Frontespizio Relazione Relazione Tecnica Analisi tecnico-normativa Analisi dell'impatto della regolamentazione (AIR) Progetto di Legge Allegato 1

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PDL 2674

XVII LEGISLATURA

CAMERA DEI DEPUTATI

   N. 2674



 

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DISEGNO DI LEGGE

presentato dal ministro degli affari esteri
(MOGHERINI)

di concerto con il ministro dell'interno
(ALFANO)

con il ministro della giustizia
(ORLANDO)

con il ministro della difesa
(PINOTTI)

con il ministro dell'economia e delle finanze
(PADOAN)

e con il ministro del lavoro e delle politiche sociali
(POLETTI)

Ratifica ed esecuzione della Convenzione internazionale per la protezione di tutte le persone dalle sparizioni forzate adottata dall'Assemblea Generale delle Nazioni Unite il 20 dicembre 2006

Presentato il 16 ottobre 2014


      

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Onorevoli Deputati! Il presente disegno di legge riguarda la ratifica e l'esecuzione della Convenzione internazionale per la protezione di tutte le persone dalle sparizioni forzate, adottata dall'Assemblea Generale delle Nazioni Unite il 20 dicembre 2006.

Inquadramento storico e concettuale.

      La Convenzione internazionale per la protezione di tutte le persone dalle sparizioni forzate è il risultato dell'opera del Gruppo di lavoro ad hoc sulle sparizioni

 

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forzate, creato nel 2002 dall'allora Commissione delle Nazioni Unite per i diritti dell'uomo, con lo scopo di elaborare sul piano internazionale uno strumento normativo vincolante per la protezione delle persone dal fenomeno delle sparizioni forzate. Il progetto di Convenzione è stato successivamente approvato per consenso dall'organo successore della Commissione per i diritti dell'uomo, il Consiglio dei diritti umani (29 giugno 2006), e, sempre per consenso, dall'Assemblea Generale delle Nazioni Unite (20 dicembre 2006). Il nuovo strumento giuridico è stato aperto alla firma il 6 febbraio 2007 a Parigi ed è entrato in vigore il 23 dicembre 2010, trenta giorni dopo il deposito del ventesimo atto di ratifica o adesione.
      Attualmente ne sono firmatari 93 Stati e 40, di cui 7 sono membri dell'Unione europea, l'hanno ratificata o vi hanno aderito: Albania, Argentina, Armenia, Austria, Belgio, Bolivia, Bosnia-Erzegovina, Brasile, Burkina Faso, Cambogia, Cile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, Francia, Gabon, Germania, Giappone, Honduras, Iraq, Kazakhstan, Lituania, Mali, Mauritania, Messico, Montenegro, Marocco, Nigeria, Olanda, Panama, Paraguay, Perù, Samoa, Senegal, Serbia, Spagna, Tunisia, Uruguay e Zambia.
      Cuba ha formulato la seguente dichiarazione interpretativa: «The Republic of Cuba hereby declares, in accordance with article 42, paragraph 2, that it does not consider itself obliged to refer its disputes to the International Court of Justice, as provided for in paragraph 1 of the same article». Si segnala che anche il Venezuela, al momento della firma (non ha infatti ancora ratificato lo strumento) ha formulato la seguente dichiarazione interpretativa: «The Bolivarian Republic of Venezuela, in accordance with article 42, paragraph 2, of the International Convention for the Protection of All Persons from Enforced Disappearance, hereby formulates a specific reservation concerning the provisions of paragraph 1 of that article. Therefore, it does not consider itself to be obliged to resort to arbitration as a dispute settlement mechanism, nor does it recognize the compulsory jurisdiction of the International Court of Justice».
      
La Germania ha formulato le seguenti dichiarazioni interpretative: «Article 16: The prohibition of return shall only apply if the person concerned faces a real risk of being subjected to enforced disappearance. Regarding Art. 17 (2) (f): Under German law it is guaranteed that deprivation of liberty is only lawful if it has been ordered by a court or – in exceptional cases – subsequently authorized by a court. Article 104 para. 2 of the Basic Law (Grundgesetz) expressly provides: “Only a judge may rule upon the permissibility or continuation of any deprivation of liberty. If such a deprivation is not based on a judicial order, a judicial decision shall be obtained without delay”. Article 104 para. 3 of the Basic Law provides that a person who has been provisionally arrested on suspicion of having committed a criminal offence “shall be brought before a judge no later than the day following the arrest”. In the event that a person is being held arbitrarily in contravention of Article 104 of the Basic Law, anyone can bring about a judicial decision leading to that person's release by applying to the competent Local Court for his/her immediate release. If the person concerned has been detained beyond the time limit permissible under the Basic Law, the court has to order that person's release pursuant to section 128 (2), first sentence, of the Code of Criminal Procedure (Strafprozessordnung, StPO). Article 17 para. 3: In the case of an involuntary placement of sick persons by a custodian or a person having power of attorney, the information required under letters (a) to (h) is known to the court which authorizes the placement. The court can ascertain the information required under letters (a) to (h) at any time through the custodian or person having power of attorney; the information is then included in the case-file. This information is also to be regarded as records within the meaning of article 17 para. 3. Regarding Article 18: Under German law, all persons with a legitimate interest are entitled to obtain information from the court files. The restrictions provided for in German law for
 

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the protection of the interests of the person concerned or for safeguarding the criminal proceedings are permissible pursuant to Article 20 para. 1 of the Convention. Regarding Article 24 para. 4: It is clarified that the envisaged provision on reparation and compensation does not abrogate the principle of state immunity».

