COMITATO PERMANENTE PER I PARERI

Martedì 29 luglio 2008. - Presidenza del presidente Isabella BERTOLINI.

La seduta comincia alle 10.05.

Ratifica del Trattato di Lisbona.
C. 1519 Governo, approvato dal Senato.
(Parere alla III Commissione).
(Esame e conclusione - Parere favorevole).

Giorgio Clelio STRACQUADANIO (PdL), relatore, introducendo l'esame, ricorda che il provvedimento riproduce quello presentato dal Governo Prodi nello scorcio finale della passata legislatura (S. 1956) al Senato, il quale non ha potuto terminare il proprio iter parlamentare a causa dello scioglimento anticipato delle Camere. Esso si compone di tre articoli, che recano, rispettivamente, l'autorizzazione alla ratifica del Trattato, l'ordine di esecuzione del Trattato, nonché disposizioni in ordine all'entrata in vigore della legge, che avrà luogo il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.
Quanto ai contenuti dell'accordo oggetto della ratifica, premesso un giudizio positivo sul Trattato di Lisbona, ricorda che questo riprende, con alcune modifiche, le disposizioni già contenute nel Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa, il quale non è mai entrato in vigore per il mancato completamento del processo di ratifica. Il Trattato di Lisbona, peraltro, a differenza del Trattato di Roma non prevede l'abrogazione dei Trattati vigenti e la loro sostituzione con un unico testo, bensì soltanto la loro modifica.
Il Trattato di Lisbona è dunque articolato in due parti, oltre alle disposizioni finali: la prima modifica il Trattato sull'Unione europea, la seconda modifica il Trattato che istituisce una Comunità europea,

tra l'altro rinominandolo Trattato sul funzionamento dell'Unione. Allegati al Trattato di Lisbona sono numerosi protocolli, le cui disposizioni hanno lo stesso valore giuridico delle disposizioni dei Trattati. La Carta dei diritti fondamentali, invece, non è più compresa nel Trattato, che però vi fa rinvio per specificare che essa ha lo stesso valore giuridico dei Trattati. Sono stati poi eliminati i riferimenti espliciti ai simboli dell'Unione e ogni riferimento terminologico che potesse alludere alla natura «costituzionale» del testo; inoltre, non viene esplicitamente affermato nel testo del Trattato il primato del diritto dell'Unione europea.
Per quanto riguarda il rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite, il disegno di legge in esame è riconducibile alla materia «politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l'Unione europea» che l'articolo 117, secondo comma, lettera a), della Costituzione demanda alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Per quanto riguarda gli altri profili di rilevanza costituzionale, assumono particolare rilievo le questioni relative al valore giuridico della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e all'adesione dell'Unione europea alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma nel 1950.
Tali questioni, affrontate nell'ambito del Trattato di Lisbona, si inseriscono nel quadro del sempre maggiore sviluppo di forme di tutela multilivello dei diritti, che ha portato a forme di compresenza e di sovrapposizione di diversi livelli di protezione dei diritti fondamentali in Europa, che si caratterizzano anche per la diversità dei «cataloghi» dei diritti contenuti nelle rispettive Carte di riferimento. Tale diversità assume particolare rilevanza se si tiene conto del ruolo che le disposizioni contenute nel diritto comunitario e nella CEDU rivestono nell'ordinamento costituzionale italiano. Nel Trattato di Lisbona la Carta dei diritti fondamentali assume carattere giuridicamente vincolante, anche se il testo della Carta non è incluso nei Trattati, come invece avveniva nel Trattato costituzionale. Le disposizioni della Carta diventano quindi parametro diretto di valutazione della legittimità degli atti normativi adottati dalle istituzioni dell'Unione e della conformità all'ordinamento comunitario degli atti normativi adottati dai singoli Stati membri nell'attuazione del diritto dell'Unione.
Quanto alla portata della Carta, è precisato, al fine di tutelare gli ambiti di competenza degli Stati membri, che le sue disposizioni «non estendono in alcun modo le competenze dell'Unione definite nei Trattati».
Rispetto al testo della Carta originariamente proclamata a Nizza nel 2000, si prevede inoltre in modo esplicito che le disposizioni della Carta siano interpretate dai giudici dell'Unione e degli Stati membri tenendo in debito conto le spiegazioni predisposte dal Praesidium della Convenzione che ha redatto la Carta stessa ed aggiornate dal Praesidium della Convenzione europea.
Altri profili di interesse della Commissione sono rappresentanti dagli interventi sullo spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Il Trattato di Lisbona prevede infatti la costituzione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nel rispetto dei diritti fondamentali, dei diversi ordinamenti giuridici e delle diverse tradizioni giuridiche degli Stati membri. La soppressione della attuale struttura «per pilastri» dell'ordinamento dell'Unione europea, che comporta oggi l'adozione di procedure decisionali differenziate a seconda della materia trattate, determina una «comunitarizzazione» della materia, con conseguente applicazione a tale settore della procedura legislativa ordinaria ed estensione della votazione a maggioranza qualificata, tranne alcune eccezioni.
Più specificamente, si prevede che l'Unione europea garantisca che non vi siano controlli sulle persone alle frontiere interne e sviluppi una politica comune in materia di asilo, immigrazione e controllo delle frontiere esterne, fondata sulla solidarietà tra Stati membri ed equa nei confronti dei cittadini dei paesi terzi.

