Dall’inizio del 2017 sono sbarcate sulle coste dell’Europa
meridionale circa 12.500 persone; il numero maggiore di migranti
riguarda l’Italia che ha accolto circa 9.500 persone a fronte di 2
mila sbarchi in Grecia e circa mille in Spagna.
Si tratta di un trend che conferma l’andamento degli ultimi
mesi del 2016, anno in cui sono stati oltre 360 mila gli sbarchi in
Europa.
In particolare, l’anno scorso, sulla rotta del Mediterraneo
centrale sono stati intercettati 181.000 migranti irregolari: rispetto
al 2015 l’Italia ha registrato un aumento degli arrivi pari al 18 per
cento, un numero persino superiore al precedente picco del 2014. Questi
dati mostrano che nel 2016 il Mediterraneo centrale è stato, per i migranti
irregolari, la principale rotta di arrivo in Europa.
La Libia è
stata il principale paese di partenza per quasi il 90 per cento dei migranti,
seguita dall’Egitto (7), dalla Turchia (1,9), dall’Algeria (0,6) e dalla
Tunisia (0,5).
Il numero degli attraversamenti illegali delle frontiere UE attraverso
il Mediterraneo orientale (sostanzialmente dalla Turchia alle isole greche ),
dopo aver raggiunto il suo picco massimo nel 2015 con 885.000 casi
rilevati, è drasticamente diminuito successivamente alla dichiarazione
UE-Turchia del 18 marzo 2016. Nel periodo successivo all’accordo in Grecia
sono sbarcate ogni mese poche migliaia di persone.
Grafico
1. Arrivi attraverso il Mediterraneo orientale nel periodo 2015-2016 (Fonte:
Frontex – dati aggiornati al novembre 2016)
Grafico
2. Arrivi attraverso il Mediterraneo centrale nel periodo 2015-2016 (Fonte:
Ministero dell’interno italiano – totale 2015: 153 842; totale 2016: 181 436)
Quanto alla composizione per nazionalità, per quanto
riguarda la rotta del Mediterraneo centrale si evidenzia un flusso costante di
migranti provenienti dall’Africa subsahariana. I 10 principali paesi di origine
dei migranti sbarcati in Italia nel 2016 sono stati: la Nigeria (21 per
cento), l’Eritrea (11), la Guinea (7), la Costa d’Avorio
(7), il Gambia (7), il Senegal (6), il Mali (6), il Sudan
(5), il Bangladesh (4) e la Somalia (4). Il restante 22 per cento
si compone di altre nazionalità.
In Grecia gli sbarchi hanno riguardano in linea di massima
cittadini provenienti dalla Siria, dall’Afghanistan e dall’Iraq.
I dati più aggiornati forniti dall’EASO - Ufficio
europeo per il sostegno all’asilo sui richiedenti protezione in Europa
riguardano il 2016: in tale anno gli Stati membri hanno registrato 1.236.325
istanze con un a riduzione del 9 per cento rispetto al 2015.
I principali Stati di provenienza dei richiedenti asilo in
Europa sono Siria (26 per cento) Afghanistan (14) e lraq (10).
Seguono in proporzioni più contenute Pakistan, Nigeria, Iran,
Eritrea, Albania, Russia, Somalia e Bangladesh.
Il dato italiano è in controtendenza. Secondo il Ministero
dell’interno la crescita delle domande di asilo in Italia negli ultimi
anni è stata continua: dalle 26 mila del 2013 si è passati alle 64 mila
del 2014, alle 83 mila del 2015 fino alle 123 mila del 2016. I dati di gennaio
2017 indicherebbero un ulteriore aumento del 41 per cento rispetto
allo stesso mese dell'anno precedente.
La Nigeria è la nazione più rappresentata con 27 mila
richieste.
In Italia,
nel 2016, a conclusione dell’iter, lo status di rifugiato è stato
concesso per il 5 per cento delle domande esaminate; al 14 per cento è stata
assegnata la protezione sussidiaria, al 21 per cento quella umanitaria,
e nel 56 per cento dei casi c'è stato il diniego.
