ALLEGATO 1

Schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale (Atto n. 292)

PROPOSTA DI RILIEVI DEL RELATORE

La I Commissione (Affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni) della Camera dei deputati;
esaminato, ai sensi dell'articolo 96-ter, comma 4, del regolamento della Camera dei deputati, lo schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale (Atto n. 292),
premesso che:
l'articolo 2, comma 2, della legge 42 del 2009 pone i seguenti principi e criteri direttivi generali per l'attuazione della delega in materia di federalismo fiscale:
autonomia di entrata e di spesa di tutti i livelli di governo (lettera a);
attribuzione di risorse autonome ai comuni, alle città metropolitane e alle regioni, in relazione alle rispettive competenze, secondo il principio di territorialità e nel rispetto del principio di solidarietà e dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza di cui all'articolo 118 della Costituzione (lettera e);
finanziamento integrale del normale esercizio delle funzioni pubbliche attribuite ai medesimi enti con le risorse derivanti dai tributi e dalle entrate propri di regioni ed enti locali, dalle compartecipazioni al gettito di tributi erariali e dal fondo perequativo (lettera e);
salvaguardia dell'obiettivo di non alterare il criterio della progressività del sistema tributario e di rispetto del principio della capacità contributiva ai fini del concorso alle spese pubbliche (lettera l);
tendenziale correlazione tra prelievo fiscale e beneficio connesso alle funzioni esercitate sul territorio in modo da favorire la corrispondenza tra responsabilità finanziaria e amministrativa (lettera p);
l'articolo 5 della legge della citata legge 42 del 2009 stabilisce che i decreti legislativi di cui al citato articolo 2 prevedano l'istituzione, nell'ambito della Conferenza unificata, della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica come organismo stabile di coordinamento, di cui fanno parte i rappresentanti dei diversi livelli istituzionali di governo, e ne disciplinano il funzionamento e la composizione;
l'articolo 11, comma 1, lettere b), d), e) e f), della citata legge n. 42 del 2009 prevede il principio della soppressione dei trasferimenti statali e regionali diretti al finanziamento delle spese degli enti locali (di cui alle lettere a) e b) dello stesso comma), ad eccezione degli stanziamenti destinati ai fondi perequativi ai sensi dell'articolo 13 e dei contributi erariali e regionali in essere sulle rate di ammortamento dei mutui contratti dagli enti locali e del finanziamento delle spese, distinti per tipologia delle spese stesse, degli enti locali con tributi propri, compartecipazioni al gettito di tributi erariali e regionali, addizionali a tali tributi e fondo perequativo;
l'articolo 12, comma 1, della citata legge n. 42 del 2009 prevede che:
la fonte ordinaria statale individui i tributi propri dei comuni e delle

province, anche in sostituzione o trasformazione di tributi già esistenti e anche attraverso l'attribuzione agli stessi comuni e province di tributi o parti di tributi già erariali; ne definisca presupposti, soggetti passivi e basi imponibili, nonché, garantendo una adeguata flessibilità, aliquote di riferimento valide per tutto il territorio nazionale (lettera a);
le spese dei comuni relative alle funzioni fondamentali di cui all'articolo 11, comma 1, lettera a), numero 1), sono prioritariamente finanziate dal gettito di una o più delle seguenti fonti: compartecipazione all'IVA, compartecipazione all'imposta sul reddito delle persone fisiche, imposizione immobiliare, con esclusione della tassazione patrimoniale sull'unità immobiliare adibita ad abitazione principale del soggetto passivo (lettera b);
disciplina di uno o più tributi propri comunali che, valorizzando l'autonomia tributaria, attribuisca all'ente la facoltà di stabilirli e applicarli in riferimento a particolari scopi quali la realizzazione di opere pubbliche e di investimenti pluriennali nei servizi sociali ovvero il finanziamento degli oneri derivanti da eventi particolari quali flussi turistici e mobilità urbana (lettera d);
previsione di forme premiali per favorire unioni e fusioni tra comuni, anche attraverso l'incremento dell'autonomia impositiva o maggiori aliquote di compartecipazione ai tributi erariali (lettera f);
previsione che gli enti locali, entro i limiti fissati dalle leggi, possano disporre del potere di modificare le aliquote dei tributi loro attribuiti da tali leggi e di introdurre agevolazioni (lettera h);
previsione che gli enti locali, nel rispetto delle normative di settore e delle delibere delle autorità di vigilanza, dispongano di piena autonomia nella fissazione delle tariffe per prestazioni o servizi offerti anche su richiesta di singoli cittadini(lettera i);
l'articolo 13 della citata legge n. 42 del 2009 reca specifici princìpi e criteri direttivi per l'entità e il riparto dei fondi perequativi per gli enti locali, da istituire nei bilanci regionali sulla base di un fondo perequativo dello Stato alimentato dalla fiscalità generale;
l'articolo 21, comma 1, della citata legge n. 42 del 2009, stabilisce:
il principio della garanzia che la somma del gettito delle nuove entrate degli enti locali sia, per il complesso dei comuni ed il complesso delle province, corrispondente al valore dei trasferimenti statali e regionali da sopprimere e che si effettui in materia una verifica di congruità in sede di Conferenza unificata (lettera b);
la determinazione dei fondi perequativi di comuni e province in misura uguale, per ciascun livello di governo, alla differenza fra i trasferimenti statali soppressi destinati al finanziamento delle spese di comuni e province, esclusi i contributi speciali di cui all'articolo 16 della citata legge n. 42 del 2009, e le maggiori entrate spettanti in luogo di tali trasferimenti ai comuni ed alle province, ai sensi dell'articolo 12 (lettera d),
notato che:
il provvedimento in esame interviene su parte della delega relativa alla fiscalità dei comuni, restando ancora da attuare alcuni principi e criteri direttivi, quali quelli sopra richiamati di cui all'articolo 12, comma 1, lettera d), (cosiddetti «tributi comunali di scopo»), lettera f) (premialità per unioni e fusioni tra comuni);
resta escluso alla luce della legge di delega un intervento sulla disciplina di tributi erariali vigenti con lo strumento del decreto legislativo, se non nei termini di cui alla lettera a) dell'articolo 12 della stessa legge;
le disposizioni in oggetto sono articolate: da un lato in disposizioni di tipo anticipatorio, caratterizzate dalla previsione, di durata quinquennale, della devoluzione di tributi di natura immobiliare indicati all'articolo 1, comma 1, nonché

