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PDL 2681-A

XVII LEGISLATURA

CAMERA DEI DEPUTATI

   N. 2681-A



 

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DISEGNO DI LEGGE

APPROVATO DAL SENATO DELLA REPUBBLICA
il 23 ottobre 2014 (v. stampato Senato n. 1612)

presentato dal presidente del consiglio dei ministri
(RENZI)

e dal ministro della giustizia
(ORLANDO)

di concerto con il ministro dell'economia e delle finanze
(PADOAN)

Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 132, recante misure urgenti di degiurisdizionalizzazione ed altri interventi per la definizione dell'arretrato in materia di processo civile

Trasmesso dal Presidente del Senato della Repubblica il 23 ottobre 2014

(Relatore: VAZIO)



NOTA: Il presente stampato contiene i pareri espressi dal Comitato per la legislazione e dalle Commissioni permanenti I (Affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni), III (Affari esteri e comunitari), VI (Finanze), IX (Trasporti, poste e telecomunicazioni), XI (Lavoro pubblico e privato) e XII (Affari sociali) sul disegno di legge n. 2681.
La II Commissione permanente (Giustizia), il 30 ottobre 2014, ha deliberato di riferire favorevolmente sul disegno di legge, nel testo trasmesso dal Senato della Repubblica. In pari data, la Commissione ha chiesto di essere autorizzata a riferire oralmente. Per il testo del disegno di legge si veda lo stampato n. 2681.
 

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PARERE DEL COMITATO PER LA LEGISLAZIONE

        Il Comitato per la legislazione,

            esaminato il disegno di legge n. 2681 e rilevato che:

            il decreto-legge, approvato dal Consiglio dei ministri nella riunione del 29 agosto 2014, è stato emanato e pubblicato in Gazzetta Ufficiale a distanza di 14 giorni, il 12 settembre 2014;

            esso reca un contenuto omogeneo, volto ad introdurre innovazioni nel processo civile, e complessivamente unificato dalla finalità di ridurre il contenzioso civile, di accelerarne i tempi nonché di incrementarne la funzionalità (ciò con particolare riferimento al processo di esecuzione forzata e alle procedure concorsuali). In chiave teleologica, appaiono dunque riconducibili alle predette finalità anche la previsione dell'articolo 21, in tema di tramutamenti dei magistrati (la quale è applicabile non solo ai magistrati civili, ma anche a quelli penali), nonché, in parte, le disposizioni, introdotte al Senato, di cui all'articolo 21-bis, comunque correlabili alla materia, con le quali vengono ripristinati i giudici di pace di Ostia e di Barra e vengono conseguentemente aggiornate le relative tabelle (anche in questo caso, con effetti sui procedimenti sia civili sia penali);

            il titolo ed il preambolo del decreto fanno riferimento esplicito al solo processo civile, mentre diverse disposizioni hanno effetto anche in ambito penale (oltre a quelle sopra menzionate, anche quelle relative alle ferie dei magistrati). Inoltre esso reca l'espressione «degiurisdizionalizzazione», non presente nell'ordinamento e non definita nel testo del provvedimento;

            il decreto reca numerose norme, per lo più di carattere ordinamentale, destinate ad acquistare efficacia in tempi successivi rispetto all'entrata in vigore della norma, in genere a decorrere dal trentesimo o dal novantesimo giorno successivo all'entrata in vigore della legge di conversione (articoli: 3, comma 8; 12, comma 7; 13, comma 2; 14, comma 2; 17, comma 2; 18, comma 3; 19, comma 6-bis; 20, commi 5 e 6), in un caso, relativo alle ferie dei magistrati, a decorrere dall'anno 2015 (articolo 16, comma 3) e, quanto alla nota di iscrizione a ruolo con modalità telematiche, a decorrere dal 31 marzo 2015 (articolo 18, comma 4); per tali disposizioni la rispondenza al requisito (previsto dall'articolo 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988) della «immediata applicabilità» delle misure disposte dal decreto, va comunque valutata anche tenendo conto di alcuni elementi obiettivi quali: a) in molti casi, di eventuali effetti intermedi e della tempistica di adempimenti previsti (che, nei casi di specie non sono espressamente indicati ma solo implicitamente previsti); b) come specificato nella relazione illustrativa relativamente alla riforma delle spese processuali (ma con osservazione applicabile anche ad altri casi), dell'affidamento delle parti che intendono introdurre il giudizio

