Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale - Allegato al comunicato delle Giunte e delle Commissioni

Pag. 12

ALLEGATO 1

Schema di decreto legislativo recante disposizioni di attuazione dell'articolo 24 della legge della legge 5 maggio 2009, n. 42, in materia di ordinamento transitorio di Roma capitale. (Atto n. 241)

PROPOSTA DI MODIFICA ALLA PROPOSTA DI PARERE DEI RELATORI
(vedi seduta del 15 settembre 2010)

Al punto 3), sostituire le parole: « in numero non superiore a quindici, favorendone l'autonomia amministrativa e finanziaria» con le seguenti: »individuandone la più corretta articolazione territoriale e funzionale, in numero adeguato a garantire l'efficace ed efficiente espletamento delle funzioni di loro competenza, nonché una conseguente riduzione dei costi, e favorendone altresì l'autonomia amministrativa e finanziaria».
1. D'Ubaldo, Causi.

Pag. 13

ALLEGATO 2

PROPOSTA DI PARERE ALTERNATIVO A QUELLO DEI RELATORI PRESENTATA DAL SENATORE BELISARIO

(vedi seduta del 15 settembre 2010)

La Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale,
esaminato lo schema di decreto legislativo recante «Disposizioni recanti attuazione dell'articolo 24 della legge della legge 5 maggio 2009, n. 42, in materia di ordinamento transitorio di Roma capitale», approvato in via preliminare dal Consiglio dei ministri del 18 giugno 2010;
ribadito come l'ordinamento di Roma Capitale, seppur costituzionalmente necessario ai sensi dell'articolo 114 comma 3, della Costituzione, non possa ascriversi all'ambito del cosiddetto, «federalismo fiscale» (articolo 119 della Costituzione). L'articolo 24 della legge n. 42 del 2009 e, conseguentemente, il presente schema di decreto legislativo debbono considerarsi norme di carattere ordinamentale concernente la forma dello Stato, intesa come distribuzione di poteri e di funzioni riferibile, appunto, all'articolo 114 della Costituzione. Errata è pertanto la sua collocazione nell'ambito economico-«federale» dell'articolo 119 della Costituzione, come operato dalla legge di delega al Governo in materia di federalismo fiscale;
considerato che la Città di Roma, in quanto Capitale della Repubblica, al pari dell'inno nazionale e della bandiera tricolore rappresentano simboli fondamentali dello Stato repubblicano, il cui valore risulta ascrivibile tra i principi dell'ordinamento costituzionale;
preso atto che l'unità e la indivisibilità della Repubblica restano valori e principi fondamentali, l'idea di unità nazionale risulta peraltro connessa ad una articolazione statuale pluralistica e autonomistica, disegnata dal Costituente del 1948 e rafforzata, in tale aspetto, dal legislatore costituzionale del 2001 con la riforma del Titolo V della parte Seconda della Costituzione;
ribadito, segnatamente, il valore costituzionale contenuto nell'articolo 5 Costituzione («La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento»);
valutato che:
dallo schema di decreto traspare la primaria, se non esclusiva preoccupazione di regolamentare lo status giuridico ed economico dei membri elettivi e di governo dell'ente (compresi la disciplina dei compensi e di quella dei permessi retribuiti) eludendo, e rinviando una più puntuale regolamentazione delle funzioni di Roma Capitale, costituzionalmente necessarie. Soltanto queste ultime sono infatti volte a rispondere ai reali e concreti bisogni ed esigenze di efficienza amministrativa e gestionale dell'ente. Si dimostra, in tutta evidenza, la fissazione di una priorità «castale»: si antepone, cioè, la