da misure di riequilibrio della stessa durata contenute nell'articolo 1, commi 2, 3, 5; dall'altro in disposizioni di fiscalità immobiliare a regime previste dagli articoli 3 e seguenti, con la peculiarità che la cosiddetta cedolare secca sugli affitti risulta considerata ai fini sia delle disposizioni di tipo anticipatorio sia delle disposizioni a regime; infine, da disposizioni transitorie;
queste ultime disposizioni sembrano tuttavia definire l'intero provvedimento in termini regime transitorio, secondo quanto previsto dal comma 4 dell'articolo 8 che prevede che l'intero provvedimento «concorre ad assicurare, in prima applicazione della citata legge n. 42 del 2009 e in via transitoria, l'autonomia di entrata dei Comuni»;
le medesime disposizioni transitorie, articolo 8, comma 4, prevedono che, con distinto decreto correttivo che tenga conto della determinazione dei fabbisogni standard e del conseguente superamento del criterio della spesa storica, siano distinte le fonti di finanziamento di cui all'articolo 11 della legge delega, nonché disciplinato il riparto del fondo perequativo statale previsto dall'articolo 13 della citata legge n. 42 del 2009;
l'articolo 2, comma 7, della citata legge n. 42 del 2009 stabilisce che i decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive possano essere adottati entro due anni dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi di attuazione della delega, delega però non attuata dal provvedimento in esame per la parte relativa alla disciplina del fondo perequativo sopra richiamato; inoltre il termine biennale - entro il quale dovrebbe essere sia completata la disciplina del fondo perequativo, ai fini del quale si prescrive che si tenga conto della determinazione dei costi standard, sia effettuata la distinzione tre le fonti di finanziamento dei comuni in relazione alla tipologia delle spese e delle relative funzioni - disegna un arco temporale che dovrebbe essere coordinato con quello delineato dal decreto legislativo 26 novembre 2010 n. 216 in base al quale (articolo 6) i fabbisogni standard dovrebbero essere determinati per tutte le funzioni fondamentali degli enti e locali nel 2013 ed entrare a regime nel triennio successivo;
conseguentemente dovrebbe essere coordinato con l'effetto della perequazione rispetto alle funzioni fondamentali per ciascuno dei periodi per i quali i fabbisogni standard sono stimati, vale a dire: per un terzo a partire dal 2011, per un ulteriore terzo a partire dal 2012 e per il rimanente terzo a partire dal 2013 e fino al 2016, nonché l'eventuale ricorso al criterio della spesa storica per la parte non standardizzata delle stesse funzioni;
il provvedimento non reca disposizioni che prevedono la verifica di congruità in sede Conferenza unificata, stabilita dall'articolo 21 lettera b), della citata legge n. 42 del 2009 sopra richiamato a garanzia della corrispondenza tre nuove entrate degli enti locali e trasferimenti finora ad essi diretti;
l'articolo 1, comma 4, lettera b) attribuisce allo Stato il gettito del tributo comunale costituito dall'addizionale comunale sull'accisa sull'energia elettrica in luogo della soppressione della stessa addizionale e del corrispondente aumento dell'accisa erariale;
le disposizioni del provvedimento che si limitano a prevedere la facoltà dei comuni di modificare l'aliquota dell'IMU propria, determinata con DPCM, in aumento o in diminuzione fino a 0,3 punti percentuali (articolo 4, comma 5, ultimo periodo), nonché la facoltà di introdurre con regolamento adottato l'istituto dell'accertamento con adesione del contribuente e altri strumenti di deflazione del contenzioso andrebbero valutate alla luce del principio di delega di cui all'articolo 12, comma 1, lettera d), della citata legge n. 42 del 2009 di garanzia dell'autonomia tributaria degli enti locali, ai quali non è conferita alcuna potestà comunale nella fase applicativa e procedimentale del prelievo dell'IMU;