 

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circa le discipline che saranno applicabili al caso; c) relativamente alle ferie dei magistrati, come esplicitato nella relazione illustrativa predisposta dal Governo, del «principio costituzionale di tutela dei diritti quesiti [secondo il quale] il montante ferie maturato nell'annualità 2014 va computato secondo la disciplina previgente»;

            in due circostanze, il decreto apporta modificazioni a una fonte normativa di rango subordinato, integrando una modalità di produzione legislativa che, secondo i costanti indirizzi del Comitato, non appare conforme alle esigenze di coerente utilizzo delle fonti, in quanto può derivarne l'effetto secondo cui atti non aventi forza di legge presentano un diverso grado di resistenza ad interventi modificativi successivi (si veda il punto 3, lettera e), della circolare congiunta dei Presidenti di Camera e Senato e del Presidente del Consiglio del 20 aprile 2001). Ciò si riscontra all'articolo 6, comma 5, e all'articolo 12, comma 5, che novellano il decreto del Presidente della Repubblica n. 396 del 2000, regolamento sullo stato civile, per coordinarlo con le modificazioni introdotte in materia di separazione personale e di divorzio;

            il parere reso dal Consiglio Superiore della Magistratura il 9 ottobre 2014 segnala taluni profili problematici in ordine al coordinamento del decreto-legge con la normativa vigente, evidenziando, in particolare, che esso si aggiunge ai molteplici interventi sul codice di procedura civile già effettuati negli ultimi anni (e dettagliatamente richiamati), introducendo nuovi istituti (come la procedura di negoziazione assistita e la traslatio iudicii in sede arbitrale) che «rappresentano una sorta di duplicazione di strumenti processuali già esistenti e rispetto ai quali, peraltro, è anche forte il rischio di sovrapposizione»;

            in particolare, problemi di coordinamento con le fonti vigenti, alcuni dei quali potenzialmente idonei ad ingenerare dubbi interpretativi ed applicativi, sono riscontrabili:

                a) all'articolo 1, in tema di trasferimento di procedimenti alla sede arbitrale, ove:

                    il comma 1 permette di promuovere un procedimento arbitrale “a norma delle disposizioni contenute nel titolo VIII del libro IV del codice di procedura civile”;

                    il comma 2 deferisce la nomina (e, se le parti non sono concordi, anche l'individuazione) degli arbitri o dell'arbitro al presidente del consiglio dell'ordine degli avvocati del circondario, effettuando così una deroga tacita all'articolo 810 del codice di procedura civile secondo il quale, in generale, la nomina è fatta dal presidente del tribunale;

                    conseguentemente, per effetto di un incompleto coordinamento con le altre disposizioni del titolo VIII del libro IV del codice

 

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di procedura civile che attribuiscono alcuni poteri al presidente del tribunale, il decreto non chiarisce espressamente se, nel caso degli arbitrati promossi ai sensi del decreto medesimo, tali poteri restino attribuiti al presidente del tribunale oppure se essi siano deferiti al presidente del consiglio dell'ordine: si tratta in particolare degli articoli 809 (sulla nomina – in taluni casi – di arbitri integrativi), 811 (relativo alla sostituzione degli arbitri), 813-bis (relativo alla decadenza degli arbitri), 814, secondo comma (relativo alle spese e all'onorario degli arbitri) e 815 (sulla ricusazione degli arbitri). Nei casi in esame, infatti, l'interpretazione letterale porterebbe a ritenere che i poteri restino attribuiti al presidente del tribunale, ma poiché essi appaiono strettamente connessi all'iniziale potere di nomina, appare opportuno assicurare il coordinamento delle norme in via esplicita, e non solo interpretativa;