Viene altresì previsto che l'Unione si adoperi per garantire un livello elevato di sicurezza attraverso misure di prevenzione e di lotta contro la criminalità, il razzismo e la xenofobia, attraverso misure di coordinamento e cooperazione tra forze di polizia e autorità giudiziarie e altre autorità competenti, nonché tramite il riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie penali e, se necessario, il ravvicinamento delle legislazioni penali.
Per quanto attiene agli ambiti di competenza della Commissione, ancora, rilevano le disposizioni che recano una nuova definizione delle politiche relative ai controlli alle frontiere, all'asilo e all'immigrazione, nonché quelle in materia di cooperazione di polizia.
Particolare rilievo, infine, assume il rafforzamento dei Parlamenti nazionali, che trova una propria disciplina - oltre che nei due Protocolli allegati al Trattato, riferiti rispettivamente al ruolo dei Parlamenti nazionali e all'applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità - anche in specifiche disposizioni inserite nel Trattato. In particolare, il Trattato di Lisbona introduce nel Trattato sull'Unione europea un nuovo articolo che illustra il ruolo dei Parlamenti nazionali nel contesto europeo. In estrema sintesi, i due protocolli - nel prevedere la trasmissione diretta ai Parlamenti nazionali di tutti i progetti di atti legislativi dell'Unione - stabiliscono che tra la data di trasmissione del progetto e la data in cui questo è iscritto all'ordine del giorno provvisorio del Consiglio ai fini della sua adozione o dell'adozione di una posizione nel quadro di una procedura legislativa debba intercorrere un periodo di 8 settimane, in luogo delle 6 previste dal Trattato costituzionale non entrato in vigore. Entro tale termine i Parlamenti possono formulare un parere motivato in merito alla conformità del progetto di atto legislativo al principio di sussidiarietà. Ciascun Parlamento nazionale dispone di due voti e, in caso di Parlamenti bicamerali, ciascuna camera dispone di un voto. Il Trattato di Lisbona riprende la procedura prevista dal Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa, e prevede che qualora i pareri motivati rappresentino almeno un terzo dell'insieme dei voti attribuiti ai Parlamenti nazionali il progetto deve essere riesaminato. La soglia è abbassata a un quarto, nel caso di proposte della Commissione o di una iniziativa di un gruppo di Stati membri che si riferiscono allo spazio di libertà sicurezza e giustizia. Al termine del riesame il progetto in questione può essere - con una decisione motivata - mantenuto, modificato o ritirato. A tale procedura di riesame, il Trattato di Lisbona affianca una nuova procedura, non prevista dal Trattato costituzionale, che attribuisce ai Parlamenti nazionali un potere di attivare una procedura di intervento sui procedimento legislativo. Tale nuova procedura si applica ai casi nei quali i pareri motivati sul mancato rispetto del principio di sussidiarietà rappresentino almeno la maggioranza semplice dei voti attribuiti ai Parlamenti e la Commissione decida di mantenere la proposta, dando conto, in un parere motivato, dei motivi per cui la ritiene conforme al principio di sussidiarietà. Il parere motivato della Commissione e i pareri motivati dei parlamenti nazionali sono sottoposti al legislatore dell'Unione affinché ne tenga conto nella procedura. In questo quadro: prima della conclusione della prima lettura, il legislatore, vale a dire il Consiglio e il Parlamento europeo, esamina la compatibilità della proposta legislativa con il principio di sussidiarietà, tenendo particolarmente conto dei pareri motivati dei parlamenti nazionali e della Commissione; se, a maggioranza del 55 per cento dei membri dei Consiglio o a maggioranza dei voti espressi in sede di Parlamento europeo, il legislatore ritiene che la proposta non sia compatibile con il principio di sussidiarietà, la proposta legislativa non forma oggetto di ulteriore esame. Rimane confermata la competenza della Corte di giustizia a pronunciarsi sui ricorsi per violazione, mediante un atto legislativo, del principio di sussidiarietà proposti da uno Stato membro: è peraltro previsto che i ricorsi possano essere dai Governi nazionali trasmessi, in conformità con i rispettivi ordinamenti