DELIBERA DI ESPRIMERE I SEGUENTI RILIEVI:

all'articolo 1 appare opportuno un chiarimento della natura della devoluzione ai comuni di imposte disciplinate con legge statale prevista dal comma 1 e della compartecipazione statale sul relativo gettito prevista dal comma 6, in quanto le imposte istituite e disciplinate con legge dello Stato hanno natura erariale (così Corte costituzionale, sentenza n. 75 del 2006 e n. 216 del 2009;
all'articolo 1, che dispone l'istituzione - non prevista espressamente dall'articolo 13 della legge di delega - di un fondo sperimentale di riequilibrio limitato alla perequazione immobiliare, è rinviata a fonte della quale andrebbe chiarita la natura giuridica, senza previsione di termine di emanazione, la determinazione delle modalità di funzionamento e riparto del fondo stesso: poiché l'articolo 21 della legge di delega stabilisce i criteri di provvisorio funzionamento dei fondi perequativi - prevedendo che «ai soli fini dell'attuazione della presente legge, e in particolare della determinazione dell'entità e del riparto dei fondi perequativi degli enti locali in base al fabbisogno standard o alla capacità fiscale di cui agli articoli 11 e 13, in sede di prima applicazione, nei decreti legislativi di cui all'articolo 2 sono provvisoriamente considerate ai sensi del presente articolo, ai fini del finanziamento integrale sulla base del fabbisogno standard, le funzioni individuate e quantificate dalle corrispondenti voci di spesa, sulla base dell'articolazione in funzioni e relativi servizi prevista dal regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 31 gennaio 1996, n. 194» - si consideri l'esigenza di stabilire un termine per l'emanazione del decreto previsto al comma 5, nonché di evidenziare, in conformità alla delega, i criteri di riparto che saranno seguiti, nonché gli effetti del mancato raggiungimento dell'accordo in sede di Conferenza Stato - città ivi previsto limitatamente alla fattispecie della prima applicazione; appare inoltre opportuno chiarire se le modalità differenziate previste per i comuni con popolazione inferiore a 5 mila abitanti saranno definite con procedimento analogo a quello previsto per gli altri comuni;
al citato articolo 1, comma 6, appare opportuno indicare il termine per l'adozione dei decreti ivi previsti;
allo stesso articolo 1, in tema di riparto del fondo di riequilibrio si valuti l'opportunità di coordinare la previsione secondo la quale «si tiene conto della determinazione dei fabbisogni standard ove effettuata, con le disposizioni del decreto legislativo n. 216 del 2010, secondo il quale l'anno 2012 è individuato quale anno di avvio della fase transitoria comportante il superamento del criterio della spesa storica (articolo 2, comma 4) e nel 2011 verranno determinati i fabbisogni standard, che entreranno in vigore nel 2012, riguardo ad almeno un terzo delle funzioni fondamentali, con un processo di gradualità diretto a garantire l'entrata a regime nell'arco del triennio successivo (articolo 2, comma 5, lettera a);
al suddetto articolo 1, appare opportuno chiarire, ai fini del riparto del fondo sperimentale, l'incidenza del principio di territorialità dell'imposta, richiamato dall'articolo 2, comma 2, lettera e) della citata legge n. 42 del 2009 per l'attribuzione di risorse autonome, sulle percentuali di finanziamento delle funzioni degli enti locali di cui all'articolo 21, comma 1, lettera e) della citata legge n. 42 del 2009;
all'articolo 2, fermo restando il fondamento opzionale della cosiddetta cedolare secca, se ne valuti la disciplina alla luce dei principi dell'articolo 53 della Costituzione;
al medesimo articolo 2, comma 4, appare opportuno verificare se il secondo periodo, secondo il quale «non si fa luogo al rimborso delle imposte già pagate» possa eventualmente ricadere nell'ambito della consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale, che ritiene violato il principio di eguaglianza da norme che, da un lato, qualifichino un pagamento come