                b) all'articolo 1, comma 2, come modificato al Senato, il quale prevede che gli arbitri siano scelti tra gli avvocati iscritti all'albo da almeno cinque anni, con un'altra deroga tacita alla disciplina generale codicistica, la quale non prevede che gli arbitri debbano essere scelti all'interno di categorie legislativamente predeterminate; risulta dunque opportuno chiarire se la previsione del decreto possa essere derogata o meno dall'accordo fra le parti ai sensi del codice di procedura civile;

                c) all'articolo 16, comma 2, che introduce, nell'ambito della legge n. 97 del 1979, l'articolo 8-bis, in materia di ferie dei magistrati e degli avvocati e procuratori dello Stato, in assenza di coordinamento con l'articolo 8 della medesima legge che, novellando l'articolo 90 dell'ordinamento giudiziario (regio decreto n. 12 del 1941), stabilisce che «I magistrati che esercitano funzioni giudiziarie hanno un periodo annuale di ferie di quarantacinque giorni»;

            l'articolo 22, comma 2, in base alla procedura prevista dall'articolo 17, comma 12, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, demanda ad un decreto del Ministro della giustizia, sentito il Ministro dell'economia e delle finanze, la possibilità di aumentare il contributo unificato nel processo civile, amministrativo e tributario «nella misura necessaria alla copertura finanziaria delle minori entrate risultanti dall'attività di monitoraggio». Si attribuisce così ad una fonte subordinata il compito di modificare disposizioni di rango legislativo, secondo una procedura difforme rispetto a quella prevista dall'articolo 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988, che non offre quindi le medesime garanzie individuate da tale procedura, e con una formulazione testuale nella quale l'assenza di qualsiasi indicazione relativa alla parametrazione dei profili quantitativi della prestazione, suscitando, inoltre, dubbi di compatibilità con la riserva di legge prevista dall'articolo 23 della Costituzione in materia tributaria; si evidenzia, infine, che una previsione di contenuto ed effetto equivalenti è già recata dall'articolo 53, comma 2 del decreto-legge n. 90 del 2014 ed era già stata rilevata in termini critici dal Comitato;

            l'articolo 18, comma 2, nel novellare le disposizioni per l'attuazione del codice di procedura civile, prevede che il Ministro della

 

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giustizia «con proprio decreto avente natura non regolamentare», possa indicare ulteriori dati da inserire nella nota di iscrizione a ruolo del processo esecutivo per espropriazione; con ciò si demanda la determinazione del contenuto di un atto processuale ad un decreto «non regolamentare» (del quale, peraltro, non è neppure obbligatoria la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale). Come più volte segnalato dal Comitato, si ricorda che la Corte costituzionale, nella sentenza n. 116 del 2006, con riferimento ad un decreto ministeriale del quale si esplicitava la natura non regolamentare, lo qualificava come «un atto statale dalla indefinibile natura giuridica» e che, più recentemente, l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con sentenza 4 maggio 2012, n. 9, sulla natura giuridica dell'articolo 4 del decreto ministeriale 6 febbraio 2006, ha osservato che: «deve rilevarsi che, nonostante la crescente diffusione di quel fenomeno efficacemente descritto in termini di “fuga dal regolamento” (che si manifesta, talvolta anche in base ad esplicite indicazioni legislative, tramite l'adozione di atti normativi secondari che si autoqualificano in termini non regolamentari) deve, in linea di principio, escludersi che il potere normativo dei Ministri e, più in generale, del Governo possa esercitarsi medianti atti “atipici”, di natura non regolamentare»;

            il disegno di legge di conversione presentato al Senato è corredato della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN), ma è sprovvisto della relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR), senza che nella relazione introduttiva si riferisca in merito all'eventuale esenzione dall'obbligo di redigerla, in difformità dunque da quanto statuito dall'articolo 9 del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 170 del 2008;

            ritiene che, per la conformità ai parametri stabiliti dagli articoli 16-bis e 96-bis del Regolamento, debbano essere rispettate le seguenti condizioni,

        sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente:

            si sopprimano le disposizioni contenute all'articolo 6, comma 5, e all'articolo 12, comma 5, che incidono su una fonte normativa di rango subordinato, ovvero si proceda a riformularle nel senso di autorizzare il Governo ad integrare la disciplina contenuta nella fonte secondaria mediante atto avente la medesima forza;

            con riferimento all'articolo 22, comma 2 (che in base alla procedura prevista dall'articolo 17, comma 12, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, demanda ad un decreto ministeriale la possibilità di aumentare il contributo unificato «nella misura necessaria alla copertura finanziaria delle minori entrate risultanti dall'attività di monitoraggio»), si riconduca tale previsione alla procedura prevista dall'articolo 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988 per i regolamenti di delegificazione.

