Camera dei deputati - Legislatura - Dossier di documentazione
Autore: RUE - Ufficio SG - Ufficio Rapporti con l'Unione europea
Titolo: Riunione dei Presidenti della Conferenza degli organi parlamentari specializzati negli affari dell'Unione europea dei Parlamenti dell'Unione stessa (COSAC) Vienna, 8 e 9 luglio 2018
Serie: Documentazione per le Commissioni - Riunioni interparlamentari   Numero: 2
Data: 05/07/2018
Organi della Camera: XIV Unione Europea
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XVIII LEGISLATURA

 

 

Documentazione per le Commissioni

Riunioni Interparlamentari

 

 

Riunione dei Presidenti della Conferenza degli organi parlamentari specializzati negli affari dell'Unione europea dei Parlamenti dell'Unione stessa (COSAC)

Vienna, 8 e 9 luglio 2018

 

 

 

 

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INDICE

 

Ordine del giorno

Schede di lettura   1

Sessione I - Le priorità della Presidenza austriaca   3

Sessione II – Futuro e prospettive dell’Unione europea   7

Premessa  7

Le posizioni in gioco  8

Le proposte di riforma avanzate dal Parlamento europeo  9

Il Libro bianco sul futuro dell’Europa della Commissione europea  10

Il discorso sullo Stato dell’Unione del Presidente Juncker 13

L’Agenda dei leader 14

La riforma dell’Unione economica e monetaria  15

Dichiarazione franco-tedesca di Mesenberg  25

Il dibattito sul rafforzamento della politica europea di difesa  26

Migrazione, asilo e gestione delle frontiere  27

Il Pilastro europeo dei diritti sociali 31

Il nuovo quadro finanziario pluriennale 2021-2027  32

Brexit 33

Background notes  35


 



Schede di lettura




Sessione I - Le priorità della Presidenza austriaca

Dal 1° luglio 2018, l’Austria ha assunto la Presidenza semestrale del Consiglio dell’Unione europea, subentrando alla Bulgaria. Il mandato austriaco si concluderà il 31 dicembre e a subentrare alla Presidenza, dal 1° gennaio 2019, sarà la Romania.

Nel documento in cui illustra le proprie priorità, la Presidenza austriaca evidenzia in primo luogo come i suoi lavori e il suo impegno saranno strettamente connessi e insieme condizionati da tre fattori e tre scadenze decisive per il futuro dell’Europa, e segnatamente:

·       la conclusione dei negoziati sulla Brexit, che dovrebbe aver luogo entro l’autunno di quest’anno - con la finalizzazione dell’Accordo di recesso, dei termini del periodo di transizione e di una Dichiarazione politica sul quadro delle relazioni future tra Regno Unito e Unione europea - se si vuol rispettare il termine per il recesso stesso, che l’articolo 50 del TUE fissa al 29 marzo 2019 (per approfondimenti vedi scheda sessione II);

·       l’avvio concreto dei negoziati sul prossimo Quadro finanziario pluriennale 2021-2027, sulla base del pacchetto di proposte perfezionato dalla Commissione europea tra i mesi di maggio e giugno 2018 (per approfondimenti vedi scheda sessione II);

·       la necessità, nell’imminenza delle nuove elezioni del Parlamento europeo, programmate per il maggio 2019, di profondere i massimi sforzi per accelerare i negoziati sulle proposte legislative di maggior rilievo, se non per portarli a conclusione.

Rifacendosi al titolo del Programma di lavoro della Commissione europea per il 2017 - “Un’Europa che protegge, dà forza e difende” - la Presidenza austriaca afferma di voler conferire priorità alla funzione protettiva dell’Unione nei confronti dei suoi cittadini, concentrando dunque la propria azione su tre settori: migrazione e sicurezza, mantenimento della competitività attraverso la digitalizzazione, stabilità nelle regioni e nei Paesi del Vicinato.

In tema di migrazioni e sicurezza, la Presidenza austriaca intende:

·       rilanciare i lavori verso la riforma del Sistema comune europeo di asilo, partendo dalla proposta di compromesso presentata dalla Presidenza bulgara e discussa in una sessione informale del Consiglio GAI nel mese di giugno e cercando una sintesi tra le persistenti ragioni di contrasto;

·       lavorare a una nuova focalizzazione e a un rafforzamento dell’Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (FRONTEX), con l’obiettivo di garantire una protezione efficiente delle frontiere esterne dell’Unione;

·       lavorare a più stretto contatto con i Paesi terzi, allo scopo di garantire efficaci politiche di rimpatrio, fornire assistenza a chi necessiti di protezione internazionale prima del suo ingresso nel territorio dell’Unione e al contempo evitare che chi non necessita di protezione affronti viaggi pericolosi nel tentativo di farvi ingresso.

Queste tre linee tematiche e di azione saranno discusse nel corso di un Vertice informale dei Capi di Stato e di Governo, già programmato a Salisburgo per il 20 settembre 2018 (per ulteriori approfondimenti in materia di migrazione vedi scheda sessione II).

Sul piano della sicurezza, inoltre, la Presidenza austriaca intende operare in direzione di una cooperazione più efficiente e di un costante scambio di informazioni tra le autorità di sicurezza degli Stati membri, nonché di una piena interoperabilità dei database più rilevanti, e sottolinea la necessità di ulteriori sforzi congiunti per combattere le minacce terroristiche e ogni forma di radicalizzazione.

In tema di mercato interno e digitalizzazione, il documento della Presidenza austriaca rileva come la percentuale europea del PIL globale e la potenza economica dell’Unione siano in graduale declino. Per garantire la competitività e la prosperità dell’Unione, è essenziale lavorare a una semplificazione del quadro regolatorio e a un progresso costante nel campo dell’innovazione e della digitalizzazione dell’economia. La Presidenza austriaca si ripropone pertanto:

·       di accelerare i lavori per il completamento del Mercato unico digitale, la modernizzazione della pubblica amministrazione su larga scala e il rinnovamento della politica industriale;

·       di dare nuovo impulso ai negoziati sulla tassazione dell’economia digitale, allo scopo di garantire che i profitti siano tassati nel Paese all’interno del quale vengono generati.

Per quanto attiene infine alla stabilità nel Vicinato dell’Unione, la Presidenza austriaca intende lavorare con decisione a un rafforzamento dei rapporti tra l’Unione e i suoi vicini, concentrandosi nello specifico sui Paesi dei Balcani occidentali e dell’Europa sudorientale.

Più nel dettaglio, in continuità con il lavoro già intrapreso dalla Presidenza bulgara e con la Strategia per l’allargamento presentata dalla Commissione europea il 6 febbraio 2018, l’Austria intende assicurare una concreta prospettiva europea per tutti gli Stati dei Balcani occidentali, basata su criteri chiari connessi alle performance individuali e ai progressi conseguiti.

Le priorità della Presidenza austriaca vengono poi illustrate nel dettaglio procedendo per singole formazioni Consigliari, e partendo da quelle che saranno le linee di lavoro sviluppate a livello di Consiglio affari generali. Tra i temi cui viene conferito maggior rilievo, in aggiunta ai tre già individuati e illustrati supra, vanno menzionati, in particolare:

·       il dibattito in materia di sussidiarietà e proporzionalità. Nel mese di luglio, la Task Force sulla sussidiarietà, istituita dal Presidente della Commissione e che include, tra gli altri, i rappresentanti dei Parlamenti nazionali del trio di Presidenza, consegnerà le sue raccomandazioni su come applicare in modo più efficace i principi di sussidiarietà e proporzionalità nell’azione dell’Unione. La Presidenza austriaca, nell’annunciare una Conferenza ad alto livello sulla sussidiarietà, sembra orientata a sostenere il principio del “fare meno con più efficienza”, rafforzando la cooperazione in settori strategici come la politica di sicurezza e di difesa, le politiche migratorie, la protezione delle frontiere esterne dell’Unione e la digitalizzazione, ma chiedendo un passo indietro dell’Unione nella regolamentazione di dettaglio, con particolare riguardo alle “questioni minori sulle quali le regioni o gli Stati membri sono in una posizione migliore per prendere decisioni”;

