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INDICE

Schede di lettura

§  Modifiche al TUEL in materia di scioglimento dei Consigli degli Enti locali per infiltrazioni mafiose AA.CC. 474 e 1512  3

§  FOCUS. L’incandidabilità degli amministratori locali: la giurisprudenza costituzionale e l’evoluzione del quadro normativo  24

Testo a fronte  29

 

 

Schede di lettura

 

Modifiche al TUEL in materia di scioglimento dei Consigli degli Enti locali per infiltrazioni mafiose
AA.CC. 474 e 1512

Le proposte di legge A.C. 474 Nesci e A.C. 1512 Bruno Bossio modificano alcune disposizioni del Testo unico degli enti locali (TUEL), di cui al D.Lgs. 267/2000, in materia di scioglimento dei Consigli degli enti locali per infiltrazioni mafiose.

 

Lo scioglimento dei consigli degli enti locali ex art. 143 TUEL

La disciplina relativa allo scioglimento dei consigli comunali e provinciali per fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso o similare è dettata agli articoli da 143 a 146 del Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (TUEL), di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000. Come sottolineato dalla Corte costituzionale, questa particolare ipotesi di scioglimento rappresenta una «misura governativa straordinaria» che è «funzionale all’esigenza di contrasto della criminalità organizzata mafiosa o similare» (sentenza n. 182 del 2014).

In particolare, ai sensi dell’art. 143 TUEL, il presupposto per lo scioglimento è la presenza di "concreti, univoci e rilevanti elementi":

-        su collegamenti con la criminalità organizzata di tipo mafioso degli amministratori;

-        ovvero su forme di condizionamento degli stessi.

In entrambi i casi occorre che: risultino compromessi la libera determinazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi e il buon andamento o l'imparzialità delle amministrazioni, nonché il regolare funzionamento dei servizi loro affidati; i richiamati collegamenti o le forme di condizionamento siano idonei ad arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica.

Al prefetto competente per territorio sono demandati l’iniziativa e lo svolgimento di ogni opportuno approfondimento al fine di verificare la sussistenza dei richiamati elementi e a tal fine può nominare una commissione di indagine con poteri di accesso presso l'ente locale interessato.

Successivamente il prefetto, sentito il comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica integrato con la partecipazione del procuratore della Repubblica competente per territorio, trasmette al Ministro dell'interno una relazione finale nella quale si dà conto della eventuale sussistenza degli elementi "concreti, univoci e rilevanti" che giustificherebbero lo scioglimento dell'ente.

In tale caso, il Ministro può proporre lo scioglimento del consiglio comunale o provinciale interessato all’indagine se i collegamenti con la criminalità organizzata emergono a carico degli amministratori locali. Lo scioglimento è deliberato dal Consiglio dei ministri e disposto con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell'interno, entro tre mesi dalla trasmissione della relazione prefettizia.

Qualora, invece, la relazione prefettizia rilevi la sussistenza degli elementi di collegamento alla criminalità o delle anzidette forme di condizionamento con riferimento al personale dell'ente – in alternativa o in aggiunta allo scioglimento dell'ente – il Ministro dell'interno, su proposta del prefetto, può adottare con proprio decreto ogni provvedimento utile a far cessare immediatamente il pregiudizio in atto e ricondurre alla normalità la vita amministrativa dell'ente, inclusa la sospensione dall'impiego del dipendente o la sua destinazione ad altra mansione, con l'obbligo di avvio del conseguente procedimento disciplinare.

Negli altri casi – ossia nell’ipotesi di insussistenza del presupposto per lo scioglimento del Consiglio ovvero per l’adozione dei provvedimenti correttivi dell’azione amministrativa dell’ente e sanzionatori dei dipendenti coinvolti nell’infiltrazione di tipo mafioso – il Ministro dell'interno, entro tre mesi dalla trasmissione della relazione prefettizia, "emana comunque un decreto di conclusione del procedimento in cui dà conto degli esiti dell'attività di accertamento".

Con il decreto di scioglimento la gestione del comune è affidata ad una commissione straordinaria (per un periodo compreso tra dodici e diciotto mesi, prorogabili fino ad un massimo di ventiquattro in casi eccezionali) che esercita, fino all'insediamento degli organi ordinari a norma di legge, le attribuzioni spettanti al Consiglio, alla Giunta ed al sindaco o presidente di provincia.

Su tale disciplina è di recente intervenuto il D.L. 113 del 2018 (articolo 28) che ha introdotto puntuali modifiche. Su taluni profili è intervenuta una pronuncia di illegittimità costituzionale della Corte costituzione (sentenza n. 195 del 2019), su cui, si v., infra.

 

Nella XVII legislatura, la Commissione parlamentare antimafia ha dedicato uno specifico filone di inchiesta al tema dello scioglimento delle amministrazioni locali per infiltrazioni della criminalità organizzata.

Secondo i dati raccolti nella Relazione conclusiva della Commissione (Doc. XXIII, n. 38) dal 1991 a febbraio 2018 si registrano 298 scioglimenti (292 nei confronti di amministrazioni comunali e 6 di aziende sanitarie e ospedaliere) nei confronti di 230 enti (al netto delle “recidive”).

Sono numerosi i casi di comuni sciolti due volte (è accaduto in 41 occasioni) o addirittura tre volte (si è verificato in 14 casi). Dal 2010 sono 35 i procedimenti ispettivi avviati dal Ministero dell’Interno e conclusi con la chiusura del procedimento. Si tratta per lo più di comuni di piccole e medie dimensioni. Però in un sedici casi, soprattutto negli ultimi anni, lo scioglimento ha coinvolto città con più di 50 mila abitanti.

La grande maggioranza degli scioglimenti è avvenuta in Campania e Calabria (rispettivamente 35 per cento e 34 per cento), seguite da Sicilia (24 per cento) e poi dalla Puglia (in cui si registrano undici scioglimenti); ancora limitati, secondo quanto evidenziato nella Relazione, sono i casi di scioglimento nelle regioni del centro-nord (tre in Piemonte e Liguria, due nel Lazio, uno in Lombardia ed Emilia-Romagna), sebbene sia ormai pacifica la consapevolezza del radicamento delle organizzazioni criminali anche al di fuori dei confini tradizionali di insediamento delle organizzazioni mafiose.

Le province più colpite sono quelle di Reggio Calabria con 59 provvedimenti di scioglimento e Napoli con 55 provvedimenti di scioglimento.

 

 

In particolare, la proposta di legge A.C. 474, modificando in più parti il TUEL (articoli 143, 144, 145-bis e 146 e nuovo articolo 144-bis), interviene su diversi profili che, secondo quanto evidenziato nella relazione illustrativa, sono gli aspetti che nel corso degli anni hanno presentato criticità.

Tra le nuove previsioni disposte dalla pdl è disposto in particolare:

-        l’ampliamento delle fattispecie di incandidabilità per gli amministratori locali responsabili dell'infiltrazione o del condizionamento di tipo mafioso all'interno dell'ente;

-        l’estensione della pubblicità della relazione prefettizia;

-        l’istituzione del Consiglio dei cittadini, con funzioni consultive e propositive;

-        alcune modifiche alle modalità di composizione della commissione straordinaria e alla disciplina per il personale dipendente, con la finalità di introdurre norme più severe per i soggetti responsabili delle infiltrazioni;

-        la previsione di incentivi economico-finanziari per ricostituire il buon funzionamento dell’amministrazione e facilitare l'attività della commissione;

-        l’ampliamento dei soggetti destinatari della normativa in oggetto ricomprendendo le società, gli enti e i consorzi partecipati dagli enti locali.

 

La proposta di legge A.C. 1512 reca modifiche all’articolo 143 del TUEL con la finalità, in particolare, di prevedere una valutazione più stringente degli atti amministrativi sul piano della conformità formale ai princìpi di efficienza, efficacia, speditezza ed economicità e di valutare la sfera di incidenza concreta dell'atto all'interno della comunità.

Viene in particolare ricordato, nella relazione illustrativa, come spesso il provvedimento di scioglimento non ha prodotto in maniera efficace gli effetti che si prefiggeva: infatti è ampio il numero dei casi di un ente locale sciolto e commissariato che poi, in seguito al rinnovo degli organi elettivi, è stato nuovamente sciolto per la ravvisata permanenza delle situazioni di condizionamento mafioso.

La pdl introduce dunque, tra le nuove disposizioni, la fattispecie di un commissariamento dell'ente locale limitato all'area gestionale-tecnica, da realizzare mediante la nomina di un commissario straordinario con le funzioni del direttore generale e con poteri di avocazione delle funzioni gestionali, amministrative e finanziarie dei servizi interessati. 

 

Le modifiche all’art. 143 del TUEL (art. 1 pdl A.C. 474 e art. 1 pdl A.C. 1512)

Entrambe le proposte di legge (A.C. 474 Nesci e A.C. 1512 Bruno Bossio) riscrivono, modificando ed integrando, le disposizioni dell’art. 143 del TUEL.

La pdl A.C. 1512 dispone, in primo luogo, l’applicazione dell’art. 143 alle città metropolitane ed ai relativi consigli oltre che a comuni e province, a cui oggi la disposizione novellata fa testuale riferimento.