non dovuto e, dall'altro, ne escludano la ripetibilità (sentenze nn. 421 del 1995, 416 del 2000 e 320 del 2005, n. 292 del 1997 e n. 330 del 2007);
allo stesso articolo 2, comma 5, si valuti l'opportunità di prevedere il raddoppio delle sanzioni ivi contemplate in caso di omessa dichiarazione del canone di locazione nella dichiarazione dei redditi anche in caso di effettuato versamento della cedolare ai sensi del comma 4;
al medesimo articolo 2, appare opportuno verificare se l'esplicita estensione dell'apparato sanzionatorio previsto dal comma 8 all'ipotesi di comodato fittizio, individuando una specifica forma di evasione, escluda di fatto l'applicazione delle stesse sanzioni ad altre ipotesi evasive quali ad esempio usufrutto, uso, abitazione fittizi;
all'articolo 4, comma 3, poiché si dispone l'esclusione dell'applicazione dell'imposta per le abitazioni principali specificando che tale beneficio si applica solo se l'immobile, iscritto in catasto in una categoria diversa da A/1, A/8 e A/9, sia il luogo in cui il contribuente abbia sia la residenza anagrafica che la dimora abituale, si dovrebbe verificare - ai fini della valutazione della conformità ai principi di delega - se quest'ultima specificazione incida sulla nozione di abitazione principale rispetto a quella desumibile dalla vigente disciplina in materia di ICI, oltre a concorrere a configurare un ambito delle esclusioni dall'applicazione dell'IMU di possesso, più ristretto rispetto a quello stabilito dalla normativa ICI;
allo stesso articolo 6, alla luce del principio di delega di garanzia dell'autonomia tributaria degli enti locali di cui all'articolo 12, comma 1, lettera d) si valuti l'opportunità di estendere all'imposta municipale di trasferimento la facoltà dei Comuni di introdurre l'istituto dell'accertamento con adesione per via regolamentare già prevista all'articolo 5, comma 5, per l'IMU di possesso;
all'articolo 7 si consideri l'opportunità di determinare l'ambito dei tributi sui quali i comuni possono intervenire in sostituzione con l'imposta municipale secondaria, che dipende dalla scelta delle amministrazioni comunali, eventualmente stabilendo che i Comuni che decidano di istituire tale imposta debbano procedere alla sostituzione di tutti i tributi ivi indicati;
allo stesso articolo 7, la previsione di consultazioni popolari svolte in base allo statuto comunale andrebbe valutata alla luce dell'esclusione della materia tributaria dall'ambito di ammissibilità del referendum abrogativo in di cui all'articolo 75 della Costituzione; andrebbe inoltre considerato che la platea dei soggetti passivi delle imposte considerate potrebbe solo parzialmente coincidere con i soggetti residenti nel territorio comunale di indizione del referendum; ancora, appare opportuno evidenziare l'effetto dell'esito negativo della consultazione referendaria ai fini delle determinazioni del comune;
all'articolo 7, comma 2, lettera f), appare opportuno valutare la facoltà ivi prevista per i Comuni, senza alcun limite, di disporre, con proprio regolamento, esenzioni ed agevolazioni dell'imposta municipale secondaria facoltativa, alla luce dell'articolo 12, comma 1, lettera h), della legge di delega che, in conformità al principio di riserva di legge di cui all'articolo 23 della Costituzione, pone il principio che «che gli enti locali, entro i limiti fissati dalle leggi, possano disporre del potere di modificare le aliquote dei tributi loro attribuiti da tali leggi e di introdurre agevolazioni», eventualmente finalizzando la medesima facoltà ad una più piena valorizzazione della sussidiarietà orizzontale;
all'articolo 8, andrebbe valutato il tenore del comma 4, che afferma il carattere transitorio del provvedimento, in quanto «concorre ad assicurare, in prima applicazione della legge 5 maggio 2009, n. 42, e in via transitoria, l'autonomia di entrata dei Comuni», con le disposizioni degli articoli da 3 a 7 che delineano il quadro definitivo della fiscalità municipale;

al medesimo articolo 8, al comma 6, si valuti la conformità all'articolo 76 della Costituzione del rinvio a decreti correttivi della distinzione delle fonti di finanziamento dei comuni di cui all'articolo 11 della legge n. 42 del 2009; inoltre, poiché nel corso del dibattito in sede parlamentare è emersa l'ipotesi di modifiche da parte del Governo al testo dello schema di decreto legislativo, si consideri che tali modifiche dovranno riguardare, in conformità all'articolo 76 della Costituzione, materia oggetto di delega ai sensi della legge n. 42, da attuare entro il 21 maggio 2010, restando ferma la possibilità di interventi di integrazione e di correzione con ulteriori decreti legislativi adottabili nel termine di due anni dall'entrata in vigore dell'atto oggetto degli interventi;
si provveda all'istituzione della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica di cui all'articolo 5 della legge della citata legge n. 42 del 2009 considerato che ad essa sono attribuite specifiche funzioni in base all'articolo 8, comma 5, oltre che dal decreto legislativo n. 216 del 2010.

