Camera dei deputati - XVII Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Studi - Dipartimento istituzioni
Altri Autori: Servizio Studi - Dipartimento ambiente
Titolo: Disposizioni per il coordinamento della disciplina in materia di abbattimento delle barriere architettoniche - A.C. 1013 Elementi per la valutazione degli aspetti di legittimità costituzionalecostituzionale
Riferimenti:
AC N. 1013/XVII     
Serie: Note per la I Commissione affari costituzionali    Numero: 25
Data: 21/10/2013
Descrittori:
BARRIERE ARCHITETTONICHE     
Organi della Camera: I-Affari Costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni
VIII-Ambiente, territorio e lavori pubblici


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Disposizioni per il coordinamento della disciplina in materia di abbattimento delle barriere architettoniche

21 ottobre 2013
Elementi per la valutazione degli aspetti di legittimità costituzionale


Indice
Contenuto|Relazioni allegate o richieste|Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite|


Contenuto

A.C.1013, composta da un unico articolo, è volta a prevedere l'emanazione di un regolamento ove far confluire, coordinare e aggiornare le vigenti prescrizioni tecniche per l'eliminazione delle barriere architettoniche per gli edifici pubblici e privati e per gli spazi e i servizi pubblici o aperti al pubblico o di pubblica utilità, contenute nel D.P.R. 503/1996 e nel D.M. 236/1989.

Si tratta di una proposta di legge, che riproduce integralmente il testo dell'A.S. 3650 della XVI legislatura, approvato in prima lettura dalla Camera (A.C. 4573).

Si ricorda che il regolamento di cui al D.P.R. 24 luglio 1996, n. 503 reca norme per l'eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici, negli spazi e nei servizi pubblici ed ha sostituito, aggiornandole, le precedenti norme in materia dettate dal D.P.R. 27 aprile 1978, n. 384 (Regolamento di attuazione dell'art. 27 della L. 30 marzo 1971, n. 118, a favore dei mutilati e invalidi civili, in materia di barriere architettoniche e trasporti pubblici).
Si rammenta altresì che la legge n. 13 del 9 gennaio 1989 ha dettato disposizioni per favorire il superamento e l'eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici privati. In attuazione dell'art. 1, comma 2, di tale legge è stato emanato il D.M. dei lavori pubblici n. 236 del 14 giugno 1989 recante "Prescrizioni tecniche necessarie a garantire l'accessibilità, l'adattabilità e la visitabilità degli edifici privati e di edilizia residenziale pubblica sovvenzionata e agevolata, ai fini del superamento e dell'eliminazione delle barriere architettoniche".
Ulteriori disposizioni sull'eliminazione o il superamento delle barriere architettoniche sono altresì previste dall'art. 24 della legge quadro sull'handicap n. 104/1992.
Le citate disposizioni di rango primario sono state riproposte negli artt. da 77 ad 82 del D.P.R. 380/2001(T.U. in materia edilizia), che costituiscono il capo III della parte II del citato T.U. e che reca "Disposizioni per favorire il superamento e l'eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici privati, pubblici e privati aperti al pubblico".

Il comma 1 dell'articolo unico della proposta di legge prevede l'emanazione di un unico regolamento, al fine di:

  • assicurare l'unitarietà e l'omogeneità della normativa relativa agli edifici, agli spazi e ai servizi pubblici, e della disciplina relativa agli edifici privati e di edilizia residenziale pubblica;
  • promuovere l'adozione e la diffusione della progettazione universale in attuazione e in conformità ai princìpi espressi dalla Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità del 13 dicembre 2006, ratificata ai sensi della L. 18/2009.
L'art. 2 della citata Convenzione definisce "progettazione universale" la progettazione di prodotti, strutture, programmi e servizi utilizzabili da tutte le persone, nella misura più estesa possibile, senza il bisogno di adattamenti o di progettazioni specializzate. La "progettazione universale", sempre secondo l'art. 2, non esclude dispositivi di sostegno per particolari gruppi di persone con disabilità ove siano necessari.

Lo stesso comma 1 disciplina le modalità procedurali per l'adozione del nuovo regolamento, prescrivendo che esso venga adottato, entro sei mesi dall'entrata in vigore della legge, con D.P.R., ai sensi dell'art. 17, comma 1, della L. 400/1988:

  • su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali e con il Ministro dell'economia e delle finanze;
  • previa deliberazione del Consiglio dei ministri;
  • sentito il parere del Consiglio di Stato e, per i relativi profili di competenza, il parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici, che si esprime entro trenta giorni dalla richiesta;
  • sentita la Conferenza unificata;
  • acquisito il parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia, che si pronunciano entro trenta giorni dalla data di assegnazione dello schema di decreto.