      Il Marocco ha formulato la seguente dichiarazione interpretativa: «Pursuant to 42 (2) of the Convention, the Kingdom of Morocco does not consider itself bound by the provisions of paragraph 1 of this article and declares that for any dispute between two or more States to be brought before the International Court of Justice, it is necessary to have, in each case, the agreement of all States parties to the dispute».
      Alla stregua dell'articolo 2 della Convenzione, per «sparizioni forzate» s'intendono l'arresto, la detenzione, il rapimento od ogni altra forma di privazione della libertà posti in essere da agenti dello Stato e da persone o gruppi di persone che agiscono con l'autorizzazione, il sostegno o l'acquiescenza dello Stato.
      Le sparizioni forzate rientrano tra le violazioni più gravi dei diritti umani poiché ledono il diritto della persona alla sicurezza e alla tutela da parte della legge, il diritto a non essere arbitrariamente privata della libertà personale e il diritto a non essere oggetto di tortura e di altri trattamenti crudeli, inumani o degradanti. In alcune circostanze, le sparizioni forzate possono portare anche a violazioni del diritto alla vita, della libertà di espressione, religione e associazione e del divieto di non discriminazione.
      Se i primi casi di sparizioni forzate risalgono alla Seconda guerra mondiale, è nella seconda metà del ventesimo secolo, in particolare negli anni settanta e ottanta, che tale pratica assume, in America Latina, carattere sistematico. Tuttavia, come si può evincere dai rapporti del Gruppo di lavoro del Consiglio dei diritti umani sulle sparizioni forzate (istituito nel 1980, con il compito di monitorare i casi di sparizioni forzate nel mondo), il fenomeno non è ormai più confinato ai Paesi afflitti da dittature militari, ma si sviluppa anche in numerosi altri contesti: solo nel 2013 il Working Group on Enforced or Involuntary Disappearances ha ricevuto 208 denunce di nuovi casi provenienti da 21 Paesi. Tra gli elementi di maggiore preoccupazione emergono la responsabilità delle Forze armate in molti episodi di sparizioni, il numero di indagini archiviate o sospese e l'adozione, da parte di alcuni Stati, di leggi di amnistia o di altre misure che favoriscono l'impunità degli autori del reato.
      Per lungo tempo l'assenza di un meccanismo specifico a livello internazionale, volto a proteggere le vittime e a punire i colpevoli di sparizioni, ha rappresentato una lacuna nel diritto internazionale. Le norme internazionali, infatti, prendevano in considerazione il fenomeno sotto un'ottica parziale. Le Convenzioni di Ginevra e i relativi Protocolli, ad esempio, disciplinano il reato di sparizione forzata unicamente in tempo di guerra; se configurate come attacco generalizzato e sistematico nei confronti della popolazione civile, le sparizioni forzate possono costituire invece un «crimine contro l'umanità» secondo lo Statuto di Roma della Corte penale internazionale del 1998 (articolo 7 dello Statuto). Solo nel 1992 l'Assemblea Generale delle Nazioni Unite ha adottato una Dichiarazione sulle sparizioni forzate che, pur non avendo carattere vincolante, ha rappresentato il primo documento internazionale specificamente rivolto a questo fenomeno. In tale contesto, la Convenzione internazionale per la protezione di tutte le persone dalle sparizioni forzate si presenta come lo strumento giuridico più efficace per affrontare in maniera complessiva il fenomeno delle sparizioni, saldando così gli aspetti di diritto internazionale dei diritti umani con quelli di diritto umanitario e di diritto penale internazionale.
      L'Italia ha partecipato attivamente al Gruppo di lavoro, fornendo un contributo di rilievo, riconosciuto e apprezzato dalle altre delegazioni, grazie anche a un efficace concerto con le altre amministrazioni interessate (in particolare, i Ministeri della giustizia, della difesa e dell'interno). Coerentemente
 

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con il percorso delineato, ha co-sponsorizzato la risoluzione dell'Assemblea Generale che ha adottato il testo e ha firmato la Convenzione il 3 luglio 2007.
      In occasione della 67a sessione dell'Assemblea Generale, l'Italia ha inoltre co-sponsorizzato la risoluzione sulle sparizioni forzate proposta da Francia, Marocco e Argentina e adottata per consensus e si accinge a fare altrettanto nel corso della 68a sessione attualmente in corso.
      La ratifica della Convenzione, oltre a porci in linea con i principali partner europei, costituirebbe pertanto la conferma dell'impegno italiano in questa materia, importante anche alla luce della nostra presenza nel Consiglio dei diritti umani e delle due raccomandazioni rivolte all'Italia da Francia e Cile durante la revisione periodica universale (UPR) del 2010 e accettate, riguardanti proprio la ratifica di tale strumento da parte del nostro Paese.
      La Convenzione prevede l'istituzione di un Comitato di esperti, incaricato di controllarne l'applicazione ed eventualmente – per gli Stati che abbiano formulato un'esplicita accettazione – di ricevere da individui o Stati parte comunicazioni relative a violazioni delle sue disposizioni.

Principali contenuti della Convenzione.

      La Convenzione configura quale reato l'arresto, la detenzione, il rapimento od ogni altra forma di privazione della libertà posti in essere da agenti dello Stato o da persone o gruppi di persone che agiscono con l'autorizzazione, il sostegno o l'acquiescenza dello Stato, seguiti dal rifiuto di riconoscere la privazione della libertà o dall'occultamento della sorte riservata alla persona scomparsa e del luogo in cui questa si trova, ponendola al di fuori della protezione della legge (articoli 2 e 4). Nessuna circostanza eccezionale può essere invocata dallo Stato per giustificare la sparizione forzata (stato di guerra, instabilità politica od ordine pubblico – articolo 1, paragrafo 2).
      Il principale obbligo per gli Stati parte della Convenzione è dunque quello di prevedere, all'interno della legislazione nazionale, una norma che condanni come reato la pratica delle sparizioni forzate (articolo 4). Inoltre, l'articolo 5 del nuovo strumento internazionale definisce il ricorso generalizzato e sistematico alle sparizioni forzate come crimine contro l'umanità.
      Al fine di combattere il fenomeno, ogni Stato parte (articolo 6) deve prendere tutte le misure necessarie affinché venga accertata la responsabilità penale di ogni persona sospettata di aver eseguito, ordinato, sollecitato o indotto una sparizione forzata. Nell'ipotesi in cui lo Stato parte decida di non procedere all'estradizione o di non consegnare il presunto colpevole a un tribunale internazionale da esso riconosciuto, la Convenzione (articoli 11 e 12) richiede di:

          adottare le misure legali necessarie per garantire la presenza del presunto colpevole nel territorio nazionale fino al termine del procedimento giudiziario;

          sottoporre il caso alle proprie autorità giudiziarie per l'avvio di un processo equo, anche nell'ipotesi in cui non siano state presentate denunce formali ma esistano fatti ragionevoli per credere che la sparizione forzata sia avvenuta.