 

Ai sensi della legge 56/2014 le città metropolitane sostituiscono le province in dieci aree urbane del paese; il loro territorio corrisponde a quello delle province.

Sono organi della città metropolitana:

- il sindaco metropolitano, che è di diritto il sindaco del comune capoluogo;

- il consiglio metropolitano, organo elettivo di secondo grado, per cui hanno diritto di elettorato attivo e passivo i sindaci ed i consiglieri comunali;

- la conferenza metropolitana, composta da tutti i sindaci dei comuni della città metropolitana.

 

È opportuno, tuttavia, ricordare, che, secondo quanto disposto dall’art. 146 del TUEL, le disposizioni di cui agli articoli 143, 144, 145 del medesimo testo unico si applicano anche agli altri enti locali di cui all’articolo 2, comma 1, TUEL, ovvero comuni, province, città metropolitane, comunità montane, comunità isolane e unioni di comuni, nonché ai consorzi di comuni e province, agli organi comunque denominati delle aziende sanitarie locali ed ospedaliere, alle aziende speciali dei comuni e delle province e ai consigli circoscrizionali, in quanto compatibili con i relativi ordinamenti.

In virtu’ del rinvio disposto dall’art. 146 del TUEL le disposizioni in oggetto sembrano quindi già oggi trovare applicazione per le città metropolitane.

Sotto il profilo della formulazione del testo, in luogo di fare riferimento ai consigli “delle città metropolitane” si valuti l’opportunità di fare riferimento ai consigli “metropolitani” in aderenza con le previsioni della legge 56/2014.

 

Con le modifiche disposte al comma 1 dell’art. 143 del TUEL, entrambe le pdl aggiungono il riferimento, ai fini dello scioglimento dei consigli, anche agli accertamenti “effettuati ai sensi dell'articolo 11, comma 8, del decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235”, fermi restando i requisiti previsti dalla legge dell’emergere di “concreti, univoci e rilevanti elementi”.

 

L'articolo 11, comma 8, del D.Lgs. 235/2012 dispone infatti che quando, in relazione a fatti o attività comunque riguardanti gli enti locali (richiamati dall’art. 10), l'autorità giudiziaria ha emesso provvedimenti che comportano la sospensione o la decadenza dei pubblici ufficiali degli enti medesimi e vi è la necessità di verificare che non ricorrano pericoli di infiltrazione di tipo mafioso nei servizi degli stessi enti, il prefetto può accedere presso gli enti interessati per acquisire dati e documenti ed accertare notizie concernenti i servizi stessi.

 

La pdl A.C. 1512 specifica inoltre – ai fini dell’applicazione del comma 1 dell’art. 143 del TUEL – che i “concreti, univoci e rilevanti elementi” che emergono devono essere “riscontrabili nelle finalità e nello svolgimento dei procedimenti amministrativi di specifici atti di gestione o di indirizzo politico-amministrativo”, che attestano la sussistenza di collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata di tipo mafioso o similare, degli amministratori.

 

Le modifiche disposte da entrambe le pdl al comma 2 dell’art. 143 del TUEL sono volte a specificare le modalità di nomina e i requisiti dei tre membri che compongono la commissione di indagine nominata dal prefetto competente per territorio – in base alla disciplina vigente – attraverso la quale quest’ultimo esercita i poteri di accesso e di accertamento al fine di verificare il collegamento o condizionamento di tipo mafioso.

La pdl A.C. 474 prevede che i tre funzionari della pubblica amministrazione che compongono la commissione siano scelti tra i soggetti iscritti in un elenco tenuto presso il Ministero dell’interno - che la medesima pdl istituisce introducendo un nuovo comma 1-bis all'articolo 144 del TUEL – e che non esercitano le proprie funzioni nel territorio della provincia dell'ente.

 

A tale elenco, operante presso il Ministero dell'interno, possono accedere, per titoli, funzionari dello Stato, in servizio o in quiescenza, e magistrati della giurisdizione ordinaria o amministrativa in quiescenza. Tra questi sono scelti i commissari componenti delle commissioni di indagine, nonché i componenti dei comitati di sostegno e monitoraggio e i tre componenti delle commissioni straordinarie.

Per maggiori dettagli, si rinvia, infra, il paragrafo sulle modifiche all’articolo 144 TUEL.

 

La pdl C. 1512 dispone, riscrivendo il comma 2 dell’art. 143 TUEL, che i membri della commissione siano scelti tra funzionari dello Stato e della pubblica amministrazione anche in quiescenza, iscritti a un apposito albo tenuto presso il Ministero dell'interno, che esercitano le loro funzioni o risiedono fuori dal territorio della provincia dell'ente interessato.

 

Resta fermo che la commissione di indagine entro tre mesi dalla data di accesso, “prorogabili” una sola volta (la pdl 474 specifica il termine “prorogabili” in luogo del vigente “rinnovabili”) per un ulteriore periodo massimo di tre mesi, termina gli accertamenti e rassegna al prefetto le proprie conclusioni.

 

Con le modifiche disposte al comma 3 dell’art. 143 del TUEL, la pdl 474 riduce da 45 a 30 giorni il termine entro cui il prefetto, sentito il comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica integrato, con la partecipazione del procuratore della Repubblica competente per territorio, invia al Ministro dell'interno la relazione nella quale dà conto dell'eventuale sussistenza degli elementi, anche con riferimento al segretario comunale o provinciale, al direttore generale, ai dirigenti e ai dipendenti dell'ente locale.

Tale termine decorre dal deposito delle conclusioni della commissione d'indagine. La trasmissione della relazione avviene altrimenti quando il prefetto abbia comunque diversamente acquisito gli elementi “su collegamenti con la criminalità organizzata” - precisazione quest’ultima introdotta dalla pdl 474 - ovvero in ordine alla sussistenza di forme di condizionamento degli organi amministrativi ed elettivi.

La pdl 1512, a sua volta, prevede, al comma 3 dell’art. 143 del TUEL, l’obbligo per il prefetto, una volta acquisite le conclusioni da parte della commissione, di comunicare le risultanze dell'attività svolta dalla commissione al sindaco o al rappresentante legale dell'ente locale il quale, entro 20 giorni dalla comunicazione, ha facoltà di inviare al prefetto una memoria scritta contenente eventuali controdeduzioni. Successivamente, entro i successivi 30 giorni (attualmente sono previsti 45 giorni dal deposito, come ricordato – v. supra), il prefetto, sentito il comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica, integrato con la partecipazione del procuratore della Repubblica competente per territorio, invia al Ministro dell'interno la relazione.

La pdl 1512 aggiunge altresì che alla relazione siano allegate le risultanze dell'attività della commissione e l'eventuale memoria del sindaco o del rappresentante legale dell'ente locale.

 

Si ricorda che nella relazione si dà conto dell'eventuale sussistenza degli elementi anche con riferimento al segretario comunale, provinciale, al direttore generale, ai dirigenti e ai dipendenti dell'ente locale. Nella relazione sono altresì indicati gli appalti, i contratti e i servizi interessati dai fenomeni di compromissione o interferenza con la criminalità organizzata o comunque connotati da condizionamenti o da una condotta antigiuridica. Nei casi in cui per i fatti oggetto degli accertamenti o per eventi connessi sia pendente un procedimento penale, il prefetto può chiedere preventivamente informazioni al procuratore della Repubblica competente il quale, in deroga all'articolo 329 c.p.p., comunica tutte le informazioni che non ritiene debbano rimanere segrete per le esigenze del procedimento.

 

Con le modifiche disposte all’art. 143, comma 4 del TUEL, la pdl 474 specifica che la proposta di scioglimento effettuata dal Ministro dell’interno deve indicare in modo specifico non solo gli amministratori, ma anche “il personale dell’ente”, ritenuti responsabili delle condotte che hanno dato causa allo scioglimento.

 

Si ricorda, che ai sensi dell’art. 77, comma 2, TUEL, per amministratori si intendono, i sindaci, anche metropolitani, i presidenti delle province, i consiglieri dei comuni anche metropolitani e delle province, i componenti delle giunte comunali, metropolitane e provinciali, i presidenti dei consigli comunali, metropolitani e provinciali, i presidenti, i consiglieri e gli assessori delle comunità montane, i componenti degli organi delle unioni di comuni e dei consorzi fra enti locali, nonché i componenti degli organi di decentramento.

 

Come evidenziato nella relazione, la pdl 474, al comma 4 e nei successivi commi 5-8, integra la vigente normativa con alcune disposizioni che disciplinano il trattamento del personale amministrativo che venga ritenuto responsabile dello scioglimento, nel presupposto che la concreta applicazione dell’istituto di cui all’art. 143 TUEL ha fatto emergere come lo scioglimento sia determinato spesso da condotte messe in atto anche da dirigenti o personale dipendente dell’ente locale.

