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Dossier europei n. 9

 

 

 

 

 

 

 

 

Ufficio rapporti con l’Unione europea

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Dossier n. 3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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I N D I C E

 

 

 

Ordine del giorno

Introduzione. 11

Sessione I: Introduzione di un quadro dell'Unione europea per le politiche di bilancio. 13

Sessione II: Investimenti, innovazione e formazione come motori per un’Europa più competitiva. 29

Sessione III: contrasto all’evasione fiscale. 43

Sessione IV: la digitalizzazione e il suo impatto sul mercato del lavoro. 57

Documenti di lavoro della Presidenza austriaca. 65

 

 

 

 

 

 

 

 

Introduzione

 

 

Il Parlamento austriaco organizza, nell'ambito della dimensione parlamentare del proprio Semestre di Presidenza del Consiglio dell'Unione europea, la Conferenza interparlamentare sulla stabilità, il coordinamento economico e la governance nell’Unione europea.

 

L'ordine del giorno prevede che, dopo la consueta riunione dei gruppi politici, siano affrontati i seguenti argomenti:

-     attuazione del quadro di governance finanziaria dell’UE;

-     investimenti, innovazione e formazione come motori per un’Europa        più competitiva;

-     contrasto all’evasione fiscale;

-     digitalizzazione e relativo impatto sull’occupazione.

 

Si ricorda che la Conferenza sulla SCEG è stata istituita sulla base dell’art. 13 del Trattato cd. Fiscal Compact, il quale stabilisce che “il Parlamento europeo e i Parlamenti nazionali delle parti contraenti determinino insieme l’organizzazione e la promozione di una conferenza dei rappresentanti delle pertinenti commissioni del Parlamento europeo e dei Parlamenti nazionali ai fini della discussione delle politiche di bilancio e di altre questioni rientranti nell'ambito di applicazione del medesimo Trattato”.

 

Il regolamento della Conferenza stabilisce che:

·       essa si riunisce almeno due volte l'anno, in coordinamento con il ciclo del Semestre europeo;

·       è composta dalle delegazioni delle competenti commissioni dei Parlamenti nazionali degli Stati membri dell'UE e del Parlamento europeo. Ciascun Parlamento determina la composizione e la dimensione della propria delegazione;

·       opera sulla base del principio del consenso;

·       il Parlamento della Presidenza può presentare conclusioni non vincolanti, in esito a ciascuna riunione. Nel primo semestre di ogni anno le conclusioni vengono presentate insieme al Parlamento europeo;

·       il Presidente del Consiglio europeo, il Presidente dell’Eurogruppo e i membri competenti della Commissione Europea e di altre istituzioni UE sono invitati alla Conferenza per definire le priorità e le strategie dell'UE nelle materie oggetto della Conferenza stessa.

 

Sessione I: Introduzione di un quadro dell'Unione europea per le politiche di bilancio

 

 

 

Introduzione

 

La crisi finanziaria del 2007-2008 e la conseguente recessione hanno posto in evidenza alcune debolezze istituzionali dell'Unione europea (UE) e della sua governance economica.

Nell'immediato, l'introduzione di nuove protezioni finanziarie e di nuovi strumenti di assistenza ai paesi più colpiti e il rafforzato coordinamento delle politiche nazionali, insieme alla politica monetaria della Banca centrale europea (BCE), hanno contribuito a evitare l'ulteriore aggravarsi della crisi.

Successivamente alle misure di emergenza, l'UE ha avviato un sistematico processo di riflessione sull'architettura della zona euro, che ha preso avvio dalla c.d. Relazione dei cinque presidenti del giugno 2015. Preparata dal Presidente della Commissione europea Jean-Claude Juncker, in stretta collaborazione con il Presidente del Consiglio europeo, Donald Tusk, il Presidente dell'Eurogruppo, Jeroen Dijsselbloem, il Presidente della Banca centrale europea, Mario Draghi, e il Presidente del Parlamento europeo, Martin Schulz, la Relazione "Completare l'Unione economica e monetaria (UEM) dell'Europa" dà seguito al mandato del Vertice Euro di ottobre 2014, nel quale si era sottolineato come, "per assicurare il corretto funzionamento dell'UEM, è essenziale un coordinamento più stretto delle politiche economiche", ed era stato chiesto di proseguire i lavori finalizzati "a sviluppare meccanismi concreti per un coordinamento, una convergenza e una solidarietà più solidi tra le politiche economiche", attraverso la predisposizione di misure "volte a migliorare la governance economica nella zona euro".

 

La Relazione dei cinque presidenti si concentra su quattro fronti: -        un'Unione economica autentica che consenta a ciascuna economia di prosperare nell'Unione monetaria; -        un'Unione finanziaria che garantisca l'integrità della moneta in tutta l'Unione monetaria e accresca la condivisione dei rischi con il settore privato; -        un'Unione di bilancio che garantisca la sostenibilità e la stabilizzazione del bilancio; -        un'Unione politica che ponga le basi per la realizzazione delle altre tre unioni attraverso un autentico controllo democratico, la legittimità e il rafforzamento delle istituzioni. Secondo la Relazione, le quattro unioni dipendono l'una dall'altra e debbono dunque svilupparsi in parallelo attraverso un processo che si articoli in tre fasi: -        una prima fase ("approfondire facendo") nella quale le istituzioni dell'UE e gli Stati membri della zona euro, avvalendosi di strumenti già esistenti e a Trattati invariati, devono rilanciare la competitività e la convergenza strutturale, completare l'Unione finanziaria, attuare e mantenere politiche di bilancio responsabili a livello sia nazionale che di zona euro e rafforzare il controllo democratico; -        una seconda fase ("completare l'UEM") nella quale dovrebbero essere concordate misure concrete di natura più ampia per completare l'architettura economica e istituzionale dell'UEM; -        una fase finale (da ultimare al più tardi entro il 2025) nella quale, una volta entrate pienamente in vigore tutte le misure previste, un'UEM autentica e approfondita dovrebbe costituire un contesto stabile e prospero per tutti i cittadini degli Stati membri che condividono la moneta unica.

 

Nell'autunno 2015 la Commissione europea ha dato attuazione alle misure annunciate per la prima fase presentando:

-      per l'Unione finanziaria, un primo pacchetto relativo all'Unione dei mercati di capitali;

-      per l'Unione economica e l'Unione di bilancio, un pacchetto inclusivo di due comunicazioni relative rispettivamente alle "tappe verso il completamento dell'Unione economica e monetaria" e a una tabella di marcia verso una rappresentanza esterna più coerente della zona euro nei consessi internazionali; di una proposta di decisione sulla progressiva introduzione di una rappresentanza unificata della zona euro nel Fondo monetario internazionale; di una raccomandazione di raccomandazione del Consiglio sull'introduzione di comitati nazionali per la competitività nella zona euro; di una Decisione - immediatamente operativa - che istituisce un Comitato consultivo indipendente europeo per le finanze pubbliche.

Per preparare la transizione dalla prima alla seconda fase previste dalla Relazione, nella primavera del 2017 la Commissione ha presentato il Libro bianco sul futuro dell'Europa, nel quale sono stati valutati i progressi compiuti e delineate le successive tappe necessarie, comprese le misure di natura giuridica per completare l'UEM.

In particolare, il Libro bianco delinea cinque possibili scenari per l'UE fino al 2025 sulla base delle scelte che si compiranno:

1)      avanti così;

2)      nulla tranne il mercato unico;

3)      fare di più con chi vuole di più;

4)      fare di meno in modo più efficiente;

5)      fare, insieme, molto di più.

 

Nel quadro del seguito dato al Libro bianco sul futuro dell'Europa, la Commissione ha inoltre presentato due documenti di riflessione, il primo sull'approfondimento dell'UEM (COM(2017)291) e il secondo sul futuro delle finanze dell'UE (COM(2017)358).

 

 

Il pacchetto di documenti della Commissione europea del 6 dicembre 2017

 

Con il pacchetto di documenti presentati il 6 dicembre 2017, la Commissione europea ha proposto ulteriori tappe verso il completamento dell'Unione economica e monetaria e individuato le iniziative legislative da assumere entro il 2019, pur rimanendo aperta anche a ulteriori sviluppi fino almeno al 2025.

Il pacchetto consta di:

-  tre comunicazioni:

1.   Ulteriori tappe verso il completamento dell'Unione economica e monetaria dell'Europa: tabella di marcia (COM(2017)821)

2.   Nuovi strumenti di bilancio per una zona euro stabile nel quadro dell'Unione (COM(2017)822)

3.   Su un Ministro europeo dell'economia e delle finanze (COM(2017)823);

 

-  una proposta di direttiva del Consiglio che stabilisce disposizioni per rafforzare la responsabilità di bilancio e l'orientamento di bilancio a medio termine negli Stati membri (COM(2017)824), con l'obiettivo di incorporare a tal fine nel diritto dell'Unione le relative disposizioni contenute nel Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell'Unione economica e monetaria, detto anche Fiscal Compact;

 

-  due proposte di regolamento:

1.   una prima proposta che modifica il regolamento (UE) 85/2017 per aumentare la dotazione finanziaria del programma di sostegno alle riforme strutturali e adattarne l'obiettivo generale (COM(2017)825)

2.   una seconda proposta che modifica il regolamento (UE) 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, e che abroga il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio per quanto riguarda il sostegno alle riforme strutturali negli Stati membri (COM(2017)826)

-  una proposta di regolamento sull'istituzione del Fondo monetario europeo, che dovrebbe integrare e assorbire il Meccanismo europeo di stabilità (MES) (COM(2017)827).

 

Nel discorso sullo stato dell'Unione pronunciato il 13 settembre 2017 il Presidente della Commissione Juncker ha inoltre delineato la sua visione chiarendo che il completamento dell'Unione economica e monetaria è parte essenziale della tabella di marcia che porterà alla riunione dei leader a Sibiu (Romania) già convocata dal Presidente del Consiglio europeo Tusk per il maggio 2019, e in occasione della quale dovranno essere prese importanti decisioni sul futuro dell'Europa.

 

Il pacchetto nel dettaglio

 

La comunicazione sulle Ulteriori tappe verso il completamento dell'Unione economica e monetaria dell'Europa: tabella di marcia (COM(2017)821), oltre a fornire un quadro sintetico ma dettagliato delle misure incluse nel pacchetto di dicembre, traccia una tabella di marcia per i successivi diciotto mesi, nonché le ulteriori, possibili, tappe fino al 2025:

-      entro la metà del 2018 dovrebbero essere adottati gli atti per completare l'Unione bancaria, compreso il pacchetto sulla riduzione dei rischi del novembre 2016; andrebbe raggiunto l'accordo su un sostegno comune (c.d. backstop) per il Fondo di risoluzione unico, affinché sia operativo entro il 2019; andrebbe adottata la proposta di raddoppio delle attività del programma di sostegno alle riforme strutturali nonché le modifiche del regolamento sulle disposizioni comuni in materia di fondi strutturali e di investimento;

-      entro la fine del 2018 dovrebbe essere adottata la proposta relativa al sistema europeo di assicurazione dei depositi e dovrebbero essere formalizzate le prassi di dialogo tra il Parlamento europeo e la Commissione;

-      entro la metà del 2019 dovrebbero essere adottate le proposte relative alla creazione del Fondo monetario europeo, all'integrazione del Fiscal Compact nel diritto dell'Unione e all'istituzione di una rappresentanza unificata della zona euro nel Fondo monetario internazionale; dovrebbe essere raggiunta un'intesa comune sul ruolo del Ministro europeo dell'Economia e delle finanze all'interno della prossima Commissione, e l'Eurogruppo dovrebbe accettare di eleggere il ministro come suo presidente per due mandati consecutivi; dovrebbero giungere a conclusione le discussioni sulle proposte pendenti volte a migliorare il funzionamento della zona euro e andrebbero adottate, nel contesto del prossimo quadro finanziario pluriennale, le proposte per il sostegno alle riforme strutturali, uno strumento di convergenza specifico per gli Stati membri non appartenenti alla zona euro e una funzione di stabilizzazione; andrebbero finalizzate tutte le iniziative legislative pendenti relative all'Unione dei mercati dei capitali, vale a dire la revisione delle autorità europee di vigilanza, tutte le modifiche del regolamento relativo all'infrastruttura dei mercati europei e il prodotto pensionistico paneuropeo.

Riguardo alla tabella di marcia post-2019, la Commissione ricorda brevemente le ulteriori misure da adottare a livello di Unione finanziaria (attuazione continua delle iniziative connesse all'Unione dei mercati dei capitali, progressi verso l'emissione di un'attività sicura europea, modifiche del trattamento normativo delle esposizioni sovrane), di Unione economica e di bilancio (attuazione del nuovo quadro finanziario pluriennale (QFP), funzione di stabilizzazione pienamente funzionale, semplificazione delle norme del patto di stabilità e crescita) e di responsabilità democratica e governance (funzione a tutti gli effetti del Ministro europeo dell'Economia e delle finanze, piena operatività del Fondo monetario europeo e creazione di un Tesoro della zona euro).

 

La comunicazione sui Nuovi strumenti di bilancio per una zona euro stabile nel quadro dell'Unione (COM(2017)822) prende le mosse dal quadro delle finanze pubbliche dell'UE, rilevando che, nonostante il bilancio dell'UE - rappresentando circa l'1% del PIL totale dell'Unione - rimanga di entità modesta rispetto ai bilanci nazionali e sia ulteriormente limitato dalla necessità di risultare in pareggio ogni anno, esso abbia comunque esercitato un impatto strategico ed economico notevole in diversi Stati membri, dove i fondi strutturali e di investimento hanno coperto, in alcuni casi, fino alla metà e oltre degli investimenti pubblici.

In prospettiva, tuttavia, le risorse dell'UE dovrebbero essere usate sempre più per finanziare i beni pubblici europei, in quanto essi apportano un vantaggio all'intera UE e non possono essere garantiti in modo efficace da nessun singolo Stato membro. A tal fine, una modernizzazione del sistema delle risorse proprie - analizzato peraltro in altri documenti della Commissione - potrebbe rivelarsi opportuno.