      Le disposizioni della Convenzione impongono inoltre agli Stati parte di:

          assicurare che il proprio sistema legale preveda pene severe in caso di condanna e il diritto alla riparazione per le vittime di sparizione forzata (intendendo per «vittime» la persona scomparsa e tutte le persone fisiche che hanno subìto un danno quale risultato diretto della sparizione forzata);

          vietare in modo assoluto qualsiasi tipo di detenzione segreta e istituire garanzie rigorose a tutela delle persone private della libertà, comprese la scrupolosa registrazione delle persone detenute nelle carceri e la possibilità per i detenuti di accedere a un tribunale (articolo 17);

 

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          evitare qualsiasi atto (ed esempio, estradizione o espulsione) che comporti il trasferimento di una persona in uno Stato dove potrebbe essere sottoposta a sparizione forzata (articolo 16);

          prevedere una protezione speciale a tutela dei minori che siano stati sottoposti a sparizione forzata e dei minori figli di persone vittime di sparizione forzata, allo scopo di preservarne l'identità e di evitare adozioni illegali (articolo 25);

          garantire il diritto delle vittime a conoscere la verità sulle circostanze della sparizione forzata, lo svolgimento e i risultati dell'inchiesta nonché la sorte della persona scomparsa (articolo 24). L'obbligo di continuare le ricerche permane fino a che divenga nota la sorte della persona scomparsa (articolo 24, paragrafo 6).

      In relazione al combinato disposto dell'articolo 12, paragrafo 1, e dell'articolo 18, paragrafo 2, in materia di misure di protezione personale, la necessità dell'applicazione di misure di protezione si verifica in caso di accertamento di situazioni di attuale e grave pericolo.

      Ai legali delle persone che denunciano la scomparsa, in caso di comprovato pericolo a causa dello svolgimento dei loro compiti di difensori, potranno essere accordate misure di vigilanza o di scorta. Costoro, infatti, per l'esposizione pubblica connaturata all'esercizio della loro professione, non potranno essere sottoposti al programma di protezione previsto dalla normativa vigente, basato sul trasferimento in una località segreta e sulla mimetizzazione, né alle speciali misure a cura del prefetto che, essendo attuate nella località di origine, confliggono con i presumibili spostamenti di chi esercita l'attività forense.
      La protezione speciale prevista dalla legislazione italiana si applicherà solo ai familiari della persona privata della libertà e solo nel caso in cui essi rendano dichiarazioni all'autorità giudiziaria sulla sparizione del proprio congiunto. Gli altri soggetti indicati dalla Convenzione, esposti a pericolo, saranno tutelati attraverso le misure di vigilanza o di scorta.
      Il capitolo II della Convenzione (articoli 26 e seguenti) è dedicato all'istituzione di un Comitato di esperti, incaricato di controllare l'applicazione della Convenzione ed eventualmente di esaminare casi individuali. Il Comitato è composto da dieci membri, esperti nel settore dei diritti umani, eletti dagli Stati parte secondo un criterio di equa ripartizione geografica. Lo Stato parte dovrà redigere e presentare al Comitato un primo rapporto sulle misure adottate per fare fronte agli obblighi previsti dalla Convenzione entro due anni dalla sua ratifica (articolo 29). Il Comitato esaminerà il rapporto e formulerà, se del caso, commenti, osservazioni o raccomandazioni. Spetta agli Stati parte, invece, dichiarare, all'atto della ratifica o successivamente ad essa, di accettare la competenza del Comitato a ricevere ed esaminare comunicazioni da parte di individui o di chi li rappresenti, che lamentino violazioni della Convenzione (articolo 31); analogamente gli Stati parte possono dichiarare di riconoscere la competenza del Comitato a ricevere ed esaminare comunicazioni attraverso le quali uno Stato dichiari che un altro Stato parte non adempie gli obblighi previsti dalla Convenzione (articolo 32). Tra gli Stati che hanno firmato o ratificato la Convenzione hanno effettuato la dichiarazione in oggetto i seguenti: Albania, Argentina, Austria, Belgio, Bosnia-Erzegovina, Cile, Ecuador, Francia, Germania, Lituania, Mali, Montenegro, Olanda, Serbia, Spagna e Uruguay. Il Giappone l'ha effettuata solo relativamente all'articolo 32, quindi accettando unicamente la competenza del Comitato a ricevere ricorsi interstatali.
      Infine, secondo quanto stabilito dall'articolo 33, il Comitato, qualora riceva informazioni attendibili che indichino che uno Stato stia seriamente violando la Convenzione, può, d'intesa con lo Stato interessato, effettuare una missione nel Paese. Nell'ipotesi di sospetti casi di sparizioni forzate diffuse e sistematiche, l'organo di controllo della Convenzione è autorizzato, dopo aver comunque cercato di ottenere

 

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da parte dello Stato in causa tutte le informazioni rilevanti sulla situazione in corso, a portare il caso all'attenzione dell'Assemblea Generale delle Nazioni Unite, tramite il Segretario Generale delle Nazioni Unite medesime (articolo 34).
      Infine, è opportuno rilevare quanto la Convenzione prevede in materia di risoluzione delle controversie aventi ad oggetto l'applicazione o l'interpretazione della stessa. In base a quanto dispone l'articolo 42, tutte le controversie tra due o più Stati parte che non siano regolate per via negoziale o per mezzo di procedure espressamente previste dalla Convenzione stessa devono essere sottoposte ad arbitrato, a richiesta di una delle parti. Qualora, entro sei mesi dalla data della richiesta di arbitrato, le parti non siano pervenute a un accordo sull'organizzazione dell'arbitrato, una delle parti può sottoporre la controversia alla Corte internazionale di giustizia, depositando una richiesta conformemente allo statuto della Corte.
      Peraltro, gli Stati parte possono, al momento della firma della Convenzione, della ratifica o dell'adesione, dichiarare che non si considerano vincolati a queste disposizioni, contenute nel paragrafo 1 dell'articolo 42. Gli altri Stati parte, pertanto, non saranno vincolati dalle stesse nei confronti di uno Stato parte che abbia formulato una tale dichiarazione. La dichiarazione può essere ritirata in ogni momento dallo Stato parte che l'ha effettuata.
      Benché il reato di sparizioni forzate non sia codificato con tale nomen iuris nella legislazione italiana, nel nostro ordinamento giuridico esiste una serie di disposizioni normative sanzionatorie delle condotte integranti gli estremi della suddetta fattispecie criminosa, come accade, d'altronde, per molti dei crimini contro l'umanità previsti dall'articolo 7 dello Statuto di Roma: si pensi agli articoli 605 (sequestro di persona), 606 (arresto illegale), 607 (indebita limitazione di libertà personale) e 608 (abuso di autorità contro arrestati o detenuti) del codice penale. Ovviamente con tali reati possono concorrerne altri, quali le percosse (articolo 581 del codice penale) e le lesioni personali, di cui agli articoli 582 e 590 del codice penale, a seconda che la condotta posta in essere dal soggetto agente sia connotata da dolo o da colpa.
 