In base al vigente quadro normativo (art. 143, comma 5, TUEL), come accennato, qualora la relazione del prefetto rilevi la sussistenza degli elementi concreti, univoci e rilevanti sulle infiltrazioni con riferimento non già agli amministratori locali, bensì al segretario comunale o provinciale, al direttore generale, ai dirigenti o ai dipendenti a qualunque titolo dell’ente locale, il Ministro dell’interno, su proposta del prefetto, può adottare ogni provvedimento utile a far cessare immediatamente il pregiudizio in atto e a ricondurre alla normalità la vita amministrativa dell’ente, ivi inclusi provvedimenti, in senso lato cautelari, riguardanti i dipendenti suddetti (quali la sospensione dall’impiego o la destinazione ad altro ufficio o altra mansione) con obbligo di avvio del procedimento disciplinare da parte dell’ente.

 

Si ricorda, in via generale, che al segretario comunale e provinciale sono affidati compiti di collaborazione e assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente locale in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti (TUEL art. 97 e 98). Il segretario coordina, in particolare, i dirigenti e sovrintende allo svolgimento delle loro funzioni; ha funzioni consultive nei confronti del Consiglio e della Giunta. Oltre a queste, al segretario possono essere attribuite ulteriori funzioni per statuto e regolamento oppure su impulso del sindaco o del presidente della provincia. Il segretario, inoltre, svolge funzioni in materia di prevenzione della corruzione e di controllo interno dell'ente nonché di trasparenza.

Ai dirigenti degli enti locali è attribuita la direzione degli uffici e dei servizi, secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti, da uniformarsi al principio di separazione tra politica e gestione. In base al D.Lgs. n. 267/2000 tutti i compiti non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell’ente o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale, compresa l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, spettano ai dirigenti (art. 107).

Nei comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti è previsto che il sindaco (e il presidente della provincia), previa deliberazione della Giunta, possa nominare, al di fuori della dotazione organica e con contratto a tempo determinato un direttore generale negli enti locali, la cui durata non può eccedere quella del mandato del sindaco. Al direttore generale spetta l’attuazione degli indirizzi e degli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dell'ente e la sovrintendenza alla gestione dell'ente, perseguendo livelli ottimali di efficacia ed efficienza (art. 108 TUEL).

 

In tale contesto, la pdl 474 prevede, con una modifica al comma 5 dell’art. 143 TUEL, che nel caso di elementi accertati (nella relazione prefettizia) a carico del dipendente, con decreto del Ministro dell’interno, su proposta del prefetto, è adottato ogni provvedimento utile a far cessare il pregiudizio in atto, con l’obbligo (in luogo della facoltà attualmente riconosciuta) di disporre la sospensione cautelare dello stesso dall’impiego, anche in deroga alle norme previste dal contratto collettivo nazionale di lavoro, ovvero del dirigente dal rapporto in essere.

Nella formulazione proposta, pertanto, non si fa più riferimento alla possibilità di destinare il dipendente coinvolto ad altro ufficio o mansione, mentre resta fermo l’obbligo di avvio nei suoi confronti del procedimento disciplinare da parte dell’autorità competente.

Inoltre, la pdl stabilisce che “l’accertamento delle condotte pregiudizievoli da parte di funzionari e dipendenti dell’ente costituisce giusta causa di licenziamento”.

 

In merito alle modifiche disposte dalla pdl 474, si ricorda che che l’articolo 145 TUEL reca una serie di disposizioni relative alle modalità di gestione straordinaria degli enti colpiti dal provvedimento di scioglimento, quali:

·        l’assegnazione in via temporanea, in posizione di comando o distacco, di personale amministrativo e tecnico di amministrazioni ed enti pubblici, previa intesa con gli stessi, anche in deroga alle norme vigenti;

·        l’adozione da parte della commissione straordinaria di un piano di priorità degli interventi relativi a servizi ed opere pubbliche indifferibili;

·        l’eventuale revoca, da parte della commissione, previa verifica della loro regolarità, degli appalti di lavori pubblici e di pubbliche forniture e degli affidamenti delle concessioni di servizi pubblici locali;

·        la partecipazione, in forma consultiva, all’attività della commissione delle realtà locali (partiti politici, associazioni di volontariato ecc.) e delle strutture associative degli enti locali (ANCI, UPI).

Le facoltà di cui ai primi due punti sono estese alle amministrazioni comunali e provinciali i cui organi siano rinnovati al termine del periodo di scioglimento, per tutta la durata del mandato elettivo.

Si valuti l’opportunità di un coordinamento tra le vigenti previsioni dell’art. 145 del TUEL e le modifiche disposte al comma 5 dell’art. 143 del TUEL dalla pdl 474 relativamente alle conseguenze, per i dipendenti dell’ente, nel caso di elementi accertati a loro carico dalla relazione prefettizia.

 

Per evitare che la sospensione o il licenziamento del dipendente alterino la normale amministrazione dell’ente, la pdl 474 introduce nuovi commi all’art. 143 TUEL (da 6 a 8), con i quali si prevede:

§  la possibilità di sostituire i lavoratori dipendenti sospesi o licenziati tramite “l’utilizzo di liste di mobilità o di graduatorie vigenti”. La sostituzione deve essere chiesta dalla commissione straordinaria, d’intesa con il comitato di sostegno e monitoraggio di cui all’art. 144 TUEL (nuovo comma 6, art. 143);

La previsione dell’utilizzo diretto delle liste di mobilità o di graduatorie vigenti può essere suscettibile di valutazione alla luce dell’art. 97, quarto comma, della Costituzione e della relativa giurisprudenza costituzionale.

La Corte costituzionale ha, in via generale, evidenziato come "il concorso pubblico - quale meccanismo imparziale di selezione tecnica e neutrale dei più capaci sulla base del criterio del merito - costituisca la forma generale e ordinaria di reclutamento per le pubbliche amministrazioni. Esso è posto a presidio delle esigenze di imparzialità e di efficienza dell'azione amministrativa. Le eccezioni a tale regola consentite dall'art. 97 Cost., purché disposte con legge, debbono rispondere a «peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico» (sentenza n. 81 del 2006). Altrimenti la deroga si risolverebbe in un privilegio a favore di categorie più o meno ampie di persone (sentenza n. 205 del 2006). Perché sia assicurata la generalità della regola del concorso pubblico disposta dall'art. 97 Cost., l'area delle eccezioni va, pertanto, delimitata in modo rigoroso".

§  in subordine, la possibilità per la commissione straordinaria di ricorrere all’istituto del comando tra enti, per le posizioni lavorative rimanenti, laddove, decorso il termine di 30 giorni dalla richiesta di sostituzione, non sia stato possibile sostituire tutti o parte dei lavoratori dipendenti dell’ente (nuovo comma 7, art. 143);

§  in ogni caso, l’applicazione in favore dei lavoratori subentrati ai sensi dei precedenti commi 6 e 7 di un incentivo economico pari al 10 per cento della retribuzione complessiva, per la sola durata della sospensione cautelare del dipendente responsabile (nuovo comma 8, art. 143).

Stante la formulazione del testo, il presupposto per l’applicazione delle misure che si intende introdurre è che sia stato disposto lo scioglimento dell’ente e nominata la commissione straordinaria di cui all’art. 144 TUEL.

Un’ulteriore novità prevista dalla pdl 474 è la possibilità per il prefetto, una volta deliberato lo scioglimento, di inviare al Ministro dell’interno una relazione integrativa, qualora la commissione straordinaria segnali la sussistenza di nuovi e ulteriori elementi ai sensi dell’art. 143, co, 1 e 2. Tale relazione è funzionale a consentire al Ministro l’adozione di ogni provvedimento utile a far cessare immediatamente ogni ulteriore pregiudizio (nuovo comma 9, art. 143).

 

La pdl 1512 interviene sulle ipotesi che le forme di condizionamento di tipo mafioso o similare riguardino il personale amministrativo, confermando sostanzialmente le disposizioni di cui al vigente comma 5 dell’art. 143 e stabilendo ulteriormente, con una disposizione aggiuntiva (nuovo comma 6) che, ove a seguito degli accertamenti da parte della commissione di indagine prefettizia si registrino forme di condizionamento che escludono il coinvolgimento del livello di responsabilità politica degli amministratori dell’ente (e pertanto non sussisterebbe il presupposto per lo scioglimento dell’ente), il prefetto può proporre al Ministro dell’interno la nomina di un commissario straordinario che esercita anche le funzioni del direttore generale dell’ente, con poteri di avocazione delle funzioni gestionali, amministrative e finanziarie dei servizi interessati.

Tale commissario viene nominato con decreto del Ministro dell’interno per un periodo di 18 mesi, nei quali adotta i provvedimenti necessari di riorganizzazione amministrativa finalizzati a contrastare ogni possibile forma di condizionamento di tipo mafioso o similare.

La disposizione specifica che la durata dell’incarico del commissario straordinario è indipendente dalle eventuali “consultazioni elettorali e amministrative”.

 

In proposito appare suscettibile di valutazione l’opportunità di specificare le modalità di applicazione della norma nei comuni con popolazione inferiore a 100.000 abitanti, dove non è presente la figura del direttore generale.

Appare altresì opportuno valutare l’esigenza di individuare con maggiore determinatezza i presupposti che danno luogo alla misura in oggetto, che si configura quale “commissariamento” del direttore generale, escluso il coinvolgimento  del livello di responsabilità politica degli amministratori dell’ente.