Pag. 14

questione dello status degli amministratori alla possibilità di fornire reali strumenti di controllo e di gestione riferiti ad un territorio caratterizzato da peculiari problematiche di primario rilievo;
ai sensi del comma 6, dell'articolo 24 della legge n. 42 del 2009, contenuto necessario della normativa delegata è la disciplina dei raccordi istituzionali, del coordinamento e della collaborazione tra il nuovo ente e lo Stato, la regione Lazio e la provincia di Roma nell'esercizio delle funzioni amministrative: oggetti non contenuti nel presente schema di decreto;
l'ordinamento complessivo di Roma Capitale dovrà pertanto essere completato con riguardo agli altri criteri e principi recati dall'articolo 24 della legge n. 42 del 2009, in particolare per ciò che attiene alla specificazione delle nuove funzioni amministrative di Roma capitale, all'assegnazione di nuove risorse, ai raccordi istituzionali con lo Stato, la Regione e la Provincia, nonché ai principi generali per l'attribuzione a Roma capitale di un proprio patrimonio;
valutato, inoltre, che:
lo schema di decreto in esame, oltre a mancare del necessario ampio respiro che dovrebbe caratterizzare il rapporto di uno Stato moderno con la sua Capitale, presenta rilevanti punti di incertezza, anche in riferimento al coordinamento con la legislazione vigente e alla mancanza di adeguate discipline transitorie rispetto a talune innovazioni da esso recate. Particolarmente incerta, dal punto di vista del drafting normativo, appare la stessa tecnica legislativa adottata dallo schema di decreto in esame. Esso, infatti, per un verso innova o disciplina anche nel dettaglio ambiti e istituti non contemplati dal vigente TUEL (quali, ad esempio, la tipologia di elezione del Presidente dell'Assemblea capitolina o le modalità di revoca dello stesso, la possibilità per il sindaco di richiedere deliberazioni con procedura d'urgenza, previsione quest'ultima applicabile già in via transitoria, nonché la sospensione di diritto dall'incarico di consigliere dell'Assemblea capitolina e la nomina di un supplente in caso di nomina ad assessore, in luogo della cessazione dalla carica e del subentro del primo dei non eletti). D'altra parte, in diversi passaggi, lo schema di decreto sembra invece limitarsi a riprodurre, quasi alla lettera, numerose disposizioni già vigenti, salvo però incorrere in alcune omissioni che possono apparire significative e comunque non adeguatamente motivate. Non vengono, ad esempio, riprodotte né espressamente richiamate norme in vigore concernenti il rapporto tra lo Statuto e le forme di garanzia e partecipazione delle minoranze, l'attuazione del principio delle pari opportunità, la specificazione della Giunta quale organo che opera attraverso deliberazioni collegiali, la collaborazione tra sindaco e Giunta nell'attuazione degli indirizzi generali del consiglio, cui la Giunta dovrebbe riferire sulla propria attività, ovvero l'attribuzione di specifiche responsabilità ai dirigenti. A tale impostazione è dubbio che possa supplire - in modo univoco e tale da prevenire possibili problemi applicativi - la disposizione di cui all'articolo 7, comma 1, nella parte in cui genericamente rinvia alla normativa vigente per quanto non espressamente previsto, che potrebbe prestarsi a determinare dubbi in via interpretativa, in assenza di un rinvio specifico alle disposizioni applicabili;
considerato, in particolare, che:
l'articolo 2 individua, quali organi di governo dell'ente territoriale Roma capitale, il Sindaco, la Giunta capitolina e l'Assemblea capitolina. La disposizione riprende il modello dell'articolo 36, comma 1, del TUEL, che individua quali organi di governo del comune il Consiglio, la Giunta ed il sindaco (elencandoli peraltro in questo diverso ordine). Tuttavia, mentre l'assunzione della denominazione di Assemblea capitolina da parte del consiglio comunale della città di Roma è già prevista dall'articolo 24, comma 4, legge n. 42/2009, la denominazione di Giunta capitolina costituisce una novità introdotta dalla disposizione in esame;

