IV Commissione - Allegato al comunicato delle Giunte e delle Commissioni

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ALLEGATO 1

Schema di decreto legislativo recante disciplina dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture nei settori della difesa e della sicurezza, in attuazione della direttiva 2009/81/CE (Atto n. 389).

PARERE APPROVATO DALLA COMMISSIONE

La IV Commissione Difesa,
esaminato lo schema di decreto legislativo n. 389, recante disciplina dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture nei settori della difesa e della sicurezza, in attuazione della direttiva 2009/81/CE;
premesso che:
lo schema legislativo attuativo della direttiva 2009/81/CE mira a soddisfare il bisogno, manifestato dagli Stati e dagli attori economici del settore, di un nuovo quadro legislativo europeo adeguato all'aggiudicazione degli appalti pubblici sensibili in materia di sicurezza e difesa, con l'obiettivo di creare un mercato unico europeo della difesa retto da regole comuni e dai principi di trasparenza, di parità di trattamento e di non discriminazione;
la nuova disciplina favorisce la creazione di un mercato della difesa più concorrenziale, con i connessi vantaggi in termini di efficienza e di risparmio, consentendo agli operatori economici del settore di partecipare alle gare di appalto in qualsiasi Stato membro dell'Unione europea su di un piano di parità;
la trasposizione nel diritto interno della disciplina comunitaria conferma la logica secondo cui il valore della concorrenza economica, pur di assoluta rilevanza, non ha però carattere assoluto ed inderogabile, ma richiede di essere contemperato con valori altrettanto rilevanti quali la difesa e la sicurezza degli Stati membri e, pertanto, può anche recedere quando interessi ritenuti prevalenti impongono l'esclusione di alcune attività dall'accesso aperto e competitivo alla contrattazione pubblica;
valutata con favore la scelta del legislatore di prefigurare un quadro normativo funzionale ad un bilanciamento tra l'esigenza di garantire un alto livello di certezza e di trasparenza delle procedure per gli operatori economici e quella di riconoscere le peculiari caratteristiche del settore della difesa nelle procedure di scelta relative agli appalti ed alle forniture di beni e servizi;
preso atto dei chiarimenti del rappresentante del Governo in ordine all'intendimento di integrare l'articolo 2 con un esplicito riferimento anche al settore dei contratti della sicurezza non militare, nonché di espungere, all'articolo 4, comma 2, la previsione di discipline speciali rispetto al codice dei contratti pubblici, di riformulare l'articolo 8 nel senso di rendere applicabili i principi generali del medesimo codice anche ai contratti esclusi dall'operatività del decreto legislativo in oggetto, di diversificare il trattamento previsto all'articolo 8 per le imprese dell'Unione europea da quelle stabilite in paesi terzi ed, infine, di richiamare integralmente nell'articolo 20 i criteri di valutazione dell'offerta sanciti in via generale dall'articolo 83 del citato codice;
segnalata la scelta espressa dal Governo di non prevedere che ai «contratti misti» di cui all'articolo 5 si applichi in via

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residuale la disciplina codicistica, nonché di confermare la previsione secondo cui le Amministrazioni sono legittimate a non pubblicare talune informazioni relative all'aggiudicazione dell'appalto o alla conclusione dell'accordo, essendo l'articolo 23, comma 4, una testuale riproduzione della direttiva comunitaria;
ritenuto comunque che, in considerazione delle limitate risorse disponibili, risulti ormai necessaria la realizzazione progressiva di un mercato unico europeo della difesa, e che per tale obiettivo assume importanza rilevante anche la tempestiva attuazione della direttiva 2009/43/CE - concernente le modalità e le condizioni dei trasferimenti all'interno delle Comunità di prodotti per la difesa - in quanto solo il superamento degli ostacoli burocratici nella movimentazione di prodotti d'armamento all'interno dell'Unione europea potrà determinare condizioni pienamente omogenee per le imprese nella partecipazione ai programmi di acquisto anche al di fuori della propria nazione;
evidenziata, anche in ragione delle considerazioni svolte dal Governo, la necessità di procedere ad un'opera di coordinamento della disciplina di settore, al fine di evitare il rischio di stratificazione e sovrapposizione di fonti normative di rango legislativo e regolamentare, suscettibile di ingenerare incertezza sulla individuazione della normativa applicabile alle singole fattispecie,
esprime