 

La pdl 474 modifica anche il comma 7 dell’art. 143 TUEL, in base al quale, laddove, non emergano «concreti, univoci e rilevanti» elementi indicativi del collegamento con la criminalità organizzata di tipo mafioso, il Ministro dell’interno emana un decreto di conclusione del procedimento, in cui dà conto degli esiti dell’attività di accertamento.

In particolare, la pdl 474 dispone l’obbligo della pubblicazione sul sito istituzionale del Ministero dell’interno sia della relazione sia del decreto di conclusione del procedimento (nuovo comma 11, art. 143), mentre attualmente le modalità di pubblicazione dei provvedimenti di conclusione del procedimento sono stabilite con decreto del Ministro dell’interno. In attuazione di tale norma è stato emanato il decreto 4 novembre 2009.

 

La pdl 1512, nella proposta nuova formulazione dell’art. 143 (comma 9), riproduce il testo del comma 7-bis dell’art. 143, come introdotto dall’art. 28, co. 1, di cui è stata dichiarata la illegittimità costituzionale con sentenza della Corte n. 195 del 2019 e che andrebbe quindi rivisto alla luce di tale pronuncia.

 

In particolare, l’articolo 28, comma 1, del D.L. 113 ha integrato la disciplina di cui all’art. 143, introducendo il nuovo comma 7-bis che demanda al prefetto - nel caso in cui non sussistano i presupposti per lo scioglimento, ma in presenza di situazioni sintomatiche di condotte illecite gravi e reiterate in uno o più settori amministrativi in grado di alterare le procedure e compromettere il buon andamento, l'imparzialità dell'amministrazione e il regolare funzionamento dei servizi – di procedere all'individuazione dei prioritari interventi di risanamento dell'ente locale e degli atti da assumere per far cessare le situazioni riscontrate dalla commissione di indagine prefettizia e per ricondurre alla normalità l’attività amministrativa dell'ente. A tal fine, fissa un termine per l’adozione degli atti e fornisce ogni utile supporto tecnico-amministrativo attraverso i propri uffici. Qualora gli atti non siano adottati entro il prescritto termine, né entro l'ulteriore termine assegnato dal prefetto all'ente locale inadempiente (comunque non superiore a 20 giorni), si attiva il potere sostitutivo del prefetto, che individua un commissario ad acta per la loro adozione.

La Corte costituzionale, con la sentenza 195/2019, ha dichiarato la incostituzionalità di tale disposizione. La Corte ha osservato che la norma, oltre a violare la complessiva autonomia costituzionalmente garantita degli enti locali (riconoscimento di funzioni amministrative proprie, autonomia regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite, autonomia finanziaria), introduce un nuovo potere prefettizio fondato su presupposti generici ed eccessivamente discrezionali, violando così il principio di tipicità e legalità dell'azione amministrativa. Infine, la sentenza mette in rilievo anche che il potere sostitutivo del prefetto, considerata la sua ampia incidenza nell'attività di comuni e province, avrebbe dovuto essere rispettoso della leale collaborazione, nel senso che la norma censurata avrebbe dovuto prevedere l'adozione della delibera del Governo o il decreto del Ministro dell'Interno.

 

Entrambe le proposte di legge confermano che, se dalla relazione prefettizia emergono collegamenti tra singoli amministratori e la criminalità organizzata di tipo mafioso, il Ministro dell'Interno trasmette la relazione stessa all'autorità giudiziaria, per consentirle di valutare l'applicazione di misure di prevenzione (art. 143, comma 8, TUEL).

Rispetto alla disciplina vigente, le proposte aggiornano il riferimento alla legge n. 575 del 1965 con quello al codice antimafia (d.lgs. n. 159 del 2011) nel quale sono confluite tutte le misure di prevenzione. In particolare, l'A.C. 474 rinvia alle misure di prevenzione che possono essere applicate ai soggetti previsti dall'art. 4 del Codice mentre l'A.C. 1512 alle misure di prevenzione che possono essere applicate ai soggetti di cui all'art. 1.

In merito, si ricorda che mentre l'art. 1 del d.lgs. n. 159 del 2011 individua i soggetti destinatari di misure di prevenzione disposte dal questore (si tratta dei soggetti che debbano ritenersi, sulla base di elementi di fatto, abitualmente dediti a traffici delittuosi; dei soggetti che, per la condotta ed il tenore di vita, si possa ritenere vivere dei proventi di attività delittuose nonché di coloro che debbano ritenersi dediti alla commissione di reati che offendono o mettono in pericolo l'integrità fisica o morale dei minorenni, la sanità, la sicurezza o la tranquillità pubblica), l'art. 4 del d.l.gs. n. 159 del 2011 individua i soggetti destinatari di misure di prevenzione disposte dall'autorità giudiziaria (si tratta non solo dei soggetti già elencati dall'art. 1, ma anche degli indiziati di gravi delitti tra i quali - per quanto rileva in questa sede - l'associazione mafiosa).

 

Considerato l'oggetto e la finalità dell'iniziativa legislativa, si valuti l'opportunità di fare riferimento alla possibile applicazione di misure di prevenzione previste nei confronti dei soggetti di cui all'art. 4 del d.lgs. n. 159 del 2011 (codice della leggi antimafia).

 

Solo la pdl 474 modifica la disciplina relativa alla incandidabilità degli amministratori locali che sono stati ritenuti responsabili delle condotte che hanno portato allo scioglimento per condizionamenti mafiosi, recata dall’art. 143, comma 11, TUEL.

La disposizione vigente prevede che gli amministratori responsabili delle condotte che hanno dato causa allo scioglimento non possono essere candidati alle elezioni per la Camera dei deputati, per il Senato della Repubblica e per il Parlamento europeo nonché alle elezioni regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali, in relazione ai due turni elettorali successivi allo scioglimento stesso.

L’attuale formulazione della disposizione è conseguente alle modifiche introdotte dal primo decreto sicurezza adottato nel corso della attuale legislatura (D.L. 113/2018): la normativa previgente disponeva l’incandidabilità limitatamente ai casi di elezioni regionali e sub-regionali e soltanto per la prima tornata elettorale successiva allo scioglimento.

Il nuovo comma 15 dell’art. 143, come risultante dalla nuova formulazione introdotta dalla pdl 474, interviene ulteriormente su questo aspetto, specificando che l’incandidabilità si applica a tutte le competizioni elettorali che si svolgano nel territorio nazionale (mentre la norma vigente elenca nominativamente le tipologie di elezioni interdette) ed estendendo la durata dell’incandidabilità a 20 anni anziché ai due turni elettorali successivi allo scioglimento (ossia a 10 anni al massimo, nel caso di due legislature senza scioglimenti anticipati).

 

In base alla disciplina vigente del TUEL l’incandidabilità non viene disposta automaticamente, bensì deve essere dichiarata con un provvedimento definitivo.

La proposta di legge A.C. 474 interviene anche su questo punto, prevedendo che la non candidabilità si applichi anche in presenza di un provvedimento non definitivo.

Il procedimento di incandidabilità ha inizio con l’invio tempestivo da parte del Ministro dell'interno della proposta di scioglimento dell’ente locale, oltre che al Presidente della Repubblica ai fini dell’emanazione del decreto di scioglimento, anche al tribunale civile competente per territorio, che valuta la sussistenza degli elementi di collegamento con la criminalità con riferimento agli amministratori indicati nella proposta di scioglimento. Il tribunale procede in camera di consiglio (ai sensi degli artt. 737 e seguenti c.p.c.) e, come specificato dalla disposizione in esame, in via d’urgenza in ogni grado di giudizio.

 

Riguardo all’assenza di una condanna penale quale presupposto per la dichiarazione di incandidabilità, la giurisprudenza rileva che il procedimento giurisdizionale volto alla dichiarazione di incandidabilità è autonomo rispetto a quello penale, ma anche “diversi ne sono i presupposti” perché la misura “non richiede che la condotta dell'amministratore integri gli estremi dell'illecito penale di (partecipazione ad associazione mafiosa o) di concorso esterno nella stessa: perché scatti l'incandidabilità alle elezioni, rileva la responsabilità dell'amministratore nel grave stato di degrado amministrativo causa di scioglimento del consiglio comunale, e quindi è sufficiente che sussista, per colpa dello stesso amministratore, una situazione di cattiva gestione della cosa pubblica, aperta alle ingerenze esterne e asservita alle pressioni inquinanti delle associazioni criminali operanti sul territorio”. D’altra parte, la Cassazione, nel caso in specie, ha ritenuto manifestamente infondata la proposta eccezione di illegittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 27 e 51 Cost., dell'art. 143, comma 11, TUEL, in quanto l’incandidabilità conseguente allo scioglimento non ha carattere sanzionatorio ma cautelare e si configura come “misura interdittiva temporanea volta a rimediare al rischio che quanti abbiano cagionato il grave dissesto possano aspirare a ricoprire cariche identiche o simili a quelle rivestite e, in tal modo, potenzialmente perpetuare l’ingerenza inquinante nella vita delle amministrazioni democratiche locali”. Essa “privando temporaneamente” il cittadino della possibilità di presentare la propria candidatura nell’ambito di competizioni elettorali che si svolgono “nello stesso territorio regionale”, rappresenta un rimedio di extrema ratio volto ad evitare il ricrearsi delle situazioni che la misura dissolutoria ha inteso ovviare, e a salvaguardare così beni primari dell'intera collettività nazionale” (Cass. civ. Sez. Unite, sent. 1747/2015).