 

Rilevato come la stabilizzazione macroeconomica non sia mai stata finora un obiettivo esplicito del bilancio dell'UE, la comunicazione individua tre finalità a cui le finanze pubbliche europee dovrebbero rispondere meglio:

-        promuovere e sostenere le riforme strutturali negli Stati membri per aumentare la resilienza delle strutture economiche e migliorare la convergenza dei risultati. A tal fine, la Commissione ha proposto un nuovo strumento per la realizzazione delle riforme nell'ambito del QFP post-2020, che avrà un bilancio complessivo di 25 miliardi di euro, fornendo assistenza tecnica e finanziaria per la realizzazione delle riforme prioritarie a livello nazionale, previa individuazione delle riforme stesse, da sostenere tramite appositi pacchetti di riforma pluriennali che gli Stati membri dovrebbero presentare insieme ai programmi nazionali di riforma, e che andrebbero poi monitorati nell'ambito del semestre europeo. Sempre per il periodo post-2020, la Commissione ha altresì proposto l'istituzione di uno specifico strumento di convergenza al fine di sostenere gli Stati membri nella preparazione concreta alla partecipazione regolare alla zona euro;

-        aiutare gli Stati membri della zona euro a rispondere meglio alle circostanze economiche in rapida evoluzione e a stabilizzare la propria economia in caso di gravi shock asimmetrici. La Commissione intende introdurre una funzione di stabilizzazione a livello europeo, che si limiterebbe a integrare il ruolo di stabilizzazione che i bilanci nazionali già svolgono. La funzione di stabilizzazione, per essere efficace, dovrebbe soddisfare diversi criteri, che vanno dalla complementarità rispetto all'attuale gamma degli strumenti dell'UE nel campo delle finanze pubbliche al fatto di essere neutrale a medio termine e non comportare trasferimenti permanenti tra Stati membri; dalla capacità di contribuire a una politica di bilancio sana e di ridurre al minimo l'azzardo morale a quella di contribuire alla stabilità finanziaria, riducendo il rischio che uno Stato membro beneficiario debba essere inserito in un programma del Fondo monetario europeo (oggi MES). La funzione di stabilizzazione dovrebbe inoltre essere economicamente significativa una volta a regime (consentendo pagamenti netti complessivi pari ad almeno l'1% del PIL), tempestiva ed efficace;

-        spezzare il legame tra il debito sovrano e il bilancio delle banche, ridurre i rischi sistemici e rafforzare la capacità di risposta collettiva a eventuali, gravi dissesti bancari. A tal fine andrebbe accelerata la creazione di un backstop per il Fondo di risoluzione unico, già decisa dagli Stati membri nel 2013 a integrazione dell'accordo politico sul regolamento relativo al meccanismo di risoluzione unico. La Commissione propone a tal fine di integrare la funzione di backstop all'interno del MES, anche nella prospettiva di una sua trasformazione in Fondo monetario europeo.

 

Nella parte conclusiva, la comunicazione si sofferma ulteriormente sulla funzione di stabilizzazione, ricordando come nel già citato documento di riflessione sull'approfondimento dell'UEM fossero state individuate tre diverse opzioni:

-        un sistema europeo di protezione degli investimenti che potrebbe salvaguardare gli investimenti in caso di congiuntura negativa, sostenendo priorità ben identificate e progetti o attività già pianificati a livello nazionale, ad esempio in materia di infrastrutture o di sviluppo delle competenze;

-        un regime europeo di ri-assicurazione della disoccupazione, che potrebbe costituire un "fondo di ri-assicurazione" per i regimi di disoccupazione nazionali;

-        un fondo "rainy day" (fondo per i periodi di crisi) che potrebbe raccogliere fondi degli Stati membri su base regolare ed erogare risorse con modalità di azione predefinite.

La Commissione propende per una funzione di stabilizzazione che possa sostenere i livelli di investimento a livello nazionale e che possa essere sviluppata nel tempo, partendo dai prestiti e da una componente relativamente modesta di sovvenzione. Si prefigurerebbe pertanto una forma di sostegno misto fondato su tre componenti che possono essere sviluppate progressivamente, vale a dire:

 

-        prestiti garantiti dal bilancio dell'UE ed erogati dal bilancio stesso e dal Fondo monetario europeo, che potrebbe svolgere un ruolo di back-office della funzione di stabilizzazione erogando prestiti precauzionali per fornire sostegno di liquidità a breve termine;

-        sostegno diretto dal bilancio dell'UE, erogato sotto forma di sovvenzioni entro i limiti di una quota annuale iscritta in bilancio;

-        nel tempo, un meccanismo di assicurazione fondato sui contributi volontari degli Stati membri, che potrebbe integrare il sostegno sotto forma di sovvenzioni della funzione di stabilizzazione.

 

La comunicazione su un Ministro europeo dell'economia e delle finanze (COM(2017)823) trae spunto dal discorso sullo stato dell'Unione nel quale il Presidente Juncker ha fatto propria e rilanciato tale idea basandosi sul principio secondo cui "la funzione determina la forma" e sottolineando come l'intrinseca complessità dell'attuale architettura dell'UEM trarrebbe grande beneficio dall'accentramento di determinate funzioni nelle mani di un commissario responsabile che sia al contempo vicepresidente della Commissione e presidente dell'Eurogruppo.

La figura di Ministro derivante quasi naturalmente da tale accentramento potrebbe rafforzare la dimensione europea della definizione delle politiche economiche e garantire un controllo parlamentare rigoroso a livello dell'Unione senza con ciò mettere in discussione le competenze nazionali. L'istituzione della carica potrebbe altresì avvenire in più fasi successive. Il ruolo del ministro in quanto vice presidente della Commissione potrebbe essere stabilito nell'ambito della nomina della nuova Commissione, a decorrere dal novembre 2019; quanto alla presidenza dell'Eurogruppo, quest'ultimo potrebbe decidere a livello informale di eleggere il ministro come suo presidente per due mandati consecutivi, in modo da allinearne il mandato con quello della Commissione.

 

La proposta di direttiva che stabilisce disposizioni per rafforzare la responsabilità di bilancio e l'orientamento di bilancio a medio termine negli Stati membri (COM(2017)824) intende incorporare il contenuto del Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell'ordinamento dell'Unione, tenendo conto dell'opportuna flessibilità insita nel patto di stabilità e crescita e individuata dalla Commissione sin dalla sua comunicazione del gennaio 2015.

Si tratta di una disposizione che trae la propria ragion d'essere da quanto espressamente previsto dall'art. 16 del Fiscal Compact, che recita testualmente: "Al più tardi entro cinque anni dalla data dell'entrata in vigore del presente trattato" - che, è bene ricordarlo, ha carattere intergovernativo ed è stato firmato da 25 Stati membri su 27, con l'eccezione di Regno Unito e Repubblica ceca - "sulla base di una valutazione dell'esperienza maturata in sede di attuazione, sono adottate in conformità del trattato sull'Unione europea e del trattato sul funzionamento dell'Unione europea le misure necessarie per incorporare il contenuto del presente trattato nell'ordinamento giuridico dell'Unione europea".

Il testo della proposta integra nel diritto dell'UE il contenuto essenziale dell'art. 3 del Fiscal Compact, che è parte del cosiddetto patto di bilancio, imponendo l'applicazione di una regola del pareggio di bilancio in termini strutturali, insieme a un meccanismo di correzione in caso di deviazione significativa. Disposizioni, tutte, già attuate negli ordinamenti nazionali.

 

Le proposte volte a modificare  il regolamento (UE) 85/2017 per aumentare la dotazione finanziaria del programma di sostegno alle riforme strutturali e adattarne l'obiettivo generale (COM(2017)825) e il regolamento (UE) 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, e che abroga il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio per quanto riguarda il sostegno alle riforme strutturali negli Stati membri (COM(2017)826) sono strettamente connesse e finalizzate a finanziare la fase pilota di un nuovo strumento di sostegno di bilancio per il periodo 2018-2020.

La prima proposta intende offrire agli Stati membri una flessibilità supplementare nell'uso della riserva di efficacia dell'attuazione dei fondi strutturali e d'investimento europei al fine di sostenere l'attuazione delle riforme nazionali individuate attraverso il semestre europeo. Viene così rafforzato ulteriormente il collegamento tra le priorità del semestre europeo e il bilancio dell'Unione, già istituito per il periodo di programmazione 2014-2020 mediante l'introduzione di condizionalità ex ante e macroeconomiche nell'ambito della politica di coesione. Non sono peraltro previste modifiche nel livello complessivo di spesa per i fondi strutturali e di investimento europei nell'attuale quadro finanziario pluriennale, mentre gli insegnamenti tratti dall'iniziativa dovrebbero essere integrati nelle proposte per il periodo post-2020.

La seconda proposta si rende necessaria in quanto le richieste presentate al servizio di assistenza alle riforme, che mira a offrire assistenza tecnica agli Stati membri per contribuire all'elaborazione e all'attuazione di riforme specifiche o a rafforzare la loro capacità globale di riforma, hanno superato di gran lunga i finanziamenti messi inizialmente a disposizione. Il sostegno offrirebbe assistenza ad hoc per l'attuazione di tutte le politiche che aiutano gli Stati membri a raggiungere un alto grado di convergenza sostenibile, e sarà offerto in particolare nei comparti dell'imprenditoria, del settore finanziario, dei mercati del lavoro e dei prodotti, della pubblica amministrazione e della gestione delle finanze pubbliche.

L'obiettivo della proposta è quello di raddoppiare i finanziamenti disponibili per le attività di assistenza tecnica entro il 2020, portandoli quindi a 300 milioni di euro per il periodo 2017-2020.

 

La proposta di regolamento sull'istituzione del Fondo monetario europeo (COM(2017)827) era già stata annunciata dalla relazione dei cinque presidenti e fortemente sollecitata dal Parlamento europeo.

Il Fondo monetario sarà chiamato a integrare e sostituire il Meccanismo europeo di stabilità (MES). Il MES è stato istituito nell'ottobre 2013 al culmine della crisi economica e finanziaria, ricorrendo a una soluzione intergovernativa - un trattato al di fuori dell'ordinamento giuridico dell'UE - largamente motivata dalla necessità di dotarsi al più presto di uno strumento di stabilità finanziaria della zona euro. All'epoca vi era già la consapevolezza - evidenziata, ad esempio, nel piano della Commissione per un'Unione economica e monetaria autentica e approfondita (COM(2012)777) - che per il MES sarebbe stata altrettanto praticabile la via di un incardinamento nei trattati UE.

La trasformazione del MES in un Fondo monetario europeo dovrebbe rafforzarne ulteriormente l'ancoraggio istituzionale, migliorando altresì il livello di cooperazione con la Commissione e il Parlamento europeo.

La proposta di regolamento viene presentata ricorrendo come base giuridica all'art. 352 del TFUE, in base al quale, "se un'azione dell'Unione appare necessaria, nel quadro delle politiche definite dai trattati, per realizzare uno degli obiettivi di cui ai trattati senza che questi ultimi abbiano previsto i poteri d'azione richiesti a tal fine, il Consiglio, deliberando all'unanimità e su proposta della Commissione, e previa approvazione del Parlamento europeo, adotta le disposizioni appropriate".

La proposta è integrata dal progetto di quello che potrebbe diventare un accordo intergovernativo con il quale gli Stati membri della zona euro convergono sul trasferimento di fondi dal MES al Fondo monetario. Viene altresì previsto che il Fondo succeda e sostituisca il MES anche nello status giuridico, con tutti i relativi diritti e obblighi.

La proposta di regolamento - per adottare la quale, si ripete, serve un accordo unanime tra gli Stati membri dell'UE - prevede quindi che il Fondo monetario europeo sia istituito come soggetto giuridico unico ai sensi del diritto dell'Unione. Esso succederà al MES, di cui preserverà l'attuale struttura finanziaria e istituzionale, continuando pertanto a fornire sostegno per la stabilità finanziaria degli Stati membri in difficoltà, a raccogliere fondi attraverso gli strumenti del mercato dei capitali e a effettuare operazioni sul mercato monetario. Poiché il Fondo monetario diverrebbe a tutti gli effetti un organismo dell'Unione, si rendono necessari, a giudizio della Commissione, alcuni adeguamenti mirati alla struttura del MES, tra i quali l'approvazione da parte del Consiglio delle decisioni discrezionali adottate dal Fondo monetario.

La proposta aggiunge soprattutto un numero limitato ma significativo di nuovi elementi, e segnatamente:

-        la possibilità per il Fondo monetario di fornire il sostegno comune per il Fondo di risoluzione unico (c.d. backstop), attraverso processi decisionali rapidi che tengano conto degli interessi legittimi degli Stati membri non appartenenti alla zona euro che hanno aderito all'Unione bancaria;

-        la possibilità, in termini di governance, di un processo decisionale più rapido in specifiche situazioni di urgenza, mantenendo l'unanimità per le decisioni importanti aventi un impatto finanziario (come i richiami di capitale), ma prevedendo il passaggio a una maggioranza qualificata rafforzata - corrispondente all'85% dei voti - per specifiche decisioni in materia di sostegno alla stabilità, di esborsi e di attivazione del sostegno;

-        un più diretto coinvolgimento del Fondo monetario europeo nella gestione dei programmi di assistenza finanziaria, accanto alla Commissione europea;

-        la possibilità che il Fondo monetario europeo sviluppi nuovi strumenti finanziari, che potrebbero integrare o sostenere nel tempo altri strumenti finanziari e programmi dell'UE e che potrebbero risultare particolarmente utili se in futuro il Fondo monetario dovesse avere un ruolo di supporto a una possibile funzione di stabilizzazione.

 

 

Il Vertice euro del 15 dicembre 2017

 

Il Vertice euro svoltosi lo scorso 15 dicembre a margine del Consiglio europeo ha rappresentato l'occasione per una prima discussione sull'evoluzione dell'UEM e della sua architettura.

Come sottolineato dalla nota predisposta nel quadro della c.d. Agenda dei Leader, il miglioramento generale della situazione economica ha offerto l'occasione per discutere, in un'ottica non emergenziale, le sfide che attendono l'UE e in particolare gli Stati membri della zona euro, e i modi per affrontare le crisi future.

Il dibattito tenutosi durante il Vertice ha registrato un'ampia convergenza su una serie di idee, proposte e orientamenti tematici.

Più nel dettaglio, gli Stati membri dell'area euro hanno concordato:

-      sull'avvio dell'operatività del meccanismo comune di sostegno per il Fondo di risoluzione unico, eventualmente sotto forma di una linea di credito del MES;

-      sullo sviluppo ulteriore dello stesso MES, eventualmente con la sua conversione in Fondo monetario europeo;

-      sullo sviluppo ulteriore della tabella di marcia del Consiglio ECOFIN di giugno 2016 per il completamento dell'Unione bancaria, con la precisazione dei criteri e del calendario dei progressi da conseguire nella riduzione e condivisione dei rischi, compresa la graduale introduzione di un sistema europeo di assicurazione dei depositi.

Su una serie di altre questioni, invece, le discussioni non hanno ancora permesso di raggiungere la convergenza richiesta ai fini di un'accelerazione del processo decisionale. In particolare, non si è raggiunta una convergenza neppure di massima sulle proposte relative:

-      alla razionalizzazione delle regole di bilancio al fine di semplificare il quadro esistente o rafforzare la loro attuazione e applicazione;

-      alla creazione di una capacità di bilancio per la zona euro, anche a fini di stabilizzazione;

-      all'istituzione di un Ministro europeo dell'Economia e delle finanze, il cui ruolo resta ancora da definire a pieno.

Il Vertice ha deciso di incaricare l'Eurogruppo e il Consiglio ECOFIN, a seconda dei casi specifici, perché portino avanti i lavori sulle questioni sopra elencate, dando priorità a quelle su cui si è già registrata una maggiore convergenza, e di tornare sulle questioni stesse nel giugno 2018, al fine di concordare in via definitiva una prima serie di decisioni.

 

L'Euro summit del 29 giugno 2018

 

A margine del Consiglio europeo del 28 e 29 giugno si è tenuta una riunione dell'Euro summit nel suo formato esteso ai 27 stati membri dell'UE, il quale ha convenuto quanto segue:

1.  l'accordo raggiunto dal Consiglio sul pacchetto sulla condivisione dei rischi nel settore bancario dovrebbe consentire ai co-legislatori di approvarlo entro la fine dell'anno. In particolare, mantenendo ferma la tabella di marcia del 2016, si auspica l'avvio delle negoziazioni politiche sullo sistema europeo di assicurazione dei depositi;

2.  Il MES fornirà il backstop comune al Fondo di risoluzione unico e sarà rafforzato sulla base degli elementi contenuti nella lettera del presidente dell'Eurogruppo. Entro dicembre 2018 l'Eurogruppo stabilirà i termini per il sostegno comune e concorderà le condizioni per l'ulteriore sviluppo del MES.