ALLEGATO 2

Schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale (Atto n. 292)

RILIEVI DELIBERATI DALLA COMMISSIONE

La I Commissione (Affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni) della Camera dei deputati;
esaminato, ai sensi dell'articolo 96-ter, comma 4, del regolamento della Camera dei deputati, lo schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale (Atto n. 292),
premesso che:
l'articolo 2, comma 2, della legge 5 maggio 2009, n. 42, pone i seguenti principi e criteri direttivi generali per l'attuazione della delega in materia di federalismo fiscale:
autonomia di entrata e di spesa di tutti i livelli di governo (lettera a);
attribuzione di risorse autonome ai comuni, alle province, alle città metropolitane e alle regioni, in relazione alle rispettive competenze, secondo il principio di territorialità e nel rispetto del principio di solidarietà e dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza di cui all'articolo 118 della Costituzione (lettera e);
finanziamento integrale del normale esercizio delle funzioni pubbliche attribuite ai medesimi enti con le risorse derivanti dai tributi e dalle entrate propri di regioni ed enti locali, dalle compartecipazioni al gettito di tributi erariali e dal fondo perequativo (lettera e);
salvaguardia dell'obiettivo di non alterare il criterio della progressività del sistema tributario e di rispetto del principio della capacità contributiva ai fini del concorso alle spese pubbliche (lettera l);
tendenziale correlazione tra prelievo fiscale e beneficio connesso alle funzioni esercitate sul territorio in modo da favorire la corrispondenza tra responsabilità finanziaria e amministrativa (lettera p);
l'articolo 5 della citata legge n. 42 del 2009 stabilisce che i decreti legislativi di cui al citato articolo 2 prevedano l'istituzione, nell'ambito della Conferenza unificata, della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica come organismo stabile di coordinamento, di cui fanno parte i rappresentanti dei diversi livelli istituzionali di governo, e ne disciplinano il funzionamento e la composizione;
l'articolo 11, comma 1, lettera b), d), e) e f), della citata legge n. 42 del 2009 prevede il principio della soppressione dei trasferimenti statali e regionali diretti al finanziamento delle spese degli enti locali (di cui alle lettera a) e b) dello stesso comma), ad eccezione degli stanziamenti destinati ai fondi perequativi ai sensi dell'articolo 13 e dei contributi erariali e regionali in essere sulle rate di ammortamento dei mutui contratti dagli enti locali, nonché il finanziamento delle spese, distinte per tipologia, degli enti locali con tributi propri, compartecipazioni al gettito di tributi erariali e regionali, addizionali a tali tributi e risorse del fondo perequativo;
l'articolo 12, comma 1, della citata legge n. 42 del 2009 prevede che:
la fonte ordinaria statale individui i tributi propri dei comuni e delle

province, anche in sostituzione o trasformazione di tributi già esistenti e anche attraverso l'attribuzione agli stessi comuni e province di tributi o parti di tributi già erariali; ne definisca presupposti, soggetti passivi e basi imponibili, nonché, garantendo una adeguata flessibilità, aliquote di riferimento valide per tutto il territorio nazionale (lettera a);
le spese dei comuni relative alle funzioni fondamentali di cui all'articolo 11, comma 1, lettera a), numero 1), sono prioritariamente finanziate dal gettito di una o più delle seguenti fonti: compartecipazione all'IVA, compartecipazione all'imposta sul reddito delle persone fisiche, imposizione immobiliare, con esclusione della tassazione patrimoniale sull'unità immobiliare adibita ad abitazione principale del soggetto passivo (lettera b);
disciplina di uno o più tributi propri comunali che, valorizzando l'autonomia tributaria, attribuisca all'ente la facoltà di stabilirli e applicarli in riferimento a particolari scopi quali la realizzazione di opere pubbliche e di investimenti pluriennali nei servizi sociali ovvero il finanziamento degli oneri derivanti da eventi particolari quali flussi turistici e mobilità urbana (lettera d);
previsione di forme premiali per favorire unioni e fusioni tra comuni, anche attraverso l'incremento dell'autonomia impositiva o maggiori aliquote di compartecipazione ai tributi erariali (lettera f);
previsione che gli enti locali, entro i limiti fissati dalle leggi, possano disporre del potere di modificare le aliquote dei tributi loro attribuiti da tali leggi e di introdurre agevolazioni (lettera h);
previsione che gli enti locali, nel rispetto delle normative di settore e delle delibere delle autorità di vigilanza, dispongano di piena autonomia nella fissazione delle tariffe per prestazioni o servizi offerti anche su richiesta di singoli cittadini (lettera i);
l'articolo 13 della citata legge n. 42 del 2009 reca specifici princìpi e criteri direttivi per l'entità e il riparto dei fondi perequativi per gli enti locali, da istituire nei bilanci regionali sulla base di un fondo perequativo dello Stato alimentato dalla fiscalità generale;
l'articolo 21, comma 1, della citata legge n. 42 del 2009, stabilisce:
il principio della garanzia che la somma del gettito delle nuove entrate degli enti locali sia, per il complesso dei comuni ed il complesso delle province, corrispondente al valore dei trasferimenti statali e regionali da sopprimere e che si effettui in materia una verifica di congruità in sede di Conferenza unificata (lettera b);
la determinazione dei fondi perequativi di comuni e province in misura uguale, per ciascun livello di governo, alla differenza fra i trasferimenti statali soppressi destinati al finanziamento delle spese di comuni e province, esclusi i contributi speciali di cui all'articolo 16 della citata legge n. 42 del 2009, e le maggiori entrate spettanti in luogo di tali trasferimenti ai comuni ed alle province, ai sensi dell'articolo 12 (lettera d), della citata legge n. 42 del 2009;
notato che:
il provvedimento in esame interviene su parte della delega relativa alla fiscalità dei comuni, restando ancora da attuare alcuni principi e criteri direttivi, quali quelli sopra richiamati di cui all'articolo 12, comma 1, lettera d), (cosiddetti «tributi comunali di scopo») e lettera f) (premialità per unioni e fusioni tra comuni);
resta escluso alla luce della legge di delega un intervento sulla disciplina di tributi erariali vigenti con lo strumento del decreto legislativo, se non nei termini di cui alla lettera a) dell'articolo 12 della stessa legge;
le disposizioni in oggetto sono articolate: da un lato in disposizioni di tipo anticipatorio, caratterizzate dalla previsione, di durata quinquennale, della devoluzione di tributi di natura immobiliare