·       il rafforzamento della cooperazione strutturata in materia di politica estera, di sicurezza e di difesa (PESCO), attraverso il rapido sviluppo di efficienti strutture di governance e l’implementazione del primo blocco di progetti già approvati. Sempre in tema di politica di difesa, la Presidenza austriaca intende affrontare in particolare il tema del finanziamento delle missioni e delle operazioni PSDC, attraverso l’esame della proposta relativa al nuovo strumento finanziario relativo alla European Peace facility proposto dall’Alta rappresentante il 13 giugno e che dovrebbe sostituire l’attuale meccanismo ATHENA (per approfondimenti vedi scheda sessione II);

·       il completamento dell’Unione bancaria, attraverso la ricerca di un accordo in sede negoziale sul pacchetto presentato dalla Commissione europea nel novembre del 2016, e la focalizzazione sui temi della riduzione del rischio, dell’istituzione di un Sistema europeo di assicurazione sui depositi (EDIS) e dell’introduzione di un backstop comune al Fondo di risoluzione unico, fornito dal Meccanismo europeo di stabilità (MES) (per approfondimenti vedi scheda sessione II);

·       il raggiungimento - per quanto possibile - di un accordo globale in sede negoziale sul pacchetto di proposte legislative relative all’Unione dell’energia, delle quali si sottolinea l’interconnessione, che rende improduttivo procedere per parti separate;

·       la prosecuzione del dibattito sulla modernizzazione e la semplificazione della Politica agricola comune dopo il 2020 (parte integrante e decisiva dei lavori consigliari sul nuovo Quadro finanziario pluriennale), che dovrebbe peraltro essere accompagnata da misure a tutela dei produttori agricoli, considerati l’anello più debole nella catena dell’approvvigionamento alimentare;

·       la ricerca di un accordo in sede negoziale per un’ulteriore riduzione delle emissioni CO2 delle auto, passo fondamentale per il conseguimento degli obiettivi fissati a livello di UE per il 2030, accompagnata da un impegno particolare per avviare il dibattito sulla recente proposta della Commissione relativa alla plastica monouso.

 

 

 


 

Sessione II – Futuro e prospettive dell’Unione europea

Premessa

Immediatamente dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona (1° dicembre 2009) si è avviato un articolato dibattito sulle prospettive dell’integrazione europea.

Da più parti si è, infatti, rilevato che, nonostante le numerose modifiche istituzionali introdotte dal Trattato, l’UE non disporrebbe degli strumenti necessari per affrontare fenomeni nuovi e in parte imprevedibili nelle dimensioni assunte nel contesto della globalizzazione (gestione delle crisi economico-finanziarie e loro conseguenze sul piano sociale; gestione dei conflitti in diversi paesi alle frontiere dell’UE e potenziamento del ruolo dell’UE negli scenari internazionali; gestione dei flussi migratori; recrudescenza del terrorismo e della criminalità organizzata).

Si è inoltre osservato che anche i progressivi allargamenti dell’UE, con l’inclusione di nuovi Paesi membri, hanno determinato tensioni e messo alla prova il sistema delle regole e i meccanismi di funzionamento dell’Unione, in particolare per le difficoltà di alcuni dei Paesi entranti ad allinearsi interamente agli standard europei per quanto concerne, in particolare, il rispetto dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali.

La consapevolezza dell’esigenza di rilanciare il confronto sulle prospettive dell’integrazione europea si è particolarmente acuita in seguito alla Brexit.

La nuova amministrazione americana, inoltre, ha confermato un rafforzamento della tendenza, già da tempo manifestatasi, al progressivo disimpegno degli Stati uniti in Europa e Medio oriente. Ciò ha comportato, tra l’altro, il rilancio del dibattito sulla costruzione di una difesa europea. A tale proposito, si può osservare come la prospettiva di un rilancio della difesa europea allo stato appare l’unico “cantiere” di natura istituzionale che è possibile avviare a Trattati invariati, sulla base di tutta una serie di disposizioni già vigenti e che non sono state ancora pienamente sfruttate.

La Commissione europea ha avviato, il 9 maggio 2018, una consultazione pubblica on line sul futuro dell’Europa che si inscrive nel più ampio dibattito avviato con il Libro bianco sul futuro dell'Europa della Commissione il 1° marzo 2017 (v. infra).

La consultazione è composta da 12 domande relative a: la visione ideale dell'Unione europea nel futuro;  le aree politiche da armonizzare a livello europeo o meno; la gestione dei flussi migratori; la protezione dell'ambiente; il miglioramento dei sistemi di istruzione e formazione; la sicurezza dei cittadini (terrorismo, sicurezza informatica);  la riduzione delle disuguaglianze; l’accesso alla salute; l'impatto delle tecnologie sulla società; la sicurezza economica; agricoltura, pesca e sicurezza alimentare.

La consultazione resterà aperta fino al Consiglio europeo che si svolgerà a di Sibiu (Romania) il 9 maggio 2019.

Sul processo inaugurato con il Libro bianco la Commissione presenterà agli Stati membri una relazione intermedia in occasione del Consiglio europeo del dicembre 2018 e una relazione finale in occasione del Consiglio europeo di Sibiu.

Contemporaneamente, sulla base di un’iniziativa del Presidente della Repubblica Francese, Emmanuel Macron, i Governi nazionali degli Stati membri si sono impegnati ad organizzare, anche in collaborazione con la Commissione europea, dialoghi con i cittadini sul futuro dell’Europa.

Le posizioni in gioco

In questo contesto sono emerse, a livello istituzionale ed accademico, posizioni fortemente differenziate.

In primo luogo, si è accentuata la dialettica tra le diverse visioni del processo di integrazione. Si sono a questo riguardo delineati tre principali orientamenti:

a)     il primo ritiene che occorra proseguire verso una piena integrazione politica tra tutti gli Stati membri, non escludendo un’evoluzione in senso federale dell’Unione;

b)    il secondo condivide la necessità di avanzare nel processo di integrazione ma considera inevitabile, date le posizioni e le condizioni oggettivamente assai differenziate tra gli Stati membri, il ricorso allo strumento delle cooperazioni rafforzate per creare all’interno dell’Unione aree più omogenee (Europa a due velocità o addirittura a geometria variabile);

c)     Il terzo, sostenuto da alcuni Paesi (Gruppo di Visegrad) e da alcune forze politiche nazionali esclude ogni ulteriore condivisione di sovranità a livello europeo e ogni avanzamento verso una integrazione politica, non escludendo anzi la rinazionalizzazione di alcune competenze attualmente attribuite all’Unione.

Questa dialettica si è peraltro intrecciata su quella, da sempre presente nel funzionamento dell’Unione, tra i fautori del:

Ø metodo intergovernativo, secondo cui spetta essenzialmente ai governi nazionali, in seno al Consiglio europeo e al Consiglio, stabilire le principali scelte politiche e legislative dell’UE come pure le tappe per un eventuale evoluzione del processo di integrazione;

Ø metodo comunitario (cui si ispira prevalentemente l’assetto istituzionale disegnato ai Trattati) ritenuto più trasparente, soggetto ad un controllo democratico e capace di garantire la tenuta di una cornice istituzionale unica.

Tale dialettica si è tradotta in una tensione tra il Consiglio europeo e la Commissione europea che ha cercato di fronteggiare il rischio di un depotenziamento politico della sua prerogativa di esercizio dell’iniziativa legislativa.

Va peraltro osservato, che la Commissione Juncker sin dal suo insediamento ha inteso rivendicare il suo ruolo politico, anche se talune iniziative della Commissione hanno incontrato forti e diffuse resistenze in sede di Consiglio da parte di numerosi Stati membri.

Le varie proposte di riforma sinora avanzate sono il frutto del tentativo di portare avanti o comporre questi diversi approcci.

 

Le proposte di riforma avanzate dal Parlamento europeo

Il Parlamento europeo ha approvato il 16 febbraio 2017 due risoluzioni dedicate, rispettivamente ai miglioramenti al funzionamento dell’UE a Trattati vigenti (sulla base della relazione degli onn. Brok e Bresso), alle possibili evoluzioni della struttura istituzionale dell’UE anche modificando i Trattati (sulla base delle relazione presentata dall’on. Verhofstadt).

