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PDL 2878

XVII LEGISLATURA

CAMERA DEI DEPUTATI

   N. 2878



 

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PROPOSTA DI LEGGE

d'iniziativa dei deputati

CHIMIENTI, BRESCIA, DI BENEDETTO, D'UVA, LUIGI GALLO, MARZANA, VACCA, SIMONE VALENTE, AGOSTINELLI, ALBERTI, BARONI, BASILIO, BATTELLI, BENEDETTI, MASSIMILIANO BERNINI, PAOLO BERNINI, NICOLA BIANCHI, BONAFEDE, BRUGNEROTTO, BUSINAROLO, BUSTO, CANCELLERI, CARIELLO, CARINELLI, CASO, CASTELLI, CECCONI, CIPRINI, COLLETTI, COLONNESE, COMINARDI, CORDA, COZZOLINO, CRIPPA, DA VILLA, DADONE, DAGA, DALL'OSSO, D'AMBROSIO, DE LORENZIS, DE ROSA, DEL GROSSO, DELLA VALLE, DELL'ORCO, DI BATTISTA, LUIGI DI MAIO, MANLIO DI STEFANO, DI VITA, DIENI, D'INCÀ, FANTINATI, FERRARESI, FICO, FRACCARO, FRUSONE, GAGNARLI, GALLINELLA, SILVIA GIORDANO, GRANDE, GRILLO, L'ABBATE, LIUZZI, LOMBARDI, LOREFICE, LUPO, MANNINO, MANTERO, MICILLO, NESCI, NUTI, PARENTELA, PESCO, PETRAROLI, PISANO, RIZZO, PAOLO NICOLÒ ROMANO, RUOCCO, SARTI, SCAGLIUSI, SIBILIA, SORIAL, SPADONI, SPESSOTTO, TERZONI, TOFALO, TONINELLI, TRIPIEDI, VALLASCAS, VIGNAROLI, VILLAROSA, ZOLEZZI

Modifica all'articolo 64 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e disposizioni concernenti la formazione delle classi nelle scuole di ogni ordine e grado

Presentata il 12 febbraio 2015


      

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Onorevoli Colleghi! Il fenomeno del sovraffollamento delle classi o delle cosiddette classi pollaio è una delle grandi emergenze della scuola pubblica italiana. All'avvio di ogni anno scolastico puntualmente si ripropongono assurde situazioni di disagio, con oltre trenta alunni stipati in ambienti troppo piccoli e non a norma, all'interno di edifici fatiscenti e spesso privi delle necessarie certificazioni di agibilità.
 

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I genitori e gli studenti denunciano gli episodi, gli organi di informazione dedicano ampio spazio all'emergenza del sovraffollamento e puntualmente i rappresentanti delle istituzioni dichiarano di volersi impegnare per risolvere il problema.
      Poi, purtroppo, l'emergenza viene dimenticata e i casi di classi sovraffollate si ripresentano a settembre. Esemplificativo, in questo senso, il clamoroso caso del liceo musicale Verga di Modica, in cui nel settembre 2013 si è giunti al paradosso di una classe composta addirittura da 49 studenti, di cui uno disabile.
      A generare tutto questo, lo ricordiamo, è una norma del 2008 a firma Giulio Tremonti, allora Ministro dell'economia e delle finanze: si tratta dell'articolo 64 del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito dalla legge n. 133 del 2008. La disposizione ha incrementato di un punto, nel triennio 2009-2011, il rapporto alunni/docente per classe (dall'8,94 del 2008 al 9,94 del 2012). Precisamente, la norma ha previsto l'adozione, a decorrere dall'anno scolastico 2009/2010 e ai fini di una fantomatica «migliore qualificazione dei servizi scolastici e di una piena valorizzazione professionale del personale docente», di «interventi e misure volti ad incrementare, gradualmente, di un punto il rapporto alunni/docente, da realizzare comunque entro l'anno scolastico 2011/2012, per un accostamento di tale rapporto ai relativi standard europei tenendo anche conto delle necessità relative agli alunni diversamente abili».
      Per raggiungere questo obiettivo il piano triennale Gelmini-Tremonti ha comportato il licenziamento di ben 86.931 docenti, garantendo un risparmio di oltre 2 miliardi di euro, come si evince dalla seguente tabella, allegata nella relazione tecnica del provvedimento:


Stima alunni (dato Ministero della pubblica istruzione 2008/2009) 7.768.506
Docenti (dato MPI 2007/2008 attualizzato a legislazione vigente) 868.542
Rapporto alunni/docenti 8,94
Retribuzione media docenti (dato MPI) 31.630 (euro/anno).


Anno scolastico 2008/2009 2009/2010 2010/2011 2011/2012 2012/2013
Stima alunni 7.768.506 7.768.506 7.768.506 7.768.506 7.768.506
Docenti 868.542 826.437 800.877 781.201  
Rapporto 8,94 9,4 9,7 9,94  
Differenze di rapporto 0,45 0,30 0,24 1,0  
Differenze annuali   -42.105 -25.560 -19.676  
Riduzioni già previste dalla legislazione vigente   -10.000 -10.000 0  
Totale   -32.105 -15.560 -19.676  
Totale nuove riduzioni cumulate   -32.105 -47.665 -67.341

 

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Risparmi per anno scolastico 2009/2010 2010/2011 2011/2012
Euro 1.015.487.206,81 492.159.677,93 622.337.213,24


Risparmi per anno finanziario 2009 2010 2011 2012
Euro 338.495.736 1.179.540.433 1.715.092.622 2.129.984.098

      Oltre ad aver avuto un impatto devastante sotto il profilo occupazionale, il drastico taglio delle cattedre a fronte di un numero di alunni iscritti stabile o addirittura in crescita ha comportato l'inevitabile aumento del numero degli studenti per classe, fino al verificarsi di episodi assurdi in cui si è appunto arrivati ad avere addirittura 40 studenti stipati nella stessa aula, in deroga a ogni norma di sicurezza.
      L'articolo 64 del decreto-legge n. 112 del 2008 ha poi necessitato di appositi atti normativi che lo rendessero concretamente operativo. Ed ecco che a tradurre in legge le drammatiche e inevitabili conseguenze del piano di razionalizzazione è stato il decreto del Presidente della Repubblica n. 81 del 2009, che nelle sue premesse cita appunto l'articolo 64.
      Le disposizioni in questione, che lo ricordiamo hanno natura regolamentare e sono dunque fonti di rango secondario, hanno infatti determinato una drastica ridefinizione degli assetti e dei parametri per la composizione delle classi, andando a incidere sulla precedente normativa in materia, il decreto del Ministro della pubblica istruzione 24 luglio 1998, pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 264 dell'11 novembre 1998, e ridisegnando la disciplina in merito al numero minimo e massimo di alunni per classe degli edifici scolastici di ogni ordine e grado.
      Si è cominciato con le sezioni della scuola dell'infanzia, innalzando da 25 a 26 il numero massimo di alunni per classe. Per le sezioni della scuola primaria, il numero minimo di alunni stabilito dal citato decreto del 1998 era fissato a 10, e il numero massimo a 25. Con il decreto del Presidente della Repubblica n. 81 del 2009 si è passati a un minimo di 15 e a un massimo di 27. Quanto alla scuola secondaria di primo grado, si è passati da un minimo di 15 e un massimo di 25 a un minimo di 18 e a un massimo di 28.
      Ma il caso più eclatante riguarda le scuole secondarie di secondo grado, in cui è attualmente possibile comporre classi di 33 alunni. Se si tiene conto della possibilità di derogare fino al 10 per cento al numero massimo degli alunni per classe, prevista dall'articolo 4, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica n. 81 del 2009, è facile comprendere come ad oggi sia legittimo e pienamente conforme alla legge comporre sezioni con ben 33 alunni.
      La puntualità nel tradurre in legge il piano programmatico di razionalizzazione contenuto nell'articolo 64 del decreto-legge n. 112 del 2008 e la conseguente modifica dei parametri per la composizione delle classi non sono state purtroppo accompagnate da altrettanta solerzia nel concretizzare a livello normativo la realizzazione del piano generale di riqualificazione dell'edilizia scolastica, annunciato dal comma 2 dell'articolo 3 del decreto del Presidente della Repubblica n. 81 del 2009 e a tutt'oggi mai realizzato.
      In fase di redazione del decreto del Presidente della Repubblica n. 81 del 2009, il legislatore non ha poi tenuto conto di una serie di disposizioni normative tuttora vigenti e pienamente efficaci: ci riferiamo innanzitutto alla norma di cui al decreto del Ministro dell'interno 26 agosto 1992, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 218 del 16 settembre 1992, sulla prevenzione degli incendi, che individuava il parametro di 26 persone per aula al fine