interni a nome del Parlamento nazionale o di una Camera di detto Parlamento nazionale.
In conclusione, formula una proposta di parere favorevole (vedi allegato 1).

Doris LO MORO (PD), con riferimento alle premesse della proposta di parere del relatore, invita quest'ultimo a valutare la possibilità di riformulare, in termini meno difensivi, il passaggio in cui si afferma che il Trattato e i protocolli, valorizzando il principio di sussidiarietà, «riducono il rischio di un'espansione della legislazione europea a danno delle competenze statali e subnazionali». Ritiene infatti che tale passaggio non renda merito allo spirito di collaborazione che deve ispirare la costruzione dell'Europa unita.

Maria Piera PASTORE (LNP), premesso che il voto del suo gruppo sulla proposta di parere del relatore sarà favorevole, e ciò in considerazione del fatto che esso concerne esclusivamente i profili di costituzionalità del provvedimento, dichiara la ferma contrarietà della sua parte politica al Trattato di Lisbona e al rafforzamento dell'Unione europea, che ritiene essere soltanto un grande apparato burocratico. A giudizio del suo gruppo, il Trattato è stato concepito contro l'interesse e la volontà dei popoli europei, come dimostra il pronunciamento contrario degli irlandesi nel referendum nazionale, e dovrebbe quindi essere sottoposto a referendum in tutti gli Stati membri, anche solo per assicurarne una più vasta presa di conoscenza da parte delle opinioni pubbliche.
Dopo aver stigmatizzato l'assenza, nel Trattato, di ogni riferimento alle radici cristiane della cultura europea e a valori fondanti come quello della famiglia, sottolinea che l'Unione europea ha fin qui soltanto svantaggiato le imprese italiane, non riuscendo a valorizzare la specificità dei territori né a sviluppare l'economia interna, che è rimasta debole.
Con riferimento, infine, alla proposta di parere del relatore, dichiara di non condividere l'ispirazione «buonista» del passaggio della premessa in cui si fa riferimento alla mancanza di controlli sulle persone alle frontiere interne, nonché allo sviluppo di «una politica comune in materia di asilo, immigrazione e controllo delle frontiere esterne, fondata sulla solidarietà tra Stati membri ed equa nei confronti dei cittadini dei paesi terzi», facendo al riguardo presente che l'Europa avrebbe potuto collaborare al controllo delle frontiere esterne dell'Italia già da molto, ma di fatto se ne è disinteressata.