Il prossimo Euro summit su queste materie si terrà nel dicembre 2018.

 

Il contributo del Governo italiano

 

Il 13 dicembre 2017, a una settimana dalla presentazione del pacchetto della Commissione e alla vigilia del Vertice euro, il Governo italiano ha presentato un ampio e articolato contributo al dibattito sul futuro dell'UEM, rendendo pubblico un position paper intitolato Reforming the European Monetary Union in a Stronger European Union, nel quale affronta un ricco ventaglio di questioni connesse tanto al completamento dell'UEM quanto al futuro assetto del bilancio dell'UE.

 

Più nel dettaglio, il documento del Governo propone:

-        un quadro di bilancio che fornisca incentivi adeguati per politiche orientate alla crescita e per uno sforzo sostenuto nel settore delle riforme, attraverso un'estensione e una migliore accessibilità delle clausole per gli investimenti e per le riforme strutturali;

-        una più efficace implementazione della procedura per i disavanzi eccessivi, che si è dimostrata finora efficace nel sostenere i processi nazionali di riforma, ma non altrettanto, specie nell'area euro, per quanto attiene agli squilibri legati a forti surplus di parte corrente;

-        il passaggio, in una prospettiva a medio-lungo termine, a un'architettura più semplice e istituzionalizzata dell'UEM, fondata su orientamenti di bilancio aggregati e su una capacità di bilancio della zona euro, gestiti da un Ministro europeo dell'Economia che sia soggetto al controllo democratico e parlamentare;

-        un bilancio dell'Unione rafforzato e sempre più orientato verso la fornitura di "beni pubblici europei", che si concentri maggiormente su settori e politiche più vicine agli interessi reali della cittadinanza: dalla gestione delle frontiere UE alla difesa; dal rafforzamento delle iniziative comuni nel settore degli investimenti (piano Juncker, linee di finanziamento della Banca europea per gli investimenti) ai programmi in grado di consolidare la cittadinanza europea (Erasmus su tutti);

-        un bilancio, quindi, adeguato e potenziato anche in termini di risorse complessive, individuando nuove risorse proprie, in linea con le suggestioni contenute nel c.d. Rapporto Monti (carbon tax, energy tax, digital tax), e incrementando i contributi degli Stati membri;

-        l'introduzione di una funzione di stabilizzazione nell'area euro, indispensabile per colmare il gap strutturale rispetto ad altre unioni monetarie, che potrebbe realizzarsi tramite un fondo rainy day da attivare solo in caso di shock significativi e in presenza di un incremento ciclico del tasso di disoccupazione;

-        la previsione di ulteriori, possibili forme di stabilizzazione finalizzate a favorire gli investimenti pubblici ad alto potenziale di crescita e soprattutto a proteggerli nelle congiunture negative;

-        il completamento dell'Unione bancaria, in linea con la tabella di marcia di giugno 2016 e mantenendo un efficace bilanciamento e un pieno parallelismo tra la condivisione e la riduzione dei rischi;

-        l'evoluzione del MES, che dovrebbe assommare in sé le funzioni di backstop dell'Unione bancaria, dovrebbe essere gestito da un Tesoro dell'area euro e potrebbe diventare parte integrante di un bilancio dell'area euro all'interno del bilancio dell'Unione, assumendo nuovi ruoli nella gestione del fondo rainy day.

 

 

 

Il contributo del Parlamento italiano

 

Sia il Senato sia la Camera si sono espressi sulle ipotesi di riforma dell'architettura istituzionale della zona euro delineate nel pacchetto della Commissione.

Il 24 gennaio 2018, la 5^a Commissione bilancio, programmazione economica, del Senato ha approvato la risoluzione Doc. XVIII, n. 232, sul pacchetto. La risoluzione, "valutato che i princìpi di sussidiarietà e proporzionalità appaiono rispettati", si esprime in senso favorevole ai contenuti delle proposte, con alcune osservazioni. L'integrazione di accordi e meccanismi istituiti al di fuori dell'UE nel diritto della medesima UE è generalmente da giudicare positivamente in termini di semplificazione e razionalizzazione, ma non appare giustificata nel caso del Fiscal compact poiché "grande parte delle norme e delle regole da esso previste è già inserita nel diritto dell'Unione europea (Six Pack e Two Pack).". La risoluzione invita quindi a cogliere questa occasione per realizzare una riforma complessiva delle regole di bilancio al fine di renderle più efficienti, semplici e trasparenti. Invita inoltre a creare, accanto alle linee di bilancio prospettate dalla Commissione, un "meccanismo specifico diretto al finanziamento di grandi progetti di investimento a livello europeo.".

La Commissione europea ha risposto alle osservazioni del Senato con una nota^[1] del 16 maggio scorso in cui, apprezzando il parere favorevole espresso su gran parte dei contenuti del pacchetto di documenti della Commissione, dichiara di prendere "in seria considerazione le riserve espresse dal Senato circa le norme attualmente in vigore in materia di disciplina di bilancio e di una possibile revisione delle stesse.". Specifica infatti di avere l'intenzione di avviare, sulla scorta della maggiore integrazione economica e di bilancio promossa dal pacchetto, una revisione a lungo termine delle regole di bilancio dell'UE, mirando a una sostanziale semplificazione entro il 2025. In un allegato alla nota esamina inoltre gli aspetti più tecnici sollevati dal Senato.

Nella risoluzione del 7 febbraio 2018, le Commissioni riunite V (Bilancio, tesoro e programmazione) e XIV (Politiche dell'Unione europea) della Camera hanno espresso una valutazione favorevole, pur con delle condizioni, su ciascuno dei documenti della Commissione europea ad eccezione della proposta di direttiva per rafforzare la responsabilità di bilancio e l'orientamento di bilancio a medio termine negli Stati membri (COM(2017)824) su cui la valutazione espressa è contraria principalmente con riferimento alla proposta di incorporazione delle disposizioni del Fiscal Compact nell'ordinamento giuridico dell'Unione^[2]. Tale valutazione si fonda principalmente sul fatto che il Fiscal Compact si limita a confermare alcune regole di bilancio inserite nel Patto di stabilità e crescita con le modifiche apportate dal cosiddetto Six Pack del 2011 e dal Two Pack del 2013 e che tali disposizioni sono già state recepite negli ordinamenti nazionali, in alcuni casi, come l'Italia, a livello costituzionale.

Le condizioni poste alla valutazione favorevole degli altri documenti del pacchetto, come emerse dal dibattito parlamentare, si concentrano sull'esigenza di rafforzare gli strumenti di stabilizzazione economico-finanziaria dell'area dell'euro; di favorire gli investimenti infrastrutturali e sociali, anche mediante una rivisitazione delle regole di bilancio; di incentivare le riforme condivise, la crescita sostenibile e una riduzione sostenibile del debito pubblico; di istituire la figura del Ministro europeo dell'economia e delle finanze solo in concomitanza con l'attribuzione al medesimo di un bilancio dell'area euro; di attribuire al Fondo monetario europeo la capacità di collocare titoli anche sul mercato primario al fine di potenziare le possibilità di raccolta di capitale.

Una proposta alternativa di documento finale presentata dal Gruppo M5S non è stata approvata. Questa proposta, dopo aver sottolineato l'inopportunità di approvare il parere a ridosso della scadenza elettorale nazionale, esprime una valutazione contraria sul pacchetto, di cui rileva la sostanziale continuità con le politiche di austerità seguite dalle istituzioni europee negli ultimi anni, rivelatesi controproducenti; sottolinea invece la necessità di "aumentare gli investimenti pubblici nazionali e sovranazionali ad alto moltiplicatore unitamente ad una drastica riduzione degli sprechi di denaro pubblico e la lotta alla grande evasione fiscale.". La proposta critica inoltre la continuità del Fondo monetario europeo rispetto al MES, strumento rivelatosi disastroso per le economie e le società che ne hanno usufruito. Particolarmente sfavorevole appare inoltre la valutazione dell'intenzione, da parte della Commissione europea, di semplificare i processi decisionali, sottraendoli così alla capacità di controllo da parte dei cittadini.

In due note, rispettivamente del 12 e del 14 marzo 2018, il Ministero dell'economia e delle finanze ha sottolineato che l'indirizzo adottato dalla Camera dei deputati con la risoluzione del 7 febbraio 2018 appare coerente con la posizione del Governo così come espressa nel documento tematico pubblicato il 13 dicembre 2017 di cui si dà conto nel precedente paragrafo.

 

 

Alcune posizioni dei governi europei

 

Il presidente francese Macron aveva già preso posizione sul rafforzamento dell'Unione europea con un discorso tenuto alla fine di settembre 2017 nell'anfiteatro dell'Università Sorbona di Parigi. Invitando la Germania a una rinnovata cooperazione, Macron ha posto la sovranità, l'unità e la democrazia come finalità principali verso cui dirigere gli sforzi di riforma istituzionale. Per quanto riguarda la riforma della governance economica europea, Macron ha prospettato la possibilità di un bilancio comune per l'area dell'euro.

Senza citare esplicitamente né il discorso del presidente Macron né il pacchetto della Commissione europea, all'inizio di marzo 2018 i ministri delle finanze di otto paesi del Nord Europa (Danimarca, Estonia, Finlandia, Irlanda, Lettonia, Lituania, Paesi Bassi e Svezia), sono intervenuti con un comunicato congiunto nel dibattito sulla riforma dell'architettura istituzionale europea. I ministri chiariscono innanzitutto la questione di metodo: la discussione su ogni riforma dell'Unione economica e monetaria deve essere inclusiva, e quindi aperta, su base volontaria, anche ai paesi non appartenenti all'area dell'euro. L'unità dell'UE a 27 paesi è infatti un valore primario da salvaguardare.

I ministri affermano, in secondo luogo, che il rafforzamento dell'Unione economica e monetaria è innanzitutto il risultato delle politiche nazionali piuttosto che di ambiziose riforme delle competenze europee. Soltanto solide riforme strutturali e il rispetto del Patto di stabilità e crescita possono assicurare stabilità, occupazione e crescita economica attraverso una migliore capacità di adattamento al ciclo economico e la costituzione di risorse di bilancio da impiegare a sostegno dell'economia nei periodi di crisi.

I ministri delle finanze nordici concedono che si possano rafforzare alcuni istituti comuni, concentrandosi però su quelli che raccolgono la più ampia convergenza tra gli stati membri. Citano in particolare la necessità di completare l'Unione bancaria e di trasformare il Meccanismo europeo di stabilità in un Fondo monetario europeo. Quanto all'Unione bancaria, ritengono che la Roadmap per il completamento dell'Unione bancaria del 2016 debba rimanere il punto di partenza, largamente condiviso, sulle priorità da perseguire. Ulteriori discussioni sulle modalità di condivisione dei rischi dovrebbero aver luogo soltanto dopo che si siano concordate ulteriori misure per la riduzione dei rischi stessi. Quanto al Fondo monetario europeo, i ministri sottolineano la necessità di mantenere la procedura di voto attualmente prevista per il MES nell'ambito dell'attuale impianto intergovernativo, nonché l'opportunità di prevedere procedure di ristrutturazione ordinata del debito sovrano nei casi di insostenibilità dei livelli di debito.

Infine, nel comunicato i ministri sottolineano l'esigenza di prevedere che il prossimo Quadro finanziario pluriennale contenga delle linee di supporto delle riforme strutturali degli stati membri, evidenziando che nei paesi dove tali riforme sono state portate a compimento con successo durante e dopo la crisi i risultati in termini di crescita economica e occupazione sono stati incoraggianti.

Nella dichiarazione congiunta frutto del vertice franco-tedesco di Meseberg del 19 giugno 2018, il presidente Macron e il cancelliere Merkel hanno trattato molti dei temi riguardanti la governance economica.

Quanto al MES, delineano una riforma in due tempi. Propongono, in un primo momento, di modificare il trattato istitutivo per includere uno strumento di backstop, migliorare l'efficacia degli strumenti precauzionali a disposizione degli stati membri e rafforzare il suo ruolo di valutazione e monitoraggio dei programmi futuri. Propongono invece di rinviare ad un secondo momento l'incorporazione del MES nell'ordinamento giuridico europeo, preservandone comunque gli aspetti chiave di governance. Riaffermano inoltre il ruolo chiave del principio di condizionalità alla base degli strumenti di intervento del MES, ricordando in particolare che la decisione di intervento si fonda su una analisi della sostenibilità del debito del paese interessato. Auspicano inoltre l'avvio di una riflessione sull'opportunità di introdurre delle clausole che favoriscano una ristrutturazione concordata del debito pubblico, anche al fine di rendere più efficaci le linee di intervento precauzionali finalizzate ad assicurare la stabilizzazione delle condizioni di mercato in caso di rischio dovuto alla mancanza di liquidità. Il MES dovrebbe inoltre funzionare da backstop del Fondo di risoluzione unico, agendo con lo strumento della linea di credito. L'entità del backstop non dovrebbe superare quella del Fondo stesso e potrebbe sostituire lo strumento di ricapitalizzazione diretta. Prefigurano un avvio del funzionamento del backstop entro il 2024, subordinatamente ad una soddisfacente riduzione del rischio. Riaffermano l'importanza del completamento dell'Unione bancaria, auspicando l'avvio della negoziazione politica sul Sistema europeo di assicurazione dei depositi (European deposit insurance scheme - EDIS).

Nella dichiarazione è inoltre contenuta la proposta di istituzione di un bilancio dell'area euro che promuova la competitività, la convergenza e la stabilizzazione a partire dal 2021. Il bilancio, finanziato da contributi e tasse nazionali, oltre che da risorse europee, dovrebbe promuovere le citate finalità attraverso gli investimenti in innovazione e capitale umano, anche in sostituzione della spesa nazionale. L'istituzione di un fondo per la stabilizzazione della disoccupazione europea è rinviato all'esame di un apposito gruppo di lavoro franco-tedesco che dovrà formulare una proposta concreta entro il Consiglio europeo del dicembre 2018.

Sessione II: Investimenti, innovazione e formazione come motori per un’Europa più competitiva

 

Secondo la Commissione europea, l’innovazione deve essere il motore principale delle politiche e dei programmi dell’UE per il periodo 2021-2027.

Nel capitolo "Mercato unico, innovazione e agenda digitale" della proposta di bilancio a lungo termine dell'UE 2021-2027 (COM(2018)322), presentata il 2 maggio 2018, la Commissione europea prevede di innalzare gli attuali livelli di investimento nei settori della ricerca, delle infrastrutture strategiche e della trasformazione digitale, considerati prioritari e ad alto valore aggiunto per rendere l’Europa più competitiva.

