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CAMERA DEI DEPUTATI
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N. 2085 |
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L'Italia, in quanto membro del «Gruppo di amici del Protocollo», è stata tra i principali sostenitori della sua adozione, con l'obiettivo di rafforzare la tutela dei diritti economici, sociali e culturali (sui quali, in questo particolare frangente storico, è crescente l'attenzione a livello internazionale), garantendo i medesimi meccanismi
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Inquadramento storico-giuridico.
Dalla Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo e dai Patti internazionali sui diritti umani, l'ideale dell'essere umano libero dalla paura e dal bisogno può essere conseguito soltanto se vengono create condizioni che consentano ad ognuno di godere dei propri diritti civili, politici, economici, sociali e culturali in quanto universali, indivisibili e interdipendenti.
In questo senso i diritti riconosciuti dal Patto sui diritti economici, sociali e culturali – tra cui i diritti al lavoro; alla costituzione e adesione a sindacati; alla sicurezza sociale; ad un tenore adeguato di vita, alimentazione, vestiario e alloggio; alla protezione della famiglia; ad un livello di salute fisico e mentale il più elevato possibile; all'istruzione e alla partecipazione alla vita culturale – rappresentano pilastri imprescindibili della dignità umana, al pari dei diritti civili e politici.
In linea con le previsioni proprie del Patto sui diritti civili e politici – anche qui attraverso un apposito Protocollo – e di altri strumenti convenzionali adottati nel sistema delle Nazioni Unite, il Protocollo opzionale dispone l'istituzione di un meccanismo per l'esame di comunicazioni individuali e interstatali e l'attivazione di una procedura d'inchiesta con il consenso dello Stato Parte interessato.
Ciò premesso, la ratifica del suddetto Protocollo opzionale da parte dell'Italia non comporta l'assunzione di oneri né implica particolari limitazioni di sovranità giacché il Comitato sui diritti economici, sociali e culturali, cui il Protocollo assegna una serie di funzioni conciliative concernenti la ricezione e l'esame delle comunicazioni individuali e interstatali e la procedura d'inchiesta, non ha il potere di emettere decisioni giuridicamente vincolanti, ma si limita a produrre osservazioni e raccomandazioni rivolte agli Stati, affinché si adoperino al meglio nel garantire la protezione e la promozione dei diritti economici, sociali e culturali a livello interno.
Oltretutto, come peraltro messo in luce dall'articolo 8, comma 4, del Protocollo, si tiene conto del fatto che agli Stati è concesso un ampio margine di discrezionalità e autonomia riguardo alle modalità e agli strumenti mediante i quali perseguire il pieno esercizio e godimento dei diritti contemplati dal Patto in relazione alle proprie disponibilità, risorse e capacità. È questo, d'altra parte, l'elemento caratterizzante i diritti economici, sociali e culturali: se per la realizzazione dei diritti civili e politici lo Stato deve astenersi dal porre in essere atti potenzialmente pregiudizievoli degli stessi, i diritti economici, sociali e culturali richiedono invece un'azione positiva da parte dello Stato, il quale è chiamato a programmare e ad attuare tutte le misure necessarie per una loro concreta attuazione.
Si evidenzia, altresì, che i particolari meccanismi di cui agli articoli 10 (comunicazioni interstatali) e 11 (procedure di inchiesta) del Protocollo, sono esperibili solo nei confronti degli Stati che abbiano riconosciuto, con dichiarazione esprimibile (e revocabile) in qualsiasi momento, la competenza del Comitato a ricevere ed esaminare le comunicazioni e informazioni previste dai predetti articoli. Parimenti, la procedura descritta dall'articolo 14 (assistenza tecnica e cooperazione internazionale) prevede il necessario consenso dello Stato Parte interessato.
Il Protocollo opzionale: contenuti principali.
Il testo del Protocollo si compone di 22 articoli.