indicati all'articolo 1, comma 1, nonché da misure di riequilibrio della stessa durata contenute nell'articolo 1, commi 2, 3, 5; dall'altro in disposizioni di fiscalità immobiliare a regime previste dagli articoli 3 e seguenti, con la peculiarità che la cosiddetta cedolare secca sugli affitti risulta considerata ai fini sia delle disposizioni di tipo anticipatorio sia delle disposizioni a regime; infine, da disposizioni transitorie;
queste ultime disposizioni sembrano tuttavia definire l'intero provvedimento in termini di regime transitorio, secondo quanto previsto dal comma 4 dell'articolo 8 che prevede che l'intero provvedimento «concorre ad assicurare, in prima applicazione della citata legge n. 42 del 2009 e in via transitoria, l'autonomia di entrata dei Comuni»;
le medesime disposizioni transitorie, articolo 8, comma 6, prevedono che, con distinto decreto correttivo che tenga conto della determinazione dei fabbisogni standard e del conseguente superamento del criterio della spesa storica, siano distinte le fonti di finanziamento di cui all'articolo 11 della legge delega, nonché disciplinato il riparto del fondo perequativo statale previsto dall'articolo 13 della citata legge n. 42 del 2009;
l'articolo 2, comma 7, della citata legge n. 42 del 2009, stabilisce che i decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive possano essere adottati entro due anni dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi di attuazione della delega, delega però non attuata dal provvedimento in esame per la parte relativa alla disciplina del fondo perequativo sopra richiamato; inoltre il termine biennale - entro il quale dovrebbe essere sia completata la disciplina del fondo perequativo, ai fini del quale si prescrive che si tenga conto della determinazione dei costi standard, sia effettuata la distinzione tre le fonti di finanziamento dei comuni in relazione alla tipologia delle spese e delle relative funzioni - disegna un arco temporale che dovrebbe essere coordinato con quello delineato dal decreto legislativo 26 novembre 2010 n. 216 in base al quale i fabbisogni standard dovrebbero essere determinati per tutte le funzioni fondamentali degli enti locali nel 2013 ed entrare a regime nel triennio successivo;
conseguentemente dovrebbe essere coordinato con l'effetto della perequazione rispetto alle funzioni fondamentali per ciascuno dei periodi per i quali i fabbisogni standard sono stimati, vale a dire: per un terzo a partire dal 2011, per un ulteriore terzo a partire dal 2012 e per il rimanente terzo a partire dal 2013 e fino al 2016, nonché l'eventuale ricorso al criterio della spesa storica per la parte non standardizzata delle stesse funzioni;
il provvedimento non reca disposizioni che prevedono la verifica di congruità in sede Conferenza unificata, stabilita dall'articolo 21, lettera b), della citata legge n. 42 del 2009 sopra richiamato a garanzia della corrispondenza tra nuove entrate degli enti locali e trasferimenti finora ad essi diretti;
l'articolo 1, comma 4, lettera b), attribuisce allo Stato il gettito del tributo comunale costituito dall'addizionale comunale sull'accisa sull'energia elettrica in luogo della soppressione della stessa addizionale e del corrispondente aumento dell'accisa erariale;
le disposizioni del provvedimento che si limitano a prevedere la facoltà dei comuni di modificare l'aliquota dell'IMU propria, determinata con DPCM, in aumento o in diminuzione fino a 0,3 punti percentuali (articolo 4, comma 5, ultimo periodo), nonché la facoltà di introdurre con regolamento adottato l'istituto dell'accertamento con adesione del contribuente e altri strumenti di deflazione del contenzioso andrebbero valutate alla luce del principio di delega di cui all'articolo 12, comma 1, lettera d) della citata legge n. 42 del 2009, di garanzia dell'autonomia tributaria degli enti locali, ai quali non è conferita alcuna potestà nella fase applicativa e procedimentale del prelievo dell'IMU;