Nella sua comunicazione del 6 aprile 2016 intitolata "Riformare
il sistema europeo comune di asilo e potenziare le vie legali di accesso
all’Europa" (COM(2016)197),
la Commissione europea ha esposto, secondo quanto preannunciato nell'Agenda
europea sulle migrazioni (COM(2015)240),
le priorità per migliorare il sistema europeo comune di asilo (CEAS).
L'obiettivo generale che la Commissione si è posta è quello
di "passare da un sistema che, per come è stato concepito o per la
scorretta attuazione, attribuisce una responsabilità sproporzionata ad alcuni
Stati membri e incoraggia flussi migratori incontrollati e irregolari, a un
sistema più equo che offra percorsi ordinati e sicuri verso l'UE ai cittadini di
Paesi terzi bisognosi di protezione o in grado di contribuire allo sviluppo
economico dell'Unione". La Commissione ha pertanto annunciato una riforma
progressiva del quadro attuale, al fine di stabilire un sistema sostenibile ed
equo di determinazione dello Stato membro competente per i richiedenti asilo, rafforzare
il sistema Eurodac, raggiungere una maggiore convergenza nel sistema di asilo,
prevenendo così i movimenti secondari, e introdurre un mandato rafforzato per
l’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo (EASO).
Il 4 maggio 2016 la Commissione ha presentato un primo
pacchetto di proposte legislative di riforma del sistema europeo comune di
asilo:
1. Una proposta di
regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce i criteri e i
meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di
una domanda d'asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di
un Paese terzo o da un apolide (rifusione) (COM(2016)270)[2].
La proposta intende riformare il regolamento
(UE) n. 604/2013 (cd. regolamento Dublino III)[3]
istituendo un nuovo sistema di distribuzione delle domande di asilo fra gli
Stati membri che si dimostri "più equo, più efficiente e più
sostenibile".
I criteri e i meccanismi di determinazione dello "Stato
membro competente" per l’esame di una domanda di protezione internazionale
presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un Paese terzo o da un
apolide sono attualmente stabiliti dal regolamento (UE) n. 604/2013, entrato in
vigore il 1° gennaio 2014.
In base al regolamento, i criteri per stabilire la responsabilità dell’esame di una
domanda di protezione internazionale sono, in ordine gerarchico, considerazioni
di natura familiare, il possesso recente di un visto o permesso di soggiorno in
uno Stato membro, l’ingresso regolare o irregolare del richiedente nell’Unione
europea. Quando lo Stato membro competente non può essere designato sulla base
dei criteri enumerati, è competente il primo Stato membro nel quale la domanda
è stata presentata.
In particolare, l'art. 13 stabilisce che, quando è accertato,
sulla base degli elementi di prova e di circostanze indiziarie, che il richiedente
ha varcato illegalmente, per via terrestre, marittima o aerea, in provenienza
da un Paese terzo, la frontiera di uno Stato membro, lo Stato membro in
questione è competente per l’esame della domanda di protezione internazionale
(tale responsabilità cessa tuttavia 12 mesi dopo la data di attraversamento
clandestino della frontiera).
Fra i principali obiettivi della
proposta sono la creazione di:
- un
"sistema più equo basato sulla solidarietà", per mezzo di un meccanismo
di assegnazione correttivo ("meccanismo di equità"). Il nuovo
sistema prevede che venga automaticamente stabilito quando uno Stato membro si
trova a far fronte a un numero sproporzionato di richieste di protezione
internazionale (per far ciò, si farà riferimento alle dimensioni e alla
ricchezza dello Stato in questione).