 

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di determinare il «massimo affollamento» ipotizzabile sui piani e complessivamente nell'edificio scolastico, in un'ottica di conformazione, in caso di emergenza, delle vie d'esodo per la messa in sicurezza del personale.
      In secondo luogo, l'articolo 5 della legge 11 gennaio 1996, n. 23, recante norme per l'edilizia scolastica, dispone al comma 3 che, fino all'approvazione di norme tecniche regionali, possano essere assunti quali indici di riferimento circa il numero di alunni per classe quelli contenuti nelle norme tecniche di cui al decreto del Ministro dei lavori pubblici 18 dicembre 1975, pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 29 del 2 febbraio 1976. E secondo tali norme, per poter essere sicuro ogni alunno deve godere di uno spazio minimo di 1,80 metri quadri nella scuola dell'infanzia, primaria e secondaria di primo grado, e di 1,96 metri quadri nella scuola secondaria di secondo grado. Il superamento di questi limiti mette chiaramente a repentaglio la sicurezza degli studenti.
      Ridurre il numero massimo di alunni per classe è dunque, in primis una questione di sicurezza, di incolumità fisica, di igiene e vivibilità. Ed è questo, in primis, il motivo che ha spinto i deputati proponenti a presentare questa proposta di legge, volta a rivedere il rapporto alunni/docente in classe.
      Ma c’è un altro innegabile vantaggio: rivedere il rapporto alunni/docente inciderebbe molto positivamente sulla qualità della didattica poiché avere meno studenti da seguire permetterebbe al docente di dedicarsi individualmente con maggiori attenzione e solerzia ai suoi allievi. Oltre a pregiudicare la formazione degli alunni, il fenomeno delle classi pollaio non consente infatti la piena integrazione dei ragazzi disabili. Ricordiamo che, a fronte di 200.000 alunni con disabilità certificate iscritti alle scuole italiane, sono disponibili solo 101.000 insegnanti di sostegno, per un rapporto medio di un insegnante ogni due allievi. Inoltre, circa 700.000 studenti, il 9 per cento dell'intera popolazione scolastica, rientrano nella categoria dei bisogni educativi speciali, che includono i disturbi specifici dell'apprendimento e lo svantaggio socio-economico, linguistico o culturale. Osservando queste cifre come si può pensare che i docenti italiani riescano a garantire un'elevata qualità della didattica dovendo anche, in un contesto di sovraffollamento, farsi carico in prima persona di situazioni di disagio e di deficit tramite l'elaborazione di piani didattici personalizzati? Il tutto senza alcun riconoscimento economico e soprattutto senza che si garantisca loro un'adeguata formazione per affrontare esigenze così specifiche e delicate.
      Sul tema della disabilità interviene espressamente l'articolo 5, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica n. 81 del 2009, stabilendo che le prime classi delle scuole di ogni ordine e grado che accolgono alunni disabili al loro interno non possono superare «di norma» il numero di 20 alunni. Eppure, nonostante le ripetute circolari emesse dal MIUR, tutte volte a raccomandare il rispetto della normativa, la realtà dei fatti risulta ben diversa, con aule che superano abbondantemente i parametri stabiliti per legge e che costringono le famiglie con figli disabili a rivolgersi ai tribunali per vedere applicate le normative.
      Alla luce di tutti questi motivi, la presente proposta di legge interviene innanzitutto sull'articolo 64 del decreto-legge n. 112 del 2009, la norma madre che ha generato i casi di sovraffollamento, proponendo un piano triennale realmente finalizzato alla «migliore qualificazione dei servizi scolastici e a una piena valorizzazione del personale docente» e che prevede interventi e misure volti, nel triennio 2015-2017, a diminuire di un punto il rapporto alunni/docente. In questo modo, di fatto, si eliminerebbero gli effetti nefasti prodotti dal piano di razionalizzazione e si ritornerebbe alla situazione pre Tremonti e Gelmini, ripristinando gli oltre 86.000 posti di lavoro tagliati e consentendo così la cancellazione del contenuto del decreto del Presidente della Repubblica n. 81 del 2009.
 