La dichiarazione di incandidabilità non impone la verifica della commissione di un illecito penale o dell'esistenza dei presupposti per l'applicazione di una misura di prevenzione, né l'adozione, nel corso del relativo procedimento, delle garanzie previste per l'applicazione delle sanzioni penali incidendo sul diritto fondamentale all'elettorato passivo solo in modo spazialmente e temporalmente limitato, all'esclusivo fine di ristabilire il rapporto di fiducia tra i cittadini e le istituzioni, indispensabile per il corretto funzionamento dei compiti demandati all'ente (Cass. civ. Sez. I ord. n. 15038/2018).

La non automaticità dell’incandidabilità è affermata dalla giurisprudenza, che ha rilevato, “soprattutto perché viene interessato un fondamentale aspetto di notevole rilevanza costituzionale, quale il diritto correlato all'elettorato passivo”, come occorra “siano automaticamente e distintamente valutate le posizioni dei singoli soggetti interessati, allo scopo di evidenziare collusioni o condizionamenti, che, secondo l'insegnamento delle Sezioni unite di questa Corte, abbiano determinato, per colpa dell'amministratore "una situazione di cattiva gestione della cosa pubblica, aperta alle ingerenze esterne e asservita alle pressioni inquinanti delle associazioni criminali operanti sul territorio" (Cass. civ. Sez I, sent. 19407/2017).

A tal fine, “il tribunale - chiamato a valutare, ai fini della dichiarazione di incandidabilità, la sussistenza della responsabilità degli amministratori in ordine alle condotte che hanno dato causa allo scioglimento - forma il proprio convincimento, non solo sulla base degli elementi già contenuti nella proposta di scioglimento del Ministro dell'interno e nella allegata relazione del prefetto, ma anche prendendo in esame le risultanze probatorie acquisite, nel contraddittorio tra le parti, nel corso del procedimento” (Cass. civ., sent. 1747/2015 cit.).

 

Le previsioni che, da una parte, estendono la durata dell’incandidabilità a 20 anni e, dall’altra, ne dispongono l’applicazione anche nel caso di provvedimento non definitivo – tenuto altresì conto dell’applicazione a tutte le competizioni elettorali, inclusa l’elezione al Parlamento europeo - appaiono suscettibili di valutazione alla luce dei riflessi che hanno su “un fondamentale aspetto di notevole rilevanza costituzionale, quale il diritto correlato all'elettorato passivo”, come evidenziato in più occasioni anche dalla giurisprudenza costituzionale e della Corte di Cassazione.

 

Nella relazione di accompagnamento alla pdl 474 si evidenzia, in proposito, come “sono ancora troppo blande le sanzioni che riguardano gli amministratori responsabili dell'infiltrazione o del condizionamento di tipo mafioso all'interno dell'ente. Attualmente la norma prevede l'incandidabilità limitatamente a circoscrizioni, comuni, province e regione dell'ente sciolto e solo nel caso in cui l'incandidabilità sia stata dichiarata con provvedimento definitivo. Questa disposizione viene elusa con estrema facilità, a causa di un'interpretazione troppo elastica per cui, non appena interviene un'elezione locale nella regione dell'ente sciolto, l'amministratore coinvolto è automaticamente esonerato dall'incandidabilità, anche se questa ancora non è stata sentenziata o è in attesa di un ricorso pendente”.

 

Si ricorda che la Corte costituzionale, da ultimo nella sentenza n. 36 del 2019, ha posto in evidenza come le condanne penali non definitive intervenute prima dell’elezione possono essere considerate in modi diversi dal legislatore ma non possono essere considerate causa di incandidabilità, come posto in evidenza in particolare nella sentenza n. 141 del 1996 che ha dichiarato costituzionalmente illegittima la previsione della legge n. 16 del 1992 che disponeva in tal senso (si v., infra, Focus).

 

Nella riformulazione dell’articolo 143 TUEL proposta dalla pdl 474, è introdotta una nuova norma in base alla quale gli accertamenti avviati ai sensi dell’art. 143 finalizzati a verificare le condotte degli amministratori e del personale dell’ente, una volta iniziati, non sono preclusi in alcun modo ove intervenga lo scioglimento per motivi diversi dai fenomeni di infiltrazione e condizionamento di tipo mafioso (nuovo comma 17 dell’art. 143, che riformula il vigente comma 13).

Nella relazione illustrativa si evidenzia come tale disposizione è volta a contrastare possibili elusioni della normativa in quanto “non sono rari gli episodi di dimissioni da parte degli organi elettivi al fine di provocare lo scioglimento anticipato dell’ente, secondo le previsioni di legge, senza conseguenze per gli amministratori”.

Si valuti l’opportunità di specificare gli esiti degli accertamenti previsti dalla disposizione in oggetto, nel caso in cui lo scioglimento sia intervenuto per motivi diversi dai fenomeni di infiltrazione e condizionamento di tipo mafioso.

 

Da ultimo, la pdl 474 prevede – al comma 18 dell’art. 143 del TUEL - che il giudice, in sede di condanna definitiva degli amministratori locali per le condotte che hanno determinato lo scioglimento, applichi la sanzione accessoria della restituzione del complesso degli emolumenti percepiti a decorrere dall’inizio del mandato nel corso del quale è stato emanato il decreto di scioglimento (nuovo comma 18 dell’art. 143 TUEL).

 

In proposito, si ricorda che attualmente – in base agli articoli 11 e 12 del D.Lgs. 235/2012 - in caso di condanna con sentenza non definitiva per una serie di reati, tra cui quello di associazione di tipo mafioso (si veda infra Focus), per gli amministratori degli enti locali è prevista la sospensione di diritto dalla carica ricoperta fino alla conclusione del procedimento e per un massimo di 18 mesi. La sospensione di diritto dalle cariche degli enti locali a seguito di sentenza di condanna non definitiva decorre dalla comunicazione al Consiglio comunale del provvedimento di sospensione emesso dal Prefetto che è costitutivo, dal suo ricevimento, dell’efficacia della sospensione (Cassazione civ. sez. I, 8 luglio 2009, n. 16052).

  In caso di passaggio in giudicato di sentenza di condanna, è prevista la decadenza di diritto.

Sono altresì previste, dal medesimo D.Lgs. 235/2012, una serie di cause di incandidabilità o cause ostative alla candidatura per le elezioni provinciali, comunali e circoscrizionali, coloro che hanno riportato una condanna definitiva per taluni delitti (art. 10, co. 1, D.Lgs. 235/2012). Le medesime condizioni di non candidabilità sussistono anche per coloro nei confronti dei quali sia stata applicata, con provvedimento definitivo, una misura di prevenzione, in quanto indiziati di appartenere ad una associazione di stampo mafioso (art. 10, co. 1, lett. f), D.Lgs. 235/2012). Ai sensi dell’articolo 143, comma 11, TUEL, sono incandidabili gli amministratori responsabili delle condotte che hanno portato allo scioglimento per infiltrazione mafiosa.

L'eventuale elezione di coloro che si trovano in tali condizioni descritte è in ogni caso nulla. L'organo che ha convalidato l'elezione è tenuto a revocarla non appena viene a conoscenza della loro esistenza (art. 10, co. 3, D.Lgs. 235/2012).

Si ricorda inoltre che, ai sensi dell’articolo 248, comma 5, del TUEL (D.Lgs. 267/2000 come modificato dal D.Lgs. 149/2011, art. 6,) “gli amministratori che la Corte dei conti ha riconosciuto, anche in primo grado, responsabili di aver contribuito con condotte, dolose o gravemente colpose, sia omissive che commissive, al verificarsi del dissesto finanziario, non possono ricoprire, per un periodo di dieci anni, incarichi di assessore, di revisore dei conti di enti locali e di rappresentante di enti locali presso altri enti, istituzioni ed organismi pubblici e privati. I sindaci e i presidenti di provincia ritenuti responsabili ai sensi del periodo precedente, inoltre, non sono candidabili, per un periodo di dieci anni, alle cariche di sindaco, di presidente di provincia, di presidente di Giunta regionale, nonché di membro dei consigli comunali, dei consigli provinciali, delle assemblee e dei consigli regionali, del Parlamento e del Parlamento europeo. Non possono altresì ricoprire per un periodo di tempo di dieci anni la carica di assessore comunale, provinciale o regionale né alcuna carica in enti vigilati o partecipati da enti pubblici (…)”.

 

Rispetto al quadro normativo vigente, la disposizione di cui al comma 18 dell’art. 143, recata dalla pdl 474, retroagisce dunque al momento iniziale del mandato elettivo (nel corso del quale è stato emanato il decreto di scioglimento del Consiglio) la restituzione del complesso degli emolumenti correlati alla carica rivestita. 