In particolare, la Commissione europea ha presentato:

·       la proposta di regolamento che istituisce una Funzione europea di stabilizzazione degli investimenti che contribuirà a mantenere i livelli d'investimento in caso di gravi shock asimmetrici. Inizialmente opererebbe attraverso prestiti "back-to-back" garantiti dal bilancio dell'UE con un massimale di 30 miliardi di euro, cui si abbinerebbe un'assistenza finanziaria agli Stati membri a copertura dell'onere degli interessi (COM(2018)387);

·       la proposta di regolamento che istituisce il Programma di sostegno alle riforme che, con una dotazione complessiva di 25 miliardi di euro, fornirebbe sostegno finanziario e tecnico a tutti gli Stati membri per la realizzazione di riforme prioritarie, in particolare nel contesto del Semestre europeo (un meccanismo di convergenza fornirà inoltre un sostegno ad hoc agli Stati membri non appartenenti alla zona euro che si preparano ad adottare la moneta comune) (COM(2018)391);

·       la proposta di regolamento che istituisce il programma Europa digitale per il periodo 2021-2027, con una dotazione di 9,1 miliardi di euro (COM(2018)434);

·       la proposta di regolamento che istituisce il programma quadro di ricerca e innovazione Orizzonte Europa per il periodo 2021-2027, con una dotazione di circa 97,6 miliardi di euro: +15% circa di aumento delle risorse rispetto all’attuale programma Horizon 2020 (COM(2018)435);

·       la proposta di regolamento che istituisce il Meccanismo per collegare l'Europa per il periodo 2021-2027, con una dotazione di 42,3 miliardi di euro (+47% rispetto al periodo 2014-2020) a sostegno di investimenti nelle reti infrastrutturali europee dei settori dei trasporti (30,6 miliardi di euro), dell’energia (8,7 miliardi di euro) e del digitale (3 miliardi di euro) (COM(2018)438);

·       la proposta di regolamento che istituisce il programma InvestEU per il periodo 2021-2027 (rifacendosi al modello adottato per il Piano di investimenti per l'Europa, il cosiddetto Piano Juncker), con una dotazione di 15,2 miliardi di euro, in modo da poter fornire una garanzia di 38 miliardi di euro a sostegno di progetti di importanza strategica (COM(2018)439);

·       la proposta di regolamento che istituisce il programma spaziale dell'Unione e l'Agenzia dell'UE per il programma spaziale, con una dotazione di 9,7 miliardi di euro per i programmi Galileo e EGNOS, 5,8 miliardi di euro per il programma Copernicus e 500 milioni di euro per lo sviluppo di nuovi componenti di sicurezza (COM(2018)447);

·       la proposta di regolamento che istituisce il Fondo europeo per la difesa con una dotazione di bilancio di 13 miliardi di euro per il periodo 2021-2027, di cui 8,9 miliardi di euro per le azioni di sviluppo e 4,1 miliardi di euro per le azioni di ricerca (COM(2018)476).

Per il finanziamento della ricerca e dell’innovazione e dell’agenda digitale la Commissione europea propone, dunque, di destinare, per il periodo 2021-2027, 115,4 miliardi di euro, di cui 102,5 per ricerca e innovazione e 12,19 per agenda digitale (+60%).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Nel grafico seguente, il budget proposto 2021-2027 rispetto al budget attuale 2014-2020.

 

Il quadro futuro 2021-2027

Ricerca e innovazione

Orizzonte Europa

La Commissione europea ha proposto per il periodo 2021-2027 un bilancio di 100 miliardi di euro, a prezzi correnti, di cui 97,6 miliardi di euro per il programma Orizzonte Europa (3,5 miliardi di euro stanziati dal Fondo InvestEU) e 2,4 miliardi di euro per il programma Euratom di ricerca e formazione. Secondo la Commissione europea, il comparto innovazione di InvestEU dovrebbe consentire di utilizzare prestiti, garanzie, partecipazioni e altri strumenti di mercato per mobilitare investimenti pubblici e privati nella ricerca e nell’innovazione. Il programma Euratom, che finanzia la ricerca e la formazione nel campo della sicurezza nucleare e della radioprotezione, dovrebbe essere maggiormente incentrato sulle applicazioni diverse dalla generazione di energia, ad esempio l’assistenza sanitaria e le apparecchiature mediche, e sostenere anche la mobilità dei ricercatori del settore nucleare nel quadro delle azioni Marie Sk?odowska-Curie.

Il programma Orizzonte Europa, che sostituirà l’attuale programma Horizon 2020, sarà realizzato attraverso tre pilastri:

·         il pilastro Scienza aperta (25,8 miliardi di euro) che dovrebbe: sostenere progetti di ricerca d’avanguardia definiti e gestiti dagli stessi ricercatori attraverso il Consiglio europeo della ricerca (16,6 miliardi di euro); finanziare borse di studio e scambi per i ricercatori attraverso le azioni Marie Sklodowska-Curie (6,8 miliardi di euro); investire in infrastrutture di ricerca di altissimo livello;

·         il pilastro Sfide globali e competitività industriale (52,7 miliardi di euro) che dovrebbe sostenere in modo diretto la ricerca relativa alle sfide sociali, rafforzare le capacità tecnologiche e industriali e definire missioni a livello dell’UE fissando obiettivi ambiziosi. Comprenderebbe anche le attività svolte dal Centro comune di ricerca (2,2 miliardi di euro), che dovrebbe sostenere i responsabili politici nazionali e dell’UE fornendo riscontri scientifici indipendenti e supporto tecnico;

·         il pilastro Innovazione aperta (13,5 miliardi di euro) che dovrebbe: mirare a rendere l’Europa leader nell’innovazione in grado di creare nuovi mercati attraverso il Consiglio europeo per l’innovazione (10 miliardi di euro); contribuire a sviluppare il panorama europeo dell’innovazione, anche rafforzando ulteriormente l’Istituto europeo di innovazione e tecnologia (EIT) per promuovere l’integrazione tra imprese, ricerca, istruzione superiore e imprenditorialità (3 miliardi di euro).

Rispetto al programma in corso, la Commissione europea prevede che Orizzonte Europa generi:

·         nuove e maggiori conoscenze e tecnologie, promuovendo l’eccellenza scientifica e un notevole impatto scientifico. Il programma dovrebbe continuare a facilitare la collaborazione transfrontaliera tra i migliori scienziati e innovatori, permettendo il coordinamento transnazionale e intersettoriale tra investimenti pubblici e privati nella ricerca e nell’innovazione;

·         effetti positivi sulla crescita, sugli scambi commerciali e sugli investimenti, nonché su posti di lavoro di qualità e sulla mobilità internazionale dei ricercatori nello Spazio europeo della ricerca. Si prevede che il programma determini una crescita media del PIL compresa tra lo 0,08% e lo 0,19% nel corso di 25 anni, vale a dire che ogni euro investito sarebbe potenzialmente in grado di generare un rendimento pari a 11 euro di PIL durante lo stesso periodo. Si prevede che gli investimenti dell’Unione a favore della ricerca e dell’innovazione generino direttamente fino a 100 mila nuovi posti di lavoro in attività di ricerca e innovazione nella “fase di investimento” (2021-2027). Si prevede, altresì, che l’attività economica generata dal programma promuova una crescita indiretta che potrebbe creare fino a 200 mila posti di lavoro nel periodo 2027-2036, il 40% dei quali altamente specializzato;

·         un notevole impatto sociale e ambientale, prodotto mediante la diffusione, lo sfruttamento e l’adozione dei risultati scientifici e la loro traduzione in nuovi prodotti, servizi e processi, i quali contribuiranno a loro volta al conseguimento degli obiettivi politici, nonché all’innovazione sociale e all’eco-innovazione.

 

 

Altri programmi e azioni dell’UE nel campo della ricerca

·     Il Programma spaziale dell'Unione e l'Agenzia dell'UE per il programma spaziale (circa 16 miliardi di euro) costituito dalle seguenti componenti:

-   Galileo: un sistema globale di navigazione satellitare (GNSS) civile e autonomo sotto controllo civile, comprendente una costellazione di satelliti, centri e una rete globale di stazioni di terra, che offre servizi di posizionamento, navigazione e misurazione del tempo e che integra pienamente le esigenze e i requisiti di sicurezza (9,7 miliardi di euro insieme a EGNOS);

-   EGNOS: un sistema regionale di navigazione satellitare costituito da centri e stazioni di terra e da vari trasponder installati su satelliti geosincroni e che aumenta e corregge i segnali aperti emessi da Galileo e da altri GNSS per, tra l'altro, la gestione del traffico aereo e i servizi di navigazione aerea;

-   Copernicus: un sistema autonomo, orientato agli utenti e sotto controllo civile, di osservazione della Terra, che offre dati e servizi di geoinformazione, comprendente satelliti, infrastrutture di terra, strutture di elaborazione delle informazioni e dei dati, infrastrutture di distribuzione, e che integra pienamente le esigenze e i requisiti di sicurezza (5,8 miliardi di euro);

-   SST: un sistema di sorveglianza dello spazio e tracciamento volto al miglioramento, alla gestione e alla fornitura di dati, informazioni e servizi, relativi alla sorveglianza e al tracciamento di veicoli spaziali attivi e inattivi, di stadi di lanciatori abbandonati, di detriti e frammenti di detriti che orbitano intorno alla Terra, integrati da parametri di osservazione relativi a eventi di meteorologia spaziale e al monitoraggio del rischio di oggetti vicini alla Terra (Near Earth Objects - "NEO") in avvicinamento alla Terra (500 milioni di euro insieme a GOVSATCOM);

-   GOVSATCOM: un servizio di comunicazioni satellitari governative che consente la fornitura di servizi di comunicazione satellitare alle autorità dell'Unione e degli Stati membri che gestiscono missioni e infrastrutture critiche per la sicurezza;

·     ITER (International Thermonuclear Experimental Reactor): progetto di ricerca internazionale che si propone di realizzare un impianto sperimentale a Cadarache (Francia) per dimostrare a livello scientifico la possibilità di utilizzare la fusione nucleare come fonte di energia sostenibile. Il programma continuerà a essere attuato per conto dell’UE dall’impresa comune «Fusion for Energy» con una dotazione finanziaria proposta per il periodo 2021-2027 di circa 6 miliardi di euro;

·     COSME: il Programma dell'UE per la competitività delle imprese e delle piccole e medie imprese. La dotazione finanziaria proposta per il periodo 2021-2027 è di 3 miliardi di euro, comprendenti i 2 miliardi di euro stanziati nel quadro del Fondo InvestEU;

·     FONDO EUROPEO PER LA DIFESA: volto a migliorare la competitività, l'innovazione, l'efficienza e l'autonomia dell'industria della difesa dell'UE, mediante il sostegno alla cooperazione transfrontaliera tra gli Stati membri e tra imprese, centri di ricerca, amministrazioni nazionali, organizzazioni internazionali e università nella fase di ricerca sui prodotti e sulle tecnologie della difesa e in quella del loro sviluppo. L'obiettivo è finanziare progetti collaborativi a livello europeo, sia di ricerca sia di sviluppo, che coinvolgano almeno 3 imprese in almeno tre diversi Paesi membri e/o associati. La Commissione europea ha proposto una dotazione di bilancio di 13 miliardi di euro per il periodo 2021-2027, di cui 8,9 miliardi di euro per le azioni di sviluppo e 4,1 miliardi di euro per le azioni di ricerca. La proposta integra in un unico Fondo le iniziative attualmente previste dall'azione preparatoria in materia sulla ricerca in materia di difesa 2017-2019 e dal programma europeo di sviluppo del settore industriale della difesa 2019-2020, in corso di approvazione, ma che verranno poi abrogate e sostituite dalla proposta di regolamento sul Fondo europeo per la difesa a partire dal 1° gennaio 2021.

 

 

 

Investimenti strategici europei

Fondo InvestEU

 

Per il periodo 2021-2027 la Commissione europea ha proposto di istituire il Fondo InvestEU, che dovrebbe riunire in un unico programma i finanziamenti dell'UE in forma di prestiti e di garanzie.

La Commissione europea ha proposto di destinare al Fondo InvestEU 15,2 miliardi di euro. Il bilancio dell'UE fornirebbe una garanzia di 38 miliardi di euro, che saranno utilizzati a sostegno dei progetti di importanza strategica in tutta l'UE. Attirando investimenti pubblici e privati, la Commissione europea prevede che InvestEU mobiliterà oltre 650 miliardi di euro di investimenti aggiuntivi in tutta l'UE entro il 2027.

Il programma InvestEU, fondato sull’esperienza del FEIS, dovrebbe sostenere quattro settori di intervento (infrastrutture sostenibili; ricerca, innovazione e digitalizzazione; piccole e medie imprese; investimenti sociali e competenze) e basarsi su quattro pilastri:

·         il Fondo InvestEU, che fornisce la garanzia dell’UE;

·         il Polo di consulenza InvestEU, che fornisce assistenza tecnica per lo sviluppo del singolo progetto;

·         il Portale InvestEU, che fornisce dati facilmente accessibili per promuovere i progetti che sono alla ricerca di finanziamenti;

·     le operazioni di finanziamento misto.

Secondo la Commissione europea, dal lancio del Piano Juncker sono migliorate le condizioni di investimento in Europa, grazie alle riforme strutturali realizzate dagli Stati membri, ad una situazione economica più favorevole e a interventi come il FEIS. Tuttavia, c'è ancora una notevole carenza di investimenti nell’UE e in particolare:

·         gli investimenti in attività che presentano un maggiore rischio, come la ricerca e l'innovazione, sono ancora inadeguati, con conseguenze dannose per la competitività economica e industriale dell'Unione e per la qualità della vita dei suoi cittadini;

·         nell'UE gli investimenti infrastrutturali sono stati pari all'1,8% del PIL dell'UE nel 2016, rispetto al 2,2% nel 2009.

 

 

Meccanismo per collegare l’Europa

 

Per il periodo 2021-2027 la Commissione europea ha proposto di rinnovare il Meccanismo per collegare l'Europa, con 42,3 miliardi di euro a sostegno di investimenti nelle reti infrastrutturali europee per i settori dei trasporti (30,6 miliardi di euro), dell'energia (8,7 miliardi di euro) e del digitale (3 miliardi di euro). Si tratta di un aumento del 47% a prezzi correnti rispetto al 2014-2020 (a prezzi costanti del 2018 l'aumento è del 29%). In particolare, la Commissione europea ha proposto di rafforzare la dimensione ambientale del Meccanismo affinchè contribuisca per il 60% della sua dotazione agli obiettivi in materia di clima.

Trasporti: il Meccanismo dovrebbe sostenere una mobilità intelligente, sostenibile, inclusiva, sicura e protetta, contribuendo, ad esempio, alla decarbonizzazione dei trasporti, dando la priorità a modi più ecologici (come il trasporto su rotaia) e allo sviluppo di punti di ricarica per carburanti alternativi. Dovrebbe porsi, inoltre, maggiore enfasi sull'ammodernamento della rete, soprattutto per renderla più sicura e protetta. Una parte della dotazione (11,3 miliardi di euro) sarà riservata agli Stati membri ammissibili al Fondo di coesione. Inoltre, per la prima volta il Meccanismo dovrebbe sostenere anche infrastrutture di trasporto a duplice uso civile-militare con 6,5 miliardi di euro. L'obiettivo è adattare la rete europea di trasporto alle esigenze militari e migliorare la mobilità militare all'interno dell'UE.

Energia: il Meccanismo dovrebbe sostenere la transizione energetica verso l'energia pulita. A tal fine, una nuova componente della dotazione dovrebbe incentivare la collaborazione tra gli Stati membri nell'ambito dei progetti transfrontalieri di produzione di energia rinnovabile, con l'obiettivo di promuovere la diffusione strategica delle tecnologie "pronte per il mercato" per le energie rinnovabili. Il programma dovrebbe continuare anche a sostenere le principali infrastrutture di rete transeuropee, per consentire un'ulteriore integrazione del mercato interno dell'energia, aumentare l'interoperabilità delle reti attraverso le frontiere e i vari settori, facilitare la decarbonizzazione e garantire la sicurezza dell'approvvigionamento energetico.