Le risoluzioni del PE includono, tra le altre, le seguenti proposte:

·       avviare una riforma dei Trattati da realizzarsi attraverso una Convenzione;

·       modificare il sistema di revisione dei Trattati, eliminando l’obbligo di ratifica da parte di tutti gli Stati membri e prevedendo che le modifiche possano entrare in vigore previo referendum in tutta l’UE e l’approvazione del Parlamento europeo;

·       introdurre nei Trattati la possibilità di indire un referendum a livello di UE sulle questioni inerenti alle azioni e politiche dell'Unione;

·       attribuire formali poteri di iniziativa legislativa anche al Parlamento europeo e al Consiglio dell’UE, oltre che alla Commissione europea;

·       rafforzare il ruolo dei Parlamenti nazionali introducendo una procedura di cosiddetto “cartellino verde”, in base alla quale i Parlamenti nazionali possono sottoporre proposte legislative all’esame del Consiglio dell’UE;

·       istituire un Ministro delle finanze dell'UE, attribuendo alla Commissione la capacità di formulare e attuare una politica economica comune dell'UE in vista dell’istituzione di un Tesoro europeo (vedi “La riforma dell’Unione economica e monetaria”);

·       attribuire all’Alto Rappresentante per la politica estera e di sicurezza dell’UE il titolo di Ministro degli esteri dell’UE.

 

Il Libro bianco sul futuro dell’Europa della Commissione europea

La Commissione europea ha presentato il 1° marzo 2017 il Libro bianco sul futuro dell’Europa nel quale si delineano le principali sfide e opportunità per l'Europa nei prossimi dieci anni, anche in vista del 60° anniversario dei Trattati di Roma, il 25 marzo 2017, in occasione del quale si è poi svolto il vertice dei Capi di Stato e di Governo che ha adottato la dichiarazione di Roma.

Il Libro bianco della Commissione presenta cinque scenari  - che non si escludono a vicenda né hanno pretese di esaustività e sui quali non ha espresso preferenza in modo esplicito - per la possibile evoluzione dell'Unione da qui al 2025, per ognuno dei quali la Commissione presenta a titolo esemplificati il possibile impatto sulle politiche.

 

 

Scenario 1: Avanti così - nello scenario, che prevede di proseguire sul percorso già tracciato, l'UE si concentra sull'attuazione del suo programma di riforme, in linea con lo spirito degli orientamenti della Commissione del 2014;

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Scenario 2: Solo il mercato unico – l'UE si rifocalizza progressivamente sul mercato unico poiché gli Stati membri non riescono a trovare un terreno comune in un numero crescente di settori;

 

Scenario 3: Chi vuole di più fa di più – l'UE continua secondo la linea attuale, ma consente agli Stati membri che lo desiderano di fare di più assieme in ambiti specifici come la difesa, la sicurezza interna o le questioni sociali;

 

Scenario 4: Fare meno in modo più efficiente - l'UE si concentra sul produrre risultati maggiori in tempi più rapidi in determinate politiche, intervenendo meno nei settori per i quali non si percepisce un valore aggiunto. Attenzione e risorse limitate sono concentrate su un numero ristretto di settori.

Scenario 5: Fare molto di più insieme – Gli Stati membri decidono di condividere in misura maggiore poteri, risorse e processi decisionali in tutti gli ambiti. Le decisioni di livello europeo vengono concordate più velocemente e applicate rapidamente.

 

Il discorso sullo Stato dell’Unione del Presidente Juncker

Il 13 settembre 2017 il Presidente della Commissione europea, Jean-Claude Juncker, nel discorso sullo stato dell'Unione 2017 pronunciato dinanzi al Parlamento europeo, ha illustrato le priorità per il 2018 e delineato la sua visione sulle prospettive dell'Unione europea fino al 2025.

Per quanto riguarda in particolare i profili istituzionali, Juncker propone di:

·       unificare la carica di Presidente della Commissione europea con quella del Presidente del Consiglio europeo;

·       estendere la votazione a maggioranza qualificata in seno al Consiglio dell’UE, utilizzando le possibilità già attualmente previste dalle cosiddette “clausole passerella” contenute nei Trattati e in particolare in materia fiscale e di politica estera, settori per i quali è attualmente necessaria l’unanimità;

·       valutare la presentazione di liste transnazionali per l’elezione dei membri del PE;

In occasione del Consiglio europeo informale a 27 del 23 Febbraio 2018, i Capi di Stato e di governo hanno rinviato la discussione sull’istituzione di liste transnazionali in vista delle successive elezioni del Parlamento europeo del 2024. Peraltro, l’ipotesi di istituire liste transnazionali in vista delle elezioni del PE del 2019 era stata esclusa dallo stesso Parlamento europeo nella risoluzione approvata il 7 febbraio 2018.

·       istituire una Task force in materia di proporzionalità e sussidiarietà che valuti l’effettivo valore aggiunto dell’azione dell’UE in tutte le aree politiche;

La Task force, presieduta dal Vice presidente della Commissione europea, Franz Timmermans e composta da rappresentanti dei Parlamenti nazionali (i rappresentanti dei Parlamenti della Troika, ossia di Estonia, Bulgaria e Austria) e rappresentanti del Comitato delle regioni dell’UE, ha avviato i suoi lavori il 25 gennaio 2018 e dovrebbe presentare una relazione al Presidente della Commissione europea entro il 15 luglio 2018, contenente raccomandazioni relative a:

-       una migliore applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità. In particolare, tra le opzioni emerse vi sarebbero quelle di: a) migliorare il controllo dell’applicazione del principio di sussidiarietà da parte dei Parlamenti nazionali, prevedendo in particolare l’allungamento del termine per l’adozione del parere (fino a 12 settimane), la facoltà di osservazioni anche sulla proporzionalità, l’estensione del controllo anche alle fasi successive dell’iter legislativo, nonché una maggiore tempestività nelle risposte della Commissione; b) un maggiore coinvolgimento dei Parlamenti nazionali nella fase prelegislativa dell’UE attraverso strumenti dedicati di consultazione;

-       individuazione di settori la cui competenza potrebbe essere delegata nuovamente o ritornare in via definitiva agli Stati membri;

-       nuove modalità per coinvolgere meglio le autorità regionali e locali nelle politiche dell'UE.

·       prevedere la convocazione di un Consiglio europeo speciale per primavera 2019 (che si svolgerà il 9 maggio 2019 a Sibiu in Romania, all’indomani dell’uscita del Regno Unito dall’UE, prevista per il 29 marzo 2019), nel corso del quale prendere decisioni sul rafforzamento dell’integrazione europea;

·       l’impegno a fare dell’Unione europea un attore globale più forte, assumendo decisioni di politica estera più rapide (anche tramite un’estensione dei settori sui quali passare dall’unanimità alla maggioranza qualificata) e istituendo un’autentica Unione europea della difesa entro il 2025.

 

L’Agenda dei leader

Il Consiglio europeo del 19 e 20 ottobre 2017 ha adottato l’Agenda dei leader, con lo scopo di programmare la discussione del Consiglio europeo su alcuni grandi temi fino al giugno 2019, anche in vista della definizione di un’Agenda strategica dell’UE per il periodo 2019-2024.

L'agenda dei leader mira in particolare a trovare soluzioni alle principali sfide e priorità politiche dell'Unione europea nonché ad affrontare al più alto livello le questioni maggiormente controverse, tra cui in particolare:

·       la migrazione;

·       la sicurezza interna;

·        la riforma della zona euro;

·       il futuro finanziamento dell'UE;

·       l’Europa sociale, la crescita e l’occupazione;

·       gli sviluppi del mercato interno;

·       il rafforzamento della cooperazione nella difesa;

·       le prospettive della politica commerciale dell’UE.

La riforma dell’Unione economica e monetaria

Il 6 dicembre 2017 la Commissione europea ha presentato un pacchetto di proposte sul futuro dell’Unione economica e monetaria (UEM), che mira a migliorare la resilienza e l’integrazione dell’area euro, affrontando non solo profili istituzionali e di governance, ma anche alcune criticità emerse con l'esplosione della crisi economico-finanziaria degli ultimi anni.