Pag. 15

l'articolo 3, comma 2, stabilisce che l'Assemblea capitolina è composta dal Sindaco di Roma capitale e da quarantotto Consiglieri. La disposizione contenuta nello schema di decreto - che sembrerebbe disciplinare una fattiva riduzione del numero dei Consiglieri - non fa altro che confermare quanto previsto dalla normativa vigente, appena modificata (articolo 2, comma 184, L. 191/2009, modificato dall'articolo 1, comma 1, decreto-legge 2/2010;
l'articolo 3, comma 3, prevede che la revoca della carica di Presidente, sia ammessa nei soli casi di gravi violazioni di legge, dello statuto e del regolamento dell'assemblea, che ne disciplina altresì le relative procedure. Tale disposizione risulta innovativa rispetto alla disciplina vigente riferita alla forma di governo comunale;
l'articolo 3, comma 4, stabilisce che l'Assemblea capitolina disciplina con propri regolamenti l'esercizio delle nuove funzioni amministrative attribuite a Roma capitale sulla base dell'articolo 24, comma 3, della L. 42/2009, in conformità al principio di funzionalità rispetto alle attribuzioni di Roma capitale, secondo quanto previsto dal comma 4 del medesimo articolo. A tal proposito, occorre rilevare come, in conformità ai principi dell'ordinamento, relativi al sistema delle fonti e sulla base di una lettura sistematica della norma di delega, il potere regolamentare in questione non possa essere esercitato anche a prescindere dall'attuazione delle richiamate norme dell'articolo 24. Dal momento che le nuove funzioni riguardano materie ascritte alla competenza normativa dello Stato o delle regioni, dovrà inoltre essere chiarito, sul piano delle fonti del diritto, il rapporto tra i regolamenti dell'Assemblea capitolina e la vigente normativa statale e regionale;
l'articolo 4, comma 2, sancisce che il Sindaco di Roma Capitale partecipa alle riunioni del Consiglio dei Ministri all'ordine del giorno delle quali siano iscritti argomenti inerenti alle funzioni conferite a Roma Capitale, in conformità a quanto previsto dall'ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Va segnalato che, nell'ambito della normativa sull'ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, non risultano norme specifiche relative alla partecipazione di rappresentanti delle amministrazioni territoriali alle riunioni del Consiglio dei Ministri;
l'articolo 4, comma 3, dispone che la Giunta capitolina è composta dal Sindaco, che la presiede, e da un numero massimo di assessori pari ad un quarto dei Consiglieri dell'Assemblea capitolina assegnati. Occorre segnalare, a tal proposito, che sulla base della disciplina vigente, per il comune di Roma - cui spettano, oltre al sindaco, 48 consiglieri - il numero massimo degli assessori è pari a 13. La disposizione contenuta nello schema di decreto, tuttavia, non reca alcuna specificazione riguardo alla computabilità del sindaco nel numero dei consiglieri da prendere come base per il calcolo del numero massimo degli assessori (lasciando conseguentemente nel dubbio l'interprete) né riguardo al criterio di arrotondamento (con conseguente presumibile applicabilità del criterio dell'arrotondamento aritmetico);
ai sensi dell'articolo 4, comma 5, secondo periodo, la nomina ad assessore comporta la sospensione di diritto dall'incarico di consigliere dell'Assemblea capitolina e la sostituzione con un supplente, individuato nel candidato della stessa lista che ha riportato, dopo gli eletti, il maggior numero di voti. Tale supplenza termina con la cessazione della sospensione e non comporta pregiudizio dei diritti di elettorato passivo del Consigliere supplente. La norma presenta carattere innovativo rispetto alle disposizioni del TUEL. L'articolo 64 TUEL, dopo aver sancito l'incompatibilità nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti tra le cariche di assessore e di consigliere (comma 1), dispone infatti la cessazione dalla carica, all'atto di accettazione della nomina, del consigliere che assume la carica di assessore nella rispettiva Giunta ed il subentro

Pag. 16

del primo dei non eletti. Sarebbe stato, pertanto, opportuno riprodurre nel presente schema di decreto la normativa vigente;
con riferimento alle problematiche connesse alla formulazione del testo - e, conseguentemente, alla sua applicazione - si rileva che l'articolo 5 fa riferimento agli assessori, laddove la norma di delega concerne, invece, i membri dell'Assemblea capitolina, mentre non risulta chiara, rispetto alla stessa delega, la disciplina applicabile in materia di licenze e permessi. Lo schema, che si presenta assai particolareggiato in alcuni aspetti, non disciplina con chiarezza l'istituto dell'aspettativa non retribuita e le modalità di determinazione dell'indennità spettante al Presidente dell'Assemblea e agli assessori, con il conseguente rischio di possibili incrementi di spesa, tenuto anche conto della disposizione innovativa che prevede per i consiglieri dell'Assemblea il diritto di percepire una indennità di funzione, connessa alla carica e parametrata a una serie di indicatori, in luogo dei gettoni di presenza oggi corrisposti per l'effettiva partecipazione alle sedute consiliari;
tale ultimo aspetto si riconnette alla clausola di invarianza finanziaria di cui all'articolo 6 e alla mancanza di una procedura chiara e trasparente di quantificazione e verifica degli effetti derivanti dalle disposizioni in esame, tenuto conto del fatto che gli articoli 3, 4, 5 e 7 presentano profili finanziari rilevanti ed in particolare all'articolo 3, comma 5, all'articolo 5, commi 2 e 5, sono riconnessi effetti di risparmio laddove alcune delle misure risultano già incluse nella legislazione vigente, mentre appaiono suscettibili di determinare nuovi e maggiori oneri l'articolo 5, commi 4 e 5, e non è definito con chiarezza il coordinamento con altre misure di contenimento degli oneri già in vigore. In ogni caso, il presente schema di decreto - per sua stessa ammissione implicita - pur nella esclusivamente formale «invarianza della spesa» non arreca alcun risparmio complessivo di risorse. Viceversa, il provvedimento autorizza ad incrementare le indennità spettanti agli amministratori in questione, al fine di tenere conto della particolare complessità dei compiti loro richiesti, senza prevedere alcun tetto al predetto incremento, salvo quello dato dalla clausola di invarianza finanziaria prevista dall'articolo 6;
esprime