Digitale: il Meccanismo dovrebbe sostenere la creazione di infrastrutture digitali di ultima generazione. La digitalizzazione dell'industria europea e la modernizzazione di settori come i trasporti, l'energia, la sanità e la pubblica amministrazione si basano, infatti, sulla concessione di un accesso universale a reti ad alta e ad altissima capacità affidabili, di costo ragionevole e di qualità. Considerato il continuo aumento della domanda di reti e infrastrutture ad alta capacità per le comunicazioni elettroniche, il nuovo Meccanismo dovrebbe dedicare maggiore importanza alle infrastrutture per la connettività digitale.

 

 

Programma Europa digitale

 

La Commissione europea ha proposto di istituire il nuovo Programma Europa digitale con una dotazione di 9,2 miliardi di euro per il periodo 2021-2027. La proposta della Commissione si articola in cinque settori:

·                Supercomputer: 2,7 miliardi di euro sono previsti per finanziare progetti di sviluppo e rafforzamento delle capacità di supercalcolo e trattamento dei dati in Europa, fondamentali per lo sviluppo di molti settori, dall'assistenza sanitaria alle energie rinnovabili, dalla sicurezza dei veicoli alla cibersicurezza. Europa digitale dovrebbe mirare a sviluppare un'infrastruttura di dati e supercomputer di livello mondiale con capacità a esascala, ossia un miliardo di miliardi di calcoli al secondo, entro il 2022/2023, e strutture di calcolo post esascala entro il 2026/2027;

·                Intelligenza artificiale: 2,5 miliardi di euro sono previsti per contribuire a diffondere l'intelligenza artificiale nell'economia e nella società europee. Il programma Europa digitale dovrebbe permettere alle autorità pubbliche e alle imprese, soprattutto quelle più piccole, di avere un migliore accesso alle strutture di prova e sperimentazione in intelligenza artificiale negli Stati membri, mentre maggiori investimenti in ricerca e innovazione nell'ambito di Orizzonte Europa dovrebbero assicurare che l'UE rimanga all'avanguardia degli sviluppi scientifici e tecnologici nel campo dell'intelligenza artificiale. La Commissione europea propone di creare "biblioteche europee" comuni di algoritmi accessibili a tutti, per aiutare i settori pubblico e privato ad individuare e acquisire le soluzioni più adatte alle loro esigenze. Inoltre, piattaforme aperte e accesso a spazi industriali di dati per l'intelligenza artificiale dovrebbero essere resi disponibili in tutta l'UE in Digital Innovation Hub, che forniranno strutture di prova e di conoscenza alle piccole imprese e agli innovatori;

·                Cibersicurezza: 2 miliardi di euro sono previsti per la salvaguardia dell'economia digitale, della società e delle democrazie dell'UE promuovendo la ciberdifesa e la cibersicurezza dell'industria dell'UE, finanziando attrezzature e infrastrutture d'avanguardia nel settore della cibersicurezza e sostenendo lo sviluppo delle capacità e delle conoscenze necessarie;

·                Competenze digitali: 700 milioni di euro sono previsti per assicurare che i lavoratori abbiano la possibilità di acquisire le competenza digitali con corsi di formazione a breve e lungo termine e con tirocini sul posto di lavoro, indipendentemente dal loro Stato membro di residenza. Nel programma Europa digitale, i Digital Innovation Hub dovrebbero svolgere programmi mirati per aiutare le PMI e le pubbliche amministrazioni a fornire al proprio personale le competenze avanzate necessarie per poter accedere alle nuove opportunità offerte dal supercalcolo, dall'intelligenza artificiale e dalla cibersicurezza;

·                Garantire un vasto uso delle tecnologie digitali nell'economia e nella società: 1,3 miliardi di euro dovrebbero assicurare la trasformazione digitale della pubblica amministrazione e dei servizi pubblici e la loro interoperabilità a livello UE e facilitare l'accesso delle imprese, soprattutto delle PMI, alla tecnologia e al know-how. I Digital Innovation Hub dovrebbero fungere da "sportelli unici" per le PMI e per le amministrazioni pubbliche e fornire l'accesso a competenze tecnologiche e strutture di sperimentazione oltre a offrire consulenza per valutare meglio la fattibilità economica dei progetti di trasformazione digitale.

 

 

 

Nuovi strumenti di bilancio a sostegno della stabilità della zona euro

Al fine di introdurre nuovi strumenti di bilancio a sostegno della stabilità della zona euro, la Commissione europea, nel nuovo quadro finanziario pluriennale 2021-2027, ha proposto due nuovi strumenti:

·       un Programma di sostegno alle riforme che, con una dotazione complessiva di bilancio di 25 miliardi di euro, fornirebbe sostegno finanziario e tecnico a tutti gli Stati membri per la realizzazione di riforme prioritarie, in particolare nel contesto del Semestre europeo. Uno specifico strumento di convergenza ("convergence facility") fornirà, inoltre, con una dotazione di 2,16 miliardi di euro, un sostegno ad hoc agli Stati membri non appartenenti alla zona euro che si preparano ad adottare la moneta comune;

·       una Funzione europea di stabilizzazione degli investimenti che dovrebbe contribuire a mantenere i livelli d'investimento in caso di gravi shock asimmetrici. Inizialmente opererebbe attraverso prestiti "back-to-back" garantiti dal bilancio dell'UE con un massimale di 30 miliardi di euro, cui si abbinerebbe un'assistenza finanziaria agli Stati membri a copertura dell'onere degli interessi.

 

Investimenti nella formazione

 

Secondo la Commissione europea, al fine di sviluppare una società dell’apprendimento e dell’imprenditorialità in Europa fondamentale per stimolare l’innovazione in tutti i settori dell’economia e in tutti i segmenti della popolazione, sono necessari importanti cambiamenti nel sistema di istruzione, formazione e ricerca e sul posto di lavoro affinché l’apprendimento lungo tutto l’arco della vita e il miglioramento delle competenze diventi una realtà per tutti, per affrontare le lacune di competenze e gli squilibri tra domanda e offerta di competenze esistenti in Europa. Si stima, infatti, che circa il 40% della forza lavoro in Europa avrebbe bisogno di aggiornare le competenze digitali, mentre 70 milioni di europei non possiedono competenze alfabetiche e matematiche di base.

Secondo la Commissione europea, è necessario un collegamento più stretto tra l’istruzione e la formazione professionale e i sistemi di innovazione, al fine di contribuire al fabbisogno di competenze e a una migliore corrispondenza tra domanda e offerta di competenze in linea con l’Agenda per le competenze per l’Europa (COM(2016)381) che ha fissato una strategia comune per l'UE, gli Stati membri e i portatori di interessi a tutti i livelli con l'obiettivo di migliorare la qualità e la pertinenza della formazione di competenze, al fine di stare al passo con la rapida evoluzione del fabbisogno di competenze del mercato del lavoro, dotare tutti di un insieme minimo di competenze di base e rendere le qualifiche più comprensibili, oltre ad aiutare lavoratori e discenti a spostarsi più facilmente all'interno dell'UE.

Tra le varie iniziative in corso e previste per il futuro per soddisfare le esigenze della nuova economia e contribuire a sviluppare una forza lavoro più agile e imprenditoriale, si segnalano in particolare:

·         il Fondo sociale europeo (FSE) che dovrebbe continuare ad aiutare gli europei a riqualificarsi e ad aumentare le competenze professionali. A tal fine, infatti, una delle priorità del nuovo Fondo sociale europeo PLUS (FSE+) per il periodo 2021-2027 (COM(2018)382) dovrebbe essere, secondo le intenzioni della Commissione europea, quella di investire nell’istruzione e nelle competenze (in particolare, le competenze digitali di base) per adeguarsi alle necessità presenti e future dell’economia;

·         il nuovo programma Erasmus per il 2021-2027 (Erasmus+ - COM(2018)367) che, in linea con quanto previsto dal programma Erasmus 2014-2020 attualmente in corso, dovrebbe permettere alle persone, in particolare ai giovani, di acquisire nuove conoscenze e competenze attraverso lo studio, i tirocini, gli apprendistati, gli scambi di giovani, l’insegnamento, la formazione, l’animazione socioeducativa e le attività sportive in tutta Europa e oltre. Il programma dovrebbe anche sostenere i Paesi europei nel modernizzare e migliorare i sistemi di istruzione e formazione;

·         il Piano d’azione per l’istruzione digitale, che definisce come i sistemi di istruzione e di formazione possano avvalersi meglio dell'innovazione e della tecnologia digitale nonché sostenere lo sviluppo delle pertinenti competenze digitali necessarie per vivere e lavorare in un'epoca di rapidi cambiamenti digitali. Il Piano d'azione pone l'accento, in particolare, sui sistemi di istruzione e di formazione iniziali e contempla istruzione scolastica, istruzione e formazione professionale (IFP) e istruzione superiore. Insieme al Piano d’azione è stata presentata anche una raccomandazione del Consiglio relativa alle competenze chiave per l’apprendimento permanente .

 

Sessione III: contrasto all’evasione fiscale

 

 

Secondo la Commissione europea, l’Unione europea sta portando avanti un programma per una tassazione più equa, più trasparente e più efficace all'interno dell'UE. Fondamentale, per la realizzazione di tale programma, è la lotta all'evasione e all'elusione fiscali e il rafforzamento della trasparenza fiscale; soprattutto lo scambio di informazioni tra le amministrazioni fiscali risulta cruciale affinché queste ultime possano disporre delle informazioni necessarie per svolgere in modo efficiente le loro funzioni.

Come evidenziato dalla Commissione europea, l'evasione e l'elusione fiscali privano i bilanci pubblici di miliardi di euro di gettito l’anno, falsano la concorrenza tra le imprese, incidono negativamente sulle condizioni di equità e parità di tutti i contribuenti, compromettono il concetto di sistema fiscale favorevole alla crescita e ostacolano l'efficacia dell'Unione dei mercati dei capitali. Inoltre, l'innovazione e la competitività rischiano di essere soffocate poiché le piccole e medie imprese (PMI), che sono la principale fonte di occupazione in Europa, finiscono per pagare in proporzione più tasse rispetto alle grandi imprese che possono permettersi di dedicarsi a una pianificazione fiscale aggressiva. L'elusione fiscale può anche portare all’aumento del carico fiscale sul lavoro, poiché i Governi possono compensare la perdita di gettito aumentando le imposte altrove, a scapito dell'occupazione e di un mercato del lavoro sano.

Considerato il carattere transfrontaliero dell'evasione e dell'elusione fiscali, la Commissione europea rileva che l'intervento a livello strettamente nazionale è generalmente inefficace per affrontare questi problemi; al contrario, un approccio coordinato alla lotta contro gli abusi fiscali, sia a livello dell'UE, che a livello internazionale, è ritenuto fondamentale.

 

Le dimensioni del fenomeno

Poiché le imposte dirette sono di competenza degli Stati membri, l’attenzione dell’UE è sempre stata concentrata prevalentemente sull’evasione dell’IVA, che costituisce, sia pure per una quota marginale (circa il 12%), una delle entrate del bilancio UE.

Il “divario dell’IVA”, cioè la differenza tra le entrate IVA previste e quelle effettivamente riscosse negli Stati membri, secondo gli ultimi dati pubblicati nel settembre 2017 dalla Commissione europea, ma che si riferiscono al 2015, ammonta a 151,5 miliardi di euro. Si stima che le sole frodi transfrontaliere rappresentino una perdita di gettito IVA pari a circa 50 miliardi di euro l’anno. Se mediamente a livello UE i dati mostrano un trend in miglioramento, la riscossione dell'IVA a livello nazionale varia notevolmente tra i diversi Stati membri. I divari dell'IVA più significativi sono stati registrati in Romania (37,2%), in Slovacchia (29,4%) e in Grecia (28,3%). I divari più esigui sono invece stati osservati in Spagna (3,5%) e in Croazia (3,9%). In termini assoluti, il divario dell'IVA maggiore (35 miliardi di euro) è stato quello dell'Italia.

 

Dal report dell'Agenzia delle entrate del 1° febbraio 2018 sui risultati del recupero complessivo dell'evasione risulta che, degli oltre 20 miliardi di euro complessivi recuperati nel 2017 in Italia (con un incremento del 5,8% rispetto al 2016), 11 miliardi derivano dai versamenti diretti dei contribuenti a seguito dei controlli (+14,6%), 7,4 miliardi derivano da ruoli (+54,2%), 1,3 miliardi è la somma incassata grazie alle lettere di compliance inviate ai contribuenti (+160%), 400 milioni sono stati recuperati grazie alla prima versione della voluntary disclosure.

 

Accanto al tema dell’evasione fiscale, che può essere definita come tutti quei comportamenti che hanno come obiettivo la riduzione o di sottrarsi, in tutto o in parte, all’obbligazione tributaria attraverso pratiche che violano le leggi e le norme fiscali, negli ultimi anni ha assunto dimensioni sempre più significative e preoccupanti il fenomeno dell’elusione fiscale che, seppur rispettando la legge, produce vantaggi al contribuente riducendo il gettito. L’elusione è stata rappresentata come una forma di abuso del diritto, ovvero la messa in pratica di comportamenti e azioni che hanno come obiettivo ultimo quello di raggirare le leggi a proprio vantaggio.

L’elusione, peraltro, può anche essere agevolata dal fatto che alcuni contribuenti, tipicamente le imprese multinazionali, operano in diversi Paesi ovvero offrono beni o servizi immateriali il cui valore è difficile da quantificare. Si tratta di problemi che riguardano in primo luogo ma non esclusivamente l'economia digitale. Questa posizione opportunistica conferisce loro un vantaggio a discapito delle aziende concorrenti.

Non è agevole individuare dati certi riguardo l'ampiezza del fenomeno, innanzitutto in quanto non vi è una definizione condivisa di ciò che costituisce "elusione", a livello internazionale. Tuttavia, secondo una stima scaturita dalla collaborazione degli Stati OCSE e G20, il fenomeno determina una perdita in termini di entrate fiscali che oscilla tra il 4 e il 10% degli introiti globali delle imposte sui redditi d'impresa. In termini monetari, il mancato introito è quantificabile in un ammontare tra i 100 e i 240 miliardi ogni anno.

Secondo un altro studio condotto dal Fondo monetario internazionale, il trasferimento degli utili tra giurisdizioni fiscali comporta una perdita di gettito che mediamente corrisponde a circa il 5% delle attuali entrate fiscali provenienti dall'imposizione del reddito delle società, ma che è pari a quasi il 13% nei Paesi non appartenenti all'OCSE. Per quanto concerne l’Unione europea, ogni anno la sola elusione fiscale fa perdere ai bilanci nazionali 50-70 miliardi di euro circa, ma tali perdite di gettito potrebbero in realtà ammontare a circa 160-190 miliardi di euro se si tiene conto delle intese fiscali particolari, delle inefficienze nella riscossione e di altre attività analoghe.

Nell’OCSE si concentrano, a livello internazionale, gli sforzi per migliorare la cooperazione fiscale tra i Governi per contrastare l'elusione e l'evasione fiscale. A sostegno di tali obiettivi, l'OCSE ha cercato di affrontare le sopra accennate problematiche con l'adozione del cosiddetto "pacchetto BEPS", che consiste nell'adozione di standard internazionali e modalità di approccio comuni nei seguenti ambiti: contrasto alla pianificazione fiscale aggressiva; erosione della base imponibile e trasferimento degli utili; scambio di informazioni attraverso il Forum globale sulla trasparenza e lo scambio di informazioni a fini fiscali; contrasto alla frode a danno dell’IVA; risoluzione delle controversie in caso di doppia imposizione.