Si ricorda peraltro che già attualmente l’ordinamento riconnette alla condanna per associazione mafiosa alcune specifiche sanzioni accessorie concernenti la revoca di misure previdenziali e assistenziali. La legge n. 92 del 2012 (art. 2, commi 58 e ss.) detta plurime disposizioni, aventi come effetto la cessazione della corresponsione di prestazioni, in materia previdenziale e assistenziale, di cui siano titolari soggetti condannati per taluni reati di particolare allarme sociale, tra i quali i reati di associazione di stampo mafioso.

Più in particolare, il citato art. 2, comma 58, prevede che, nel pronunciare condanna per i reati sopra menzionati, il giudice penale applichi, in sentenza, la sanzione accessoria della revoca di una serie di prestazioni espressamente indicate. La legge precisa che la revoca delle prestazioni “non ha effetto retroattivo” (comma 61).

 

Modifiche all’art. 144 del TUEL riguardanti la Commissione straordinaria e il Comitato di sostegno e monitoraggio (art. 2 pdl A.C. 474)

L’articolo 2 della pdl 474 reca alcune modifiche all’art. 144 del TUEL riguardanti la composizione e il funzionamento della Commissione straordinaria e del Comitato di sostegno e monitoraggio.

 

In proposito si ricorda che l’articolo 144 dispone che con il decreto di scioglimento sia nominata una commissione straordinaria per la gestione dell’ente. Essa è composta di tre membri, scelti tra funzionari dello Stato, in servizio o in quiescenza, e tra magistrati della giurisdizione ordinaria o amministrativa in quiescenza. La commissione rimane in carica fino allo svolgimento del primo turno elettorale utile. Le attribuzioni della Commissione sono definite nel decreto di nomina.

Un comitato istituito presso il Ministero dell’interno ha il compito di sostenere e monitorare l’attività delle commissioni straordinarie. Le modalità di organizzazione e funzionamento delle commissioni straordinarie e del comitato sono definite con regolamento ministeriale.

 

In base alle modifiche introdotte, i tre membri della commissione straordinaria nonché i componenti dei comitati di sostegno e monitoraggio sono scelti tra i soggetti iscritti all'elenco istituito con il nuovo comma 1-bis all'articolo 144 del TUEL (nonché i commissari componenti delle commissioni di indagine – si v. supra).

A tale elenco, operante presso il Ministero dell'interno, possono accedere, per titoli, funzionari dello Stato, in servizio o in quiescenza, e magistrati della giurisdizione ordinaria o amministrativa in quiescenza, quindi i medesimi soggetti che in base alla normativa vigente possono far parte della commissione.

La pdl sopprime conseguentemente (art. 2, comma 1, lett. a)) il secondo periodo del comma 1 dell’art. 144 del TUEL che attualmente prevede che ne facciano parte tre membri scelti tra funzionari dello Stato, in servizio o in quiescenza, e tra magistrati della giurisdizione ordinaria o amministrativa in quiescenza.

Secondo la nuova procedura delineata dalla pdl 474, in caso di insufficienza numerica dei soggetti iscritti nell'elenco medesimo i commissari sono scelti tra i funzionari della carriera prefettizia non iscritti nell'elenco. L'elenco è trasmesso, anche in caso di aggiornamento, alle Camere (nuovo comma 1-bis, art. 144 TUEL).

Con decreto del Ministro dell'interno, da adottare entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore della disposizione, sono stabiliti le modalità, i criteri e i requisiti per la costituzione di tale elenco (nuovo comma 1-ter, art. 144 TUEL).

La pdl 474 stabilisce inoltre per i membri della commissione straordinaria l’obbligo di dedicarsi in via esclusiva alle funzioni loro assegnate e almeno uno, anche a turno, deve assicurare la propria presenza presso la sede dell'ente locale durante il normale orario lavorativo e la sua reperibilità in caso di urgenza fuori di tale orario (nuovo comma 1-quater, art. 144 TUEL).

Relativamente all’attività del comitato di sostegno e di monitoraggio dell'azione delle commissioni straordinarie e dei comuni riportati a gestione ordinaria, istituito presso il Ministero dell'interno ai sensi dell’art. 144 del TUEL, il nuovo comma 2, come risultante dalle modifiche della pdl 474, specifica che il comitato di sostegno e monitoraggio verifica (“altresì” potrebbe aggiungersi) per i cinque anni successivi alla conclusione della gestione straordinaria, il buon andamento e l'imparzialità degli enti locali, in particolare per quanto riguarda il buon funzionamento dei servizi e la correttezza delle procedure per l'assegnazione di incarichi, servizi, appalti e altri compiti.

 

 

Introduzione dell’art. 144-bis del TUEL per l’istituzione del Consiglio dei cittadini (art. 3 pdl A.C. 474)

La pdl 474 prevede – introducendo un nuovo art. 144-bis al TUEL – l’istituzione del Consiglio dei cittadini, organo chiamato a coadiuvare la commissione straordinaria - per tutto il periodo del commissariamento – e composto da 7 cittadini scelti dalla commissione medesima tramite estrazione a sorte in forma pubblica tra i cittadini residenti nel comune alla data dello scioglimento degli organi.

 

I cittadini del Consiglio devono essere “estranei ai fatti e agli elementi che hanno comportato lo scioglimento dell’ente e non legati da rapporto di parentela né di affinità con gli amministratori e il personale dell’ente”. Sono richiesti altresì i requisiti previsti dalla normativa vigente per la nomina a giudice popolare delle corti di assise di appello.

Ai sensi della legge n. 287 del 1951 (artt. 9 e 10) i requisiti dei giudici popolari delle Corti di assise di appello sono:

-        cittadinanza italiana e godimento dei diritti civili e politici;

-        buona condotta morale;

-        età non inferiore ai 30 e non superiore ai 65 anni;

-        titolo finale di studi di scuola media di secondo grado (mentre per i giudici popolari di Corte d’assise è sufficiente il titolo finale di studi di scuola media di primo grado).

Non possono assumere l'ufficio di giudice popolare: i magistrati e i funzionari in servizio all'ordine giudiziario, gli appartenenti alle forze armate e alla polizia e i membri di culto e religiosi di ogni ordine e congregazione (articolo 12 della legge n. 287 del 1951).

 

Le Corti d’Assise sono organi giurisdizionali penali istituiti con la legge n. 287 del 1951 (Riordinamento dei giudizi di assise) per i reati di maggior gravità e allarme sociale (art. 5 c.p.p). Sono organi collegiali, istituiti in ogni distretto di corte d’appello, composti da due magistrati di carriera e sei giudici popolari scelti tra soggetti che possiedono determinati requisiti, garantendo così la diretta partecipazione del popolo all’amministrazione della giustizia ex art.102 e 108 della Costituzione.

Le Corti di assise di appello giudicano sull'appello proposto avverso le sentenze e gli altri provvedimenti emessi dalle Corti di assise. Ai sensi dell’articolo 4 della legge n. 287 del 1951 sono composte da: un magistrato con funzioni di presidente di sezione della Corte di appello o, in mancanza o per indisponibilità, di un magistrato avente qualifica non inferiore a magistrato di appello dichiarato idoneo ad essere ulteriormente valutato ai fini della nomina a magistrato di Cassazione, che la presiede; di un magistrato della Corte di appello; di sei giudici popolari.

Il giudice popolare è quindi il cittadino italiano chiamato a comporre, a seguito di estrazione a sorte da apposite liste, la Corte di Assise e la Corte di Assise d'Appello. Per ogni Corte d’assise e Corte d’assise d’appello è formata una lista per i giudici popolari ordinari e una per i giudici popolari supplenti. Chi vuole entrare a far parte delle liste deve presentare richiesta al Sindaco del comune in cui risiede.

 

L’estrazione a sorte avviene il giorno stesso dell’insediamento della commissione straordinaria.

I componenti del consiglio dei cittadini possono rinunciare all’incarico in qualunque momento, dichiarandone la motivazione.

In caso di rinunzia si procede immediatamente, con le medesime modalità, all’estrazione a sorte di un sostituto.

Il consiglio dei cittadini può essere consultato dalla commissione straordinaria e dal comitato di sostegno e monitoraggio (previsti dall’articolo 144) e può presentare proprie proposte.

Esso rimane in carica nei tre anni successivi al termine del commissariamento e svolge le medesime funzioni nei confronti degli organi dell’ente locale eletto al termine del commissariamento.

Tutti gli atti consultivi e propositivi e, in via generale, tutti gli atti del consiglio dei cittadini sono pubblici e accessibili anche tramite la pubblicazione nel sito internet istituzionale dell’ente locale sciolto.

Le sedute del consiglio dei cittadini sono pubbliche. A tale fine, l’ente locale sottoposto a scioglimento è tenuto a garantire appositi spazi.

La sostituzione di un componente del consiglio dei cittadini può essere deliberata dal consiglio medesimo su proposta motivata di almeno due componenti di esso. L’approvazione della proposta di sostituzione comporta l’estrazione a sorte del sostituto con le medesime modalità previste per la nomina.

Ai componenti del consiglio dei cittadini spetta un gettone di presenza.

