. 2.5, Coscia Tab. 2.2 e Tab. 2.1, De Micheli Tab. 2.4 in quanto volti a ridurre l'U.P.B. 25.2.3 del Ministero dell'economia e delle finanze, appartenente al programma «Fondi di riserva e speciali», interamente non rimodulabile. Dichiara pure inammissibile l'emendamento Bitonci 2.10, il quale incrementa la dotazione dell'U.P.B 1.5.6 del Ministero delle politiche agricole e forestali, con la finalità di rifinanziare il Fondo nazionale di solidarietà - incentivi assicurativi, che tuttavia non risulta rimodulabile e al cui finanziamento si provvede ai sensi dell'articolo 15 del decreto legislativo n. 102 del 2004 mediante rifinanziamento nella tabella D della legge finanziaria.
In considerazione dell'imminente avvio delle votazioni in Assemblea, rinvia il seguito dell'esame alla seduta che sarà convocata dieci minuti dopo il termine dei lavori dell'Assemblea.
La seduta termina alle 16.30.
UFFICIO DI PRESIDENZA INTEGRATO DAI RAPPRESENTANTI DEI GRUPPI
L'ufficio di presidenza si è riunito dalle 16.30 alle 16.40.
SEDE REFERENTE
Mercoledì 29 luglio 2009. - Presidenza del presidente Giancarlo GIORGETTI. - Interviene il viceministro dell'economia e delle finanze Giuseppe Vegas.
La seduta comincia alle 19.10
Rendiconto generale dell'Amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 2008.
C. 2632 Governo.
Disposizioni per l'assestamento del bilancio dello Stato e dei bilanci delle amministrazioni autonome per l'anno finanziario 2009.
C. 2633 Governo.
(Seguito dell'esame congiunto e conclusione).
La Commissione prosegue l'esame del provvedimento.
Pag. 73Pietro FRANZOSO (PdL), relatore, esprime parere contrario sugli emendamenti relativi al disegno di legge di assestamento.
Il viceministro Giuseppe VEGAS esprime parere conforme a quello del relatore.
Massimo BITONCI (LNP), con riferimento al suo emendamento Tab. 2.9 segnala che l'u.p.b. 7.1.3. dello stato di previsione del Ministero dell'Interno reca una riduzione pari a 1.059.467 euro a copertura di oneri conseguenti al trasferimento alla regione Sardegna di funzioni in materia di invalidi civili in attuazione del decreto legislativo n. 112 del 1998. tuttavia, la riduzione comprende anche le somme dovute alla regione Sardegna per gli anni 2005-22008 che sono già state sottratte alla disponibilità finanziaria del Ministero dell'interno, osserva che, conseguentemente, il suo emendamento intende correggere tale errore contenuto nel disegno di legge di assestamento prevedendo che la riduzione sia limitata alle somme dovute alla regione Sardegna per l'anno 2009, pari a 215.467 euro. A tal fine, le previsioni assestate per la u.p.b. sopra richiamata vengono incrementate di 844.000 ero. Ciò premesso, preso atto del parere contrario espresso dal relatore e dal rappresentante del Governo, ritira l'emendamento Tab. 2.9 e annuncia la presentazione di un ordine del giorno sulla medesima materia, che invita il rappresentante del Governo a valutare positivamente.
Il viceministro Giuseppe VEGAS, riservandosi di approfondire il tema, concorda con l'opportunità di trasformare l'emendamento in un ordine del giorno, in considerazione dell'esigenza di una rapida approvazione in via definitiva del disegno di legge di assestamento.
La Commissione respinge quindi l'emendamento Garavini Tab. 6.1.
Pier Paolo BARETTA (PD) chiede le motivazioni del parere contrario espresso sull'emendamento Porta Tab. 6.3.
Il viceministro Giuseppe VEGAS ribadisce il parere contrario sull'emendamento Porta Tab. 6.3. alla luce dell'esigenza già sopra segnalata di una rapida approvazione in via definitiva del disegno di legge di assestamento, pur rilevando che su singoli specifici aspetti problematici si potrà intervenire successivamente.
La Commissione, con distinte votazioni, respinge gli emendamenti Porta Tab. 6.3, Narducci Tab. 6.2 e Fedi Tab. 6.4.
Pier Paolo BARETTA (PD), intervenendo per dichiarazione di voto, conferma, anche per quanto concerne il disegno di legge di assestamento, il voto contrario del suo gruppo già espresso sul rendiconto generale dello Stato, richiamando le critiche già rivolte alla politica economica del Governo con riferimento al DPEF e al decreto-legge n. 78 del 2009.
Antonio BORGHESI (IdV), intervenendo per dichiarazione di voto, conferma, anche per quanto concerne il disegno di legge di assestamento, il convinto voto contrario del suo gruppo già espresso sul rendiconto generale dello Stato, ribadendo che il Governo ha ingannato il Paese, in quanto ha sostenuto, a partire dal decreto-legge n. 112 del 2008, di avere posto in essere una politica di riduzione delle spese che invece risulta fallita, fatta eccezione per il Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca scientifica, per il quale effettivamente è stato operato
Pag. 74un significativo taglio, a dispetto invece dell'esigenza di investire nel settore della ricerca ai fini della ripresa economica.
Giancarlo GIORGETTI, presidente, non essendoci altre richieste di intervento per dichiarazioni di voto, pone in votazione la proposta di conferire al relatore il mandato a riferire favorevolmente all'Assemblea sul disegno di legge recante disposizioni per l'assestamento del bilancio dello Stato e dei bilanci delle amministrazioni autonome per l'anno finanziario 2009.
La Commissione delibera di conferire il mandato al relatore di riferire in senso favorevole all'Assemblea sul disegno di legge C. 2633, recante disposizioni per l'assestamento del bilancio dello Stato e dei bilanci delle amministrazioni autonome per l'anno finanziario 2009. Delibera altresì di chiedere l'autorizzazione a riferire oralmente.
Giancarlo GIORGETTI, presidente, si riserva di designare i componenti del Comitato dei nove sulla base delle indicazioni dei gruppi.
La seduta termina alle 19.35.