Per Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) s’intende, dunque, l'insieme di strategie di natura fiscale che talune imprese pongono in essere per erodere la base imponibile (base erosion) e dunque sottrarre imposte al fisco. La traslazione dei profitti (profit shifting) da Paesi ad alta imposizione a Paesi a tassazione nulla o ridotta è, di fatto, essa stessa una strategia che conduce all'erosione della base imponibile.

Il progetto BEPS è stato avviato dall'OCSE nel 2013 e si inserisce nell'ambito dell'azione di contrasto alle politiche di pianificazione fiscale aggressiva, mirando, in particolare, a contrastare lo spostamento di base imponibile dai Paesi ad alta fiscalità verso giurisdizioni con pressione fiscale bassa o nulla da parte delle imprese multinazionali e puntando a stabilire regole uniche e trasparenti condivise a livello internazionale. Esso si basa su un Action Plan costituito da 15 keys. Scopo del progetto è coadiuvare i Governi nell'ottica di proteggere la base imponibile, offrendo certezza ai contribuenti e al contempo con lo scopo di evitare che la legge nazionale consenta fenomeni di doppia imposizione e restrizioni al legittimo esercizio di attività di natura transnazionale.

 

Principali iniziative dell’UE per rafforzare la trasparenza fiscale e contrastare l’evasione e l’elusione fiscali

 

Negli ultimi anni, l’UE ha adottato una serie di iniziative per rafforzare la trasparenza fiscale e contrastare l'evasione e l'elusione fiscali. Di seguito, un riepilogo di alcune delle principali iniziative.

 

Pacchetto sulla trasparenza fiscale e norme di trasparenza per gli intermediari

Il 18 marzo 2015 la Commissione europea ha presentato un pacchetto di misure per rafforzare la trasparenza fiscale (due proposte di direttiva e una comunicazione), volto a garantire che gli Stati membri dispongano delle informazioni di cui hanno bisogno per proteggere le loro basi imponibili e individuare efficacemente le imprese che cercano di eludere la loro giusta quota di tasse. L’elemento chiave del pacchetto era rappresentato dalla proposta di introdurre lo scambio automatico di informazioni tra gli Stati membri sui loro ruling fiscali. La proposta è stata definitivamente approvata con la direttiva (UE) 2015/2376 recante modifica della direttiva 2011/16/UE (direttiva sulla cooperazione amministrativa nel settore fiscale - DAC) per quanto riguarda lo scambio automatico obbligatorio di informazioni nel settore fiscale. La direttiva impone agli Stati membri, dal 1° gennaio 2017, lo scambio automatico su base sistematica di informazioni sui ruling fiscali preventivi transfrontalieri nonché sugli accordi preventivi sui prezzi di trasferimento.

La direttiva è stata recepita in Italia con il decreto legislativo 15 marzo 2017, n. 32. Con l'approvazione del decreto legislativo è divenuto obbligatorio lo scambio automatico di informazioni: sui ruling preventivi transfrontalieri che comprendono, ad esempio, gli accordi preventivi con l'amministrazione finanziaria per le imprese con attività internazionale; sugli accordi preventivi relativi ai prezzi di trasferimento ovvero gli accordi per definire preventivamente i metodi di calcolo del valore nominale delle operazioni transfrontaliere.

Il 21 giugno 2017 la Commissione europea ha proposto, inoltre, norme di trasparenza per gli intermediari, come consulenti fiscali, contabili, banche e avvocati, che elaborano e promuovono sistemi di pianificazione fiscale per i loro clienti. La proposta è stata definitivamente approvata con la direttiva (UE) 2018/822 recante nuove norme in materia di trasparenza per gli intermediari della pianificazione fiscale. Scopo principale della direttiva è, appunto, rafforzare la trasparenza fiscale e la lotta contro la pianificazione fiscale aggressiva includendo nell'attuale direttiva 2011/16/UE, relativa alla cooperazione amministrativa nel settore fiscale (DAC), nuove disposizioni secondo cui gli Stati membri sono tenuti a: stabilire norme ai fini della comunicazione obbligatoria di informazioni alle competenti autorità nazionali sui sistemi di pianificazione fiscale potenzialmente aggressiva aventi un elemento transfrontaliero ("meccanismi") da parte di "intermediari" (quali consulenti fiscali o altri attori che sono di solito coinvolti nell'elaborazione, nella commercializzazione, nell'organizzazione o nella gestione dell'attuazione di tali "meccanismi") e garantire che le autorità fiscali nazionali scambino automaticamente tali informazioni con le autorità fiscali di altri Stati membri utilizzando il meccanismo previsto dalla DAC. Gli Stati membri hanno tempo fino 31 dicembre 2019 per conformarsi alla direttiva.

Si segnala, in tale ambito, anche la direttiva (UE) 2016/2258 che modifica la direttiva 2011/16/UE per quanto riguarda l'accesso da parte delle autorità fiscali alle informazioni in materia di antiriciclaggio. In particolare, la direttiva intende assicurare all'amministrazione finanziaria la possibilità di accedere alle informazioni raccolte e conservate in conformità delle procedure antiriciclaggio.

La direttiva è stata recepita in Italia dal decreto legislativo 8 maggio 2018, n. 60.

 

Pacchetto anti-elusione fiscale

Il 28 gennaio 2016 la Commissione europea ha presentato un pacchetto di misure, legislative e non, volto a contrastare le pratiche fiscali aggressive delle grandi società. Il pacchetto invitava gli Stati membri ad adottare una posizione più forte e più coordinata contro le società che cercano di evitare di pagare la giusta quota di tasse e ad attuare le norme internazionali contro l’erosione della base imponibile e il trasferimento degli utili.

Le misure legislative del pacchetto sono state definitivamente approvate. Si tratta, in particolare, della direttiva (UE) 2016/1164 (cosiddetta Anti Tax Avoidance Directive - ATAD 3), recante norme contro le pratiche di elusione fiscale che incidono direttamente sul funzionamento del mercato interno, volta ad affrontare alcune delle pratiche che sono più comunemente utilizzate dalle grandi società per ridurre il loro onere fiscale. La direttiva si basa sulle raccomandazioni dell'OCSE del 2015 volte ad affrontare l'erosione della base imponibile e il trasferimento degli utili (BEPS), approvate dai leader del G20 nel novembre 2015. La direttiva fissa in particolare regole minime comuni in materia di:

·        limiti alla deducibilità degli interessi passivi da parte delle imprese: per contrastare l'erosione delle basi imponibili effettuata dai gruppi di imprese che collocano i prestiti infragruppo in Paesi ad alta tassazione, per beneficiare della deducibilità degli interessi passivi, e i profitti in Paesi a bassa tassazione, in linea con le raccomandazioni BEPS la direttiva prevede che gli interessi passivi siano deducibili fino al 30% dell'EBITDA (margine operativo lordo);

·        società controllate estere (CFC, "Controlled Foreign Companies"): per prevenire lo spostamento di profitti in giurisdizioni a bassa tassazione, all'interno e fuori dell'UE, la direttiva prevede che le società controllate estere siano tassate secondo aliquote e regole di calcolo della base imponibile del Paese dell'impresa controllante quando la CFC è localizzata in un Paese con tassazione sensibilmente inferiore e non svolge un'attività economica effettiva;

·        clausola antiabuso generale: tale disposizione consente di disconoscere a fini fiscali operazioni effettuate dalle imprese al solo fine di ottenere un vantaggio fiscale, e quindi senza valide ragioni economiche;

·        tassazione in uscita dei beni di impresa: sono introdotte regole comuni per la tassazione delle operazioni di trasferimento in altri Paesi di stabili organizzazioni, rami d'azienda, asset societari.

Tuttavia, poiché la direttiva riguardava solo i disallineamenti da ibridi all’interno dell’UE, è stata adottata la direttiva (UE) 2017/952, recante modifica della direttiva (UE) 2016/1164 relativamente ai disallineamenti da ibridi con i Paesi terzi che, appunto, ne amplia l’ambito di applicazione per garantire che le disposizioni coprano i disallineamenti da ibridi con i Paesi terzi.

La direttiva (UE) 2016/1164 deve essere recepita dagli Stati membri entro il 31 dicembre 2018, con l'eccezione della misura sulla tassazione in uscita dei beni di impresa che dovrà essere recepita entro il 1° gennaio 2020. La direttiva di modifica (UE) 2017/952 deve essere recepita dagli Stati membri entro il 31 dicembre 2019 (o entro il 31 dicembre 2021 nel caso di disallineamenti ibridi). Inoltre, in materia di limiti alla deducibilità degli interessi passivi, gli Stati membri potranno continuare ad applicare misure nazionali vigenti con effetti equivalenti a quelli previste dalla direttiva fino a quando i Paesi OCSE non avranno adottato le raccomandazioni BEPS e comunque non oltre il 1° gennaio 2024. Nell'ordinamento italiano sono già presenti misure antielusive che soddisfano gran parte degli standard minimi contenuti nella direttiva. La legge di delegazione europea 2016-2017 (legge n. 163 del 2017) contiene la delega per il recepimento della direttiva 2016/1164/UE.

Inoltre, la direttiva (UE) 2016/881, recante modifica della direttiva 2011/16/UE per quanto riguarda lo scambio automatico obbligatorio di informazioni nel settore fiscale, ha introdotto l'obbligo per le imprese multinazionali europee di presentare annualmente una rendicontazione Paese per Paese (cosiddetto country by country reporting) di talune informazioni fiscali, che poi saranno oggetto di scambio automatico tra Paese della capogruppo e Stati membri in cui le società controllate sono localizzate. La direttiva impone, quindi, requisiti di trasparenza, prevedendo che i gruppi di imprese multinazionali forniscano annualmente, per ogni giurisdizione fiscale in cui operano, alcune informazioni rilevanti, tra cui l'ammontare dei ricavi, gli utili lordi o le perdite, le imposte sul reddito pagate e maturate, il numero di addetti, il capitale dichiarato, gli utili non distribuiti e le immobilizzazioni materiali.

 

L'Italia ha introdotto all'interno dell'ordinamento nazionale una norma sul country by country reporting (CBCR) nella legge di Stabilità 2016 (legge n. 208 del 2015 - articoli 145 e 146). In seguito, il D.M. 23 febbraio 2017 del Ministero dell’economia e delle finanze ha definito i termini e le modalità di invio delle rendicontazioni mentre l'Agenzia delle entrate, con il provvedimento del 28 novembre 2017, ha pubblicato le istruzioni per le multinazionali con sede in Italia tenute alla comunicazione dei dati delle società controllate, nell'ambito dello scambio automatico di informazioni in materia fiscale.

Infine, il pacchetto conteneva anche la raccomandazione (UE) 2016/136 della Commissione relativa all'attuazione di misure contro l'abuso dei trattati fiscali.

 

Piano d’azione per la tassazione delle società

 

Il 17 giugno 2015 la Commissione europea ha lanciato un Piano d’azione per un regime equo ed efficace per l'imposta societaria nell'UE. Il Piano individua 5 principali settori d'intervento:

·         il rilancio della base imponibile consolidata comune per l'imposta sulle società (CCCTB), proposta dalla Commissione nel 2011, che potrebbe essere uno strumento estremamente efficace per conseguire gli obiettivi di maggiore equità ed efficienza della tassazione;

·         garantire l’effettiva tassazione nel luogo in cui sono generati gli utili;

·         migliorare il contesto fiscale delle imprese;

·         aumentare la trasparenza;

·         migliorare la cooperazione tra gli Stati membri contro l’elusione fiscale e la pianificazione fiscale aggressiva.

Collegate al suddetto Piano d’azione, si segnalano in particolare:

-        la direttiva (UE) 2017/1852 sui meccanismi di risoluzione delle controversie in materia fiscale nell'UE. Essa punta a migliorare il sistema di risoluzione delle controversie sugli accordi fiscali tra gli Stati membri, dando così ai cittadini e alle imprese maggiore certezza e decisioni più tempestive. Riguarda, in particolare, le controversie in materia di doppia o multipla imposizione in cui due o più Paesi rivendicano il diritto di tassare lo stesso reddito o capitale imponibile. Gli Stati membri devono conformarsi alla direttiva entro il 30 giugno 2019;

-        la proposta di direttiva (COM(2016)685) per il rilancio della base imponibile consolidata comune per l'imposta sulle società (CCCTB), presentata ad ottobre 2016, che è tuttora all’esame delle Istituzioni europee. Il 5 marzo 2018 il Parlamento ha approvato la sua posizione in prima lettura;

-        la proposta di direttiva (COM(2016)198) che modifica la direttiva 2013/34/UE per quanto riguarda la comunicazione delle informazioni sull'imposta sul reddito da parte di talune imprese e succursali, presentata ad aprile 2016. In particolare, la Commissione europea ha proposto che le multinazionali con un fatturato superiore a 750 milioni di euro e una presenza nell'UE debbano pubblicare una determinata serie di dati fiscali online. Tali imprese dovranno rendere pubbliche le informazioni Paese per Paese per ogni Stato dell'UE, oltre che per le giurisdizioni fiscali che non rispettano le norme di buona governance fiscale. Dovranno, inoltre, essere comunicati i dati aggregati per operazioni effettuate nel resto del mondo. Tali norme, a giudizio della Commissione europea, aumenteranno la responsabilità in materia fiscale delle grandi multinazionali, consentendo ai cittadini di monitorare meglio il loro comportamento fiscale e incoraggiando le imprese a pagare le tasse dove producono utili, pur preservandone la competitività ed evitando di far gravare gli oneri sulle piccole imprese. La proposta è tuttora all’esame delle Istituzioni europee.

 

Lista UE delle giurisdizioni non cooperative in materia fiscale

Il 5 dicembre 2017 il Consiglio ha approvato e pubblicato conclusioni contenenti una lista UE delle giurisdizioni non cooperative in materia fiscale. Lo scopo è promuovere la buona governance a livello mondiale al fine di massimizzare gli sforzi per prevenire la frode fiscale e l'evasione.

I lavori del Consiglio sulla lista sono stati condotti in parallelo con l'OCSE e nel contesto del G20. La lista UE è stata creata a seguito di un processo di vaglio e un dialogo condotti nel corso del 2017 con numerose giurisdizioni di Paesi terzi.

Nel novembre 2016 il Consiglio ha stabilito i criteri:

·        a cui dovrebbe rispondere una giurisdizione per essere considerata adempiente sul piano della trasparenza fiscale;

·        a cui dovrebbe rispondere una giurisdizione per essere considerata adempiente ai fini dell'equa imposizione;

·        secondo cui le misure contro l'erosione della base imponibile e il trasferimento degli utili ("tax base erosion and profit shifting", BEPS) sono in corso di attuazione.

Le giurisdizioni che figurano nell’elenco sono incoraggiate ad apportare i cambiamenti loro richiesti. Le loro legislazioni e politiche fiscali e le pratiche amministrative determinano o possono determinare una perdita di gettito per gli Stati membri dell'UE. In attesa di tali cambiamenti l'UE e gli Stati membri potrebbero applicare misure di difesa. Tali misure, sia quelle fiscali che quelle in materia non fiscale, saranno intese a prevenire l'erosione delle basi imponibili degli Stati membri dell'UE.