 

Si ricorda che attualmente, il quinto comma dell’art. 145 TUEL prevede espressamente che la commissione straordinaria, allo scopo di acquisire ogni utile elemento di conoscenza e valutazione in ordine a rilevanti questioni di interesse generale si avvale, anche mediante forme di consultazione diretta, dell'apporto di rappresentanti delle forze politiche in ambito locale, dell'Anci, dell'Upi, delle organizzazioni di volontariato e di altri organismi locali particolarmente interessati alle questioni da trattare.

La medesima disposizione fa salve inoltre le forme di partecipazione popolare previste dagli statuti.

La previsione di un Consiglio dei cittadini, organo chiamato a coadiuvare la commissione straordinaria, appare suscettibile di essere valutata tenendo conto delle previsioni del TUEL (in particolare gli articoli 6 e 8) che affidano allo statuto comunale, quale contenuto obbligatorio, la disciplina di forme di consultazione della popolazione.

 

 

Modifiche all’art. 145-bis del TUEL in materia di incentivi economico-finanziari (art. 4 pdl A.C. 474)

L’articolo 4 della pdl 474 reca integrazioni all’articolo 145-bis del TUEL che detta le regole per la gestione finanziaria dei comuni con popolazione inferiore a 20.000 abitanti i cui organi consiliari sono stati sciolti per infiltrazioni di tipo mafioso.

In particolare, l’articolo è volto ad introdurre alcune disposizioni agevolative e di carattere economico-finanziario per l’ente sciolto, al fine di migliorare le condizioni dell'ente medesimo e facilitare l'attività della Commissione straordinaria incaricata della gestione finanziaria.

 

L’articolo 145-bis, che viene qui novellato, reca le disposizioni per la gestione finanziaria dei comuni con popolazione inferiore a 20.000 abitanti i cui organi consiliari sono stati sciolti ai sensi dell'articolo 143 del TUEL. A tal fine si prevede che il Ministero dell'interno provveda ad una anticipazione finanziaria il cui importo è calcolato in base ai residui attivi derivanti dal titolo primo e dal titolo terzo dell'entrata, sino ad un limite massimo determinato in misura pari a cinque annualità dei trasferimenti erariali correnti spettanti al comune e della quota di compartecipazione al gettito dell'IRPEF. L’anticipazione è corrisposta subordinatamente all'approvazione di un piano di risanamento della situazione finanziaria, predisposto dalla Commissione straordinaria con le stesse modalità previste per gli enti in stato di dissesto finanziario ed approvato con decreto del Ministro dell'interno. L'organo di revisione dell'ente locale è tenuto a vigilare sull'attuazione del piano di risanamento, segnalando alla Commissione le difficoltà riscontrate e gli eventuali scostamenti dagli obiettivi.

 

In particolare, i commi aggiunti all’articolo 145-bis prevedono:

 

·        la disapplicazione dei vincoli del patto di stabilità interno per l’ente sciolto per l'esercizio finanziario in cui è emanato il decreto di scioglimento e per quello successivo, nonché la disapplicazione delle sanzioni in caso di mancato rispetto del patto di stabilità interno nell'esercizio precedente il decreto di scioglimento (nuovo comma 4-bis).

In merito a tale disposizione va segnalato che la disciplina del patto di stabilità interno[1] è stata superata dalla nuova regola contabile dell'equilibrio di bilancio, introdotta per gli enti territoriali a decorrere dal 2016, ai sensi della legge n. 243 del 2012, che ha dettato le disposizioni per assicurare l'equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali e il concorso dei medesimi enti alla sostenibilità del debito pubblico, dando attuazione, per gli enti territoriali, a quanto previsto dalla legge costituzionale n. 1 del 2012, che ha introdotto nella Costituzione il principio del pareggio di bilancio.

 

In merito va altresì ricordato che, a seguito delle recenti sentenze della Corte costituzionale (n. 247/2017 e n. 108/2018), sostanzialmente orientate a ridurre i vincoli sulla gestione di bilancio degli enti territoriali, da ultimo, con la legge di bilancio 2019 (commi da 819 a 826 dell'articolo 1 della legge n. 145/2018), la disciplina dell'equilibrio di bilancio degli enti territoriali è stata profondamente innovata, riducendo i vincoli che incidevano sull’autonomia finanziaria di regioni ed enti locali. Dal 2019, infatti, il vincolo di finanza pubblica per gli enti locali coincide con gli equilibri ordinari, secondo la disciplina contabile armonizzata (di cui al D.Lgs. 118/2011) e le disposizioni del TUEL (D.Lgs. 267/2000). Gli enti, infatti, “si considerano in equilibrio in presenza di un risultato di competenza dell’esercizio non negativo", desunto dal prospetto della verifica degli equilibri allegato al rendiconto. Essi inoltre possono utilizzare in modo pieno il risultato di amministrazione e il fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa ai fini dell'equilibrio di bilancio, nel rispetto delle sole disposizioni previste dal D.Lgs. n. 118/2011.

 

·        la possibilità per la Commissione straordinaria di chiedere un finanziamento alla società Cassa Depositi e Prestiti Spa, al fine di ripristinare i servizi essenziali e il buon funzionamento dell'amministrazione dell'ente locale sciolto, sulla base di un conto preventivo dei costi che si prevedono di sostenere. Le caratteristiche e le modalità di richiesta, di erogazione e di restituzione di tali finanziamenti sono rinviate ad un decreto del Ministro dell'economia e finanze. (comma 4-ter).

Si segnala che da tale disposizione potrebbero derivare oneri per la finanza pubblica.

 

·        la riserva di spazi finanziari in favore dell’ente sciolto da parte della regione di appartenenza nell'ambito del proprio patto di stabilità verticale (comma 4-quater).

La norma si riferisce ad alcuni strumenti di flessibilità, in ambito regionale, introdotti nell’ordinamento per agevolare il raggiungimento dei vincoli finanziari del patto di stabilità interno, consistenti in meccanismi di compensazione di spazi finanziari tra gli enti all'interno del territorio regionale, per consentire agli enti di utilizzare gli spazi finanziari in base alle effettive esigenze di spesa, senza incorrere in violazioni del patto.

Si segnala che anche tali misure di flessibilità sono venute meno a seguito del superamento del patto di stabilità interno e della sua sostituzione con la regola degli equilibri di bilancio.

 

·        l’obbligo, per gli enti sciolti ai sensi dell'articolo 143, di avvalersi della centrale di committenza della regione di appartenenza, ove costituita, ovvero della società Consip Spa per le procedure relative agli appalti di opere, lavori, forniture o servizi, compresi i bandi di gara e le procedure negoziali per l'acquisizione di beni e servizi, anche sotto forma di trattativa privata, per la durata di cinque anni dal termine della gestione straordinaria di cui al medesimo articolo 143 (comma 4-quinquies). I contratti stipulati dagli enti locali in violazione di tali obblighi sono nulli (comma 4-sexies).

 

Si ricorda che per gli approvvigionamenti pubblici, al fine di sfruttare i vantaggi di un’azione coordinata di aggregazione della spesa pubblica (tra cui le economie di scala, i riferimenti univoci di prezzo, la trasparenza e un maggiore controllo), è stato istituito dal D.L. n. 66/2014 un elenco di soggetti aggregatori di cui fanno parte Consip, (in qualità di Centrale di committenza nazionale) e le Centrali di committenza regionali[2]. Questi soggetti hanno il compito di aggregare i fabbisogni delle amministrazioni dei rispettivi ambiti territoriali e di gestire le procedure di gara su specifiche aree merceologiche e al di sopra di determinate soglie di valore. Per approfondimenti si rinvia alla sezione apposita sul sito della Consip.

 

Modifiche all’art. 146 del TUEL in materia di società partecipate (art. 5 pdl A.C. 474)

Con le modifiche introdotte all’art. 146 TUEL (si v. supra) l’articolo 5 della pdl 474 amplia il novero degli enti nei cui confronti possano essere effettuati i controlli sulle infiltrazioni mafiose, con esplicita previsione delle società, consorzi o enti, comunque denominati, partecipati dagli enti locali, anche unitamente a partecipazione privata. Sono escluse unicamente le società con azioni quotate in mercati regolamentati.

 

FOCUS. L’incandidabilità degli amministratori locali: la giurisprudenza costituzionale e l’evoluzione del quadro normativo

 

La Corte costituzionale ha evidenziato che le cause di incandidabilità costituiscono una specie delle cause di ineleggibilità (sent. 141/1996); tuttavia, a differenza di queste ultime, che possono generalmente essere rimosse entro un termine predefinito, le cause di incandidabilità precludono la possibilità di esercitare il diritto di elettorato passivo per il tempo previsto dalla relativa disciplina.

 

La gran parte delle cause di incandidabilità alle cariche elettive sono recate dal decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235, Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto a ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, emanato in attuazione della legge 190 del 2012.

 

Per quanto riguarda le elezioni amministrative l’articolo 10 del citato D.Lgs. 235/2012 prevede alcune cause di incandidabilità o cause ostative alla candidatura (in precedenza recate dall’art. 15 della legge 55/1990 e dall’art. 58 del D.Lgs. 267/2000).