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RELAZIONE TECNICA

(Articolo 17, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, e successive modificazioni).

        La Convenzione internazionale per la protezione di tutte le persone dalle sparizioni forzate dispone adempimenti strettamente legati allo svolgimento delle attività giudiziarie processuali e procedurali, finalizzati ad assicurare il pieno rispetto dei princìpi contenuti nella Convenzione stessa (previsione di pene severe in caso di condanna, divieto di qualsiasi tipo di detenzione segreta, scrupolosa registrazione delle persone detenute in carcere e possibilità per i detenuti di accedere a un tribunale), che possono essere adeguatamente eseguiti con le risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente.

        In relazione al combinato disposto dell'articolo 12, paragrafo 1, e dell'articolo 18, paragrafi 1 e 2, in materia di misure di protezione personale, la necessità dell'applicazione di misure di protezione si verifica in caso di accertamento di situazioni di attuale e grave pericolo.

        Ai legali delle persone che denunciano la scomparsa, in caso di comprovato pericolo a causa dello svolgimento dei loro compiti di difensori, potranno essere accordate, senza ulteriori oneri a carico della finanza pubblica, misure di vigilanza o di scorta. Costoro, infatti, per l'esposizione pubblica connaturata all'esercizio della loro professione, non potranno essere sottoposti al programma di protezione previsto dalla normativa vigente, basato sul trasferimento in una località segreta e sulla mimetizzazione, né alle speciali misure a cura del prefetto che, essendo attuate nella località di origine, confliggono con i presumibili spostamenti di chi esercita l'attività forense.

        La protezione speciale prevista dalla legislazione italiana si applicherà, senza ulteriori oneri a carico della finanza pubblica, solo ai familiari della persona privata della libertà e solo nel caso in cui essi rendano dichiarazioni all'autorità giudiziaria sulla sparizione del proprio congiunto. Gli altri soggetti indicati dalla Convenzione, esposti a pericolo, saranno tutelati, senza ulteriori oneri a carico della finanza pubblica, attraverso le misure di vigilanza o di scorta.

        Relativamente al diritto alla riparazione, al risarcimento e all'equo indennizzo previsto in favore delle vittime di sparizione forzata dall'articolo 24 della Convenzione, pur non disponendosi di dati statistici consolidati utili a fornire la base per una stima, seppur approssimativa, dei presumibili oneri finanziari, si può fare riferimento, a tale fine, all'unico caso di sparizione forzata verificatosi in Italia del quale si ha conoscenza, relativo al rapimento di Abu Omar, a seguito del quale è stato iniziato un procedimento penale che si è concluso con la condanna degli imputati. In considerazione, pertanto, dell'eccezionalità e dell'imponderabilità di siffatti crimini, gli oneri, del tutto eventuali, connessi al risarcimento del danno o all'erogazione dell'equo indennizzo possono essere posti a carico di un capitolo di

 

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spese obbligatorie nell'ambito dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, nel programma 17.2 «Garanzia dei diritti dei cittadini», il quale potrà, in caso di effettiva necessità, essere finanziato in corso d'anno mediante prelevamento dal fondo di riserva per le spese obbligatorie di cui all'articolo 26 della legge n. 196 del 2009.

        Con riferimento all'articolo 26 della Convenzione, istitutivo del Comitato sulle sparizioni forzate, si evidenzia che le relative spese sono poste a carico del bilancio delle Nazioni Unite, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica dello Stato italiano. Le risorse per farvi fronte sono, infatti, già contenute nel bilancio ordinario biennale dell'ONU 2014-2015. I membri del Comitato sono esperti indipendenti che, benché eletti dalla Conferenza degli Stati parte fra una rosa di candidati presentati dagli Stati stessi, svolgono la loro funzione in maniera indipendente e a titolo personale e non possono ricevere istruzioni dal proprio Stato nazionale. Pertanto, l'eventualità che l'Italia candidi un proprio cittadino al Comitato, attualmente non preventivabile, non comporterebbe alcun impegno finanziario.

        La partecipazione dell'Italia alla Conferenza degli Stati parte, prevista dall'articolo 27 della Convenzione, sarebbe assicurata dall'utilizzo delle risorse umane e finanziarie disponibili, con particolare riguardo a funzionari della Rappresentanza permanente dell'Italia presso l'ONU a New York, che potranno utilmente partecipare alle relative riunioni senza, quindi, nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

 

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ANALISI TECNICO-NORMATIVA

PARTE I. ASPETTI TECNICO-NORMATIVI DI DIRITTO INTERNO.

1)    Obiettivi e necessità dell'intervento normativo. Coerenza con il programma di Governo.

        Il presente intervento normativo si rende necessario per autorizzare la ratifica e disporre l'esecuzione della Convenzione internazionale per la protezione di tutte le persone dalle sparizioni forzate, adottata dall'Assemblea Generale delle Nazioni Unite il 20 dicembre 2006 e firmata dall'Italia il 3 luglio 2007.

        L'obbligo di ratifica della Convenzione scaturisce dalla risoluzione dell'Assemblea Generale delle Nazioni Unite n. 60/251 e dalle risoluzioni nn. 6/28, 8/8, 6/4 e 7/12 del Consiglio dei diritti umani delle Nazioni Unite.

        Tale adempimento si rende necessario in vista della prossima revisione periodica del Consiglio dei diritti umani, cui verrà sottoposta l'Italia nell'autunno 2014, considerato, tra l'altro, che, già nel corso della precedente revisione periodica del 2010 il nostro Paese aveva accettato senza riserve la raccomandazione che lo invitava a ratificare la Convenzione.