Raffaele VOLPI (LNP) esprime il timore che esaminare frettolosamente il Trattato di Lisbona alla fine di luglio, sotto la pressione della imminente sospensione estiva dei lavori parlamentari, non giovi al dibattito parlamentare, che personalmente avrebbe voluto il più ampio e approfondito possibile, anche al fine di evitare che la ratifica del Trattato passasse sotto silenzio e che l'opinione pubblica non ne comprendesse appieno la portata. Ribadisce che la sua parte politica è contraria al rafforzamento dell'Unione europea e ad un trattato come quello in esame, che ritiene una costruzione delle cancellerie del tutto estranea alla volontà delle genti europee, le quali, se consultate, come in Irlanda, si pronuncerebbero senz'altro contro il Trattato.

Sesa AMICI (PD), dopo aver ricordato il ruolo dell'Italia nello sviluppo dell'Europa unita e l'articolo 11 della Costituzione, sottolinea l'importanza del Trattato di Lisbona, che riprende il difficile percorso di costruzione dell'identità europea e lo fa nel segno di valori condivisi, compresi quelli di solidarietà, e non solo in nome della prosperità economica. Nel ricordare poi come l'Unione europea abbia aiutato l'Italia a progredire in molti settori della sua legislazione, si associa alla proposta di riformulazione delle premesse rivolta dalla collega Lo Moro al relatore.

Luca VOLONTÈ (UdC), premesso che il suo gruppo voterà a favore della proposta di parere del relatore, esprime alcune perplessità in relazione alla vicenda del Trattato di Lisbona, legate al fatto che esso

è destinato a restare come un segno di impegno politico degli Stati nazionali, ma non ad entrare in vigore, stante l'esito del referendum irlandese, il quale peraltro, diversamente da quanto all'inizio ventilato, non sarà ripetuto. Quanto al merito del Trattato, esprime soddisfazione per l'accresciuto ruolo dei Parlamenti nazionali, ai quali sono forniti, in linea di principio, strumenti per opporsi alla legislazione comunitaria quando questa invada ambiti di competenza non propri, com'è il caso del diritto di famiglia. Rileva peraltro che questi strumenti dovrebbero essere attivati nell'ordinamento interno mediante apposite modifiche ai regolamenti parlamentari e alle leggi che disciplinano i rapporti con l'Unione europea.
Quanto al coinvolgimento delle opinioni pubbliche nel processo di ratifica, prende atto che, là dove si sono svolti referendum sul Trattato di Lisbona come sul precedente Trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa, i popoli si sono espressi spesso contro il rafforzamento dell'unità europea. Ritiene quindi che, nel rispetto della democrazia, si dovrebbe procedere ad una consultazione referendaria anche in Italia, onde evitare che il Parlamento autorizzi la ratifica di un atto che il Paese potrebbe non condividere. Conclude chiarendo che il suo gruppo voterà a favore del provvedimento anche in Assemblea, pur riservandosi di presentare eventualmente ordini del giorno per segnalare l'esigenza, ove il Trattato entrasse in vigore, di attivare gli strumenti attraverso cui i Parlamenti possono opporsi ai progetti normativi europei in caso di violazione delle proprie sfere di competenza legislativa.

Carlo COSTANTINI (IdV) preannuncia il voto favorevole del proprio gruppo sulla proposta di parere del relatore, che, peraltro, enfatizza alcuni aspetti del Trattato di Lisbona, trascurandone altri. In particolare, rileva che il Trattato attribuisce agli Stati nazionali, e quindi anche all'Italia, gli opportuni strumenti per stimolare il raccordo con le istituzioni comunitarie per la definizione delle diverse politiche, nella prospettiva di un complessivo rafforzamento dell'Unione europea. Si tratta, con particolare riferimento alle materie della sicurezza e dell'immigrazione, di un processo di integrazione dei diversi Stati che non si è ancora concluso e che quindi deve essere incoraggiato ed accelerato.