Nel caso in cui
uno Stato si trovi ad affrontare un afflusso sproporzionato di migranti, che superi
il 150% della quota di riferimento, tutti i nuovi richiedenti protezione
internazionale (indipendentemente dalla nazionalità), dopo una verifica
dell’ammissibilità della domanda presentata, dovranno essere ricollocati in
altri Stati membri fino a quando il numero di domande non sarà ridisceso al di
sotto di quel livello. Gli Stati membri avranno inoltre la possibilità di non
partecipare temporaneamente al ricollocamento. In tal caso, dovranno versare un
contributo di solidarietà di 250.000 euro allo Stato membro in cui sarà
ricollocato il richiedente del quale sarebbero stati responsabili ai sensi del
meccanismo di equità;
- un
meccanismo che tenga conto degli sforzi di reinsediamento (il meccanismo
di equità valuterà anche gli sforzi compiuti da uno Stato membro per
reinsediare persone bisognose di protezione internazionale direttamente da un
Paese terzo) e che riconosca gli sforzi compiuti per istituire percorsi sicuri
e legali di accesso all’Unione europea;
- un
sistema più efficiente, con termini più brevi per l’invio delle
richieste di trasferimento, per il ricevimento delle risposte e per
l’esecuzione dei trasferimenti dei richiedenti protezione internazionale fra
gli Stati membri;
- obblighi
giuridici più chiari per i richiedenti protezione internazionale, compreso
il dovere di rimanere nello Stato membro competente per la loro richiesta,
limiti geografici alla fornitura di benefici materiali legati all’accoglienza e
conseguenze proporzionate in caso di violazione delle norme, al fine di prevenire
gli abusi e i movimenti secondari;
- una
maggiore protezione degli interessi dei richiedenti protezione
internazionale, con maggiori garanzie per i minori non accompagnati
e l'ampliamento della definizione di "familiari".
La proposta di regolamento è stata oggetto di esame della
1a Commissione Affari costituzionali del Senato la quale,
avendo rilevato numerosi elementi di criticità, anche sotto il profilo del
rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, si è pronunciata in
senso contrario con la Risoluzione Doc. XVIII
n. 156. In particolare, viene rilevato che "le misure e i
meccanismi previsti non rispondono all'esigenza di affrontare l'attuale
fenomeno migratorio epocale come Europa nel suo insieme" e che "gli
effetti complessivi delle modifiche proposte non si pongono nella direzione del
raggiungimento dei principali obiettivi della proposta, di ottenere un'equa
ripartizione delle responsabilità fra gli Stati membri, soprattutto nei momenti
di crisi, e di frenare i movimenti secondari dei cittadini di Paesi terzi fra
gli Stati membri". Sulla proposta, la I Commissione (Affari
costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni) della Camera dei
deputati, il 16 novembre 2016 ha approvato un documento
conclusivo, con il quale ha espresso una valutazione negativa,
considerando, tra l’altro, inaccettabile, in quanto palesemente contraddittoria
con i principi di solidarietà e corresponsabilizzazione stabiliti nei Trattati,
la previsione in base alla quale uno Stato membro può sottrarsi totalmente
dall'obbligo di partecipare al meccanismo di redistribuzione previa
corresponsione del contributo di 250 mila euro per richiedente asilo non preso
in carico.
2. Una proposta di
regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce l'Agenzia
dell’Unione europea per l’asilo e abroga il regolamento (UE) n. 439/2010
(COM(2016)271).
La proposta intende trasformare
l’attuale Ufficio europeo di sostegno per l’asilo (EASO) in una vera e propria
Agenzia europea per l’asilo, con un mandato rafforzato e funzioni ampliate per
affrontare le carenze strutturali che dovessero emergere nell’applicazione del
sistema di asilo dell’UE[4].
Fra i nuovi compiti dell’Agenzia dovrebbe esservi quello di
avvalersi delle quote di riferimento per applicare il meccanismo di equità nel
quadro del nuovo sistema di Dublino (su cui vedi infra).
La proposta prevede inoltre
che la nuova Agenzia garantisca una maggiore convergenza nella valutazione
delle domande di protezione internazionale nell’intera Unione, rafforzando la
cooperazione pratica e lo scambio di informazioni tra gli Stati membri e
promuovendo il diritto dell’Unione e le norme operative in materia di procedure
di asilo, condizioni di accoglienza ed esigenze di protezione.
La proposta di regolamento è stata oggetto di esame della
1a Commissione Affari costituzionali del Senato che si è
pronunciata in senso favorevole con la Risoluzione Doc. XVIII
n. 146. Sulla proposta, il 16 novembre 2016, la I Commissione
(Affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni) della Camera
dei deputati ha approvato un documento
conclusivo, con il quale ha espresso una valutazione sostanzialmente
positiva.
3. Una proposta di
regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce l'
"Eurodac" per il confronto delle impronte digitali per l'efficace
applicazione del [regolamento
(UE) n. 604/2013 che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione
dello Stato membro competente per l'esame di una domanda di protezione
internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese
terzo o da un apolide], per l'identificazione dei cittadini di un Paese terzo o
apolidi soggiornanti illegalmente e per le richieste di confronto con i dati
Eurodac presentate dalle autorità di contrasto degli Stati membri e da Europol
a fini di contrasto (rifusione) (COM(2016)272)[5].