        La ratifica della Convenzione rappresenta una priorità per il Governo, come testimoniato dalla circostanza che, anche nel 2013, il nostro Paese ha sostenuto la risoluzione, presentata da Argentina, Francia e Marocco nell'ambito della Terza Commissione delle Nazioni Unite, la quale invitava gli Stati che non vi avessero ancora provveduto a ratificare la Convenzione.

        La delicatezza e l'importanza del tema si evincono anche da una serie di interrogazioni a risposta immediata presentate alla Commissione Affari esteri della Camera dei deputati (onorevole Tidei).

2)    Analisi del quadro normativo nazionale.

        La Convenzione, pur inserendosi nel contesto di altri atti internazionali ratificati dall'Italia, tra cui le Convenzioni di Ginevra e i relativi Protocolli nonché lo Statuto di Roma della Corte penale internazionale (articolo 7), si caratterizza per l'approccio globale al fenomeno delle sparizioni forzate, proponendosi di combatterlo in ogni sua forma e non solo al ricorrere di determinati presupposti (quali l'esistenza di un conflitto armato o la configurabilità di un attacco generalizzato e sistematico nei confronti della popolazione civile).

        Benché il reato di sparizione forzata non sia codificato con tale nomen iuris nella legislazione italiana, nel nostro ordinamento giuridico esiste una serie di disposizioni normative sanzionatorie delle condotte integranti gli estremi della suddetta fattispecie criminosa, come accade, d'altronde, per molti dei crimini contro l'umanità previsti dall'articolo 7 dello Statuto di Roma.

 

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        Si illustrano di seguito le principali norme di riferimento.

        L'articolo 605 del codice penale, che punisce il reato di sequestro di persona, prevede, al secondo comma, una specifica aggravante che dà rilievo alla particolare qualifica di pubblico ufficiale ricoperta dal soggetto agente.

        A determinare un aggravamento della pena è proprio la circostanza che questi, approfittando della sua posizione e abusando dei poteri ad essa connessi, risulta essere agevolato nella realizzazione della condotta criminosa.

        In tal caso, in considerazione della posizione ricoperta dal soggetto attivo, si ledono contemporaneamente due interessi: quello della vittima alla libertà personale e quello della pubblica amministrazione alla legalità dell'operato dei suoi funzionari e di conseguenza si prevede un consistente aumento della pena base.

        «La circostanza aggravante di cui al secondo comma, n. 2 dell'articolo 605 del codice penale, ossia l'essere stato il sequestro di persona commesso da un pubblico ufficiale con abuso dei poteri inerenti alle sue funzioni, è di natura soggettiva, ma rientrando tra quelle concernenti “le qualità personali del colpevole” e non tra quelle “inerenti alla persona del colpevole” (tassativamente indicate nel secondo comma dell'articolo 70 del codice penale), non è soggetta al regime dell'articolo 118 del codice penale, bensì a quello di cui all'articolo 59, secondo comma, dello stesso codice, onde si comunica al correo se dallo stesso conosciuta o ignorata per colpa» (Cassazione penale, sezione V, sentenza 22 maggio 1992, n. 6143, in «Cassazione penale», 1993, 815).

        Sembra opportuno ricordare, infine, come la giurisprudenza non ritenga applicabile l'attenuante di cui all'articolo 62, numero 6, del codice penale, nel caso in cui la vittima venga rilasciata, in quanto tale evento comporta la sola cessazione della condotta criminosa (Cassazione penale, sezione II, sentenza 29 marzo 1985, n. 2923, in «Codice penale annotato con la giurisprudenza», a cura di Beltrani, Marino e Petracci, Napoli, 2003).

        Il nostro sistema giuridico (articolo 61 numero 9, del codice penale) prevede, inoltre, un'aggravante generale applicabile per aver commesso il fatto con abuso dei poteri o con violazione dei doveri inerenti a una pubblica funzione o a un pubblico servizio: essa è ravvisabile sia nell'ipotesi in cui l'agente violi i doveri inerenti a una pubblica funzione, sia quando abusi dei poteri che la funzione gli conferisce. Si tratta di due ipotesi diverse che non devono essere confuse, ben potendo l'aggravante in questione ravvisarsi quando l'attività del colpevole sia stata realizzata profittando comunque delle funzioni pubbliche. L'aggravante in questione prescinde dal nesso funzionale tra il fatto delittuoso e la pubblica funzione, dovendosi la stessa ravvisare anche quando la commissione del fatto è stata anche soltanto agevolata dall'esercizio dei poteri che la pubblica funzione conferisce all'agente.

        Infine l'aggravante è configurabile anche quando il pubblico ufficiale abbia agito fuori dell'ambito delle sue funzioni, essendo sufficiente che la sua qualità abbia comunque facilitato la commissione del reato (Cassazione, sezione I, sentenza 28 maggio-16 giugno 2009, n. 24894).

 

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        Le condotte previste dall'articolo 2 della Convenzione si prestano, inoltre, a essere ricondotte nell'ambito di altre fattispecie criminose, punite dal nostro codice penale.

        Viene in considerazione, in primis, il delitto di arresto illegale, punito dall'articolo 606 del codice penale.

        Il delitto di sequestro di persona e, in particolare, il sequestro aggravato di cui all'articolo 605, secondo comma, numero 2), per essere stato commesso da un pubblico ufficiale con abuso dei poteri inerenti alle sue funzioni, ha in comune con il reato di arresto illegale, di cui all'articolo 606, la privazione della libertà personale della vittima.

        L'elemento differenziale è da individuare nel fatto che, mentre nell'arresto illegale il pubblico ufficiale agisce (sia pure illegalmente) con l'intento di mettere la vittima a disposizione dell'autorità giudiziaria, nel sequestro di persona aggravato, ai sensi del secondo comma dell'articolo 605, egli si propone di tenerla nella sfera del suo privato dominio (il cosiddetto «carcere privato») (Cassazione penale, sezione VI, sentenza 16 gennaio 2003, n. 1808, in «Ius & Lex», 2004).