 

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        Il Comitato osserva altresì quanto segue:

            sotto il profilo della chiarezza e della proprietà della formulazione:

                si dovrebbe valutare l'opportunità e il modo di assicurare un migliore coordinamento fra le norme vigenti e le disposizioni indicate in premessa, idonee a ingenerare dubbi interpretativi e applicativi;

                si dovrebbe valutare se sia opportuno, e come, integrare il titolo del decreto onde renderlo maggiormente corrispondente al contenuto dello stesso.


PARERE DELLA I COMMISSIONE PERMANENTE
(Affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni)

        La I Commissione,

            esaminato il testo del disegno di legge n. 2681 Governo, approvato dal Senato, di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 132, recante «Misure urgenti di degiurisdizionalizzazione ed altri interventi per la definizione dell'arretrato in materia di processo civile»;

            considerato che le disposizioni da esso recate sono riconducibili alle materie giurisdizione e norme processuali di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, di competenza legislativa esclusiva dello Stato;

            evidenziato innanzitutto che l'articolo 1, comma 1, prevedendo il possibile trasferimento – su istanza congiunta delle parti al giudice – dalla sede giudiziaria a quella arbitrale di alcune tipologie di cause civili in corso dinanzi al tribunale o in grado d'appello, pendenti alla data di entrata in vigore del decreto-legge, esclude, salvo specifici casi, le cause in materia di lavoro, previdenza e assistenza sociale;

            fatto altresì presente che l'articolo 2, comma 2, lettera b), prevedendo che all'atto del conferimento dell'incarico l'avvocato debba informare il cliente della possibilità di ricorrere a un ulteriore strumento di composizione stragiudiziale delle controversie, ovvero la convenzione di negoziazione, esclude le controversie riguardanti i diritti indisponibili e i contenziosi di lavoro;

            rilevato, all'articolo 3, comma 6, che, sulla base della formulazione letterale della disposizione, non sembrerebbe applicabile, alla nuova fattispecie, l'articolo 82 del testo unico sulle spese di giustizia riguardante la liquidazione, da parte del giudice, dell'onorario e delle spese spettanti al difensore per gratuito patrocinio;

 

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            considerato che l'articolo 5, comma 2-bis, nel prevedere che l'accordo raggiunto a seguito della convenzione di negoziazione assistita debba essere integralmente trascritto nel precetto ai sensi dell'articolo 480, secondo comma, del codice di procedura civile, non indica la sanzione da applicare in caso di mancata trascrizione;

            rilevato, inoltre, che l'articolo 18, comma 2, demanda a un decreto del Ministro della giustizia, di natura non regolamentare, il compito di indicare ulteriori contenuti della nota di iscrizione a ruolo nel processo esecutivo rispetto a quelli previsti dallo stesso comma;

            sottolineato, al riguardo, che occorre valutare come possa essere garantita la pubblicità dell'integrazione di disposizioni processuali, dal momento che si demanda ad un atto atipico – non soggetto al parere del Consiglio di Stato, né alla registrazione della Corte dei Conti, né all'obbligo di pubblicazione in Gazzetta Ufficiale – la determinazione del contenuto di un atto processuale;

            evidenziato, poi, che l'articolo 22, integralmente sostituito dal Senato, recante disposizioni finanziarie, rimette, in particolare, a un decreto del Ministro della giustizia l'aumento – nella misura necessaria – del contributo unificato laddove si dovessero registrare minori entrate rispetto alle previsioni;