La banca dati Eurodac, istituita nel 2003, è una banca dati
dell'Unione europea per le impronte digitali dei richiedenti asilo intesa a
fornire elementi di prova relativi alle impronte digitali per agevolare
l'applicazione del regolamento Dublino, che determina lo Stato membro
competente per l'esame di una domanda di asilo presentata nell'UE. La proposta
prevede di ampliare il campo di applicazione del regolamento Eurodac per
includere la possibilità per gli Stati membri di salvare e consultare dati di
cittadini di Paesi terzi o di apolidi che non richiedono protezione
internazionale e il cui soggiorno irregolare nell’UE viene scoperto, e
identificarli ai fini del rimpatrio e della riammissione.
In
conformità alle norme sulla protezione dei dati, la proposta prevede inoltre che
gli Stati membri salvino un maggior numero di dati personali in Eurodac, quali
nomi, date di nascita, nazionalità, particolari sull’identità o documenti di
viaggio, e immagini dei volti, in modo da aumentare le informazioni nel sistema
centrale e permettere alle autorità di immigrazione e asilo di identificare facilmente
un cittadino irregolare di un Paese terzo o un richiedente asilo senza dover
richiedere le informazioni ad un altro Stato membro separatamente (come avviene
attualmente).
La proposta di regolamento è stata oggetto di esame della
1a Commissione Affari costituzionali del Senato che si è
pronunciata in senso favorevole con la Risoluzione Doc. XVIII
n. 157. Sulla proposta, il 16 novembre 2016, la I Commissione
(Affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni) della Camera
dei deputati ha approvato un documento
conclusivo, con il quale ha espresso una valutazione sostanzialmente
positiva.
Il 13 luglio 2016 la Commissione ha presentato un secondo
pacchetto legislativo che si compone delle seguenti proposte:
4. Una proposta di direttiva
del Parlamento europeo e del Consiglio recante norme relative
all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale (rifusione) (COM(2016)465)[6].
La Commissione propone di riformare la direttiva sulle
condizioni di accoglienza (direttiva
2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013,
recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione
internazionale) per fare in modo che i richiedenti asilo possano beneficiare di
standard di accoglienza armonizzati e dignitosi in tutta l'UE e prevenire in
tal modo i movimenti secondari.
Principali obiettivi della riforma sono:
- armonizzare
ulteriormente le condizioni di accoglienza. Gli Stati membri dovranno applicare
gli standard e gli indicatori sulle condizioni di accoglienza sviluppati a
livello di UE e provvedere all'elaborazione e all'aggiornamento costante di
piani di emergenza al fine di assicurare una capacità di accoglienza
sufficiente e adeguata, anche in situazioni di pressione eccessiva. Dovranno
inoltre fornire maggiori garanzie comuni ai richiedenti asilo con
esigenze particolari e ai minori non accompagnati, i quali dovranno essere
affidati a un tutore entro cinque giorni dalla presentazione della domanda;
- ridurre
i movimenti secondari. La proposta specifica che le condizioni di
accoglienza dovranno essere fornite unicamente nello Stato membro responsabile;
la Commissione ritiene infatti essenziale che i richiedenti protezione
internazionale rimangano nello Stato membro competente e non fuggano. A tal
fine, sono ulteriormente armonizzate le norme relative alla possibilità per gli
Stati membri di assegnare ai richiedenti un luogo di residenza o di imporre
loro l'obbligo di presentazione regolare dinanzi alle autorità, nonché sulla
facoltà concessa agli Stati membri di ridurre le condizioni materiali di
accoglienza o di sostituire le indennità finanziarie con "condizioni
materiali di accoglienza fornite in natura". Nel caso in cui il
richiedente non rispetti l'obbligo di risiedere in un determinato luogo, e
qualora sussista il rischio di fuga, gli Stati membri potranno avvalersi del
trattenimento;
- favorire
l'autonomia e l'integrazione dei richiedenti. La proposta prevede tempi più
brevi per l'accesso al mercato del lavoro, al più tardi entro sei mesi
dalla presentazione della domanda di asilo, e che tale accesso avvenga nel
pieno rispetto delle norme del mercato del lavoro.