        «Il delitto di sequestro di persona consumato da un pubblico ufficiale con abuso di poteri inerenti alle sue funzioni e quello di arresto illegale hanno in comune l'elemento materiale (privazione della libertà), ma si differenziano per l'elemento soggettivo che nel primo caso richiede la volontà dell'agente di tenere la persona offesa nella sfera del suo privato dominio e, nel secondo, quella di metterla, sia pure illegalmente, a disposizione dell'autorità competente» (Cassazione penale, sezione V, sentenza 15 novembre 2002, n. 38247, in «Cassazione penale», 2004, 91).

        L'esercizio di poteri da parte delle Forze di polizia, di natura sia preventiva sia pre-processuale, invasivi della libertà personale al di fuori dell'ambito di «eccezionali» fattispecie procedimentali – i cui parametri di eccezionalità e urgenza, che ne giustificano la compatibilità con l'articolo 13 della Costituzione, ne impongono una ristretta e rigorosa applicazione – è astrattamente inquadrabile nel reato di sequestro di persona e non in diverse norme incriminatrici, quali quelle previste dagli articoli 606 e 609 del codice penale, che postulano l'esistenza di un legittimo intervento degli organi di polizia attuato, però, con modalità abusive e non conformi alle due disposizioni che li prevedono» (Cassazione penale, sezione VI, sentenza 23 gennaio 2003, n. 3421, in «Cassazione penale», 2004, 129.

        Nella fattispecie dell'arresto illegale rientra non solo l'arresto in senso tecnico-giuridico (articoli 380 e seguenti del codice di procedura penale) ma qualsiasi misura privativa della libertà personale, diretta a porre l'arrestato a disposizione dell'autorità giudiziaria; l'abuso dei poteri si configura sia in caso di incompetenza assoluta a procedere ad arresto (cosiddetta «usurpazione dei poteri») sia in caso di incompetenza relativa che sussiste allorché l'arresto sia eseguito fuori dei casi previsti dalla legge (cosiddetto «eccesso di potere»).

        Oltre all'arresto illegale (eseguito in assenza dei presupposti sopra specificati), il nostro sistema di diritto penale punisce, altresì, la «indebita limitazione di libertà personale» (articolo 607 del codice penale) e l’«abuso di autorità contro arrestati o detenuti» (articolo 608 del codice penale); ovviamente con tali reati possono concorrerne altri, quali le percosse (articolo 581 del codice penale) e le lesioni

 

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personali, di cui agli articoli 582 e 590 del codice penale, a seconda che la condotta posta in essere dal soggetto agente sia connotata da dolo o da colpa.

        Si segnala, inoltre, che ai sensi dell'articolo 7, paragrafo 2, della Convenzione ciascuno Stato parte può (si tratta, pertanto, di una facoltà e non di un obbligo) prevedere specifiche circostanze aggravanti e attenuanti per il reato di sparizioni forzate. Si evidenzia, in proposito, che la maggior parte delle stesse è già regolamentata dalla normativa vigente.

        Si pensi alle attenuanti di cui agli articoli 62, numero 6), del codice penale (l'avere, prima del giudizio, riparato interamente il danno, mediante il risarcimento di esso, e, quando sia possibile, mediante le restituzioni; o l'essersi, prima del giudizio e fuori del caso preveduto nell'ultimo capoverso dell'articolo 56, adoperato spontaneamente ed efficacemente per elidere o attenuare le conseguenze dannose o pericolose del reato) e 605, quinto comma, del medesimo codice penale (le pene previste per il sequestro di persona commesso in danno di minore sono diminuite fino alla metà nei confronti dell'imputato che si adoperi concretamente: 1) affinché il minore riacquisti la propria libertà; 2) per evitare che l'attività delittuosa sia portata a conseguenze ulteriori, aiutando concretamente l'autorità di polizia o l'autorità giudiziaria nella raccolta di elementi di prova decisivi per la ricostruzione dei fatti e per l'individuazione o la cattura di uno o più autori di reati; 3) per evitare la commissione di ulteriori fatti di sequestro di minore) nonché alle disposizioni dettate dagli articoli 586 (morte o lesioni come conseguenza di altro delitto), 584 (omicidio preterintenzionale), 575 (omicidio), 61, numero 11-quinquies (l'avere, nei delitti non colposi contro la vita e l'incolumità individuale, contro la libertà personale nonché nel delitto di cui all'articolo 572, commesso il fatto in presenza o in danno di un minore di anni diciotto ovvero in danno di persona in stato di gravidanza) e 605, commi terzo e quarto, del codice penale (se il fatto è commesso in danno di un minore, si applica la pena della reclusione da tre a dodici anni; se il fatto è commesso in presenza di taluna delle circostanze di cui al secondo comma, ovvero in danno di minore di anni quattordici o se il minore sequestrato è condotto o trattenuto all'estero, si applica la pena della reclusione da tre a quindici anni; se il colpevole cagiona la morte del minore sequestrato si applica la pena dell'ergastolo).

        L'articolo 18 della Convenzione obbliga ogni Stato parte a garantire agli interessati (per esempio i parenti della vittima) l'accesso a una serie di informazioni relative agli scomparsi, fatto salvo quanto previsto dai successivi articoli 19 e 20.

        In particolare l'articolo 19 pone limiti all'utilizzazione e alla messa a disposizione dei dati personali, compresi quelli sanitari. I suddetti limiti trovano già un'esaustiva regolamentazione nella normativa interna in materia di trattamento dei dati personali (codice in materia di protezione dei dati personali, di cui al decreto legislativo n. 196 del 2003).

        L'articolo 20 della Convenzione regolamenta il caso in cui sia in corso un procedimento penale in ordine al reato di sparizione forzata, quindi l'ipotesi in cui l'agente sia sub iudice: il diritto a ricevere informazioni, ai sensi dell'articolo 18, può subire in tale ipotesi alcune

 

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limitazioni qualora, tra l'altro, la trasmissione delle stesse possa ostacolare il corretto svolgimento dell'inchiesta penale. La vigente disciplina interna in materia di segreto istruttorio appare coerente con tale ultima disposizione della Convenzione.