L'articolo 1 ha ad oggetto la competenza del Comitato a ricevere ed esaminare le comunicazioni individuali, che interessano solo ed esclusivamente gli Stati Parte del Protocollo. Tali comunicazioni potranno essere presentate da individui o gruppi di individui o da soggetti in rappresentanza
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Ai sensi dell'articolo 3, il Comitato si pronuncia circa la ricevibilità delle comunicazioni, fatto salvo il previo esaurimento dei ricorsi interni. La comunicazione è ritenuta irricevibile qualora: a) non sia stata presentata entro un anno dalla data dell'esaurimento dei ricorsi interni (salvo che non venga provata l'impossibilità di presentare la comunicazione entro tale termine); b) se i fatti in oggetto siano avvenuti prima dell'entrata in vigore del Protocollo (salvo che gli effetti che ne conseguano siano rilevabili successivamente a tale data); c) se la comunicazione sia già stata esaminata dal Comitato o sia stata presentata e ancora pendente presso altra istanza internazionale d'inchiesta o di regolamento; d) se si rilevi una incompatibilità con le disposizioni del Patto; e) se sia manifestamente infondata, insufficientemente motivata, o se sia documentata soltanto attraverso informazioni diffuse dai mezzi di comunicazione; f) se essa costituisca un abuso del diritto a presentare una comunicazione; g) se sia anonima. Il Comitato può altresì ritenere irricevibile una comunicazione qualora non risulti che l'autore abbia subìto un pregiudizio evidente, a meno che questa non sollevi una grave questione d'importanza generale (articolo 4).
Nelle more dell'esame nel merito, il Comitato può sottoporre in ogni momento all'attenzione dello Stato Parte interessato una richiesta, affinché questo adotti le misure cautelari necessarie al fine di evitare che alla vittima o alle vittime delle presunte violazioni siano causati danni irreparabili, senza peraltro che ciò pregiudichi la stessa decisione sul merito da parte del Comitato (articolo 5).
Il Comitato è competente, altresì, per la trasmissione confidenziale della comunicazione allo Stato interessato, il quale, entro i successivi sei mesi, dovrà far pervenire al Comitato ogni utile informazione e delucidazione in forma scritta e comunicare, se del caso, i rimedi adottati (articolo 6). In questa fase il Comitato può prestare i propri buoni uffici per raggiungere un accordo amichevole nel rispetto degli obblighi enunciati dal Patto (articolo 7).
Quanto all'esame delle comunicazioni da parte del Comitato, questo avviene a porte chiuse; il Comitato può avvalersi, oltre a tutta la documentazione ricevuta, anche di quella proveniente da altri organismi o meccanismi delle Nazioni Unite, da organizzazioni internazionali e regionali, nonché di osservazioni e commenti dello Stato Parte interessato. Nell'esaminare le comunicazioni, il Comitato valuta la ragionevolezza delle misure adottate dallo Stato Parte conformemente alle disposizioni della parte seconda del Patto (articolo 8).
Esaminata la comunicazione, il Comitato invia le proprie osservazioni e, eventualmente, le proprie raccomandazioni alle Parti interessate, attendendo dallo Stato Parte, entro i successivi sei mesi, indicazioni sulle misure adottate. In questa fase, il Comitato può invitare lo Stato Parte a far pervenire ulteriori informazioni utili, anche in occasione della presentazione dei successivi rapporti periodici dello Stato Parte ai sensi degli articoli 16 e 17 del Patto (articolo 9).
Ogni Stato Parte del Protocollo può dichiarare di voler accettare la competenza del Comitato a ricevere comunicazioni interstatali e ad effettuare delle inchieste, anche mediante visite in loco. Gli articoli 10 e 11 disciplinano quindi le complesse procedure relative, rispettivamente, alle comunicazioni interstatali e all'inchiesta. L'articolo 12 dispone che, al termine di quest'ultima, il Comitato può invitare lo Stato interessato ad includere nel successivo rapporto periodico i dettagli sulle misure adottate a seguito dei risultati dell'inchiesta.
Ai sensi dell'articolo 14, ove lo ritenga necessario e con il consenso dello Stato Parte interessato, il Comitato trasmette
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Il Comitato si impegna a riferire nel rapporto annuale sull'esercizio delle proprie competenze in ordine al Protocollo (articolo 15) e gli Stati Parte si impegnano ad assicurare un'ampia divulgazione del Patto e del Protocollo così come delle osservazioni e raccomandazioni del Comitato (articolo 16).
Gli articoli 19 e 20 dispongono, rispettivamente, circa le modalità relative all'adozione di emendamenti al Protocollo e alle modalità di denuncia del Protocollo.
Ai sensi dell'articolo 18, il Protocollo è entrato in vigore tre mesi dopo la data del deposito del decimo strumento di ratifica o di adesione presso il Segretario generale dell'Organizzazione delle Nazioni Unite. Per gli Stati che ratificheranno il Protocollo o vi aderiranno successivamente al deposito del decimo strumento di ratifica o di adesione, esso entrerà in vigore tre mesi dopo la data del deposito dello strumento di ratifica o di adesione.