La proposta di regolamento
è stata oggetto di esame della 1a Commissione Affari costituzionali
del Senato la quale, rilevando come il principio di sussidiarietà non
sia sostanzialmente rispettato, si è pronunciata in senso contrario con la
Risoluzione Doc. XVIII n. 165. In particolare, viene osservato che l'obiettivo di
ottenere una maggiore armonizzazione delle condizioni di accoglienza
nell'Unione europea, al fine di aumentare le prospettive di integrazione dei
richiedenti, "non si raggiunge attraverso un ulteriore giro di vite sui
movimenti secondari" e che il combinato disposto di direttive, regolamenti
e rifusioni vigenti "dimostra l'assoluta impotenza della Commissione a far
rispettare i princìpi cardine sulla gestione dei flussi migratori, e cioè accoglienza
solidale, redistribuzione dei richiedenti asilo e rimpatri".
5. Una proposta di
regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante norme
sull'attribuzione, a cittadini di Paesi terzi o apolidi, della qualifica di
beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme
per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione
sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta e recante
modifica della direttiva
2003/109/CE, del 25 novembre 2003, relativa allo status dei
cittadini di Paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo (COM(2016)466)[7].
Al fine di armonizzare gli standard di protezione nell'UE e
porre fine ai movimenti secondari, la Commissione propone di sostituire la
direttiva qualifiche vigente (direttiva
2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011,
recante norme sull’attribuzione, a cittadini di Paesi terzi o apolidi, della
qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme
per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione
sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta) con un
regolamento.
La proposta intende far sì che i richiedenti asilo godano
dello stesso tipo di protezione, indipendentemente dallo Stato membro in cui
presentano la domanda e per tutto il tempo necessario. In particolare, la
proposta prevede:
-
una maggiore armonizzazione nei criteri di riconoscimento. La
Commissione ritiene necessario far convergere maggiormente i tassi di
riconoscimento e le forme di protezione, armonizzando il tipo di
protezione e la durata dei permessi di soggiorno concessi ai beneficiari di
protezione internazionale. Viene, fra l'altro, previsto l'obbligo per gli Stati
membri di valutare se il richiedente possa beneficiare di protezione
all'interno del Paese d'origine[8];
-
una maggiore convergenza delle decisioni prese dagli Stati
membri. In particolare, questi dovranno tener conto degli orientamenti
forniti dalla futura Agenzia dell'Unione europea per l'asilo - in conformità a
quanto previsto nella citata proposta di regolamento COM(2016)271[9]
- per quanto riguarda la situazione nel Paese d'origine del richiedente asilo,
nel pieno rispetto del principio di non respingimento;
-
che la protezione sia garantita solo per il tempo necessario.
Viene introdotta una revisione obbligatoria dello status che, fra
l'altro, tenga conto dei cambiamenti sopraggiunti nel Paese di origine che
potrebbero influire sulla necessità di protezione;
-
norme più severe contro i movimenti secondari. La proposta
prevede, fra l'altro, che il periodo di attesa (di cinque anni) assegnato ai
beneficiari di protezione internazionale per ottenere lo status di
residente di lungo periodo, a norma della direttiva 2003/109/CE, venga riconteggiato
qualora la persona interessata si trovi in uno Stato membro in cui non gode del
diritto di soggiorno o residenza;
-
un'ulteriore armonizzazione dei diritti dei beneficiari
di protezione internazionale, al fine di incentivarne maggiormente
l'integrazione. Sono precisati i diritti e gli obblighi per quanto riguarda la
sicurezza sociale e l'assistenza sociale (in particolare, l'accesso a
determinate forme di assistenza sociale potrà essere subordinata all'effettiva
partecipazione dei beneficiari di protezione internazionale a misure di
integrazione).