 

 

I Paesi appartenenti all’area euro dovrebbero garantire una convergenza e una coerenza nelle politiche economiche e di bilancio. Tuttavia, all’interno dell’UEM permangono significative divergenze sia in termini di PIL pro capite (a parità di potere di acquisto) - che risultano ancora più marcate in conseguenza della crisi economico-finanziaria avviatasi nel 2008 - sia per quanto concerne il rapporto deficit/PIL e debito/PIL:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Il pacchetto s’inserisce nel solco avviato nel 2015 con la “Relazione dei cinque Presidentie proseguito con il “Documento di riflessione sull’approfondimento dell’Unione economica e monetaria” del maggio 2017. Nel dibattito è intervenuto anche il Parlamento europeo approvando, il 16 febbraio 2017, tre risoluzioni dedicate, rispettivamente ai miglioramenti al funzionamento dell’UE a Trattati vigenti, alle possibili evoluzioni della struttura istituzionale dell’UE anche modificando i Trattati; e sulla capacità di bilancio della zona.

Oltre agli aspetti di semplificazione e razionalizzazione del quadro giuridico ed istituzionale, da più parti è stato evidenziato che l’attuale assetto dell’UEM non ha consentito di rispondere con tempestività ed efficacia alla più grave crisi economico-finanziaria dal secondo dopoguerra. In assenza di efficaci strumenti ordinari, l’UE ha dovuto, infatti, ricorrere a misure eccezionali quali il cosiddetto Piano Juncker e, soprattutto, il programma Quantitative easing[1] della Banca centrale europea, che si sono rivelate utili, ma scontano i limiti della temporaneità e dell’eccezionalità dell’intervento.

Per ovviare a tali limiti la Commissione europea, con il citato documento di riflessione di maggio 2017, aveva prospettato un complesso organico di misure, che in larga parte si possono riscontrare nella tabella di marcia che costituisce parte integrante del citato pacchetto di dicembre.

Occorre tuttavia rilevare che la tabella di marcia della Commissione europea prevede che talune misure, pur essenziali ai fini del rafforzamento dell’UEM, siano rinviate ad una fase successiva (2019-2025) come l’emissione comune di titoli di debito equiparabili ai titoli del Tesoro degli Stati Uniti, la creazione di un Tesoro della zona euro e la semplificazione delle norme del Patto di stabilità e crescita.

Attualmente l’UEM è disciplinata da norme di rango primario (contenute nei Trattati) e secondario, alle quali, nel tempo, si sono aggiunti accordi intergovernativi (quali il Trattato cd. Fiscal Compact e il Trattato istitutivo del Meccanismo europeo di stabilità, MES) e misure - anche di natura non legislativa - intese a rafforzare i vincoli di finanza pubblica e introdurre una cornice comune per le politiche economiche degli Stati membri.

In tale contesto, il pacchetto in questione propone di:

·       istituire il Ministro europeo dell'economia e delle finanze;

·       istituire un Fondo monetario europeo;

·       incorporare il Trattato Fiscal Compact nell’ordinamento giuridico dell’UE;

·       introdurre nuovi strumenti di bilancio per zona euro (sostegno alle riforme strutturali e stabilizzazione degli investimenti).

Istituzione del Ministro europeo dell’economia e delle finanze

Il Ministro europeo dell’economia e delle finanze, secondo la comunicazione della Commissione COM(2017)823:

·       dovrebbe fungere da Vicepresidente della Commissione e da Presidente dell'Eurogruppo;

·       sarebbe responsabile di fronte al Parlamento europeo;

·       manterrebbe dialoghi regolari con i Parlamenti nazionali (i Parlamenti nazionali potrebbero chiedere al Ministro di presentare il parere della Commissione sui rispettivi documenti programmatici di bilancio).

Per quanto concerne le funzioni, il Ministro dovrebbe:

·       perseguire l'interesse generale dell'economia dell'UE e della zona euro e rappresentarla a livello mondiale;

·       rafforzare il coordinamento delle politiche e vigilare sulle norme economiche, finanziarie e di bilancio;

·       pronunciarsi sulla politica di bilancio appropriata per la zona euro a sostegno della politica monetaria della Banca centrale europea.

·       monitorare l'uso degli strumenti di bilancio dell'UE e della zona euro, compresi quelli a sostegno delle riforme, della stabilizzazione macroeconomica e della convergenza (ad esempio, gli interventi della Banca europea per gli investimenti e del MES).

Come sottolineato nel documento finale approvato il 7 febbraio 2018 dalle Commissioni riunite V bilancio e XIV politiche dell’UE della Camera dei deputati, all’istituzione della figura del Ministro europeo dell’economia e delle finanze non è tuttavia associata la previsione dell’attribuzione al medesimo Ministro di un bilancio dell’area euro, la cui creazione, in base alla tabella di marcia della Commissione europea, è rinviata ad una fase successiva (tra il 2019 e il 2025). Ne consegue che il Ministro potrebbe rivelarsi come uno strumento di mero rafforzamento dei controlli e delle regole che gli Stati membri sono tenuti a rispettare, rendendo ancora più stringenti i vincoli di finanza pubblica.

Nella risposta della Commissione europea pervenuta il 2 luglio 2018, si sottolinea che il bilancio dell'Unione europea già oggi svolge un ruolo strategico nell'aiutare gli Stati membri a promuovere la convergenza, la crescita a lungo termine e gli investimenti e che, a tale riguardo, il Ministro europeo monitorerebbe l'uso degli strumenti di bilancio dell'UE e della zona euro, compresi gli strumenti nuovi a sostegno delle riforme, della stabilizzazione macroeconomica e della convergenza.

Istituzione di un Fondo monetario europeo

Il Fondo monetario europeo (FME), in base alla proposta di regolamento presentata dalla Commissione COM(2018)827, sarebbe basato sulla struttura ormai consolidata del Meccanismo europeo di stabilità[2] (cd. Fondo “salva-Stati”, MES), ma ancorato all'ordinamento giuridico dell'UE (attualmente il MES è disciplinato da un apposito accordo intergovernativo). Il FME:

·       potrebbe costituire un meccanismo di backstop[3] comune per il fondo di risoluzione unico delle crisi bancarie e fungerebbe da prestatore di ultima istanza al fine di facilitare la risoluzione ordinata delle banche in difficoltà;

·       potrebbe concedere assistenza finanziaria precauzionale agli Stati membri del FME sotto forma di linea di credito condizionale, nonché assistenza finanziaria per la ricapitalizzazione degli enti creditizi;

·       verrebbe introdotto il voto a maggioranza qualificata (85%), anziché all’unanimità, per le decisioni in materia di sostegno alla stabilità, esborsi e attivazione del sostegno;

·       verrebbe inserito un esplicito riferimento all’applicazione della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea nelle attività del futuro FME (di conseguenza, la concessione dell’assistenza finanziaria sarebbe condizionata al rispetto dei diritti tutelati nella Carta);

·       la proposta reca una disciplina puntuale per quanto riguarda i membri e la governance: L'FME sarebbe dotato di un consiglio dei governatori e di un consiglio di amministrazione, nonché di un direttore generale. Il presidente del consiglio dei governatori sarebbe il presidente dell'Eurogruppo (come già avviene per il MES).

Nel medio-lungo periodo l'FME potrebbe dotarsi di nuovi strumenti finanziari, ad esempio per sostenere un'eventuale funzione di stabilizzazione per affrontare gli shock asimmetrici.

In merito, si segnala che nel documento finale approvato il 7 febbraio 2018 le Commissioni riunite V bilancio e XIV politiche dell’UE della Camera dei deputati hanno espresso una valutazione favorevole con la seguente osservazione: occorrerebbe valutare l’opportunità di attribuire al FME la capacità di collocare titoli anche sul mercato primario e non solo -  come avviene ora per il MES - a banche e istituzioni finanziarie, in modo da potenziarne le possibilità di raccolta di capitale, adottando le necessarie precauzioni a tutela dei risparmiatori.

Nella risposta della Commissione europea pervenuta il 2 luglio 2018, si rileva in proposito, come tale proposta non impedirà che il Fondo monetario europeo si avvalga della sua facoltà di emettere obbligazioni sul mercato primario, continuando con la prassi del Meccanismo europeo di stabilità.  

Incorporazione del Fiscal Compact nella cornice giuridica dell’UE

La Commissione con la proposta di direttiva COM(2018)824 propone di incorporare le disposizioni del Trattato sulla stabilità, il coordinamento economico e la governance (cd. Fiscal Compact) nell'ordinamento giuridico dell'Unione.