PARERE FAVOREVOLE

con le seguenti osservazioni:
a) si abbia cura di effettuare una attenta opera di coordinamento tra le fonti di diritto astrattamente idonee a regolare le fattispecie dei contratti nel settore della difesa atteso che - in assenza di un efficace coordinamento - la medesima materia potrebbe contemporaneamente ricadere in una pluralità di corpus di norme; a tal fine, si valuti l'opportunità di introdurre nel medesimo testo legislativo elementi chiarificatori volti a superare eventuali dubbi interpretativi in ordine all'ambito applicativo della disciplina del codice dei contratti pubblici e di quella del decreto legislativo in esame; inoltre, preliminarmente all'adozione degli strumenti normativi secondari, si proceda ad un coordinamento tra il regolamento attuativo dell'articolo 196 del medesimo codice (relativo alla disciplina delle attività del Ministero della difesa, in relazione ai lavori, ai servizi e alle forniture connessi alle esigenze della difesa militare, in corso di emanazione), i due regolamenti indicati dall'articolo 4 del decreto legislativo in esame (da adottarsi entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della disposizione di autorizzazione) e la recente disciplina sulla tutela amministrativa del segreto di Stato e delle informazioni classificate (decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 22 luglio 2011, attuativo dell'articolo 1, comma 2 e dell'articolo 4, comma 3, lettera l) della legge n. 124/2007) che entrerà pienamente in vigore nel mese di marzo 2012;
b) con riguardo ai rapporti tra la disciplina del Codice e quella recata nel presente schema di decreto legislativo, dovrebbe, in particolare, valutarsi l'esigenza:
di chiarire il rapporto tra le previsioni dell'articolo 2, lettere e) ed f) e l'articolo 195 del codice dei contratti, recante la disciplina comune applicabile ai contratti nel settore della difesa;
di precisare l'ambito applicativo dell'articolo 6 e quello dell'articolo 17 del codice dei contratti, per la parte che riguarda i contratti segretati o che esigono particolari misure di sicurezza;
di verificare l'effettiva necessità all'articolo 27, comma 1, di una nuova definizione di subappalto, limitandosi a rinviare alle definizioni dell'articolo 118 del codice;
di verificare se il limite del trenta per cento per il subappalto previsto dall'articolo 27 sia derogatorio rispetto ai

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limiti statuiti dal codice, atteso che quest'ultimo pone tale soglia del trenta per cento per la sola «categoria principale»;
di evitare, all'articolo 28, comma 2, una nuova definizione di impresa collegata, limitandosi a rinviare alla definizione del codice;
c) all'articolo 9, che deroga - per i soli fornitori stranieri, trattandosi di acquisti che possono essere effettuati soltanto presso operatori stranieri - al divieto per le pubbliche amministrazioni di concedere anticipazioni sul prezzo, dovrebbe valutarsi se, in termini generali, ciò sia suscettibile di determinare una disparità di trattamento rispetto agli operatori nazionali;
d) all'articolo 12, dovrebbe valutarsi se sia opportuno inserire anche una disciplina sulla verifica delle capacità economica e finanziaria, analogamente al disposto dell'articolo 41 del codice dei contratti;
e) all'articolo 33, che novella l'articolo 17 del codice, dovrebbe verificarsi se sussiste l'esigenza di prescrivere che le certificazioni di sicurezza, che il comma 3 richiede per gli operatori economici, siano possedute anche da progettisti ed ingegneri;
f) dovrebbe altresì valutarsi l'esigenza, in sede di interpretazione ed attuazione delle nuove norme, di riferire alle Camere sulla predisposizione di documenti programmatici che specifichino le linee guide che l'Italia intende seguire, con particolare riferimento alla delimitazione delle attività contrattuali escluse dalla medesima nuova disciplina;
g) nell'attuazione delle disposizioni concernenti il subappalto, si verifichi l'opportunità di monitorare gli effetti della nuova disciplina sulle medie e piccole imprese italiane, che rappresentano, anche in questo settore, la struttura portante del tessuto produttivo del Paese;
h) dovrebbero infine valutarsi le seguenti correzioni di forma:
all'articolo 1, comma 1, lettera a), sostituire la frase «richiedono e contengono» con «richiedono ovvero contengono», in ossequio ai contenuti della direttiva oggetto di recepimento;
all'articolo 1, comma 2, sostituire la frase «compatibili e non derogate» con «compatibili o non derogate», in ossequio ai contenuti della direttiva oggetto di recepimento;
all'articolo 2, comma 1, espungere il richiamo alle norme del Trattato;
all'articolo 2, comma 1, lettere a) e b), sostituire le frasi «di componenti e di sottoinsiemi» con «di componenti ovvero di sottoinsiemi», in ossequio ai contenuti della direttiva oggetto di recepimento;
all'articolo 3, comma 1, sostituire la frase «compatibili e non derogate» con «compatibili o non derogate», in ossequio ai contenuti della direttiva oggetto di recepimento;
all'articolo 3, comma 2, precisare il richiamo alle norme del codice, facendo espressamente riferimento al Titolo IV, capo I della parte II;
all'articolo 6, comma 2, espungere il richiamo all'articolo 346 del Trattato e, alla lettera b), sostituire le parole «apposizione del vincolo» con «adozione del provvedimento»;
all'articolo 17. commi 1 e 2, sostituire la parola «determina» con «deliberazione» ed al comma 8 espungere il riferimento al capitolato d'oneri;
all'articolo 18, comma 2, lettera b), espungere la parola «artistica».