PARERE CONTRARIO

Belisario.

Pag. 17

ALLEGATO 3

PARERE APPROVATO DALLA COMMISSIONE

La Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale,
esaminato lo schema di decreto legislativo recante «Disposizioni recanti attuazione dell'articolo 24 della legge della legge 5 maggio 2009, n. 42, in materia di ordinamento transitorio di Roma capitale», approvato in via preliminare dal Consiglio dei ministri del 18 giugno 2010;
rilevato che:
lo schema di decreto reca una attuazione parziale della delega, in quanto disciplina esclusivamente l'autonomia statutaria, gli organi di governo e lo status degli amministratori di Roma capitale;
in base a quanto previsto dall' articolo 24, comma 6, della legge n. 42 del 2009, nel decreto disciplinante lo status dei membri dell'Assemblea capitolina avrebbero dovuto essere previsti anche il raccordo istituzionale ed il coordinamento tra Roma capitale e gli altri enti territoriali, che invece non è riportato nel presente schema;
la delega dovrà pertanto essere completata con riguardo gli altri criteri e principi recati dall'articolo 24 della legge n. 42 del 2009, in particolare per ciò che attiene alla specificazione delle nuove funzioni amministrative di Roma capitale, all'assegnazione di nuove risorse, ai raccordi istituzionali con lo Stato, la Regione e la Provincia, nonché ai principi generali per l'attribuzione a Roma capitale di un proprio patrimonio;
sotto un profilo sistematico sarebbe risultato più opportuno dar corso all'attuazione della delega regolamentando prima le nuove funzioni di Roma capitale e solo successivamente disciplinando le procedure che presiedono al funzionamento dell'ente e al regime giuridico ed economico dei membri elettivi e di quelli degli organi di governo;
considerato che:
l'attuazione dell'articolo 24 della legge n. 42 del 2009 richiede una disciplina normativa articolata e complessa, che ha indotto il legislatore a prevedere l'emanazione di più decreti legislativi;
lo schema all'esame costituisce l'avvio di tale percorso di adempimento istituzionale della nuova disciplina che deriva dal riformato titolo V della Costituzione, che a quasi un decennio dalla sua entrata in vigore non ha ancora ricevuto attuazione;
sotto questo profilo il provvedimento delinea un nuovo assetto della governance di Roma capitale che realizza il primo effettivo riconoscimento delle peculiarità della capitale dello Stato, cui si dovrà dar seguito con gli ulteriori decreti legislativi previsti dalla disciplina di delega;
esprime

PARERE FAVOREVOLE

con le seguenti condizioni:
1) all'articolo 3, comma 4, dopo le parole: «L'Assemblea capitolina» siano inserite