Si fa notare che, rispetto a quanto previsto per l'adozione del D.P.R. 503/1996 e del D.M. 236/1989 (destinati ad essere sostituiti dal nuovo regolamento), l'iter per l'approvazione del nuovo regolamento è più articolato in quanto prevede il parere delle Commissioni parlamentari e quello della Conferenza unificata.
Si ricorda altresì che l'art. 77, comma 2, del D.P.R. 380/2001 (T.U. edilizia) prevede che la fissazione delle norme tecniche necessarie a garantire l'accessibilità, l'adattabilità e la visitabilità degli edifici privati e di edilizia residenziale pubblica, sovvenzionata ed agevolata avvenga con un decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti adottato ai sensi dell'art. 52 del medesimo decreto, che prevede che debba essere sentito il Consiglio superiore dei lavori pubblici.
L'articolo 17, comma 1, della L. 400/1988 prevede che, con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il parere del Consiglio di Stato che deve pronunziarsi entro novanta giorni dalla richiesta, possono essere emanati regolamenti per disciplinare, tra l'altro, l'esecuzione delle leggi e l'attuazione e l'integrazione delle leggi e dei decreti legislativi recanti norme di principio, esclusi quelli relativi a materie riservate alla competenza regionale.

Il comma 2 dispone, a decorrere dalla data di entrata in vigore del nuovo regolamento, la conseguente abrogazione dei regolamenti sostituiti (D.P.R. 503/1996 e D.M. 236/1989).

Il comma 3 prevede la ricostituzione della commissione permanente già prevista dall'art. 12 del D.M. 236/1989, precisando che ciò deve avvenire nell'ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. A tal fine viene previsto (dall'ultimo periodo del comma) che ai componenti della Commissione non siano corrisposti compensi, gettoni di presenza o rimborsi di spese.

Si rammenta che l'art. 12 del citato decreto ministeriale n. 236/1989 prevedeva l'aggiornamento e la modifica delle prescrizioni tecniche attraverso l'istituzione, con apposito decreto interministeriale, di una Commissione permanente. La citata Commissione è stata ricostituita con decreto n. B3/1/792 del 15 ottobre 2004 ed ha concluso i propri lavori il 26 luglio 2006 con una relazione e l'approvazione di uno schema di regolamento per l'eliminazione delle barriere architettoniche che ha poi trasmesso al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti per l'approvazione.
Secondo quanto segnalato dal rappresentante del Governo nella seduta dell'VIII Commissione del 16 ottobre 2012, e ribadito nella seduta del 24 settembre 2013, la Commissione, "avendo ultimato i propri compiti, è stata di recente soppressa in attuazione di quanto prescritto dall'articolo 12, comma 20, del decreto-legge 95 del 2012", che ha previsto il trasferimento delle attività svolte dagli organismi collegiali operanti presso le pubbliche amministrazioni, in regime di proroga, ai competenti uffici delle amministrazioni stesse.

Lo stesso comma affida alla commissione i seguenti compiti:

  • individuare la soluzione a fronte di eventuali problemi tecnici derivanti dall'applicazione della normativa cui fa riferimento la proposta di legge;
  • elaborare proposte di modifica e aggiornamento;
  • adottare linee guida tecniche basate sulla progettazione universale ai sensi dell'art. 4, comma 1, lettera f), della Convenzione delle Nazioni Unite del 13 dicembre 2006.
La citata lettera f) impegna gli Stati ad intraprendere o promuovere la ricerca e lo sviluppo di beni, servizi, apparecchiature e attrezzature progettati universalmente, secondo la definizione di cui all'articolo 2 della medesima Convenzione (v. supra), che dovrebbero richiedere il minimo adattamento possibile ed il costo più contenuto possibile per venire incontro alle esigenze specifiche delle persone con disabilità, promuoverne la disponibilità ed uso, ed incoraggiare la progettazione universale nell'elaborazione di norme e linee guida.

Nel corso dell'esame in sede referente, sono stati ampliati i poteri della commissione ministeriale prevedendo altresì:

- il monitoraggio sistematico delle pubbliche amministrazioni in riferimento all'attuazione dell'articolo 32 della legge 28 febbraio 1986, n. 41, in tema di adozione di piani di eliminazione delle barriere architettoniche;
I commi 20-22 del citato articolo 32 dettano disposizioni in ordine ai piani di eliminazione delle barriere architettoniche che devono essere adottati da parte delle amministrazioni competenti per gli edifici pubblici non adeguati alle prescrizioni tecniche di cui al D.P.R. n. 384 del 1978 (ora sostituito dal D.P.R. 503/1996) prevedendo eventualmente l'intervento di un commissario in sostituzione delle amministrazioni medesime.

- l'elaborazione di proposte di modifica e di aggiornamento della normativa richiamata nella proposta di legge, anche finalizzate a semplificare l'inserimento di innovazioni tecnologiche dirette all'eliminazione delle barriere architettoniche nelle parti comuni degli edifici esistenti e nelle loro pertinenze.

La procedura di nomina dei componenti della commissione è disciplinata dal penultimo periodo del comma 3, che la affida alla competenza del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentita la Conferenza Stato-Regioni.