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ALLEGATO 2

PROPOSTA ALTERNATIVA DI PARERE DEL DEPUTATO RUGGHIA

La IV Commissione,
esaminato lo schema di decreto legislativo n. 389, recante disciplina dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture nei settori della difesa e della sicurezza, in attuazione della direttiva 2009/81/CE;
premesso che:
la creazione di un mercato unico europeo della difesa, come auspicato dall'Unione europea, appare in grado di svolgere una funzione strategica per lo sviluppo delle capacità militari europee e per il sostegno del ruolo internazionale e dell'integrazione dell'Unione, nonché in grado di costituire un fattore di crescita per l'economia e la tecnologia europea e per le imprese attive nel settore della difesa e della sicurezza;
lo schema di decreto si prefigge di agevolare il coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi nei settori della difesa e della sicurezza, dettando norme finalizzate a realizzare un nuovo quadro legislativo europeo, garantendo la sicurezza delle informazioni, degli approvvigionamenti e una maggiore flessibilità delle procedure di aggiudicazione degli appalti;
evidenziati tuttavia taluni punti di criticità del provvedimento, ed in particolare che:
a) in materia di lavori, servizi e forniture della difesa, è attualmente in fase di concertazione interministeriale lo schema di regolamento di cui all'articolo 196 del codice dei contratti pubblici, da cui può discendere una pluralità delle fonti normative di riferimento che, sovrapponendosi, rischiano di creare incertezza applicativa della norma;
b) in considerazione della rilevanza del mercato della difesa e delle esigenze di economicità, efficacia e trasparenza delle procedure di affidamento, va sottolineata l'assenza di una disposizione che assicuri il coinvolgimento dell'Autorità di vigilanza sui contatti pubblici;
c) con riferimento alla disciplina dei contratti secretati e di quelli che esigono particolari misure di segretezza, in merito alle ineludibili esigenze di trasparenza, andrebbe meglio delimitata e circoscritta la facoltà di disporre la secretazione degli appalti, in particolare, provvedendo ad una puntuale tipizzazione dei casi in cui l'amministrazione può disporre la decretazione stessa ed assicurando in ogni caso che:
1. il provvedimento di secretazione sia adeguatamente motivato, sia adottato unicamente sotto la responsabilità politica del Ministro competente e si attenga strettamente alle condizioni previste dalla legge, vale a dire, l'esistenza di specifiche disposizioni legislative, regolamentari e amministrative o esigenze di protezione degli interessi essenziali della sicurezza dello Stato;
2. in fase di programmazione siano dettagliatamente indicate e descritte