Non possono presentare la propria candidatura per le elezioni provinciali, comunali e circoscrizionali, né rivestire la carica di presidente della provincia, sindaco, assessore e consigliere provinciale e comunale, presidente e componente del consiglio circoscrizionale, presidente e componente del consiglio di amministrazione dei consorzi, presidente e componente dei consigli e delle giunte delle unioni di comuni, consigliere di amministrazione e presidente delle aziende speciali e delle istituzioni strumentali degli enti locali, presidente e componente degli organi delle comunità montane, coloro che hanno riportato una condanna definitiva per uno dei seguenti delitti (art. 10, co. 1, D.Lgs. 235/2012):

§  associazione di tipo mafioso o associazione finalizzata al traffico di sostanze stupefacenti; delitto concernente l’importazione, l’esportazione, la produzione, la vendita di armi; delitto di favoreggiamento personale o reale commesso in relazione a tali reati;

§  altri delitti associativi previsti dall’art. 51, commi 3-bis e 3-quater del codice di procedura penale;

§  reati contro la pubblica amministrazione (quali, ad esempio, peculato, malversazione a danno dello Stato, concussione, corruzione per un atto d’ufficio, corruzione per un atto contrario ai doveri d’ufficio, corruzione in atti giudiziari, corruzione di persona incaricata di un pubblico servizio);

§  delitti, diversi da quelli di cui al punto precedente, commessi con abuso dei poteri o con violazione dei doveri inerenti ad una pubblica funzione o a un pubblico servizio per i quali sia stata comminata definitivamente la pena della reclusione non inferiore a sei mesi;

§  delitti non colposi per i quali è stata inflitta una pena della reclusione non inferiore a due anni.

 

Le medesime condizioni di non candidabilità sussistono anche per coloro nei confronti dei quali sia stata applicata, con provvedimento definitivo, una misura di prevenzione, in quanto indiziati di appartenere ad una associazione di stampo mafioso (art. 10, co. 1, lett. f), D.Lgs. 235/2012).

 

L'eventuale elezione di coloro che si trovano nelle condizioni descritte è nulla. L'organo che ha convalidato l'elezione è tenuto a revocarla non appena viene a conoscenza della loro esistenza (art. 10, co. 3, D.Lgs. 235/2012).

In caso di condanna non definitiva è prevista la sospensione di diritto dalla carica ricoperta fino alla conclusione del procedimento e per un massimo di 18 mesi. In caso di passaggio in giudicato di sentenza di condanna, è prevista la decadenza di diritto (art. 11, D.Lgs. 235/2012).

In caso di sentenza non definitiva per uno dei reati visti sopra gli amministratori sono sospesi di diritto dalle cariche rivestite diritto (art. 12, D.Lgs. 235/2012).

 

Una ulteriore causa di incandidabilità è prevista dall’articolo 248, comma 5, del TUEL (D.Lgs. 267/2000 come modificato dal D.Lgs. 149/2011, art. 6) che stabilisce che: “gli amministratori che la Corte dei conti ha riconosciuto, anche in primo grado, responsabili di aver contribuito con condotte, dolose o gravemente colpose, sia omissive che commissive, al verificarsi del dissesto finanziario, non possono ricoprire, per un periodo di dieci anni, incarichi di assessore, di revisore dei conti di enti locali e di rappresentante di enti locali presso altri enti, istituzioni ed organismi pubblici e privati. I sindaci e i presidenti di provincia ritenuti responsabili ai sensi del periodo precedente, inoltre, non sono candidabili, per un periodo di dieci anni, alle cariche di sindaco, di presidente di provincia, di presidente di Giunta regionale, nonché di membro dei consigli comunali, dei consigli provinciali, delle assemblee e dei consigli regionali, del Parlamento e del Parlamento europeo. Non possono altresì ricoprire per un periodo di tempo di dieci anni la carica di assessore comunale, provinciale o regionale né alcuna carica in enti vigilati o partecipati da enti pubblici (…)”.

 

Inoltre, ai sensi dell’articolo 143, comma 11, TUEL, sono incandidabili gli amministratori responsabili delle condotte che hanno portato allo scioglimento per infiltrazione mafiosa (si veda supra).

 

 

Per quanto riguarda le previsioni dell’incandidabilità a seguito di condanne penali, si ricorda che la Corte costituzionale, da ultimo nella sentenza n. 36 del 2019, ha posto in evidenza come le condanne penali non definitive intervenute prima dell’elezione possono essere considerate in modi diversi dal legislatore ma non possono essere considerate causa di incandidabilità, come posto in evidenza in particolare nella sentenza n. 141 del 1996 che ha dichiarati costituzionalmente illegittima la previsione della legge n. 16 del 1992 che disponeva in tal senso (v. infra La giurisprudenza della Corte costituzionale).

 

Nella sentenza n. 141 del 1996 la Corte ha in particolare ricordato come la verifica di legittimità costituzionale debba effettuarsi innanzitutto alla luce del diritto di elettorato passivo, che l'art. 51 della Costituzione assicura in via generale, e che la Corte ha ricondotto alla sfera dei diritti inviolabili sanciti dall'art. 2 della Costituzione (sentenze nn. 571 del 1989 e 235 del 1988). Le restrizioni del contenuto di un diritto inviolabile sono ammissibili solo nei limiti indispensabili alla tutela di altri interessi di rango costituzionale, e ciò in base alla regola della necessarietà e della ragionevole proporzionalità di tale limitazione (sentenza n. 467 del 1991, cons. dir., n. 5; sui limiti posti a diritti inviolabili da esigenze di conservazione dell'ordine pubblico, v., fra le varie, le sentenze nn. 138 del 1985 e 102 del 1975). La questione attiene dunque alla verifica se la non candidabilità sia indispensabile per assicurare la salvaguardia di detti valori, se sia misura proporzionata al fine perseguito o non finisca piuttosto per alterare i meccanismi di partecipazione dei cittadini alla vita politica, delineati dal titolo IV, parte I, della Carta costituzionale, comprimendo un diritto inviolabile senza adeguata giustificazione di rilievo costituzionale.

LA Corte ha rilevato che “nel compiere tale verifica, non bisogna dimenticare che "l'eleggibilità è la regola, e l'ineleggibilità l'eccezione": le norme che derogano al principio della generalità del diritto elettorale passivo sono di stretta interpretazione e devono contenersi entro i limiti di quanto è necessario a soddisfare le esigenze di pubblico interesse cui sono preordinate (v. già la sentenza n. 46 del 1969, indi la sentenza n. 166 del 1972, fino alle sentenze nn. 571 del 1989 e 344 del 1993)”.

“La previsione della ineleggibilità, e della conseguente nullità dell'elezione, è misura che comprime, in un aspetto essenziale, le possibilità che l'ordinamento costituzionale offre al cittadino di concorrere al processo democratico. Chi è sottoposto a procedimento penale, pur godendo della presunzione di non colpevolezza ai sensi dell'art. 27, secondo comma, della Costituzione, è intanto escluso dalla tornata elettorale: un effetto irreversibile che in questo caso può essere giustificato soltanto da una sentenza di condanna irrevocabile. Questa, d'altronde, è richiesta per la limitazione del diritto di voto, ai sensi dell'art. 48 della Costituzione; sotto questo specifico profilo l'art. 51, primo comma, e l'art. 48, terzo comma, fanno sistema nel senso di precisare e circoscrivere, per quanto concerne gli effetti di vicende penali, il rinvio alla legge che l'art. 51 opera per i requisiti di accesso alle cariche elettive”.

 

La Corte evidenzia come sancita ineleggibilità assuma i caratteri di una sanzione anticipata, mancando una sentenza di condanna irrevocabile e, nel caso di semplice rinvio a giudizio, addirittura prima che il contenuto dell'accusa sia sottoposto alla verifica dibattimentale; e inoltre, ove si guardi al rapporto tra rappresentanti e rappresentati, viene alterata - senza che ciò sia imposto dalla tutela dei beni pubblici cui è preordinata la legge in esame - quella "corretta e libera concorrenza elettorale" che la Corte costituzionale ha considerato valore costituzionale essenziale, tanto da sindacare in suo nome disposizioni con cui si statuiscono cause di ineleggibilità irragionevoli e dagli effetti sproporzionati, come nel caso dell'art. 7, primo comma, lettera a), del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (cfr. in tal senso, da ultimo, la sentenza n. 344 del 1993).

Finalità di ordine cautelare - le uniche che possono farsi valere in presenza di un procedimento penale non ancora conclusosi con una sentenza definitiva di condanna - valgono a giustificare misure interdittive provvisorie, che incidono sull'esercizio di funzioni pubbliche da parte dei titolari di uffici, e anche dei titolari di cariche elettive, ma non possono giustificare il divieto di partecipare alle elezioni.

“Solo una sentenza irrevocabile, nella specie, può giustificare l'esclusione dei cittadini che intendono concorrere alle cariche elettive; né vale obiettare che si tratta di elezioni amministrative, e non di quelle politiche generali, perché pure in questo caso è in gioco il principio democratico, assistito dal riconoscimento costituzionale delle autonomie locali”.

 

 

 

 

 

Testo a fronte