L’art. 16 del Fiscal Compact prevede, infatti, che, al più tardi entro cinque anni dalla data di entrata in vigore del Trattato stesso (e dunque, entro il 1° gennaio 2018), sulla base di una valutazione dell'esperienza maturata in sede di attuazione, siano adottate le misure necessarie per incorporarne il contenuto nella cornice giuridica dell’UE.

Con il Fiscal Compact, di fatto, si sono confermate alcune regole di bilancio già introdotte nell’ordinamento dell’UE e s’impegnavano gli Stati firmatari a recepire la regola del pareggio strutturale di bilancio in disposizioni vincolanti a un elevato livello di gerarchia delle fonti giuridiche (preferibilmente a livello costituzionale).

L’Italia si è conformata a tale impegno modificando il dettato dell’articolo 81 della Costituzione e la legislazione contabile.

In merito, si segnala che nel documento finale approvato il 7 febbraio 2018 dalle Commissioni riunite V bilancio e XIV politiche dell’UE della Camera dei deputati è stata espressa una valutazione contraria all’incorporazione del Fiscal Compact nella cornice giuridica dell’UE. Inoltre, in occasione della Conferenza interparlamentare sulla governance economica svoltasi a Tallinn il 30-31 ottobre 2017, nessuna delegazione si è espressa a favore di un’incorporazione sic et simpliciter del Fiscal Compact nell’ordinamento giuridico dell’UE, rilevando che la stabilità di bilancio non può rappresentare un obiettivo a sé stante, in particolare nelle situazioni di crisi che richiedono misure anticicliche.

Nella richiamata risposta della Commissione europea, si rileva che l’incorporazione si rende necessaria in quanto, se da un lato alcuni elementi del Fiscal compact sono stati integrati nel diritto dell’UE dal regolamento cd. “Two pack”, il patto di bilancio (titolo III) è rimasto ampiamente al di fuori del diritto dell’UE.

Sul tema si è espresso altresì il Senato con la risoluzione Doc. XVIII, n. 232, sul pacchetto, approvata dalla 5a Commissione, nella quale si afferma che l'integrazione di accordi e meccanismi istituiti al di fuori dell'UE nel diritto della medesima UE è generalmente da giudicare positivamente in termini di semplificazione e razionalizzazione, ma non appare giustificata nel caso del Fiscal compact poiché "grande parte delle norme e delle regole da esso previste è già inserita nel diritto dell'Unione europea (Six Pack e Two Pack).". La risoluzione invita quindi a cogliere questa occasione per realizzare una riforma complessiva delle regole di bilancio al fine di renderle più efficienti, semplici e trasparenti. Invita inoltre a creare, accanto alle linee di bilancio prospettate dalla Commissione, un "meccanismo specifico diretto al finanziamento di grandi progetti di investimento a livello europeo.".

La Commissione europea ha risposto alle osservazioni del Senato con una nota[4] del 16 maggio scorso in cui, apprezzando il parere favorevole espresso su gran parte dei contenuti del pacchetto di documenti della Commissione, dichiara di prendere "in seria considerazione le riserve espresse dal Senato circa le norme attualmente in vigore in materia di disciplina di bilancio e di una possibile revisione delle stesse.". Specifica infatti di avere l'intenzione di avviare, sulla scorta della maggiore integrazione economia e di bilancio promossa dal pacchetto, una revisione a lungo termine delle regole di bilancio dell'UE, mirando a una sostanziale semplificazione entro il 2025.

 

Nuovi strumenti di bilancio per la zona euro

La Commissione con la comunicazione COM(2017)822 indica le funzioni specifiche che il bilancio UE dovrebbe svolgere:

·       sostegno alle riforme strutturali degli Stati membri, attraverso uno strumento per la realizzazione delle riforme e un’assistenza tecnica[5] su richiesta degli stessi Stati (lo scorso 31 maggio la Commissione europea ha presentato una proposta di regolamento COM(2018)391, che prevede uno stanziamento complessivo di 25 miliardi di euro per il periodo 2021-2027);

·       uno specifico strumento di convergenza per i Paesi in procinto di adottare l'euro (con la citata proposta di regolamento la Commissione prevede l’istituzione di un meccanismo, detto "convergence facility", con una dotazione di 2,16 miliardi di euro);

·       una funzione di stabilizzazione per mantenere i livelli di investimento in caso di gravi shock asimmetrici (lo scorso 31 maggio la Commissione europea ha presentato una proposta di regolamento COM(2018)387 che, per il periodo 2021-2027, prevede la possibilità per l'Unione di contrarre prestiti sui mercati finanziari al fine di concedere crediti per un massimo di 30 miliardi a favore degli Stati membri della zona euro (o membri dell'Exchange Rate Mechanism, ERM II). La Commissione propone anche di creare un apposito Fondo di stabilizzazione, finanziato dagli Stati membri, per coprire i costi legati ai tassi di interesse dei prestiti concessi dall'Unione).

In sede di gruppo di lavoro sul quadro finanziario pluriennale, l’Italia, oltre a criticare le ridotte dotazioni prospettate per entrambe le proposte, ha segnalato i rischi collegati ai criteri previsti per il ricorso alla funzione di stabilizzazione, che - nel comprendere il pieno rispetto delle regole in materia di finanza pubblica - rischierebbero di rendere lo strumento di fatto inutilizzabile proprio per quei Paesi che ne avrebbero maggiore bisogno.

Si segnala che nel documento finale approvato il 7 febbraio 2018 le Commissioni riunite V bilancio e XIV politiche dell’UE della Camera dei deputati hanno espresso una valutazione favorevole con la seguente osservazione: siano definite puntualmente la natura, le dimensioni e le modalità di attivazione dello strumento di stabilizzazione, configurandolo come rainy day fund, da attivare automaticamente in presenza di aumenti significativi del tasso di disoccupazione, evitando i meccanismi negoziali e discrezionali tipici del sistema intergovernativo.

Nella risposta della Commissione europea del 2 luglio 2018, si rileva che, a suo avviso, uno strumento volto a mantenere livelli stabili di investimento pubblico sia una versione più precisa di un generale fondo per periodi di crisi (rainy day fund).  

Ultimi sviluppi

Infine, si segnala che il 29 giugno 2018, a margine del Consiglio europeo, si è tenuto l'Euro Summit, nel suo formato esteso ai 27 Stati membri, che accogliendo con favore i contributi nazionali, compreso quello presentato da Francia e Germania (Vedi infra il paragrafo: “Dichiarazione franco-tedesca di Mesenberg”), ha convenuto che:

·       l'accordo in sede di Consiglio UE sul pacchetto sulla condivisione dei rischi nel settore bancario dovrebbe consentire ai colegislatori di approvarlo entro la fine dell'anno;

·       si dovrebbe iniziare a lavorare a una tabella di marcia al fine di avviare negoziati sul sistema europeo di assicurazione dei depositi;

·       il Meccanismo europeo di stabilità (MES)  fornirà sostegno al Fondo di risoluzione unico (SRF) e sarà rafforzato sulla base degli elementi indicati nella lettera del presidente dell'Eurogruppo (entro dicembre 2018, l'Eurogruppo stabilirà i termini per il sostegno comune e concorderà le condizioni per l'ulteriore sviluppo del MES).

 

Dichiarazione franco-tedesca di Mesenberg

Al termine del vertice franco-tedesco svoltosi a Mesenberg il 19 giugno 2018, la Cancelliera tedesca, Angela Merkel e il Presidente della Repubblica francese, Emmanuel Macron, hanno adottato una Dichiarazione nella quale si formulano le seguenti proposte:

per quanto riguarda i profili istituzionali dell’UE:

·       ridurre il numero dei membri della Commissione europea, in modo da avere meno commissari rispetto al numero degli Stati membri (v.supra);

·       istituire liste transnazionali in occasione delle elezioni per il Parlamento europeo del 2024;

·       avviare un dibattito sull’estensione del voto a maggioranza qualificata in seno al Consiglio dell’UE, e in particolare nell’ambito della PESC.