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le opere da eseguire e da assoggettare alla particolare normativa in tema di secretazione;
3. per le varianti in corso d'opera si adotti un nuovo provvedimento di secretazione quando le stesse non rientrino nelle ipotesi previste dalla legge;
4. l'esecuzione di lavori secretati sia affidata ad operatori in possesso dei requisiti di sicurezza, previa partecipazione degli stessi a procedure di gara;
d) le deroghe all'applicazione della normativa, di cui all'articolo 6, sono contemplate in forma estensiva rispetto a quanto previsto dalla direttiva;
e) appare ingiustificata la disposizione che, circa gli aspetti finanziari connessi all'esecuzione del contratto, non prevede la parità di trattamento tra operatori stranieri e italiani, in quanto gli operatori stranieri possono avere anticipazioni contrattuali, mentre ciò è precluso agli operatori nazionali, concretizzando con ciò un serio handicap per le nostre imprese;
f) con riferimento allo specifico settore della sicurezza non militare, non vi è nello schema di decreto legislativo alcuna disposizione che regoli tale delicata materia che invece la direttiva prevede nei seguenti termini: «la presente direttiva dovrebbe applicarsi agli appalti aventi caratteristiche simili a quelle degli appalti del settore della difesa e che sono altrettanto sensibili»;
g) l'applicazione della normativa al materiale «dual use» non appare sufficientemente determinata;
h) l'articolo 27, relativo alla disciplina del subappalto, prevede la possibilità di introdurre un obbligo di subappalto non superiore al 30 per cento del totale dell'appalto stesso ad uno o più subfornitori; la norma, che intende agevolare le piccole e medie imprese, riserva, ragionevolmente, alle amministrazioni aggiudicatrici la facoltà di scelta se introdurre o meno l'obbligo del subappalto. Nella fase di applicazione è tuttavia auspicabile la massima attenzione verso le piccole e medie imprese, valutando anche l'opportunità di fornire alle Commissioni parlamentari una relazione periodica sull'applicazione della norma;
per le motivazioni di cui in premessa,
esprime

PARERE CONTRARIO

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ALLEGATO 3

PROPOSTA ALTERNATIVA DI PARERE DEL DEPUTATO DI STANISLAO

PARERE FAVOREVOLE

con la seguente condizione:
si proceda al pieno recepimento delle osservazioni rese dal Consiglio di Stato nel parere n. 2691/11 dell'8 luglio 2011, con particolar riguardo a quanto asserito in relazione all'articolo 20;
e le seguenti osservazioni:
a) nell'interpretazione ed applicazione della disciplina in oggetto dovrebbe essere valutato che:
1. il miglioramento delle capacità militari che gli Stati europei mettono al servizio dell'Alleanza e della politica estera di sicurezza e difesa deve passare attraverso l'elaborazione di una politica europea degli armamenti e la comune definizione ed armonizzazione delle priorità e delle esigenze in materia di ricerca, tecnologia e sviluppo (RT&D) e di materiali della difesa per i prossimi anni;
2. dal luglio 2012 il «sistema europeo» diventerà operativo e i Paesi o le imprese che non ne faranno parte, non godranno di alcuna facilitazione e semplificazione;
3. uno dei presupposti cardine di una politica di sicurezza e difesa comune (PSDC) credibile è la creazione di un mercato europeo della difesa e della sicurezza più competitivo e efficiente, aperto agli appalti pubblici, con una base industriale e tecnologica di difesa europea (EDITB) rafforzata, che prenda in considerazione le capacità industriali chiave, la sicurezza degli approvvigionamenti tra paesi, una diversificazione della base dei fornitori e una maggiore cooperazione in fatto di armamenti;
4. in tale ambito è opportuno un riesame urgente dell'attuazione della posizione comune che definisce norme unificate in materia di controllo delle esportazioni tecnologiche e militari adottata l'8 dicembre 2008, al fine di garantire il rispetto rigoroso e sistematico da parte di tutte le autorità nazionali coinvolte in ciascuno Stato membro;
5. emerge sempre di più la necessità di attenersi al codice di condotta dell'Agenzia europea della Difesa (AED) in materia di appalti pubblici della difesa e al suo codice di condotta in materia di compensazioni, in modo da prevenire violazioni delle regole del mercato interno e ridurre le opportunità di corruzione;
6. per promuovere il nascente mercato europeo della sicurezza e della difesa, bisogna porre rimedio alla mancanza di