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      In secondo luogo, la proposta di legge in esame propone interventi mirati proprio sul decreto del Presidente della Repubblica n. 81 del 2009, prevedendo un abbassamento del numero massimo degli alunni per classe nelle scuole di ogni ordine e grado, fissato inderogabilmente a 22.
      A supporto delle richieste dei deputati proponenti, oltre al buon senso e alla volontà di difendere la sicurezza degli alunni e la qualità della didattica, giova infine segnalare le pronunce del Tribunale amministrativo regionale (TAR) Molise, che nel 2012 con le sentenze nn. 144 e 145 hanno annullato alcuni provvedimenti di accorpamento di più classi composte da pochi alunni finalizzati a costituirne un minor numero ma con moltissimi studenti. Le norme richiamate dai giudici e poste a fondamento delle decisioni del TAR sono particolarmente interessanti e tra queste si ricordano le citate norme di cui ai decreti ministeriali del 18 dicembre 1975 e del 26 agosto 1992.
      Ma soprattutto è significativo che, a seguito del tentativo da parte delle amministrazioni scolastiche regionali di eccepire che tali norme fossero in realtà state automaticamente abrogate dal decreto del Presidente della Repubblica n. 81 del 2009, il TAR abbia chiaramente affermato che le norme contenute in un decreto del Presidente della Repubblica sono a carattere generale, mentre quelle contenute in un decreto ministeriale sono speciali e dunque, per legge, non possono essere abrogate da norme generali poiché riguardano specificamente la «tutela al diritto alla sicurezza e alla salute».
      Nello specifico, la sentenza n. 145 del 2012 ha accolto il ricorso, affermando che «La difesa erariale eccepisce in via preliminare la sopravvenuta abrogazione implicita per incompatibilità del decreto ministeriale 18 dicembre 1975 ad opera del successivo decreto del Presidente della Repubblica n. 81 del 2009 nella parte in cui innova la disciplina dei criteri numerici di composizione delle classi: in senso contrario deve osservarsi, in applicazione dei canoni generali che regolano la successione delle norme nel tempo, che la norma generale successiva non può abrogare quella speciale anteriore qual è nel caso di specie la tabella 9 allegata al decreto ministeriale 18 dicembre 1975 disciplinante i requisiti minimi di igiene della aule scolastiche, anche perché la prima dà attuazione al canone del buon andamento della funzione organizzativa del servizio, la seconda tutela il diritto fondamentale alla salute sicché ogni atto organizzativo deve necessariamente essere adottato nel rispetto della normativa speciale in materia di igiene e sanità che opera quale requisito di validità dell'atto».
 