            osservato, al riguardo, che occorre valutare se la disposizione, che opera, seppur in presenza di alcuni presupposti, una delegificazione della materia, senza peraltro indicare un parametro o un limite massimo al possibile aumento di tali importi, sia pienamente rispettosa dell'articolo 23 della Costituzione, che riserva alla legge l'imposizione di prestazioni personali o patrimoniali,

        esprime

PARERE FAVOREVOLE

        con le seguenti osservazioni:

            a) valuti la Commissione di merito l'opportunità di verificare se l'esclusione delle cause vertenti in materia di lavoro, previdenza e assistenza sociale dalla possibilità di ricorrere al trasferimento dalla sede giudiziale a quella arbitrale – di cui all'articolo 1, comma 1, del decreto-legge – nonché l'esclusione dalla convenzione di negoziazione delle controversie riguardanti i diritti indisponibili e dei contenziosi di lavoro – di cui all'articolo 2, comma 2, lettera b), del medesimo decreto – siano giustificate dal criterio di ragionevolezza;

            b) valuti la Commissione di merito l'opportunità di chiarire, all'articolo 3, comma 6, l'applicabilità, alla nuova fattispecie, dell'articolo 82 del testo unico sulle spese di giustizia riguardante la liquidazione, da parte del giudice, dell'onorario e delle spese spettanti al difensore per gratuito patrocinio, anche alla luce delle previsioni dell'articolo 36 della Costituzione;

            c) valuti la Commissione di merito l'opportunità di verificare, al comma 2 dell'articolo 18 del decreto-legge in oggetto, attraverso quali

 

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modalità possa essere garantita la pubblicità dell'integrazione di disposizioni processuali, dal momento che il decreto di natura non regolamentare ivi previsto non deve essere pubblicato in Gazzetta Ufficiale;

            d) valuti la Commissione di merito se la disposizione di cui all'articolo 22, comma 2, del decreto-legge sia pienamente rispettosa dell'articolo 23 della Costituzione, che riserva alla legge l'imposizione di prestazioni personali o patrimoniali.


PARERE DELLA III COMMISSIONE PERMANENTE
(Affari esteri e comunitari)

PARERE FAVOREVOLE


PARERE DELLA VI COMMISSIONE PERMANENTE
(Finanze)

PARERE FAVOREVOLE


PARERE DELLA IX COMMISSIONE PERMANENTE
(Trasporti, poste e telecomunicazioni)

        La IX Commissione,

            esaminato, per le parti di competenza, il decreto-legge recante «Misure urgenti di degiurisdizionalizzazione ed altri interventi per la definizione dell'arretrato in materia di processo civile» (C. 2681 Governo, approvato dal Senato),

        premesso che:

            l'articolo 3 prevede che nelle controversie in materia di risarcimento del danno da circolazione dei veicoli e dei natanti, le parti debbano esperire il procedimento di negoziazione assistita, introdotto

 

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dal provvedimento in esame, al fine di verificare la possibilità che le parti stesse possano risolvere in via stragiudiziale la controversia mediante un accordo;

            l'articolo 19, alla lettera a), modifica il criterio di individuazione del tribunale competente per quanto riguarda le procedure esecutive concernenti autoveicoli, motoveicoli e rimorchi, prevedendo la competenza del tribunale del luogo in cui il debitore ha la residenza, il domicilio, la dimora e o la sede;

            il medesimo articolo 19, alla lettera d-bis), introduce misure volte a disciplinare il pignoramento e la custodia di autoveicoli, motoveicoli e rimorchi, nel senso di prevedere, da un lato, che, fino alla notificazione del pignoramento, il debitore sia nominato custode dei beni e, dall'altro, di assicurare l'effettività della procedura di esecuzione,

        esprime

PARERE FAVOREVOLE


PARERE DELLA XI COMMISSIONE PERMANENTE
(Lavoro pubblico e privato)