Il coinvolgimento della Conferenza Stato-Regioni era stato previsto nella proposta di legge della precedente legislatura in recepimento del parere della I Commissione (Affari costituzionali), che aveva formulato una condizione volta a prevedere, alla luce della giurisprudenza costituzionale ed al fine di assicurare il rispetto del principio di leale collaborazione, l'espressione di un parere della Conferenza Stato-regioni per la nomina dei membri della commissione di studio.

 

Oggetto della proposta di legge
Oggetto della proposta di legge
La normativa vigente
Finalità
Procedura per l'adozione del nuovo regolamento
Abrogazioni
Ricostituzione della commissione permanente

Relazioni allegate o richieste

La proposta di legge è corredata della relazione illustrativa.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La proposta di legge è riconducibile:

- alla materia di competenza concorrente governo del territorio, nella quale la consolidata giurisprudenza costituzionale fa rientrare le disposizioni in tema di urbanistica ed edilizia (ex multis, sentenze n. 303/2003, n. 362/2003 e n. 196/2004).

- alla materia di competenza residuale regionale servizi sociali. Si ricorda in proposito che la Corte costituzionale ha ascritto a tale materia la disciplina dei contributi per l'abbattimento delle barriere architettoniche negli esercizi commerciali (sentenza n. 50/2008);

- alla materia di competenza concorrente tutela della salute. Con la sentenza n. 339 del 2007, la Corte costituzionale ha infatti dichiarato infondata la questione di legittimità costituzionale di una norma che prevede per gli edifici destinati all'attività agrituristica la conformità alle norme vigenti in materia di accessibilità e di superamento delle barriere architettoniche, anche mediante l'adozione di opere provvisionali, rilevando che essa "fissa un principio fondamentale relativo alla tutela della persona", rientrante nell'ambito materiale tutela della salute.

Con riferimento alla previsione, ai sensi dell'articolo 1, comma 1, di un regolamento governativo in tale materie occorre richiamare l'articolo 117, sesto comma, Cost., che attribuisce alla regioni la potestà regolamentare nelle materie che non rientrano nella legislazione esclusiva dello Stato.

Bisogna peraltro ricordare che, secondo una nutrita giurisprudenza costituzionale, nei settori di competenza concorrente o residuale regionale nei quali sussistono "forti e sicuri elementi che esigono una gestione unitaria a livello nazionale" (sent. n. 285/2005), è ammissibile un intervento del legislatore statale in applicazione del principio dell'"attrazione in sussidiarietà" (o "chiamata in sussidiarietà"), enunciato per la prima volta nella sentenza n. 303 del 2003 (nello stesso senso, ex multis, sentenze n. 163/2012, n. 76/2009, n. 88/2007, n. 214/2006 e n. 4/2004).

A partire dalla richiamata sentenza, la Corte costituzionale ha dato un'interpretazione dinamica dell'attribuzione di funzioni amministrative all'art. 118, primo comma, Cost., in base al quale le funzioni amministrative, generalmente attribuite ai comuni, possono essere allocate ad un livello diverso di governo per assicurarne l'esercizio unitario, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. L'allocazione delle funzioni amministrative si riflette anche sulla distribuzione delle competenze legislative: il principio di legalità di cui all'art. 97 Cost. impone infatti che le funzioni amministrative siano organizzate e regolate dalla legge. Ne consegue che l'attrazione allo Stato delle funzioni amministrative comporta la parallela attrazione della funzione legislativa.

La giurisprudenza costituzionale ha peraltro fissato precisi limiti all'applicazione del principio dell'"attrazione in sussidiarietà": l'intervento del legislatore statale deve essere proporzionato, non irragionevole e deve operare nel rispetto del principio di leale collaborazione (sentenze n. 6/2004, n. 383/2005, n. 248/2006 e n. 88/2009).

Per quanto riguarda il contenuto specifico del provvedimento in esame, l'articolo 1, comma 1, prevede l'emanazione di un regolamento governativo, previo parere della Conferenza unificata, volto al coordinamento ed aggiornamento di prescrizioni tecniche già contenute in atti statali di rango regolamentare.

Possono richiamarsi alcune considerazioni svolte dalla Consulta nella sentenza n. 285/2005 (riferita al settore cinematografico).

Tale sentenza ha infatti considerato rilevante, ai fini dell'applicazione dell'"attrazione in sussidiarietà", la preesistenza di una disciplina operante a livello nazionale. Essa inoltre, con riferimento al rispetto del principio di leale collaborazione, ha ritenuto che, nei casi di attribuzione di un potere normativo di natura tecnica, il coinvolgimento della Conferenza Stato-regioni può limitarsi all'espressione di un parere obbligatorio.

Si segnala, infine, che il Comitato permanente per i pareri della I Commissione, con riguardo alla proposta di legge presentata nella precedente legislatura, aveva espresso un parere favorevole con alcune osservazioni e una condizione volta a prevedere, alla luce della giurisprudenza costituzionale ed al fine di assicurare il rispetto del principio di leale collaborazione, l'espressione di un parere della Conferenza Stato-regioni per la nomina dei membri della commissione di studio.

La proposta di legge prevede ora che i componenti della commissione siano nominati dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti sentita la Conferenza Stato regioni.