·       al fine di aumentare la velocità e l’efficacia del processo decisionale nella politica estera e di sicurezza dell’UE (PESC), occorre un dibattito sulla creazione di nuovi “formati” quali un Consiglio di sicurezza dell’UE e su un più stretto coordinamento, sia all’interno dell’UE, sia nelle sedi internazionali.

per quanto riguarda il completamento dell'UEM:

·       revisione del Trattato intergovernativo sul MES al fine di includere funzioni di backstop, rafforzare l'efficacia degli strumenti precauzionali per gli Stati membri e rafforzare il ruolo del Meccanismo nella valutazione e nel seguito dei programmi futuri, per poi, in un secondo tempo, integrare il MES stesso nel diritto dell'Unione, preservando gli elementi chiave della sua governance; il MES dovrebbe, in particolare, avere la capacità di valutare la situazione economica generale degli Stati membri per contribuire alla prevenzione delle crisi, senza tuttavia duplicare il ruolo della Commissione europea;

·       creazione di un bilancio della zona euro al fine di promuovere la competitività, la convergenza e la stabilizzazione nella zona euro a partire dal 2021, attraverso investimenti nell'innovazione e nel capitale umano.

Nel mese di marzo 2018, anche il Primo ministro portoghese António da Costa ha presentato al Parlamento europeo le sue proposte sulla riforma dell’UEM, sottolineando l’esigenza di completare l’Unione economica e monetaria e di dotare l’UE di risorse per far fronte alle nuove responsabilità e sfide. Inoltre, nello stesso periodo, i Ministri delle finanze di Danimarca, Estonia, Irlanda, Lettonia, Lituania, Finlandia, Svezia e Paesi Bassi in una dichiarazione congiunta hanno proposto ulteriori misure per completare l'unione bancaria e per rafforzare il MES con il suo potenziale sviluppo in un Fondo monetario europeo. Essi hanno convenuto, tuttavia, che l'UE dovrebbe utilizzare l'attuale quadro fiscale, economico e finanziario e che una UEM solida richiede il mantenimento del patto di stabilità e crescita e l'attuazione delle riforme strutturali.

Il dibattito sul rafforzamento della politica europea di difesa

La riflessione su una maggiore cooperazione a livello europeo nel settore della difesa è stata avviata dal Consiglio europeo del 2013, sulla base delle nuove disposizioni previste dal Trattato di Lisbona e in particolare il ruolo di impulso attribuito alla figura dell’Alto Rappresentante permanente per gli affari esteri e la politica di sicurezza.

La discussione sul rafforzamento della cooperazione nel settore della difesa ha poi avuto una accelerazione con il mandato della attuale Commissione europea, anche per il mutato contesto globale nei paesi del vicinato europeo.

La prospettiva dell’uscita del Regno Unito dall’UE, uno dei paesi che in passato aveva manifestato resistenze allo sviluppo di piene capacità dell’UE in termini di difesa e sicurezza che non fossero sotto l’ombrello della NATO, ha rilanciato le iniziative per la cooperazione in materia di difesa.

In questo contesto si colloca la nuova Strategia globale - presentata al Consiglio europeo del 28 e 29 giugno 2016 dall’Alta Rappresentante, Federica Mogherini - che, pur riconoscendo il ruolo della NATO per la difesa collettiva, afferma che l’UE deve dotarsi di capacità ed autonomia strategica sia per contribuire all’Alleanza atlantica sia per agire autonomamente.

Nel suo discorso sullo stato dell'Unione 2017, pronunciato al Parlamento europeo nel settembre 2017, il Presidente della Commissione europea Juncker ha sottolineato la necessità di dare vita a un'autentica Unione europea della difesa entro il 2025.

Tra le più recenti iniziative in tal senso si ricorda:

·        l’avvio lo scorso dicembre e sulla base di una proposta presentata da Francia, Germania, Italia e Spagna - della cooperazione strutturata permanente (PESCO) in materia di difesa, alla quale partecipano tutti gli Stati membri UE tranne Gran Bretagna, Danimarca e Malta, per la quale sono stati già avviati una prima serie di 17 progetti di cooperazione (’Italia è capofila in 4 progetti, come la Germania, e partecipa ad 11 progetti);

·        la presentazione lo scorso il 19 giugno 2018 da parte della Commissione europea di una proposta di regolamento relativa all’istituzione del Fondo europeo per la difesa nell’ambito del prossimo quadro finanziario pluriennale 2021-2027. La proposta – che una volta approvata sostituirà il regolamento relativo al programma europeo di sviluppo del settore industriale della difesa per il 2019-2020 in corso di approvazione - ha l’obiettivo di sostenere la competitività e l’innovazione dell’industria della difesa finanziando progetti collaborativi a livello europeo che coinvolgano almeno 3 imprese o enti cooperanti stabiliti in almeno tre diversi paesi membri e/o associati. La dotazione di bilancio per la proposta per il Fondo europeo per la difesa per il periodo 2021-2027 è di 13 miliardi di euro, di cui 8,9 miliardi di euro per le azioni di sviluppo e 4,1 miliardi di euro per le azioni di ricerca;

·        l’annuncio da parte dell’Alta Rappresentante dell’istituzione di un nuovo strumento finanziario - collocato fuori bilancio dell’UE e quindi finanziato sulla base di contributi degli Stati membri sulla base del PIL - denominato European  Peace Facility e destinato a finanziare missioni e operazioni dell’UE in ambito di politica comune di sicurezza e difesa, con un bilancio di 10.5 miliardi di euro.

Migrazione, asilo e gestione delle frontiere

Nei prossimi anni l’Unione europea dovrebbe proseguire i lavori volti a dare attuazione all’Agenda europea sulla migrazione, il documento programmatico pubblicato dalla Commissione nel maggio del 2015 recante, da un lato, una serie di misure urgenti per affrontare l'emergenza dei flussi migratori, determinata dalla crisi siriana e dalla ripresa degli sbarchi lungo la rotta del Mediterraneo centrale, dall'altro, una serie di iniziative di medio e lungo termine nel settore della politica migratoria e del controllo delle frontiere.

L’approccio seguito dall’UE nella politica migratoria, come da ultimo  confermato anche nelle conclusioni del Consiglio europeo del 28-29 giugno 2018, consiste in una combinazione di strumenti che riguardano: misure nell’ambito della dimensione interna della politica di migrazione; il potenziamento dei controlli alle frontiere dell'UE, il rafforzamento dell’azione esterna UE in materia di flussi irregolari (riduzione delle cause profonde dei movimenti migratori e cooperazione con Paesi terzi di origine e di transito, anche ai fini della riammissione dei migranti);.

Sotto il profilo del rafforzamento dei confini esterni, devono ricomprendersi, in particolare, il potenziamento in termini di risorse e di mandato di Frontex, trasformato nell’attuale Agenzia europea della guardia costiera e di frontiera europea, e le attuali missioni marittime EUNAVFOR MED  Sophia, Themis e Poseidon.

Al riguardo, il Consiglio europeo del 28-29 giugno 2018 ha stabilito che, per quanto riguarda la rotta del Mediterraneo centrale, dovrebbero essere maggiormente intensificati gli sforzi per porre fine alle attività dei trafficanti dalla Libia o da altri Paesi. Il Consiglio europeo ha, altresì, ribadito il supporto a favore dell'Italia e degli altri Stati membri in prima linea, nonché previsto il rafforzamento del sostegno a favore della regione del Sahel, della guardia costiera libica e delle comunità costiere e meridionali. Il Consiglio europeo ha, inoltre, evidenziato la necessità di garantire condizioni di accoglienza umane, rimpatri umanitari volontari, la cooperazione con altri Paesi di origine e di transito, nonché i reinsediamenti volontari. Infine, il Consiglio europeo ha rivolto alle navi operanti nel Mediterraneo il monito a rispettare le leggi applicabili e a non interferire con le operazioni della guardia costiera libica.

In materia di contrasto alle attività dei trafficanti con particolare riguardo all’obiettivo di eliminare ogni incentivo a intraprendere viaggi pericolosi, il Consiglio europeo ha, inoltre, prefigurato un nuovo approccio circa lo sbarco di chi viene salvato in operazioni di ricerca e soccorso, basato su azioni condivise o complementari tra gli Stati membri, invitando a tal fine il Consiglio e la Commissione a esaminare rapidamente il concetto di piattaforme di sbarco regionali, in stretta cooperazione con i Paesi terzi interessati e con l'UNHCR e l'OIM. Secondo il Consiglio europeo, tali piattaforme dovrebbero agire operando distinzioni tra i singoli casi, nel pieno rispetto del diritto internazionale e senza che si venga a creare un fattore di attrazione.