DELIBERA DI ESPRIMERE I SEGUENTI RILIEVI:

all'articolo 1 appare opportuno un chiarimento della natura della devoluzione ai comuni di imposte disciplinate con legge statale prevista dal comma 1 e della compartecipazione statale sul relativo gettito prevista dal comma 6, in quanto le imposte istituite e disciplinate con legge dello Stato hanno natura erariale (così Corte costituzionale sentenza n. 75 del 2006 e n. 216 del 2009;
all'articolo 1, che dispone l'istituzione - non prevista espressamente dall'articolo 13 della legge di delega - di un fondo sperimentale di riequilibrio limitato alla perequazione immobiliare, è rinviata a fonte della quale andrebbero chiariti la natura giuridica, il termine di emanazione, nonché le modalità di funzionamento e di riparto del fondo stesso: poiché l'articolo 21 della legge di delega stabilisce i criteri di provvisorio funzionamento dei fondi perequativi - prevedendo che «ai soli fini dell'attuazione della presente legge, e in particolare della determinazione dell'entità e del riparto dei fondi perequativi degli enti locali in base al fabbisogno standard o alla capacità fiscale di cui agli articoli 11 e 13, in sede di prima applicazione, nei decreti legislativi di cui all'articolo 2 sono provvisoriamente considerate ai sensi del presente articolo, ai fini del finanziamento integrale sulla base del fabbisogno standard, le funzioni individuate e quantificate dalle corrispondenti voci di spesa, sulla base dell'articolazione in funzioni e relativi servizi prevista dal regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 31 gennaio 1996, n. 194» - si consideri l'esigenza di stabilire un termine per l'emanazione del decreto previsto al comma 5, nonché di evidenziare, in conformità alla delega, i criteri di riparto che saranno seguiti, nonché gli effetti del mancato raggiungimento dell'accordo in sede di Conferenza Stato - città ivi previsto limitatamente alla fattispecie della prima applicazione; appare inoltre opportuno chiarire se le modalità differenziate previste per i comuni con popolazione inferiore a 5 mila abitanti saranno definite con procedimento analogo a quello previsto per gli altri comuni;
al citato articolo 1, comma 6, appare opportuno indicare il termine per l'adozione dei decreti ivi previsti;
allo stesso articolo 1, in tema di riparto del fondo di riequilibrio si valuti l'opportunità di coordinare la previsione secondo la quale «si tiene conto della determinazione dei fabbisogni standard ove effettuata», con le disposizioni del decreto legislativo n. 216 del 2010, secondo il quale l'anno 2012 è individuato quale anno di avvio della fase transitoria comportante il superamento del criterio della spesa storica (articolo 2 comma 4) e nel 2011 verranno determinati i fabbisogni standard, che entreranno in vigore nel 2012, riguardo ad almeno un terzo delle funzioni fondamentali, con un processo di gradualità diretto a garantire l'entrata a regime nell'arco del triennio successivo (articolo 2, comma 5, lettera a);
al suddetto articolo 1, appare opportuno chiarire, ai fini del riparto del fondo sperimentale, l'incidenza del principio di territorialità dell'imposta, richiamato dall'articolo 2, comma 2, lettera e), della citata legge n. 42 del 2009 per l'attribuzione di risorse autonome, sulle percentuali di finanziamento delle funzioni degli enti locali di cui all'articolo 21, comma 1, lettera e) della citata legge n. 42 del 2009;
all'articolo 2, fermo restando il fondamento opzionale della cosiddetta cedolare secca, se ne valuti la disciplina alla luce dei principi dell'articolo 53 della Costituzione;
al medesimo articolo 2, comma 4, appare opportuno verificare se il secondo periodo, secondo il quale «non si fa luogo al rimborso delle imposte già pagate» possa eventualmente ricadere nell'ambito della consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale, che ritiene violato il principio di eguaglianza da norme che, da un lato, qualifichino un pagamento come non dovuto e, dall'altro, ne escludano la