Pag. 18

le seguenti: «, dopo l'entrata in vigore del decreto legislativo di cui all'articolo 24, comma 5, lettera a), della legge 5 maggio 2009, n. 42,»;
2) all'articolo 3, comma 5, primo periodo, le parole: «del presente decreto» siano sostituite dalle seguenti: «del decreto legislativo di cui all'articolo 24, comma 5, lettera a), della legge 5 maggio 2009, n. 42,»
3) all'articolo 3, comma 5, secondo periodo, le parole: «in numero non superiore a dodici» siano sostituite dalle seguenti: «in numero non superiore a quindici, favorendone l'autonomia amministrativa e finanziaria»;
4) all'articolo 3, comma 6, secondo periodo, dopo le parole: «se ottiene per due volte» siano inserite le seguenti: «, in altrettante sedute consiliari,».
5) all'articolo 3, comma 7, le parole: «e dalle relative votazioni» siano soppresse;
6) all'articolo 3, comma 8, dopo la parola: «disciplinano» siano inserite le seguenti: «, nel rispetto di quanto previsto dall'articolo 6,» e dopo le parole: «monitoraggio e controllo,» siano aggiunte le seguenti «da affidare ad organismi posti in posizione di autonomia rispetto alla Giunta capitolina, «.
7) all'articolo 3, sia aggiunto, in fine, il seguente comma: «9. Lo statuto prevede strumenti di partecipazione e consultazione, anche permanenti, al fine di promuovere il confronto tra l'amministrazione di Roma capitale e i cittadini»;
8) all'articolo 4, il comma 2 sia sostituito dal seguente:
«2. Il Sindaco di Roma capitale può essere udito nelle riunioni del Consiglio dei ministri all'ordine del giorno delle quali siano iscritti argomenti inerenti alle funzioni conferite a Roma capitale.»
9) all'articolo 4, comma 4, il primo periodo sia sostituito dal seguente: «4. Il Sindaco di Roma capitale nomina, entro il limite massimo di cui al comma 3, i componenti della Giunta capitolina, tra cui il Vicesindaco, e ne dà comunicazione all'Assemblea capitolina nella prima seduta successiva alla nomina».
10) all'articolo 4, comma 5, ultimo periodo, siano aggiunte, in fine, le parole: «nell'ambito di Roma capitale».
11) all'articolo 4, il comma 7 sia sostituito dal seguente: «7. Lo statuto, in relazione all'esercizio delle funzioni conferite a Roma capitale con gli appositi decreti legislativi, stabilisce i criteri per l'adozione da parte della Giunta di propri regolamenti in merito all'ordinamento generale degli uffici e dei servizi, in base a criteri di autonomia, funzionalità ed economicità di gestione, secondo i principi di professionalità e responsabilità»;
12) all'articolo 4, comma 10, le parole: «o la puntuale attuazione delle linee programmatiche di mandato» siano sostituite dalle seguenti: «o di evitare che l'omessa adozione di atti fondamentali di competenza dell'Assemblea capitolina possa recare grave pregiudizio alla regolarità ed al buon andamento dell'azione amministrativa»;
13) all'articolo 5, il comma 2 sia soppresso.
14) all'articolo 5, il comma 4 sia sostituito dal seguente: «4. Il Sindaco, il Presidente dell'Assemblea capitolina e gli Assessori componenti della giunta capitolina hanno diritto di percepire una indennità di funzione, determinata con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita l'Assemblea capitolina. Tale indennità è dimezzata per i lavoratori dipendenti che non abbiano richiesto l'aspettativa».
15) all'articolo 5, comma 5, primo periodo, dopo le parole: «percepire una indennità» sia inserita la seguente: «onnicomprensiva».
16) all'articolo 5, comma 5, primo periodo, dopo le parole: «Ministro dell'economia

Pag. 19

e delle finanze,» siano inserite le seguenti: «sentita l'Assemblea capitolina,».
17) all'articolo 5, siano aggiunti, in fine, i seguenti commi:
«6. Si applica l'articolo 5, comma 11, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122.
7. Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano a decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo di cui all'articolo 24, comma 5, lettera a), della legge 5 maggio 2009, n. 42. Fino a tale data continua ad applicarsi la disciplina vigente.»
18) all'articolo 7, comma 3, siano aggiunte, in fine, le seguenti parole: «ed il numero degli Assessori resta fissato nell'ambito del limite massimo previsto dall'articolo 47, comma 1, ultima parte, del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni».
19) all'articolo 7, dopo il comma 3 sia aggiunto il seguente: «3-bis. La disposizione di cui all'articolo 4, comma 5, secondo e terzo periodo, si applica a decorrere dalla prima elezione dell'Assemblea capitolina successiva alla data di entrata in vigore del presente decreto».
20) all'articolo 7, sia soppresso il comma 4.

e con le seguenti osservazioni:
a) con riferimento all'articolo 3, comma 2, e all'articolo 5, comma 2, secondo periodo, si valuti l'opportunità di riconsiderare nell'ambito del disegno di legge A.S. 2259, relativo alla cosiddetta «Carta delle autonomie locali», la questione del numero dei consiglieri e degli assessori di Roma capitale e delle città metropolitane, nonché l'introduzione di un limite agli oneri a carico degli enti locali per i permessi retribuiti degli amministratori locali che siano lavoratori dipendenti.
b) con riferimento all'articolo 7, comma 1, appare opportuno, al fine di evitare incertezze in sede interpretativa, richiamare espressamente le disposizioni di legge applicabili agli organi di Roma capitale e ai loro componenti.