        In particolare l'articolo 329, comma 1, del codice di procedura penale dispone che gli atti di indagine compiuti dal pubblico ministero e dalla polizia giudiziaria (ma si è ritenuto anche quelli del giudice per le indagini preliminari quando non conoscibili dall'indagato, come l'autorizzazione a compiere intercettazioni) sono coperti dal segreto, sanzionato con la contravvenzione prevista dall'articolo 684 del codice penale (arbitraria pubblicazione di atti di un procedimento penale) fin quando non venga posto in essere un atto conoscibile dall'indagato (quali ad esempio l'interrogatorio, gli atti cosiddetti «garantiti» ovvero a cui il difensore può assistere con o senza preavviso tra cui perquisizioni, sequestri, ispezioni ed, infine, l'arresto o il fermo dell'indagato). Se l'atto non è conoscibile il segreto d'indagine viene meno solo al momento della chiusura delle indagini preliminari.

        L'articolo 329 va letto in combinato disposto con l'articolo 114 dello stesso codice di procedura penale, che riguarda il divieto di pubblicazione degli atti ovvero la diffusione nei confronti di un numero indeterminato di persone a mezzo stampa o con altri mezzi di comunicazione.

        Con riferimento, infine, alla possibile apposizione del segreto di Stato nei procedimenti relativi al reato di sparizioni forzate, si osserva che nel nostro ordinamento giuridico la disciplina sul segreto di Stato mira a tutelare l'interesse dello Stato alla propria integrità territoriale, indipendenza e sopravvivenza, come precisato dall'articolo 39, comma 1, della legge n. 124 del 2007 (Corte costituzionale, sentenze nn. 82 del 1976, 86 del 1977, 110 del 1998 e 106 del 2009). In considerazione dell'importanza degli interessi tutelati, il legislatore ha imposto ai pubblici ufficiali il divieto di riferire riguardo ai fatti coperti dal segreto (articolo 41, comma 1, della legge n. 124 del 2007) e l'obbligo di astenersi dal deporre (articolo 202, comma 1, del codice di procedura penale).

        La giurisprudenza interna ha evidenziato che l'intento del legislatore in materia è quello di tutelare il segreto di atti, fatti e documenti la cui conoscenza potrebbe mettere a rischio il bene primario dell'integrità del Paese o la funzionalità delle istituzioni dello Stato ovvero compromettere le relazioni internazionali e non già quello di garantire l'immunità penale per eventuali atti illegali compiuti dai pubblici ufficiali (quali gli agenti dei servizi di sicurezza e informazione). L'esimente speciale prevista per questi ultimi dall'articolo 17 della legge n. 124 del 2007 non può trovare applicazione, tra l'altro, quando la condotta posta in essere dall'agente configuri un delitto che metta in pericolo o leda la libertà personale o l'integrità fisica. L'articolo 39, comma 11, della legge n. 124 del 2007 stabilisce, infatti, che non possono essere oggetto di segreto di Stato notizie, documenti o cose relativi a fatti «eversivi dell'ordine costituzionale» il quale, secondo l'interpretazione giurisprudenziale, attiene ai princìpi fondamentali contenuti prevalentemente nei primi cinque articoli della Costituzione, la cui norma chiave è quella prevista dall'articolo 2 che riconosce i diritti inviolabili della persona.

 

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        La citata normativa in materia di segreto di Stato, così come interpretata dalla giurisprudenza interna, è in linea con lo spirito della Convenzione.

3)    Incidenza delle norme proposte sulle leggi e sui regolamenti vigenti.

        La ratifica della Convenzione andrà a integrare il quadro normativo sopra descritto, rafforzando l'architettura garantistica del nostro ordinamento attraverso ulteriori misure di prevenzione, protezione e sostegno delle vittime.

4)    Analisi della compatibilità dell'intervento con i princìpi costituzionali.

        Il provvedimento non presenta alcun problema di costituzionalità, essendo pienamente conforme all'articolo 11 della Costituzione, in materia di partecipazione dell'Italia all'ordinamento internazionale, e all'articolo 117 della Costituzione, in materia di riparto della potestà legislativa tra Stato, regioni ed enti locali.

5)    Analisi della compatibilità dell'intervento con le competenze e le funzioni delle regioni ordinarie e a statuto speciale nonché degli enti locali.

        L'intervento è pienamente compatibile con le regole di riparto di competenze tra lo Stato, le regioni e gli enti locali, in quanto la materia dei rapporti internazionali rientra, ai sensi dell'articolo 117 della Carta costituzionale, nella competenza esclusiva dello Stato. Sempre in base al dettato costituzionale, le regioni sono vincolate all'applicazione degli obblighi derivanti da accordi internazionali, anche nelle materie di loro esclusiva competenza.

6)    Verifica della compatibilità con i princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza sanciti dall'articolo 118, primo comma, della Costituzione.

        Tali princìpi riguardano l'esercizio di funzioni amministrative e, pertanto, non risultano direttamente coinvolti dall'intervento normativo.

7)    Verifica dell'assenza di rilegificazioni e della piena utilizzazione delle possibilità di delegificazione e degli strumenti di semplificazione normativa.

        La materia non rientra nell'alveo della cosiddetta «delegificazione», poiché si riferisce a un atto che necessita di autorizzazione alla ratifica.

 

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8)    Verifica dell'esistenza di progetti di legge vertenti su materia analoga all'esame del Parlamento e relativo stato dell’iter.

        Si segnala, nel corso della XVII legislatura, la proposta di legge atto Camera n. 1374 (onorevole Tidei).

9)    Indicazione delle linee prevalenti della giurisprudenza ovvero della pendenza di giudizi di costituzionalità sul medesimo o analogo oggetto.

        Recenti pronunce giurisprudenziali hanno confermato l'esistenza nell'ordinamento nazionale di fattispecie penali idonee a reprimere le condotte oggetto della Convenzione (articoli 605 e seguenti del codice penale).

PARTE II. CONTESTO NORMATIVO DELL'UNIONE EUROPEA E INTERNAZIONALE.

10)    Analisi della compatibilità dell'intervento con l'ordinamento dell'Unione europea.

        L'intervento normativo è pienamente compatibile con l'ordinamento dell'Unione europea.

        Il Parlamento europeo nel febbraio 2007 ha approvato a larga maggioranza la relazione della Commissione d'inchiesta sui voli della CIA in Europa, finalizzati ad ottenere la consegna clandestina di sospetti terroristi.

11)    Verifica dell'esistenza di procedure di infrazione da parte della Commissione europea sul medesimo o analogo oggetto.