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regolamentazioni e di standard, una situazione che limita le opportunità di mercato sia per i grandi attori che per le piccole e medie imprese, impedendo l'interoperabilità tra i sistemi di sicurezza;
7. occorre altresì agevolare l'accesso delle imprese della difesa agli aiuti finanziari e all'assistenza tecnica e in materia di consulenza proposti dalla Commissione per il settore civile, in particolare nell'ambito di ristrutturazioni industriali e di programmi di RT&D civil-militari, secondo norme che rispettino le competenze degli Stati e della Commissione nonché le esigenze di sicurezza e di riservatezza in questo settore;
8. occorre operare per il riequilibrio della cooperazione transatlantica nel settore dei materiali e delle tecnologie della difesa sostenendo gli sforzi delle imprese per essere più competitive sul mercato europeo e più presenti sul mercato americano;
9. l'efficienza e la competitività sono ostacolate da un quadro politico e giuridico ancora insufficiente, da una tendenza ad andare in ordine sparso nella ricerca e sviluppo (R&S) e nel campo dell'innovazione, con conseguente aumento dei prezzi;
10. le piccole e medie imprese del settore, per sfruttare appieno il proprio potenziale, hanno bisogno di un mercato più aperto, trasparente e concorrenziale e di maggiore possibilità di partecipazione ai programmi di ricerca;
11. l'integrazione dei mercati nel settore dalla difesa può portare a ristrutturazioni di parte della nostra industria, in quanto, ad oggi, gli eserciti europei devono poter operare insieme nel contesto della Politica Comune di Sicurezza e Difesa, della Nato o di alleanze regionali come la Cooperazione Nordica;
b) tenuto conto della necessità di una stretta collaborazione con l'Agenzia Europea Difesa al fine di contribuire efficacemente alla creazione di un mercato europeo integrato, si valuti la necessità di avviare una prima e sostanziale riflessione su una politica industriale europea nel settore della sicurezza e della difesa e di avviare tutte le necessarie iniziative al fine di armonizzare le misure nazionali che regolano i servizi PMSC, inclusi i fornitori di servizi e gli appalti di servizi.

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ALLEGATO 4

Rendiconto generale dell'Amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 2010 (C. 4621 Governo, approvato dal Senato).

RELAZIONE APPROVATA DALLA COMMISSIONE

La IV Commissione Difesa,
esaminato, ai sensi dell'articolo 119, comma 8, del Regolamento, il disegno di legge recante: «Rendiconto generale dell'Amministrazione dello Stato per l'anno finanziario 2010», relativamente alla tabella 11,
premesso che:
il conto consuntivo del Ministero della difesa per il 2010 reca stanziamenti definitivi di competenza per complessivi 22.546,72 milioni di euro, con un incremento di circa 2.182,89 milioni rispetto alle previsioni iniziali per il 2010 e di 1.897,11 milioni rispetto alle previsioni assestate;
l'importo relativo alle autorizzazioni definitive di cassa è di 22.993,64 milioni, mentre nel bilancio di previsione risultava pari a 20.427 milioni;
l'incidenza percentuale delle risorse per la difesa sul bilancio dello Stato è stata pari al 4,3 per cento, sostanzialmente identica al precedente esercizio finanziario,

DELIBERA DI RIFERIRE FAVOREVOLMENTE

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ALLEGATO 5

Disposizioni per l'assestamento del bilancio dello Stato e dei bilanci delle Amministrazioni autonome per l'anno finanziario 2011. (C. 4622 Governo, approvato dal Senato).

RELAZIONE APPROVATA DALLA COMMISSIONE

La IV Commissione Difesa,
esaminato, ai sensi dell'articolo 119, comma 8, del regolamento, il disegno di legge recante: «Disposizioni per l'assestamento del bilancio dello Stato e dei bilanci delle Amministrazioni autonome per l'anno finanziario 2011», relativamente alla tabella 11;
premesso che:
per effetto delle variazioni intervenute in dipendenza di atti amministrativi e di quelle proposte con il disegno di legge in esame, le previsioni assestate di competenza risultano pari a 21.078,81 milioni di euro e le autorizzazioni di cassa ammontano a 21.848,18 milioni, determinando dunque un incremento di 521,96 milioni di euro per le previsioni di competenza, e di 1.182,23 milioni di euro per le autorizzazioni di cassa;
le citate variazione per atto amministrativo hanno riguardato principalmente il fondo per le missioni internazionali (345 milioni di euro) e gli oneri relativi all'attuazione dei decreto del Presidente della Repubblica di recepimento degli accordi sindacali per le forze armate e per le forze di polizia (343,4 milioni);
le variazioni disposte dal medesimo disegno di legge di assestamento, a seguito delle determinazioni assunte al Senato sono invece di segno negativo per complessivi 184,8 milioni di euro in termini di competenza e di 25,8 milioni in termini di autorizzazioni di cassa;
considerato che il complesso delle variazioni apportate dal disegno di legge di assestamento incrementa il volume dei residui di 1.662,87 milioni di euro rispetto alla valutazione iniziale, con un ammontare, al 1^o gennaio 2011, di 5.776,44 milioni, ripartiti tra parte corrente e conto capitale in ragione, rispettivamente, di 2.881,80 e 2.894,64 milioni di euro,

DELIBERA DI RIFERIRE FAVOREVOLMENTE