La cooperazione con gli Stati terzi, in particolare del continente africano, è attualmente il settore di intervento che registra una serie di nuovi strumenti anche a carattere finanziario: gli accordi relativi alla Dichiarazione UE - Turchia i migration compact (con una serie i Paesi africani considerati prioritari); il Piano di investimenti esteri e il Fondo di emergenza fiduciario UE per l’Africa. Mediante tali iniziative, da un lato, si tenta di mettere in campo misure per la riduzione delle condizioni di instabilità politica ed economico sociale nei maggiori Paesi di origine dei flussi irregolari, dall’altro, si mira ad ottenere maggiore impegno da parte degli Stati di origine e di transito interessati nel controllo dei flussi e nell’adempimento degli obblighi internazionali di riammissione.

Al riguardo il citato Consiglio europeo ha convenuto l'erogazione della seconda quota dello strumento per i rifugiati in Turchia (tre miliardi, che si aggiungerebbero ai tre miliardi di aiuti inizialmente previsti) e al tempo stesso il trasferimento al Fondo fiduciario dell'UE per l'Africa di 500 milioni di euro a titolo della riserva dell'undicesimo Fondo sociale europeo. In tale occasione il Consiglio europeo ha, inoltre, invitato gli Stati membri a contribuire ulteriormente al Fondo fiduciario dell'UE per l'Africa al fine di rialimentarlo. Infine il citato Consiglio europeo ha prefigurato il rilancio del partenariato con l'Africa volto a una trasformazione socioeconomica sostanziale del continente africano sulla base dei principi e degli obiettivi definiti dai Paesi africani nella loro Agenda 2063.

Sotto il profilo della politica interna di migrazione, rimane al centro del dibattito in sede UE la riforma complessiva del sistema comune europeo di asilo, in particolare la revisione del regolamento di Dublino, in materia di individuazione dello Stato membro competente per le richieste di protezione internazionale.

Il pacchetto di riforma dell’asilo, tuttora all’esame delle Istituzioni legislative europee, include sette iniziative, di cui le seguenti cinque proposte possono considerarsi in fase avanzata del rispettivo iter normativo: direttiva sulle condizioni di accoglienza; regolamento sulle qualifiche (contenuto dello status di rifugiato); regolamento Eurodac (banca dati sulle impronte digitali dei richiedenti asilo e migranti); regolamento sull'Agenzia UE per l'asilo; regolamento sul quadro per il reinsediamento.

Sono, tuttora, in fase di stallo la proposta di regolamento recante una procedura unica per la trattazione delle domande di asilo e la revisione del regolamento Dublino, che pone le maggiori criticità per la difficile individuazione di un equo bilanciamento tra le esigenze di solidarietà nei confronti degli Stati membri posti sulla frontiera esterna e la necessità di impedire gli abusi e i movimenti secondari da parte dei richiedenti asilo e i migranti irregolari registrati negli Stati di primo approdo (cosiddetto principio di responsabilità).

Allo stato, nonostante il Parlamento europeo abbia approvato un mandato negoziale, che sostanzialmente rafforzerebbe il principio di solidarietà (con il superamento del principio vigente dello Stato di primo approdo e l’automatica redistribuzione dei richiedenti asilo tra tutti gli Stati membri), in sede di Consiglio dell’UE – anche a seguito del tentativo della Presidenza bulgara dell’UE di elaborare un testo in grado di trovare il consenso - non sono state ancora superate le reciproche resistenze da parte di molti Stati membri: in sintesi, l’Italia, insieme agli altri Stati membri affacciati sul Mediterraneo, ha manifestato riserve rispetto alle misure che rafforzano le clausole di responsabilità, mentre un numero significativo di Stati membri (in linea di massima, i cosiddetti Visegrad e l’Austria) sono fermamente contrari a qualsiasi forma di redistribuzione per quote dei richiedenti asilo.

Le questioni relative alla riforma del regolamento di Dublino, e alla correlata situazione delle operazioni di ricerca e salvataggio e di sbarco di migranti in porti sicuri nel Mediterraneo sono state approfondite anche in occasione del citato Consiglio europeo.

Al riguardo nelle conclusioni di tale organismo si prevede che, nel territorio dell'UE, coloro che vengono salvati, a norma del diritto internazionale, dovrebbero essere presi in carico sulla base di uno sforzo condiviso e trasferiti in centri sorvegliati istituiti negli Stati membri, unicamente su base volontaria; qui un trattamento rapido e sicuro consentirebbe, con il pieno sostegno dell'UE, di distinguere i migranti irregolari, che saranno rimpatriati, dalle persone bisognose di protezione internazionale, cui si applicherebbe il principio di solidarietà. Il citato Consiglio europeo ha altresì stabilito che tutte le misure nel contesto di questi centri sorvegliati, ricollocazione e reinsediamento compresi, saranno attuate su base volontaria, lasciando impregiudicata la riforma di Dublino.

Infine, circa la riforma del sistema europeo comune di asilo, il Consiglio europeo, da un lato, ha richiamato i progressi compiuti grazie alla Presidenza bulgara e alle Presidenze che l'hanno preceduta, dall’altro ha sostenuto la necessità di  trovare un consenso sul regolamento Dublino per riformarlo sulla base di un equilibrio tra responsabilità e solidarietà, tenendo conto delle persone sbarcate a seguito di operazioni di ricerca e soccorso; in tale contesto ha infine invitato il Consiglio (dei Ministri dell’UE compenti in materia di migrazione) a proseguire i lavori al fine di concluderli quanto prima.

Per quanto riguarda la gestione dei controlli alle frontiere, vengono in considerazione la recente adozione della riforma del Codice frontiere Schengen volta a rendere obbligatorie le verifiche sistematiche nella banche dati di sicurezza di tutti i viaggiatori, compresi i cittadini dell'UE che attraversano le frontiere, misura resasi necessaria tra l'altro in considerazione della significativa componente di cittadini europei diventati foreign fighters, e le iniziative (alcune delle quali quasi al termine dell’iter legislativo) per il rafforzamento del Sistema di informazione Schengen ed in genere per il potenziamento e l’interoperabilità delle banche dati impiegate nel settore della sicurezza interna dalle guardie di frontiera e dalle autorità di contrasto degli Stati membri.

Da ultimo, il Codice frontiere Schengen è tuttora oggetto di una significativa proposta di riforma volta ad ampliare i periodi di ripristino temporaneo dei controlli di frontiera alle frontiere interne tra Stati membri.

La proposta, originata da un lato, dall’obiettivo di impedire i movimenti secondari dei migranti, dall’altro dall’intenzione di stringere le maglie dei controlli nei confronti degli spostamenti intra UE di possibili terroristi e foreign fighters, è tuttora all’esame delle Istituzioni legislative europee. Si segnala che l’Italia, confermando riserve già manifestate nei confronti della proposta originaria, in sede di Consiglio dell’UE ha espresso un giudizio critico sul testo di compromesso che dovrebbe costituire la base per i prossimi negoziati tra Parlamento europeo e Consiglio e ha dichiarato la propria indisponibilità a sostenere il mandato negoziale alla Presidenza del Consiglio.

In proposito, il citato Consiglio europeo ha sottolineato il fatto che i movimenti secondari di richiedenti asilo tra Stati membri rischiano di compromettere l'integrità del sistema europeo comune di asilo e l'acquis di Schengen. A tal proposito ha quindi invitato gli Stati membri ad adottare tutte le misure legislative e amministrative interne necessarie per contrastare tali movimenti e cooperare strettamente tra di loro a tal fine.

Il Pilastro europeo dei diritti sociali

Il Pilastro europeo dei diritti sociali[6] è stato presentato dalla Commissione europea il 26 aprile 2017 ed è stato firmato e proclamato dalla Commissione, dal Consiglio dell'UE e dal Parlamento europeo nel corso del Vertice sociale per l'occupazione e la crescita eque, che si è svolto a Göteborg (Svezia) il 17 novembre 2017.