Giorgio Clelio STRACQUADANIO (PdL), relatore, sottolinea l'importanza della costruzione europea in vista dello sviluppo economico dei paesi membri e della tutela dei diritti di libertà dei cittadini, rilevando come essa vada di pari passo con l'altrettanto importante devoluzione di poteri normativi alle regioni. Quanto al malcontento che in molti Paesi l'opinione pubblica nutre verso l'Unione europea, esprime l'avviso che si tratti in parte di un sentimento ingiustificato, legato al fatto che l'Unione europea ha imposto rigidi vincoli di bilancio alla spesa pubblica, comprimendo così gli interessi immediati di molti, pur salvaguardando, sul lungo periodo, l'interesse generale al buon andamento dei conti pubblici.
Quanto al rilievo formulato dalla deputata Pastore in relazione ad una delle premesse della proposta di parere, osserva che, se è vero che l'Europa non ha collaborato molto al controllo delle frontiere italiane, è anche vero che l'Italia ha chiesto finora troppo poco all'Europa e sottolinea come il Trattato di Lisbona consenta ai Parlamenti nazionali di far udire la propria voce in Europa con più forza. Infine, tenuto conto del rilievo svolto dalla deputata Lo Moro in relazione alle premesse della proposta di parere, riformula quest'ultima (vedi allegato 2) sostituendo le parole «e in questo modo riducono il rischio di un'espansione della legislazione europea a danno delle competenze statali e subnazionali» con le seguenti «per porre un limite all'espansione della legislazione europea a danno delle competenze statali e subnazionali».

Nessun altro chiedendo di intervenire, il Comitato approva la proposta di parere del relatore, come riformulata.

La seduta termina alle 10.45.

AUDIZIONI

Martedì 29 luglio 2008. - Presidenza del presidente Donato BRUNO. - Interviene il ministro per i Rapporti con le Regioni, Raffaele Fitto.

La seduta comincia alle 13.35.

Audizione del Ministro per i Rapporti con le Regioni, Raffaele Fitto, sulle linee programmatiche.
(Svolgimento e conclusione).

Donato BRUNO, presidente, avverte che la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata, oltre che mediante l'attivazione dell'impianto audiovisivo a circuito chiuso, anche attraverso la trasmissione televisiva sul canale satellitare della Camera dei deputati. Introduce quindi l'audizione.

Il ministro Raffaele FITTO svolge una relazione sui temi oggetto dell'audizione.

Intervengono, per porre quesiti e formulare osservazioni, i deputati Enrico LA LOGGIA (PdL), Linda LANZILLOTTA (PD), Giuseppe CALDERISI (PdL), Oriano GIOVANELLI (PD), Maurizio BIANCONI (PdL), Salvatore VASSALLO (PD), Jole SANTELLI (PdL) e Pierguido VANALLI (LNP).

Il ministro Raffaele FITTO risponde ai quesiti posti e rende ulteriori precisazioni.

Donato BRUNO, presidente, ringrazia il ministro Fitto per il suo intervento. Dichiara quindi conclusa l'audizione.

La seduta termina alle 15.

N.B.: Il resoconto stenografico dell'audizione è pubblicato in un fascicolo a parte.

UFFICIO DI PRESIDENZA INTEGRATO DAI RAPPRESENTANTI DEI GRUPPI

Martedì 29 luglio 2008.

L'ufficio di presidenza si è riunito dalle 15 alle 15.05.

AVVERTENZA

Il seguente punto all'ordine del giorno non è stato trattato:

RISOLUZIONI

7-00013 Volontè: Per la pubblicità dei compensi dei dipendenti o consulenti dei Ministeri e delle società partecipate dai Ministeri.

ERRATA CORRIGE

Nel Bollettino delle Giunte e delle Commissioni parlamentari del 24 luglio 2008, a pagina 44, prima colonna, alla ventesima riga, deve leggersi: «Costantini, Tassone» in luogo di «Costantini.».