Al 5 giugno 2018, la lista UE era composta dai seguenti Paesi: Samoa americane; Guam; Namibia; Palau; Samoa; Trinidad e Tobago; Isole Vergini degli Stati Uniti.

 

Tassazione dell’economia digitale

Il 21 marzo 2018 la Commissione europea ha presentato un pacchetto di proposte in materia di tassazione dell’economia digitale, che perseguono l’obiettivo di adeguare le norme fiscali europee ai nuovi modelli imprenditoriali della realtà digitale, al fine di assicurare che le imprese che operano nell'UE paghino le tasse nel luogo in cui sono generati gli utili e il valore.

Nel dettaglio, il pacchetto si articola nelle seguenti proposte:

·         una comunicazione introduttiva, che definisce le linee di intervento COM(2018)146;

·         una proposta di direttiva, che stabilisce norme per la tassazione delle società che hanno una presenza digitale significativa COM(2018)147;

·         una proposta di direttiva relativa al sistema comune d’imposta sui servizi digitali applicabile ai ricavi derivanti dalla fornitura di taluni servizi digitali COM(2018)148;

·         una raccomandazione, che invita gli Stati membri ad adattare le convenzioni in materia di doppia imposizione concluse con Paesi terzi alle norme sulla tassazione delle società che hanno una presenza digitale significativa C(2018)1650.

Le proposte fanno seguito alla comunicazione presentata dalla Commissione europea nel 2017 COM(2017)547: “Un sistema fiscale equo ed efficace nell'Unione europea per il mercato unico digitale”, con la quale la Commissione auspicava, in prima istanza, una soluzione del problema a livello globale in ambito OCSE; tuttavia, in mancanza di progressi a livello internazionale, la Commissione europea ha deciso di presentare una propria iniziativa con l’intento di imprimere uno slancio alla discussione internazionale e attenuare i rischi immediati, oltre che di evitare una frammentazione nella regolamentazione qualora gli Stati membri decidessero di adottare soluzioni a livello nazionale.

Ad avviso della Commissione, si pongono in particolare tre questioni:

·       come tassare;

·       dove tassare, posto che la tassazione dovrebbe intervenire nel Paese in cui vengono offerti i servizi digitali, anche se in questo vi è una presenza fisica ridotta o inesistente dell’impresa;

·       cosa tassare, posto che l’economia digitale si riferisce prevalentemente a beni e servizi immateriali.

In particolare, le proposte prevedono:

·     l’ampliamento del concetto di stabile organizzazione, applicabile ai fini dell’imposta sulle società in ciascuno Stato membro, includendo il concetto di presenza digitale significativa attraverso la quale è esercitata un’attività;

·     la definizione di principi per l’attribuzione degli utili a una presenza digitale significativa ai fini dell’imposta sulle società;

·     l’istituzione di un sistema comune d’imposta sui servizi digitali («ISD») con un’aliquota del 3% applicabile ai ricavi derivanti dalla fornitura di taluni servizi digitali, in cui gli utenti contribuiscono significativamente al processo di creazione del valore.

In base ai dati della Commissione europea, negli ultimi sette anni la crescita media annua dei ricavi delle principali imprese digitali è stata del 14% circa, contro il 3% per le società del settore informatico e delle telecomunicazioni e lo 0,2% per le altre multinazionali. La diffusione delle tecnologie digitali è responsabile di quasi un terzo dell'aumento della produzione industriale complessiva in Europa.

 

Mediamente i modelli d'impresa digitali nazionali sono soggetti a un tasso d'imposizione effettiva dell'8,5%, due volte inferiore a quello applicato ai modelli d'impresa tradizionali. Questa differenza è dovuta principalmente alle caratteristiche dei modelli d'impresa digitali, che dipendono in larga misura dai beni immateriali e beneficiano di sgravi fiscali. Le imprese digitali transfrontaliere possono beneficiare, inoltre, di oneri fiscali ridotti, senza tenere conto dei casi di pianificazione fiscale transfrontaliera aggressiva, che può arrivare anche ad azzerare l'onere fiscale.

 

In attesa di un'azione a livello internazionale, l'Italia con la legge di bilancio 2018, ha istituito un'imposta del 3% sui ricavi derivanti da transazioni digitali e introdotto una nuova ipotesi di stabile organizzazione nella forma di “una significativa e continuativa presenza economica nel territorio dello Stato costruita in modo tale da non fare risultare una sua consistenza fisica nel territorio stesso”, ampliando così il novero dei casi di stabile organizzazione. Tuttavia, la nuova disposizione, come sottolinea il Governo nella relazione trasmessa il 17 aprile 2018 ai sensi della legge n. 234 del 2012, articolo 6, è stata introdotta unilateralmente dal legislatore italiano e, pertanto, non è applicabile in presenza di un trattato sottoscritto dall'Italia contro la doppia imposizione, a meno che lo stesso non venga rinegoziato per renderlo conforme alle nuove disposizioni. Alla luce delle proposte della Commissione europea, nella stessa relazione, il Governo fa presente che occorrerà verificare l'opportunità di abrogare o meno tale norma.

 

Riforma dell’IVA

Il 7 aprile 2016 la Commissione europea ha presentato il piano d’azione sull’IVA (COM(2016)148) che comprende: i principi fondamentali di un futuro sistema unico dell’IVA a livello europeo; le misure a breve termine per combattere le frodi a danno dell’IVA; l'aggiornamento del quadro delle aliquote IVA e una serie di opzioni per concedere maggiore flessibilità agli Stati membri nel definirle; progetti per semplificare le norme IVA in materia di commercio elettronico, nel quadro della strategia per il mercato unico digitale, e per un pacchetto IVA che faciliti la vita alle PMI.

Il 1° dicembre 2016 la Commissione europea ha presentato una serie di misure volte ad agevolare gli adempimenti IVA per le imprese di commercio elettronico nell'UE, per consentire ai consumatori e alle imprese, in particolare le start-up e le PMI, di acquistare e vendere più facilmente beni e servizi online. L'introduzione di un portale a livello dell'UE per i pagamenti IVA online (lo “sportello unico”), nelle intenzioni della Commissione, dovrebbe permettere di ridurre significativamente le spese per gli adempimenti IVA (le imprese dell'UE risparmierebbero 2,3 miliardi di euro l'anno). Inoltre, secondo le nuove norme, l'IVA sarebbe versata nello Stato membro del consumatore finale, garantendo così una distribuzione più equa del gettito fiscale tra i Paesi dell'Unione. Le proposte aiuterebbero gli Stati membri a recuperare l'IVA perduta ogni anno sulle vendite online, stimata a 5 miliardi di euro. Si prevede che la perdita di entrate, in assenza di un intervento normativo, raggiungerebbe i 7 miliardi di euro entro il 2020.

Le misure sono state approvate lo scorso 5 dicembre 2017 (direttiva n. 2455/2017, regolamento n. 2454/2017, regolamento di esecuzione 2459/2017), ad eccezione della proposta di direttiva COM(2016)758, che prevede la possibilità per gli Stati membri di ridurre le aliquote IVA applicabili alle pubblicazioni elettroniche, come i libri in formato elettronico e i quotidiani online, allineandole a quelle sulle pubblicazioni in formato cartaceo.

Facendo seguito al suddetto Piano d’azione, il 4 ottobre 2017 la Commissione europea ha proposto una riforma del sistema dell'IVA nell'UE, al fine di migliorare e modernizzare il sistema per le amministrazioni e per le imprese. Si tratta delle seguenti proposte:

·       COM(2017)566: comunicazione relativa al seguito del piano d'azione sull'IVA Verso uno spazio unico europeo dell'IVA;

·       COM(2017)567: proposta di regolamento che modifica il regolamento (UE) n. 904/2010 per quanto riguarda i soggetti passivi certificati;

·       COM(2017)568: proposta di regolamento che modifica il regolamento (UE) n. 282/2011 per quanto riguarda talune esenzioni connesse alle operazioni intracomunitarie;

·       COM(2017)569: proposta di direttiva che modifica la direttiva 2006/112/CE per quanto concerne l'armonizzazione e la semplificazione di determinate norme nel sistema d'imposta sul valore aggiunto e l'introduzione del sistema definitivo di imposizione degli scambi tra Stati membri.

Con il pacchetto in questione, la Commissione europea propone di modificare radicalmente il sistema attuale dell'IVA tassando le vendite di beni da un Paese dell'UE all'altro nello stesso modo in cui sono tassate all'interno dei singoli Stati membri. Il pacchetto si basa su quattro principi fondamentali, definiti dalla Commissione i pilastri di un nuovo e definitivo spazio unico europeo dell'IVA:

·        lotta contro la frode: l'IVA sarebbe applicata agli scambi transfrontalieri tra le imprese (l'attuale esenzione dall'IVA per questo tipo di scambi costituisce una facile scappatoia che consente alle imprese di riscuotere l'IVA senza versarla allo Stato);

·        sportello unico: le imprese che operano a livello transfrontaliero potrebbero adempiere agli obblighi in materia di IVA grazie a un servizio di "sportello unico". Gli operatori sarebbero in grado di effettuare dichiarazioni e versamenti utilizzando un unico portale online nella loro lingua, seguendo le stesse norme e utilizzando gli stessi modelli amministrativi del Paese di origine. Gli Stati membri verserebbero direttamente l'IVA gli uni agli altri, come già avviene per la vendita di servizi elettronici.

·        maggiore coerenza: passaggio al principio della "destinazione", secondo il quale l'importo finale dell'IVA è sempre versato allo Stato membro del consumatore finale ed è determinato in base all'aliquota vigente in tale Stato membro (sistema già in vigore per la vendita di servizi elettronici).

·        meno burocrazia: semplificazione delle norme in materia di fatturazione, che consentirebbe ai venditori di redigere le fatture in base alle norme del proprio Paese, anche quando operano a livello transfrontaliero. Le imprese non saranno più tenute a preparare un elenco di operazioni transfrontaliere per la loro autorità fiscale (il cosiddetto "elenco riepilogativo").

La proposta introduce, inoltre, il concetto di "soggetto passivo certificato", ossia una categoria di imprese fidate che beneficerà di norme molto più semplici ed efficaci in termini di risparmio di tempo.

Il 21 dicembre 2016 la Commissione europea ha anche presentato una proposta di direttiva (COM(2016)811) che modifica la direttiva 2006/112/CE relativa al sistema comune d’imposta sul valore aggiunto con riguardo all’applicazione temporanea di un meccanismo generalizzato di inversione contabile alle cessioni di beni e alle prestazioni di servizi al di sopra di una determinata soglia.

Il 30 novembre 2017 la Commissione europea ha presentato, inoltre, una proposta di regolamento (COM(2017)706) volta a rafforzare la cooperazione amministrativa al fine di migliorare la prevenzione della frode in materia di IVA. La proposta di regolamento tratta le più diffuse forme di frodi transfrontaliere, stimola lo scambio di informazioni, rafforza la rete fiscale Eurofisc e introduce nuovi strumenti per la cooperazione tra gli Stati membri. La proposta è tuttora all’esame delle Istituzioni europee; il 3 luglio 2018 il Parlamento europeo ha approvato la sua posizione in prima lettura. Misure principali della normativa proposta:

·        rafforzamento della cooperazione tra gli Stati membri: si prevede l'attuazione di un sistema online di condivisione delle informazioni nell'ambito di "Eurofisc", la rete europea esistente di esperti sulle frodi;

·        collaborazione con gli organismi di contrasto: le nuove misure aprirebbero nuovi canali di comunicazione e di scambio di dati tra le autorità fiscali e gli organismi europei di contrasto (OLAF, Europol e la Procura europea (EPPO), istituita di recente) sulle attività transfrontaliere sospette di portare a frodi dell'IVA;

·        condivisione delle informazioni fondamentali sulle importazioni da Paesi terzi: la proposta intende migliorare la condivisione di informazioni fra le autorità fiscali e le autorità doganali per alcuni regimi doganali che attualmente sono aperti al rischio di frode dell'IVA;

·        condivisione delle informazioni sugli autoveicoli: la proposta prevede che i funzionari di Eurofisc abbiano accesso ai dati relativi all'immatricolazione degli autoveicoli degli altri Stati membri.

Il 18 gennaio 2018 la Commissione ha proposto nuove norme (COM(2018)20 e COM(2018)21) per concedere maggiore flessibilità agli Stati membri nel fissare le aliquote IVA e creare un contesto fiscale più favorevole allo sviluppo delle PMI. Attualmente, gli Stati membri possono applicare sul territorio nazionale un'aliquota ridotta del 5% a due diverse categorie di prodotti. Alcuni Stati membri applicano anche deroghe specifiche per ulteriori aliquote ridotte. Oltre all'aliquota IVA normale di un minimo del 15% (si veda, al riguardo, anche la recente direttiva (UE) 2018/912 che modifica la direttiva 2006/112/CE relativa al sistema comune di imposta sul valore aggiunto, in relazione all’obbligo di rispettare un’aliquota normale minima), gli Stati membri potrebbero fissare:

·        due aliquote ridotte distinte comprese tra il 5% e l'aliquota normale scelta dallo Stato membro;

·        un'esenzione dall'IVA (o "tasso zero");

·        un'aliquota ridotta compresa tra lo 0% e le aliquote ridotte.

L'attuale complesso elenco di beni e servizi cui possono essere applicate aliquote ridotte sarebbe soppresso e sostituito da un nuovo elenco di prodotti (come armi, bevande alcoliche, tabacco e gioco d'azzardo) ai quali sarebbe sempre applicata l'aliquota normale del 15% o un'aliquota superiore. Per salvaguardare le entrate pubbliche, gli Stati membri dovranno inoltre garantire che l'aliquota IVA media ponderata sia pari almeno al 12%. Con il nuovo regime, tutti i beni che attualmente beneficiano di aliquote diverse dall'aliquota normale potranno continuare a farlo. Inoltre, in base alle norme vigenti, gli Stati membri possono esentare dall'IVA le vendite delle piccole imprese a condizione che non superino un determinato volume d'affari annuo, che varia da un Paese all'altro. Tali esenzioni sono accessibili soltanto ai soggetti nazionali, a scapito della parità di condizioni per le piccole imprese operanti all'interno dell'UE.

Le soglie di esenzione attuali sarebbero mantenute, ma le proposte introducono:

·        una soglia di entrate di 2 milioni di euro in tutta l'UE al di sotto della quale le piccole imprese beneficerebbero di misure di semplificazione, a prescindere dal fatto che fruiscano già della franchigia IVA;

·        la possibilità per gli Stati membri di dispensare tutte le piccole imprese ammissibili alla franchigia IVA dagli obblighi relativi all'identificazione, alla fatturazione, alla contabilità e alle dichiarazioni;

·        una soglia di volume d'affari di 100.000 euro che consentirebbe alle imprese operanti in più di uno Stato membro di beneficiare della franchigia IVA.