Il Pilastro sancisce 20 principi e diritti, che si articolano in tre categorie:

 

Il Pilastro stabilisce un quadro orientativo di riferimento per l'azione futura degli Stati membri partecipanti ai quali è demandata in via prioritaria l'attuazione. Essi, infatti, e per molti ambiti le parti sociali, hanno competenze primarie o addirittura esclusive in settori quali il diritto del lavoro, la retribuzione minima, l'istruzione, l'assistenza sanitaria e l'organizzazione dei sistemi di protezione sociale e forniscono la maggior parte dei finanziamenti nei settori interessati dal Pilastro.

Per l'attuazione del Pilastro si potranno utilizzare in primis le risorse del Fondo sociale europeo, che svolge un ruolo fondamentale nel sostenere gli investimenti degli Stati membri in capitale umano e che per il periodo 2014-2020 può contare su 86,4 miliardi di euro. Secondo la Commissione, inoltre, il Pilastro deve continuare a costituire un riferimento per la programmazione finanziaria dell'UE successiva al 2020.

 

Il nuovo quadro finanziario pluriennale 2021-2027

Lo scorso 2 maggio la Commissione europea ha presentato un pacchetto di misure nelle quali si delinea il prossimo quadro finanziario pluriennale dell'UE per il periodo 2021-2027, che tiene conto dell'uscita del Regno Unito dall'UE e intende apportare alcune innovazioni nel riparto delle risorse. Inoltre, la Commissione prefigura parziali modifiche per quanto concerne le fonti attraverso le quali alimentare il bilancio UE

Per i complessivi sette anni, la Commissione prevede stanziamenti pari a:

·       1.135 miliardi di euro in termini di impegni (pari all'1,11% del Reddito nazionale lordo dell'UE-27;

·       1.105 miliardi di euro (ovvero l'1,08% dell'RNL) in termini di pagamenti.

Si tratta di un aumento di oltre 100 miliardi rispetto al bilancio settennale attualmente in corso, con la differenza che, con l'uscita del Regno Unito, saranno richiesti maggiori sforzi ai Governi dei restanti 27 Stati membri.

Le maggiori novità riguardano la diversa ripartizione degli stanziamenti tra le diverse finalità. In particolare, la Commissione propone di innalzare gli attuali livelli di finanziamento in settori considerati prioritari e ad alto valore aggiunto europeo, quali: ricerca; innovazione e digitale; giovani; clima e ambiente; migrazione e gestione delle frontiere; sicurezza e azione esterna.

In particolare, la Commissione propone aumenti di bilancio per la ricerca (da 80 miliardi a 97,6 miliardi), per Erasmus (da 14,8 a 30 miliardi) e migrazione (complessivamente da circa 13 miliardi a 33 miliardi). Parallelamente, si prefigurano, a titolo compensativo, alcuni risparmi. Secondo quanto dichiarato dalla Commissione europea, i finanziamenti a favore della politica agricola comune (PAC) e della politica di coesione subirebbero una riduzione rispettivamente del 5% e del 7% (secondo il Parlamento europeo i tagli sarebbero sottostimati e ammonterebbero, nel complesso, rispettivamente al 15 e al 10%).

 

Brexit

Ai sensi dell’art. 50 del Trattato sull’Unione europea (TUE), il processo di recesso del Regno Unito dall’UE dovrebbe concludersi entro il 29 marzo 2019 (salvo una proroga decisa all’unanimità dal Consiglio europeo).

Secondo quanto definito dal Consiglio europeo straordinario a 27, del 29 aprile 2017, i negoziati avvengono in due fasi:

·        la prima fase è dedicata: a fornire la massima chiarezza e certezza giuridica ai cittadini, alle imprese ed ai partner internazionali sugli effetti del recesso del Regno Unito ed alla definizione delle modalità di recesso del Regno Unito per quanto riguarda i diritti e le obbligazioni che derivano da impegni assunti in quanto Stato membro dell’UE. In tale fase i negoziati hanno affrontato in via prioritaria le seguenti tre questioni: a) diritti dei cittadini dell’UE e del Regno Unito; b) liquidazione finanziaria in collegamento con il bilancio dell'Unione; c) regolamentazione delle questioni legate al confine tra Irlanda e l’Irlanda del Nord;

·        la seconda fase sarà dedicata ad una intesa complessiva sul quadro delle future relazioni tra UE e Regno Unito, atteso che un accordo sulle future relazioni tra UE e Regno Unito potrà essere concluso solo quando il Regno Unito avrà completato il recesso dall’UE e sarà diventato Stato terzo.

L’accordo di recesso del Regno Unito dall’UE è concluso dal Consiglio, a maggioranza qualificata, previa approvazione del Parlamento europeo e non necessita di essere ratificato dagli Stati membri. L’accordo che disciplinerà le future relazioni tra l’UE e il Regno Unito avrà natura mista e dovrà invece essere ratificato da tutti gli Stati membri.

Secondo quanto indicato in più occasioni dal capo negoziatore dell’UE, Michel Barnier, i negoziati sulla Brexit dovranno concludersi entro ottobre 2018, al fine di consentire il completamento della procedura di adozione dell’accordo di recesso da parte delle istituzioni dell’UE entro il 29 marzo del 2019, data limite di due anni prevista dall’art. 50 del TUE.

Al momento i negoziati hanno registrato progressi in vari ambiti, ma sono bloccati sulle modalità con le quali garantire una soluzione al confine tra Irlanda ed Irlanda del nord, che eviti la creazione di una frontiera fisica tra le due parti e allo stesso tempo eviti, come richiesto dal Regno Unito, la creazione di una frontiere tra l’Irlanda del nord e il resto del Regno Unito.

Il Consiglio europeo del 28 e 29 giugno 2018 ha espresso preoccupazioni ma la mancanza di progressi nei negoziati sul confine in Irlanda ed invitato ad intensificare il lavoro sulla base di tutti i possibili risultati del negoziato (formula che include anche l’eventualità di un non-accordo).


 

 

Background notes


 

 



[1]  Il programma QE è stato approvato nel gennaio del 2015 e rivisto nel marzo e poi ancora nel dicembre del 2016. Si tratta di un programma di allentamento quantitativo, ossia una delle modalità con cui la banca centrale immette liquidità nel sistema finanziario con operazioni di mercato aperto, tramite l’acquisto di titoli di Stato e di altre obbligazioni. In particolare, il programma prevede l’acquisto, su base mensile, di titoli pubblici e privati per un importo fino a 30 miliardi di euro fino a settembre 2018 e oltre, se necessario (fino a marzo 2017 erano 80 miliardi, e fino a dicembre 2017 60 miliardi). Nella riunione di giugno il Board della BCE ha deciso che da ottobre a dicembre gli acquisti di titoli passeranno a 15 miliardi al mese, per poi azzerarsi, sia pure a condizione che i prossimi dati confermeranno le prospettive di inflazione.

[2] Attualmente il MES ha un capitale sottoscritto totale di 700 miliardi di euro. Di questo importo, 80 miliardi di euro sono sotto forma di capitale versato dagli Stati membri e i restanti 620 miliardi sotto forma di garanzie prestate dagli stessi Stati. Le quote di capitale per ciascuno Stato membro sono ripartite in base alla partecipazione al capitale versato della BCE (per l’Italia la quota è pari al 17,9% del totale; la Germania e la Francia hanno una quota, rispettivamente, del 26,9% e del 20,2%). La capacità effettiva di prestito del MES al momento della sua istituzione (ottobre 2012) ammontava a 500 miliardi di euro; a seguito degli interventi di assistenza finanziaria a favore di Grecia, Cipro, Portogallo, Irlanda e Spagna, la capacità di prestito residua del MES è pari a 378 miliardi.

[3] una rete di sicurezza attivabile nei casi in cui il Fondo di risoluzione unico sia temporaneamente insufficiente per finanziare la risoluzione di una o più banche in dissesto.

[4] Commissione europea, nota n. C(2018) 2885 final.

[5] Per il periodo 2018-2020 la Commissione propone di rafforzare il programma di sostegno alle riforme strutturali raddoppiando, da qui al 2020, i finanziamenti disponibili per le attività di supporto tecnico, che raggiungerebbero in tal modo i 300 milioni di euro.

[6] Comunicazione “Istituzione di un Pilastro europeo dei diritti sociali” (COM(2017)250) e  proposta di “Proclamazione interistituzionale sul Pilastro europeo dei diritti sociali” (COM(2017)251).