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L'applicazione del presente provvedimento non implica oneri aggiuntivi a carico del bilancio dello Stato, poiché il Comitato per i diritti economici, sociali e culturali (organo preposto all'attuazione del Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali) non viene sostanzialmente modificato dal Protocollo facoltativo in questione.
Si precisa inoltre che il Comitato per i diritti economici, sociali e culturali è un organismo preesistente al Protocollo addizionale.
In particolare, il Comitato per i diritti economici, sociali e culturali è l'organo, composto da esperti indipendenti, incaricato di monitorare l'attuazione, da parte degli Stati Parte, delle previsioni contenute nel Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali (di seguito ICESCR). Il Comitato è stato istituito solo successivamente all'adozione del Patto, per mezzo di una risoluzione del Consiglio economico e sociale delle Nazioni Unite (ECOSOC), cui erano originariamente attribuite le competenze di monitoraggio, ai sensi della parte IV dell'ICESCR. Si riunisce a Ginevra, normalmente in due sessioni annuali, consistenti in tre settimane di riunioni in forma plenaria e in una settimana, che precede i lavori della sessione, in forma di «gruppo di lavoro».
Ai sensi delle disposizioni di cui alla parte IV dell'ICESCR, infatti, tutti gli Stati Parte del Patto sono obbligati a sottoporre rapporti regolari (ogni cinque anni) al Comitato sulle modalità attraverso cui i diritti ivi sanciti sono attuati. Il Comitato esamina i rapporti e rivolge agli Stati le proprie raccomandazioni. Inoltre il Comitato emette «commenti generali» attraverso i quali fornisce un'interpretazione qualificata delle previsioni dell'ICESCR.
La novità sancita dal Protocollo opzionale consiste nell'attribuzione al Comitato della competenza a ricevere ed esaminare comunicazioni individuali e interstatali con le quali si denunziano violazioni degli obblighi sanciti dall'ICESCR commesse da uno Stato Parte e della competenza a svolgere inchieste sul territorio degli Stati Parte.
La ratifica del Protocollo opzionale non comporta oneri aggiuntivi per lo Stato che ne diviene Parte. Il funzionamento del Comitato è infatti finanziato dal bilancio ordinario delle Nazioni Unite, anche con riguardo alle ulteriori funzioni che a tale organo sono conferite in virtù del Protocollo.
In conclusione, si rammenta che ad oggi il Protocollo opzionale è stato firmato da 45 Paesi e ratificato da 12: ciò ha comportato l'entrata in vigore dello strumento il 5 maggio 2013.
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Ai sensi dell'articolo 18, paragrafo 2, del Protocollo, qualora l'Italia procedesse alla ratifica, esso entrerebbe in vigore per il nostro Paese tre mesi dopo la data di deposito dello strumento di ratifica o adesione.
Dalla legge di ratifica del Protocollo, pertanto, non derivano nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato.
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1) Obiettivi e necessità dell'intervento normativo. Coerenza con il programma di Governo.
Il presente provvedimento assolve alla esigenza di implementare nell'ordinamento interno il Protocollo opzionale del Patto sui diritti economici, sociali e culturali del 1966, adottato il 10 dicembre 2008, dall'Assemblea Generale delle Nazioni Unite. La cerimonia di apertura alla firma si è tenuta a margine della 64a sessione dell'Assemblea Generale delle Nazioni Unite (settembre 2009).
L'Italia, in quanto membro del «Gruppo di Amici del Protocollo», è stata tra i principali sostenitori della sua adozione, con l'obiettivo di rafforzare la tutela dei diritti economici, sociali e culturali (sui quali, in questo particolare frangente storico, è crescente l'attenzione a livello internazionale), garantendo i medesimi meccanismi di protezione già previsti per i diritti civili e politici. L'Italia ha firmato il Protocollo sin dal settembre 2009 assieme al primo gruppo di Paesi aderenti e la sua ratifica appare del tutto coerente con il programma di Governo.