ripetibilità (sentenze nn. 421 del 1995, 416 del 2000 e 320 del 2005, n. 292 del 1997 e n. 330 del 2007);
allo stesso articolo 2, comma 5, si valuti l'opportunità di prevedere il raddoppio delle sanzioni ivi contemplate in caso di omessa dichiarazione del canone di locazione nella dichiarazione dei redditi anche in caso di effettuato versamento della cedolare ai sensi del comma 4;
al medesimo articolo 2, appare opportuno verificare se l'esplicita estensione dell'apparato sanzionatorio previsto dal comma 8 all'ipotesi di comodato fittizio, individuando una specifica forma di evasione, escluda di fatto l'applicazione delle stesse sanzioni ad altre ipotesi evasive quali ad esempio usufrutto, uso, abitazione fittizia;
all'articolo 4, comma 3, poiché si dispone l'esclusione dell'applicazione dell'imposta per le abitazioni principali specificando che tale beneficio si applica solo se l'immobile, iscritto in catasto in una categoria diversa da A/1, A/8 e A/9, sia il luogo in cui il contribuente abbia sia la residenza anagrafica che la dimora abituale, si dovrebbe verificare - ai fini della valutazione della conformità ai principi di delega - se quest'ultima specificazione incida sulla nozione di abitazione principale rispetto a quella desumibile dalla vigente disciplina in materia di ICI, oltre a concorrere a configurare un ambito delle esclusioni dall'applicazione dell'IMU di possesso, più ristretto rispetto a quello stabilito dalla normativa ICI;
allo stesso articolo 6, alla luce del principio di delega di garanzia dell'autonomia tributaria degli enti locali di cui all'articolo 12, comma 1, lettera d) si valuti l'opportunità di estendere all'imposta municipale di trasferimento la facoltà dei Comuni di introdurre l'istituto dell'accertamento con adesione per via regolamentare già prevista all'articolo 5, comma 5, per l'IMU di possesso;
all'articolo 7 si consideri l'opportunità di determinare l'ambito dei tributi sui quali i comuni possono intervenire in sostituzione con l'imposta municipale secondaria, che dipende dalla scelta delle amministrazioni comunali, eventualmente stabilendo che i Comuni che decidano di istituire tale imposta debbano procedere alla sostituzione di tutti i tributi ivi indicati;
allo stesso articolo 7, la previsione di consultazioni popolari svolte in base allo statuto comunale andrebbe valutata alla luce dell'esclusione della materia tributaria dall'ambito di ammissibilità del referendum abrogativo in di cui all'articolo 75 della Costituzione; andrebbe inoltre considerato che la platea dei soggetti passivi delle imposte considerate potrebbe solo parzialmente coincidere con i soggetti residenti nel territorio comunale di indizione del referendum; ancora, appare opportuno evidenziare l'effetto dell'esito negativo della consultazione referendaria ai fini delle determinazioni del comune;
all'articolo 7, comma 2, lettera f), appare opportuno valutare la facoltà ivi prevista per i Comuni, senza alcun limite, di disporre, con proprio regolamento, esenzioni ed agevolazioni dell'imposta municipale secondaria facoltativa, alla luce dell'articolo 12, comma 1, lettera h), della legge di delega che, in conformità al principio di riserva di legge di cui all'articolo 23 della Costituzione, pone il principio che «che gli enti locali, entro i limiti fissati dalle leggi, possano disporre del potere di modificare le aliquote dei tributi loro attribuiti da tali leggi e di introdurre agevolazioni», eventualmente finalizzando la medesima facoltà ad una più piena valorizzazione della sussidiarietà orizzontale;
all'articolo 8, comma 1, si invita a valutare l'esigenza di prevedere che l'applicazione del provvedimento nelle Regioni a statuto speciale e nelle Province autonome possa effettuarsi solo in conformità delle previsioni dei rispettivi statuti; si valuti, conseguentemente, l'esigenza di stabilire specifiche disposizioni per chiarire che, per gli enti locali dei relativi territori,

non si applicano le disposizioni del provvedimento in titolo in tema di tributi locali e di devoluzione di gettito, considerata la normativa adottata presso le stesse Regioni a statuto speciale e Province autonome in tema di fabbisogno della finanza locale;
allo stesso articolo 8, andrebbe valutato il tenore del comma 4, che afferma il carattere transitorio del provvedimento, in quanto «concorre ad assicurare, in prima applicazione della legge 5 maggio 2009, n. 42, e in via transitoria, l'autonomia di entrata dei Comuni», con le disposizioni degli articoli da 3 a 7 che delineano il quadro definitivo della fiscalità municipale;
al medesimo articolo 8, al comma 6, si valuti la conformità all'articolo 76 della Costituzione del rinvio a decreti correttivi della distinzione delle fonti di finanziamento dei comuni di cui all'articolo 11 della citata legge n. 42 del 2009; inoltre, poiché nel corso del dibattito in sede parlamentare è emersa l'ipotesi di modifiche da parte del Governo al testo dello schema di decreto legislativo, si consideri che tali modifiche dovranno riguardare, in conformità all'articolo 76 della Costituzione, materia oggetto di delega ai sensi della legge n. 42 del 2009, da attuare entro il 21 maggio 2010, restando ferma la possibilità di interventi di integrazione e di correzione con ulteriori decreti legislativi adottabili nel termine di due anni dall'entrata in vigore dell'atto oggetto degli interventi;
si provveda all'istituzione della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica di cui all'articolo 5 della legge 42 del 2009 considerato che ad essa sono attribuite specifiche funzioni in base all'articolo 8, comma 5, oltre che dal decreto legislativo n. 216 del 2010.