Il 25 maggio 2018 la Commissione europea ha presentato altre due proposte in materia di IVA:

·   la proposta di direttiva (COM(2018)298) relativa al periodo di applicazione del meccanismo opzionale dell'inversione contabile e del meccanismo di reazione alle frodi, che intende prorogare il meccanismo di reverse charge settoriale e il meccanismo di reazione rapida contro le frodi: tali misure consentono agli Stati membri di affrontare rapidamente i problemi della frode intracomunitaria dell'operatore inadempiente (MTIC). Esse sono limitate nel tempo (le misure scadono il 31 dicembre 2018) e la loro mancata proroga, a parere dell’UE, priverebbe gli Stati membri di uno strumento temporaneo efficace ed efficiente per la lotta alle frodi in materia di IVA. La proposta, in attesa dell'entrata in vigore del sistema dell'IVA definitivo, che risolverebbe il problema provocato dall'esenzione dell'IVA collegata alla cessione intracomunitaria di beni, intende prorogare fino al 30 giugno 2022: la possibilità che gli Stati membri possano applicare il meccanismo dell'inversione contabile al fine di lottare contro le frodi in essere nelle cessioni di beni e prestazioni di servizi specificamente individuate dalle norme UE; la possibilità di avvalersi del meccanismo di reazione rapida per lottare contro la frode;

·   la proposta di direttiva (COM(2018)329) riguardante le misure tecniche definitive per realizzare il futuro sistema dell'IVA nell'UE a prova di frode. Il nuovo regime definitivo prevede che, in caso di fornitura intracomunitaria di beni, sia introdotta - in luogo dell'attuale distinzione tra cessione intracomunitaria (non imponibile) e acquisto intracomunitario (imponibile) - la sola operazione di cessione imponibile, in principio in capo al fornitore debitore dell'imposta, con tassazione nel luogo dove termina il trasporto o spedizione dei beni, in ossequio al principio di tassazione nel Paese di destinazione. Tuttavia, si intende rendere debitore dell'imposta l'acquirente ove questi sia soggetto passivo certificato. Gli adempimenti formali e sostanziali dell'imposta si intende che vengano effettuati attraverso uno sportello unico, semplificando le comunicazioni specifiche attuali connesse al regime transitorio (elenchi riepilogativi limitati ai servizi). Si affida la disciplina degli obblighi di fatturazione alle norme dello Stato membro del fornitore.

 

Sessione IV: la digitalizzazione e il suo impatto sul mercato del lavoro

 

Introduzione

 

L'ultimo Consiglio europeo, tenutosi a Bruxelles il 28 e 29 giugno, ha tra l'altro sottolineato, nelle sue conclusioni, l'importanza di conseguire risultati in merito alle rimanenti proposte legislative riguardanti il mercato unico digitale, prima della fine dell'attuale legislatura europea.

La Strategia per il mercato unico digitale intende garantire che l'economia, l'industria e la società europee traggano il massimo vantaggio dalla nuova era digitale. Secondo la Commissione europea, un mercato digitale pienamente funzionante potrebbe apportare fino a 415 miliardi di euro annui all'economia dell'Unione e permettere all'UE di divenire un leader del digitale a livello mondiale.

Lo stato dell'arte, per quanto concerne l'implementazione della Strategia, è stato tracciato dalla Commissione con la sua comunicazione "Completare un mercato digitale sicuro per tutti" (COM (2018) 320), pubblicata lo scorso 15 maggio, nella quale sono valutati i progressi compiuti e si invitano Parlamento europeo e Consiglio ad approvare in tempi rapidi le proposte in corso di esame.

La Commissione ricorda in particolare che dal lancio della Strategia, nel maggio 2015, ha formulato proposte specifiche per tutte le 29 iniziative legislative che erano state annunciate e individuate come essenziali per un mercato digitale operativo. Auspica pertanto la "chiusura" di alcuni importanti dossier ancora in fase negoziale, tra i quali le proposte tese a garantire la riservatezza delle comunicazioni elettroniche; a introdurre specifiche norme contrattuali relative ai contratti di fornitura di contenuto digitale e ai contratti di vendita online e di altri tipi di vendita a distanza di beni; ad aumentare la sicurezza informatica e combattere la criminalità informatica; a istituire uno sportello digitale unico; a introdurre un codice delle comunicazioni elettroniche, in modo che entro il 2020 tutti gli Stati membri assegnino le frequenze necessarie per l'introduzione della rete di prossima generazione (5G); a regolamentare la libera circolazione dei dati non personali, così da dispiegare a pieno la potenzialità dei dati pubblici e scientifici e consentirne il riutilizzo da parte delle start-up europee; a modernizzare il diritto d'autore, dando maggiori possibilità di scelta e migliore accesso ai contenuti online e transfrontalieri; a garantire la trasparenza e la correttezza nella gestione delle piattaforme online; a istituire un'impresa comune europea per il calcolo ad alte prestazioni.

 

 

 

 

L'impatto della digitalizzazione sul mercato del lavoro: elementi generali

 

Il tema dell'impatto delle tecnologie digitali sul mercato del lavoro ha accompagnato in modo costante il dibattito a livello europeo, lasciando emergere una potenziale polarizzazione tra letture ottimistiche e concentrate sul potenziale di crescita tanto in termini economici, quanto di nuova occupazione, e altre più attente ai rischi che la digitalizzazione potrebbe comportare per settori specifici del mercato.

Nel documento di lavoro elaborato dalla Presidenza austriaca si sottolinea, tra l'altro:

-        che le nuove tecnologie contribuiscono all'aumento del numero di lavoratori con posizioni atipiche o indipendenti. Permettendo più flessibilità e una migliore conciliazione tra vita professionale e vita privata, le nuove forme di lavoro apportano vantaggi tanto ai lavoratori quanto alle imprese, offrendo al contempo nuove opportunità di accesso e di permanenza sul mercato del lavoro anche per le persone anziane o diversamente abili;

-        che, pur non essendo stata raggiunta alcuna conclusione definitiva sull'ampiezza delle ricadute che la tecnologia provocherà sull'occupazione, è emerso da diversi studi qualificati come il lavoro routinario e ripetitivo è quello a maggior rischio di subire un'automazione parziale o totale. Uno studio, in particolare, ha dimostrato come negli anni a venire una percentuale oscillante tra il 37% e il 69% dei posti di lavoro potrebbe essere oggetto di un'automazione parziale. Il processo di adattamento del mercato del lavoro alla digitalizzazione non potrà pertanto prescindere da una migliore formazione, da un processo di apprendimento lungo l'intero arco della vita e da regimi di protezione sociale all'altezza delle sfide del futuro;

-        che esiste una evidente connessione tra il numero crescente di impieghi atipici e il deterioramento delle condizioni di lavoro, che si manifesta attraverso una maggior volatilità dei salari, una minore sicurezza sul lavoro e una protezione sociale insufficiente - come accade, per esempio, per le persone reclutate tramite piattaforme online. Va segnalato, in proposito, che la Commissione europea ha già orchestrato una prima reazione a questo processo di deterioramento, proponendo nuove norme minime a tutela di tutti i lavoratori, inclusi gli atipici;

-        che l'istruzione e l'acquisizione di competenze devono recitare un ruolo centrale all'interno della Strategia per il mercato unico digitale. Nel quadro di una cooperazione più stretta con gli Stati membri, i prestatori di formazione e le imprese, la Commissione, con la sua nuova Strategia per le competenze in Europa e ricorrendo a fondi europei, ha aperto la via per permettere ai cittadini europei di acquisire migliori competenze a tutti i livelli.

 

Digitalizzazione e mercato del lavoro: un quadro comparativo Italia-UE

Un quadro particolarmente completo sui processi di digitalizzazione in Italia e sul loro impatto sul mercato del lavoro, integrato da elementi comparativi con gli altri Stati membri dell'UE, è stato fornito dal Presidente dell'ISTAT Giorgio Alleva in occasione della sua audizione davanti alla 11^a Commissione "Lavoro, previdenza sociale" del Senato, del 12 luglio 2017, nell'ambito di un'Indagine conoscitiva sul mercato del lavoro della quarta rivoluzione industriale.

In tema di informazione statistica sulle imprese, nell'ambito della Strategia "Industria 4.0", lanciata a novembre 2015 dal Ministero dello sviluppo economico con l'obiettivo di fare della trasformazione digitale dell'industria un'opportunità in termini di crescita della competitività e dell'occupazione, l'ISTAT ha lanciato a fine 2016 un'indagine sulla fiducia delle imprese manifatturiere e dei servizi di mercato, dalla quale è risultato che le imprese dei comparti manifatturieri che prevedevano di adottare o incrementare le tecnologie ICT promosse dal piano Industria 4.0 erano ancora relativamente poche: "in particolare, le risposte positive superano quelle negative in 6 settori su 22 (autoveicoli, elettronica, apparecchiature elettriche, farmaceutica, metallurgia e macchinari)", segno di un impegno del settore produttivo italiano verso l'aggiornamento tecnologico non ancora pienamente diffuso e pervasivo.

 

Per quanto concerne la dinamica delle professioni, sulla base di una riaggregazione in quattro classi che renda conto dei cambiamenti nella domanda di competenze, i dati ISTAT tra il 2011 e il 2016 registrano una riduzione significativa delle professioni tecniche operative - di carattere manuale con competenze nell'uso di macchinari e attrezzature - (-222.000 unità) e una crescita di analoga intensità nelle professioni elementari - caratterizzate da un livello di qualificazione complessivamente basso - (+215.000) e nelle professioni specializzate - qualificate in ambito tecnologico e scientifico, caratterizzate da competenze intellettuali-gestionali - (+171.000).

 

Come nel resto d'Europa, l'andamento dell'occupazione nelle professioni ICT è stato in Italia più favorevole di quello dell'occupazione nel suo complesso, anche durante la crisi. Gli occupati in tale settore sono stimati nel 2016 in 750.000 unità, con un aumento del 4,9% rispetto all'anno precedente (rispetto al +1,3% dell'occupazione nel suo complesso) e di oltre il 12% rispetto al 2011 (rispetto al +0,7% dell'occupazione totale.

 

 

L'incidenza sull'occupazione totale è stimata al 3,3%, una quota solo lievemente inferiore a quella di Francia e Germania, che nel 2015 registravano rispettivamente il 3,6% e il 3,7%.

 

In tema di competenze digitali, rispetto all'insieme dell'Unione europea, in Italia la percentuale delle forze di lavoro (occupati e disoccupati) con competenze elevate è considerevolmente inferiore (il 23% contro il 32%), e il divario è ancora maggiore quando si considera l'insieme della popolazione in età da lavoro. Tra i cinque maggiori paesi europei, l'Italia mostra il più basso livello di diffusione delle competenze digitali.

 

L'età resta un fattore importante ma non decisivo nello spiegare i divari: i giovani tra i 16 e i 24 anni hanno livelli avanzati quasi nel 40% dei casi. Un altro fattore discriminante è il grado di istruzione, anche se sono poco meno della metà (47,6%) i laureati con competenze digitali elevate che usano la Rete.

Per quanto concerne la formazione e l'apprendimento, nelle ultime settimane del 2016, in Europa, più di un adulto su dieci (il 10,8%) tra i 25 e i 64 anni ha partecipato a iniziative formative. I tassi di partecipazione mostrano una notevole variabilità tra Stati membri, con i valori più elevati osservati presso i paesi scandinavi, ma l'Italia, con l'8,3%, si attesta al di sotto della media europea, e tra gli individui in possesso al più del titolo secondario inferiore la quota di quanti hanno partecipato ad attività formative scende addirittura al 2,3%, rispetto al 4,2% dell'UE-28.

Per quanto riguarda infine l'utilizzo delle tecnologie digitali da parte delle imprese, l'Italia si sta avvicinando alla media europea, ma permane un divario nello sfruttamento delle potenzialità offerte dalle nuove tecnologie nell'organizzazione d'impresa e, in particolare, nel commercio elettronico: il nostro è infatti il Paese europeo con la percentuale più elevata di imprese - quasi un terzo, contro il 22% per l'UE nel suo insieme - che ritengono non valga la pena di sostenere i costi della vendita online, perché non ripagati dai benefici.

 

 L'indagine conoscitiva del Senato sull'impatto sul mercato del lavoro della Quarta rivoluzione industriale

Nel documento conclusivo dell'Indagine conoscitiva già citata supra, la Commissione lavoro e previdenza sociale del Senato ha formulato una serie di osservazioni, valutazioni e proposte che si possono così riassumere, in estrema sintesi:

-        la digitalizzazione si innesta, in Italia, in uno scenario socio-economico già polarizzato "e nel quale quindi possono ulteriormente accentuarsi le tendenze ovunque presenti alla ulteriore polarizzazione delle competenze, dei redditi e dei territori". Inoltre i dati del Centro europeo per lo sviluppo della formazione professionale (CEDEFOP) mostrano come nel nostro Paese la percentuale di lavori caratterizzati da mansioni di tipo routinario e intermedio sia superiore alla media europea, con il conseguente rischio di una riduzione, a causa dall'automazione, di un'ampia fetta di lavoratori facilmente sostituibili.

-        Particolarmente rilevante, in tale ambito, è "la storica polarizzazione territoriale tra Nord e Sud, un certo differenziale di dinamismo tra la fascia adriatica e quella tirrenica, alcune pericolose tendenze alla desertificazione di aree montane": tutti fattori che rischiano di acuirsi "in ragione della capacità di intercettare i flussi di innovazione tecnologica e la scia della trasformazione digitale, anche se proprio la caratteristica delle innovazioni potrebbe consentire di superare più velocemente ritardi infrastrutturali e barriere orografiche".

-        I mutamenti sul mercato del lavoro legati all'innovazione tecnologica e alla moltiplicazione delle piattaforme digitali avranno - e stanno già avendo - una serie rilevante di conseguenze, che vanno dalla maggior facilità d'incontro tra domanda e offerta di servizi alla destrutturazione delle forme di protezione del lavoro tradizionali; dalla diffusione di prestazioni ambigue e comunque socio-economicamente dipendenti in servizi offerti mediante piattaforma digitale alla liberazione della prestazione lavorativa dal vincolo dell'orario di lavoro, che rischia tuttavia di determinare un'erosione della disciplina relativa al tempo massimo di lavoro e rende tanto più necessario assicurare il "diritto alla disconnessione".

-        Il mercato del lavoro non potrà pertanto rimanere lo stesso, anche alla luce della Quarta rivoluzione industriale. "Nel corso degli ultimi anni abbiamo già assistito a una forte riduzione della durata media dei contratti di lavoro e la transizione da un posto di lavoro all'altro è sempre più statisticamente una normalità. Il numero dei contratti a termine è cresciuto ampiamente a partire dai primi anni 2000 e abbiamo raggiunto nel 2015 la media europea del 14 per cento sul totale." Inoltre, se nel 1995 il 29 per cento dei lavoratori tra i 25 e i 39 anni avevano un tempo medio di permanenza in un posto di lavoro superiore ai dieci anni, nel 2015 questa percentuale si è già ridotta al 18%. Appare pertanto necessario superare i vecchi modelli di politiche del lavoro, compresi i più recenti come la flexicurity, puntando a un'offerta costante di nuove opportunità di apprendimento e di evoluzione delle abilità e delle competenze, che siano coerenti con le opportunità offerte dalla dimensione digitale in modo da evitare l'intrappolamento nei cd. "lavori poveri".

-        I dati dell'OCSE collocano l'Italia tra i Paesi nei quali tanto i giovani quanto gli adulti risultano dotati di insufficienti competenze di base, "in particolare relativamente alla matematica, ai contenuti tecnico-scientifici e persino a quelli umanistici". Ciò impone una riflessione sul sistema educativo e su iniziative estese di ri-alfabetizzazione degli adulti, "onde evitare il rischio di marginalizzazione dal mercato del lavoro di molti perché indeboliti da una sorta di divario strutturale tra velocità del cambiamento e velocità dell'apprendimento".

 Documenti di lavoro della Presidenza austriaca

 

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