A quest'ultimo riguardo, va sottolineato come ai sensi dell'articolo 8, comma 4, del Protocollo, agli Stati è concesso un ampio margine di discrezionalità ed autonomia riguardo alle modalità e agli strumenti mediante i quali perseguire il pieno esercizio e godimento dei diritti contemplati dal Patto in relazione alle proprie disponibilità, risorse e capacità. È questo, d'altra parte, l'elemento caratterizzante i diritti economici, sociali e culturali: se per la realizzazione dei diritti civili e politici lo Stato deve astenersi dal porre in essere atti potenzialmente pregiudizievoli degli stessi, i diritti economici, sociali e culturali richiedono invece un'azione positiva da parte dello Stato, il quale è chiamato a programmare e ad attuare tutte le misure necessarie per una loro concreta attuazione.
2) Analisi del quadro normativo nazionale.
La normativa vigente non prevede forme di tutela equipollenti a quanto stabilito dal Protocollo opzionale, il cui contenuto precipuo è costituito dall'istituzione di un meccanismo a livello internazionale per l'esame di comunicazioni individuali e interstatali e l'attivazione di una procedura d'inchiesta con il consenso dello Stato Parte interessato.
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3) Incidenza delle norme proposte sulle leggi e sui regolamenti vigenti.
La ratifica del suddetto Protocollo opzionale da parte dell'Italia non comporta l'assunzione di oneri né implica particolari limitazioni di sovranità, giacché il Comitato si limita a trasmettere una serie di osservazioni e raccomandazioni allo Stato interessato, il quale determina, con autonomia e ampia discrezionalità, le eventuali azioni da intraprendere. I particolari meccanismi di cui agli articoli 10 (comunicazioni interstatali) e 11 (procedure di inchiesta), sono, invece, esperibili solo nei confronti degli Stati che abbiano riconosciuto, con dichiarazione esprimibile (e ritirabile) in qualsiasi momento, la competenza del Comitato a ricevere ed esaminare le comunicazioni ed informazioni previste dai predetti articoli. Parimenti, la procedura descritta dall'articolo 14 (assistenza tecnica e cooperazione internazionale) prevede il necessario consenso dello Stato Parte interessato.
Pertanto, il provvedimento di ratifica non ha incidenza su leggi e regolamenti in vigore.
4) Analisi della compatibilità dell'intervento con i princìpi costituzionali.
Il provvedimento non presenta profili d'incompatibilità con i princìpi costituzionali, anzi attua l'articolo 11 della Costituzione. D'altra parte, il Comitato sui diritti economici, sociali e culturali, cui il Protocollo assegna una serie di funzioni conciliative conseguenti la ricezione e l'esame delle comunicazioni individuali e interstatali e la procedura d'inchiesta, non ha il potere di emettere decisioni giuridicamente vincolanti, ma si limita a produrre una serie di osservazioni e raccomandazioni rivolte agli Stati, affinché si adoperino al meglio nel garantire la protezione e la promozione dei diritti economici, sociali e culturali al livello interno.
5) Analisi della compatibilità dell'intervento con le competenze e le funzioni delle regioni ordinarie e a statuto speciale nonché degli enti locali.
Non si ravvisano profili di incompatibilità delle disposizioni con le competenze delle regioni ordinarie e con quelle a statuto speciale, essendo le materie oggetto del disegno di legge attribuite alla legislazione esclusiva dello Stato dall'articolo 117, secondo comma, lettere a), m) e o), della Costituzione.
6) Verifica della compatibilità con i princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza sanciti dall'articolo 118, primo comma, della Costituzione.
Non si ravvisano profili di incompatibilità delle disposizioni con tali princìpi.
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7) Verifica dell'assenza di rilegificazioni e della piena utilizzazione delle possibilità di delegificazione e degli strumenti di semplificazione normativa.
La materia in argomento è coperta da riserva di legge. Il presente disegno di legge è ispirato a criteri di semplificazione normativa.
8) Verifica dell'esistenza di progetti di legge vertenti su materia analoga all'esame del Parlamento e relativo stato dell’iter.
In materia non risultano presentati disegni di legge.
9) Indicazione delle linee prevalenti della giurisprudenza ovvero della pendenza di giudizi di costituzionalità sul medesimo o analogo oggetto.
Non risultano pendenti giudizi di costituzionalità riguardanti disposizioni di contenuto analogo a quello previsto dal provvedimento.
10) Analisi della compatibilità dell'intervento con l'ordinamento dell'Unione europea.
Si tratta di disposizioni che non presentano profili di incompatibilità con l'ordinamento dell'Unione europea.