        Non si rinvengono procedure di infrazione in materia.

12)    Analisi della compatibilità dell'intervento con gli obblighi internazionali.

        L'intervento normativo risulta compatibile con le politiche internazionali in materia di contrasto delle sparizioni forzate.

        L'obbligo di ratifica della Convenzione scaturisce dalla risoluzione dell'Assemblea Generale delle Nazioni Unite n. 60/251 e dalle risoluzioni nn. 6/28, 8/8, 6/4 e 7/12 del Consiglio dei diritti umani.

        Tale adempimento si rende necessario in vista della prossima revisione periodica del Consiglio dei diritti umani, cui verrà sottoposta l'Italia nell'autunno 2014, considerato, tra l'altro, che, già nel corso della precedente revisione periodica del 2010, il nostro Paese aveva accettato senza riserve la raccomandazione che lo invitava a ratificare la Convenzione.

 

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13)    Indicazione delle linee prevalenti della giurisprudenza ovvero della pendenza di giudizi innanzi alla Corte di giustizia dell'Unione europea sul medesimo o analogo oggetto.

        Al momento non vi sono giudizi pendenti innanzi alla Corte di giustizia dell'Unione europea su oggetto eguale o analogo a quello della Convenzione.

14)    Indicazione delle linee prevalenti della giurisprudenza ovvero della pendenza di giudizi innanzi alla Corte europea dei diritti dell'uomo sul medesimo o analogo oggetto.

        Sulla materia oggetto dell'intervento normativo si riscontra una giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo (CEDU) la quale condanna la pratica delle «extraordinary renditions», espressione con cui si indica l'operazione illegale di cattura, deportazione e detenzione di un soggetto ritenuto ostile per uno Stato (di solito, ma non sempre, un terrorista), al di fuori delle procedure e delle garanzie dettate dalla normativa che disciplina l'estradizione o istituti analoghi. La suddetta pratica è definita dalla Corte come una patente e gravissima violazione degli articoli 3 e 5 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e della libertà fondamentali.
      Secondo la Corte ciascuno Stato potrà essere chiamato a rispondere di tale violazione anche qualora i trattamenti illeciti si siano verificati sul territorio di uno Stato terzo, purché l'esposizione al rischio di tali trattamenti trovi origine in una condotta direttamente imputabile allo Stato stesso (CEDU, sezione I, 23 settembre 2010, Iskandarov c. Russia; sentenza Al-Saadoon e Mufdhi c. Regno Unito del 2 marzo 2010; sentenza El Masri c. Macedonia del 13 dicembre 2012).

15)    Eventuali indicazioni sulle linee prevalenti della regolamentazione sul medesimo oggetto da parte degli altri Stati membri dell'Unione europea.

        Fino ad oggi gli Stati membri dell'Unione europea che hanno ratificato la Convenzione sono: Austria, Belgio, Francia, Germania, Lituania, Olanda e Spagna; hanno firmato ma non ancora ratificato: Bulgaria, Croazia, Cipro, Danimarca, Finlandia, Grecia, Irlanda, Lussemburgo, Malta, Polonia, Portogallo, Romania, Slovacchia, Slovenia e Svezia.

        Si segnala che la Francia, la Spagna, il Belgio, la Germania e l'Austria hanno proceduto a ratifica cosiddetta «secca».

PARTE III. ELEMENTI DI QUALITÀ SISTEMATICA E REDAZIONALE DEL TESTO.

1)    Individuazione delle nuove definizioni normative introdotte dal testo, della loro necessità e della coerenza con quelle già in uso.

        Non vengono utilizzate definizioni normative che non appartengano già al linguaggio tecnico-giuridico della materia regolata.

 

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2)    Verifica della correttezza dei riferimenti normativi contenuti nel progetto, con particolare riguardo alle successive modificazioni subite dai medesimi.

        È stata verificata la correttezza dei riferimenti normativi contenuti nel disegno di legge.

3)    Ricorso alla tecnica della novella legislativa per introdurre modificazioni e integrazioni a disposizioni vigenti.

        Non si è fatto ricorso alla tecnica della novella legislativa.

4)    Individuazione di effetti abrogativi impliciti di disposizioni dell'atto normativo e loro traduzione in norme abrogative espresse nel testo normativo.

        Le norme del provvedimento non comportano effetti abrogativi espressi né impliciti.

5)    Individuazione di disposizioni dell'atto normativo aventi effetto retroattivo o di reviviscenza di norme precedentemente abrogate o di interpretazione autentica o derogatorie rispetto alla normativa vigente.

        Non si riscontrano le fattispecie indicate.

6)    Verifica della presenza di deleghe aperte sul medesimo oggetto, anche a carattere integrativo o correttivo.

        Non risulta alcuna delega aperta sulla materia oggetto dell'intervento normativo.

7)    Indicazione degli eventuali atti successivi attuativi; verifica della congruità dei termini previsti per la loro adozione.

        Non si riscontrano le fattispecie indicate.

8)    Verifica della piena utilizzazione e dell'aggiornamento di dati e di riferimenti statistici attinenti alla materia oggetto del provvedimento, ovvero indicazione della necessità di commissionare all'Istituto nazionale di statistica apposite elaborazioni statistiche, con correlata indicazione nella relazione tecnica della sostenibilità dei relativi costi.

        La materia oggetto del provvedimento non prevede l'utilizzo e l'aggiornamento di dati e di riferimenti statistici.

 

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DISEGNO DI LEGGE

Art. 1.
(Autorizzazione alla ratifica).

      1. Il Presidente della Repubblica è autorizzato a ratificare la Convenzione internazionale per la protezione di tutte le persone dalle sparizioni forzate, adottata dall'Assemblea Generale delle Nazioni Unite il 20 dicembre 2006.

Art. 2.
(Ordine di esecuzione).

      1. Piena ed intera esecuzione è data alla Convenzione di cui all'articolo 1, a decorrere dalla data della sua entrata in vigore, in conformità a quanto disposto dall'articolo 39 della Convenzione stessa.

Art. 3.
(Entrata in vigore).

      1. La presente legge entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.

 

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Frontespizio Relazione Relazione Tecnica Analisi tecnico-normativa Analisi dell'impatto della regolamentazione (AIR) Progetto di Legge Allegato 1
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