        La XI Commissione,

            esaminato il disegno di legge n. 2681, di conversione in legge del decreto-legge n. 132 del 2014, recante misure urgenti di degiurisdizionalizzazione ed altri interventi per la definizione dell'arretrato in materia di processo civile;

            rilevato che l'articolo 1, relativo all'eventuale trasferimento alla sede arbitrale di procedimenti pendenti dinanzi all'autorità giudiziaria, nella sua formulazione originaria escludeva dal proprio ambito di applicazione le cause civili in materia di lavoro, previdenza ed assistenza sociale;

            considerato che, a seguito di una modifica introdotta nel corso dell'esame presso l'altro ramo del Parlamento, il medesimo articolo 1, comma 1, ammette il trasferimento alla sede arbitrale delle cause vertenti su diritti che abbiano nel contratto collettivo di lavoro la propria fonte esclusiva, quando il medesimo contratto abbia previsto e disciplinato la soluzione arbitrale;

            osservato, inoltre, che l'articolo 2, comma 1, introduce una procedura di negoziazione assistita da avvocati, che si fonda su un accordo mediante il quale le parti convengono di cooperare in buona

 

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fede e con lealtà per risolvere in via amichevole le proprie controversie tramite l'assistenza di avvocati;

            rilevato che nel corso dell'esame presso il Senato della Repubblica si è integrata la disposizione di cui all'articolo 2, comma 2, lettera b), stabilendo che la procedura di negoziazione assistita, oltre a non poter riguardare diritti indisponibili, non sarà applicabile a controversie che vertono in materia di lavoro;

            considerata l'opportunità, al fine di assicurare una celere definizione delle dispute e una riduzione del contenzioso, di individuare opportune modalità per estendere alla materia del lavoro le procedure per la risoluzione in via amichevole delle controversie, ferma l'esigenza di garantire la terzietà degli operatori incaricati di assistere le parti nelle relative convenzioni e di rimettere in ogni caso alla sede giudiziaria le controversie che abbiano ad oggetto diritti indisponibili,

        esprime

PARERE FAVOREVOLE

        con la seguente osservazione:

            con riferimento alle disposizioni dell'articolo 2, che introduce una procedura di negoziazione assistita da uno o più avvocati, verifichi la Commissione di merito la possibilità di individuare forme di risoluzione in via amichevole delle controversie vertenti in materia di lavoro che salvaguardino l'esigenza di garantire la terzietà degli operatori incaricati di assistere le parti nella risoluzione delle controversie e di rimettere in ogni caso alla sede giudiziaria le controversie che abbiano ad oggetto diritti indisponibili.


PARERE DELLA XII COMMISSIONE PERMANENTE
(Affari sociali)

        La XII Commissione,

            esaminato, per le parti competenza, il disegno di legge n. 2681 Governo, approvato dal Senato, recante Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 132, recante misure urgenti di degiurisdizionalizzazione ed altri interventi per la definizione dell'arretrato in materia di processo civile»;

            preso atto che gli articoli 6 e 12 introducono, rispettivamente, una particolare forma di convenzione di negoziazione assistita finalizzata alla soluzione consensuale stragiudiziale delle controversie in materia di separazione personale, di cessazione degli effetti civili e

 

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scioglimento del matrimonio ovvero di modifica delle condizioni di separazione o di divorzio e una ulteriore disciplina volta alla semplificazione dei procedimenti di separazione personale e di divorzio, che dovrebbe avere effetti complementari rispetto alla prima;

            rilevato che l'articolo 6 disciplina sia il procedimento in mancanza di figli minori, maggiorenni incapaci, portatori di handicap grave o economicamente non autosufficienti sia quello in presenza degli stessi, senza specificare cosa si intenda per portatore di handicap grave;

            evidenziato che, diversamente, all'articolo 12 si chiarisce che per portatore di handicap grave ci si riferisce alle situazioni indicate dall'articolo 3, comma 3, della legge n. 104 del 1992 e che, pertanto, si è in presenza di handicap «grave» quando si renda «necessario un intervento assistenziale permanente, continuativo e globale nella sfera individuale o in quella di relazione»,

        esprime

PARERE FAVOREVOLE

        con la seguente osservazione:

            all'articolo 6, valuti la Commissione di merito l'opportunità di introdurre una definizione di handicap grave, analogamente a quanto previsto all'articolo 12.


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