11) Verifica dell'esistenza di procedure d'infrazione da parte della Commissione europea sul medesimo o analogo oggetto.
Sulla materia o su materie analoghe non sono aperte procedure d'infrazione.
12) Analisi della compatibilità dell'intervento con gli obblighi internazionali.
Non sussistono profili d'incompatibilità con gli obblighi internazionali.
13) Indicazione delle linee prevalenti della giurisprudenza ovvero della pendenza di giudizi innanzi alla Corte di giustizia dell'Unione europea sul medesimo o analogo oggetto.
Non risultano posizioni giurisprudenziali né giudizi pendenti innanzi alla Corte di giustizia dell'Unione europea sulla materia oggetto del provvedimento.
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14) Indicazione delle linee prevalenti della giurisprudenza ovvero della pendenza di giudizi innanzi alla Corte europea dei diritti dell'uomo sul medesimo o analogo oggetto.
Non risultano posizioni giurisprudenziali né giudizi pendenti innanzi alla Corte europea dei diritti dell'uomo sulla materia oggetto del provvedimento.
15) Eventuali indicazioni sulle linee prevalenti della regolamentazione sul medesimo oggetto da parte di altri Stati membri dell'Unione europea.
Ai sensi dell'articolo 18, il Protocollo entra in vigore tre mesi dopo la data del deposito del decimo strumento di ratifica o di adesione presso il Segretario Generale dell'Organizzazione delle Nazioni Unite. Per gli Stati che ratificheranno il Protocollo o vi aderiranno successivamente al deposito del decimo strumento di ratifica o di adesione, esso entrerà in vigore tre mesi dopo la data del deposito dello strumento di ratifica o di adesione. Gli Stati membri che, ad oggi, hanno depositato lo strumento di ratifica sono: Finlandia, Portogallo e Spagna.
1) Individuazione delle nuove definizioni normative introdotte dal testo, della loro necessità, della coerenza con quelle già in uso.
Nessuna nuova definizione normativa è stata introdotta.
2) Verifica della correttezza dei riferimenti normativi contenuti nel progetto, con particolare riguardo alle successive modificazioni e integrazioni subìte dai medesimi.
È stata verificata positivamente la correttezza dei riferimenti normativi contenuti negli articoli del provvedimento.
3) Ricorso alla tecnica della novella legislativa per introdurre modificazioni e integrazioni a disposizioni vigenti.
Trattandosi di disegno di legge di ratifica di accordo internazionale non è stata adottata la tecnica della novella.
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4) Individuazione di effetti abrogativi impliciti di disposizioni dell'atto normativo e loro traduzione in norme abrogative espresse nel testo normativo.
Dalle disposizioni del presente provvedimento non conseguono effetti abrogativi impliciti.
5) Individuazione di disposizioni dell'atto normativo aventi effetti retroattivi o di reviviscenza di norme precedentemente abrogate o di interpretazione autentica o derogatorie rispetto alla normativa vigente.
Il provvedimento legislativo non contiene norme aventi la suddetta natura.
6) Verifica della presenza di deleghe aperte sul medesimo oggetto, anche a carattere integrativo o correttivo.
Non risultano deleghe aperte sulla materia oggetto del provvedimento.
7) Indicazione degli eventuali atti successivi attuativi; verifica della congruità dei termini previsti per la loro adozione.
L'esecuzione del presente Protocollo non richiede l'adozione di atti successivi di natura normativa e non presenta specificità che possano incidere sul quadro normativo vigente.
8) Verifica della piena utilizzazione e dell'aggiornamento di dati e di riferimenti statistici attinenti alla materia oggetto del provvedimento, ovvero indicazione della necessità di commissionare all'Istituto nazionale di statistica apposite elaborazioni statistiche, con correlata indicazione nella relazione economico-finanziaria della sostenibilità dei relativi costi.
Nella materia oggetto del provvedimento non risultano dati statistici di riferimento, né si ritiene necessario commissionarne.
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1. Il Presidente della Repubblica è autorizzato a ratificare il Protocollo facoltativo relativo al Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali, fatto a New York il 10 dicembre 2008.
1. Piena ed intera esecuzione è data al Protocollo di cui all'articolo 1, a decorrere dalla data della sua entrata in vigore, in conformità a quanto disposto dall'articolo 18 del Protocollo stesso.
1. La presente legge entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.
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