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PROPOSTA DI LEGGE

Art. 1.
(Modifica all'articolo 64 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133).

      1. Il comma 1 dell'articolo 64 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, è sostituito dal seguente:
      «1. Ai fini di una migliore qualificazione dei servizi scolastici e di una piena valorizzazione professionale del personale docente, a decorrere dall'anno scolastico 2015/2016, sono adottati interventi e misure volti a diminuire gradualmente di un punto il rapporto alunni/docente, da realizzare comunque entro l'anno scolastico 2018/2019».

      2. All'onere derivante dall'attuazione della disposizione di cui al comma 1, pari a 338.500.000 euro per l'anno 2015, a 1.180.000.000 euro per l'anno 2016, a 1.715.100.000 euro per l'anno 2017 e a 2.130.000.000 euro a decorrere dall'anno 2018, si provvede con le maggiori entrate di cui al comma 3.
      3. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, previo parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia, sono adottate misure di eliminazione o di riduzione dei regimi di esenzione, esclusione e favore fiscale, vigenti, tali da assicurare maggiori entrate pari a 338.500.000 euro per l'anno 2015, a 1.180.000.000 euro per l'anno 2016, a 1.715.100.000 euro per l'anno 2017 e a 2.130.000.000 euro a decorrere dall'anno 2018, con esclusione delle disposizioni a tutela dei redditi di lavoro dipendente

 

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e autonomo, dei redditi da pensione, della famiglia, della salute e delle persone economicamente o socialmente svantaggiate, dell'istruzione e dei beni culturali.

Art. 2.
(Disposizioni concernenti la formazione delle classi nelle scuole di ogni ordine e grado).

      1. Entro due mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge il Governo provvede ad apportare modifiche al decreto del Presidente della Repubblica 20 marzo 2009, n. 81 ai fini di prevedere nuovi criteri per la formazione delle classi nelle scuole di ogni ordine e grado, prevedendo in particolare:

          a) al comma 2 dell'articolo 2, la sostituzione della lettera e) con la seguente:

          «e) alla distribuzione degli alunni nelle classi e nei plessi sulla base di una diminuzione del rapporto medio, a livello nazionale, alunni/classe di 0,40, da realizzare nel triennio 2015-2017»;

          b) al comma 2 dell'articolo 5, la soppressione delle parole: «, di norma,»;

          c) al comma 1 dell'articolo 10, la sostituzione delle parole: «26, elevabile fino a 27 qualora residuino resti» con le seguenti: «22, elevabile a 23 qualora residuino resti»;

          d) al comma 1 dell'articolo 11, la sostituzione delle parole: «non meno di 18 e non più di 27 alunni, elevabili fino a 28 qualora residuino eventuali resti» con le seguenti: «non meno di 18 e non più di 22, elevabili fino a 23 qualora residuino eventuali resti»;

          e) all'articolo 16:

              1) all'alinea del comma 1, la sostituzione delle parole da: «sono costituite, di norma,» fino a: «per 27 il numero» con le seguenti: «sono costituite, di norma, con non meno di 20 allievi. A tal fine la previsione del numero delle classi del

 

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primo anno di corso in funzione nell'anno scolastico successivo deve essere formulata dividendo per 20 il numero»;

              2) al comma 2, la sostituzione del primo periodo con il seguente: «Gli eventuali resti della costituzione di classi con 20 alunni sono distribuiti tra le classi dello stesso istituto, sede coordinata e sezione staccata o aggregata, qualora non sia possibile trasferire in istituti viciniori dello stesso ordine e tipo le domande eccedenti, e senza superare, comunque, il numero di 22 studenti per classe; si costituisce una sola classe quando le iscrizioni non superano le 20 unità»;

              3) al comma 5, la sostituzione della cifra: «25» con la seguente: «20»;

              4) al comma 6, la sostituzione della cifra: «27» con la seguente: «20».


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