La proposta di regolamento
è stata oggetto di esame della 1a Commissione Affari costituzionali
del Senato che si è pronunciata in senso favorevole, pur rilevando
alcune criticità, con la Risoluzione Doc. XVIII n. 167. In
particolare, viene osservato che: è indispensabile una valutazione dell'impatto
della proposta di regolamento sul delicato contesto europeo delle politiche
migratorie; visto che gli Stati membri dovranno effettuare il riesame
sistematico e regolare dello status
di rifugiato e di persona ammessa alla protezione sussidiaria, è opportuno
prolungare il periodo di durata del permesso di soggiorno indicato nell'art. 26
della proposta; nel "processo di riscrittura e affinamento in tema di
migrazione e asilo, di cui la proposta di regolamento è espressione", non
si può prescindere da una profonda revisione del cosiddetto "sistema
Dublino".
6. Una proposta di
regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce una
procedura comune di protezione internazionale nell'Unione e abroga la direttiva
2013/32/UE (COM(2016)467).
La proposta intende sostituire la vigente direttiva sulle
procedure di asilo (direttiva
2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013,
recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status
di protezione internazionale) con un regolamento che stabilisca una procedura
UE comune pienamente armonizzata per la protezione internazionale.
In particolare, la proposta mira a:
-
rendere le procedure di asilo più semplici, chiare e brevi.
Viene mantenuto il termine di sei mesi per l'adozione delle decisioni. Sono
tuttavia introdotti termini più brevi (da uno a due mesi), in particolare per
le domande di asilo inammissibili o palesemente infondate o per i casi in cui è
prevista l'applicazione della procedura accelerata. Sono inoltre introdotte
nuove scadenze per la presentazione dei ricorsi (da una settimana a un mese) e
per le decisioni nella prima fase di ricorso (da due a sei mesi);
-
rafforzare le garanzie procedurali a salvaguardia dei diritti
dei richiedenti asilo. La proposta intende garantire il diritto a un
colloquio individuale e all'assistenza e alla rappresentanza legale gratuite
già nel corso della procedura amministrativa. I richiedenti con esigenze
particolari e i minori non accompagnati dovranno essere affidati a un tutore
entro cinque giorni dalla presentazione della domanda;
-
garantire norme più severe per combattere gli abusi. La
proposta introduce nuovi obblighi di cooperazione con le autorità e prevede
conseguenze più severe in caso di mancato rispetto degli stessi. L'applicazione
di sanzioni in caso di abuso della procedura, omessa collaborazione e movimenti
secondari - finora facoltativa - è resa obbligatoria. Le sanzioni comprendono
il rigetto della domanda perché implicitamente ritirata o palesemente infondata
o l'applicazione della procedura accelerata;
-
armonizzare le norme sui Paesi sicuri. La Commissione
intende rendere obbligatoria l'applicazione del concetto di Paese sicuro.
Propone in proposito di sostituire completamente le designazioni nazionali dei
Paesi di origine sicuri e dei Paesi terzi sicuri con elenchi europei o
designazioni a livello UE, entro cinque anni dall'entrata in vigore del
regolamento.
La proposta di regolamento è stata oggetto di esame della
1a Commissione Affari costituzionali del Senato la quale, pur
rilevando come la proposta riforma del sistema europeo di asilo comporti una
serie di aggravi per gli Stati di primo ingresso come l'Italia, si è
pronunciata in senso favorevole con la Risoluzione Doc.
XVIII n. 166.
7.
Una proposta di regolamento del
Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro di reinsediamento
dell’Unione e che modifica il regolamento (UE) n. 516/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio (COM(2016)468)[11].
La
proposta intende stabilire un approccio legislativo vincolante e obbligatorio in
materia di reinsediamento per il periodo successivo al 2016 al fine di garantire
alle persone che necessitano di protezione internazionale canali organizzati e
sicuri di accesso all'Europa
La Commissione europea aveva già adottato la raccomandazione (UE) 2015/914, dell'8 giugno 2015, relativa
a un programma di reinsediamento europeo, nella quale ha invitato gli Stati
membri a reinsediare, in un periodo di due anni, 20.000 persone provenienti da
Paesi non appartenenti all'UE e con evidente bisogno di protezione
internazionale secondo l'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati
(UNHCR). In occasione del Consiglio Giustizia e Affari interni (GAI) del 20
luglio 2015 i ministri hanno trovato un accordo in merito al reinsediamento,
attraverso programmi multilaterali e nazionali, di 22.504 persone e
hanno accolto con favore la disponibilità degli Stati associati a partecipare
agli sforzi in tal senso.
La
proposta si inserisce nel contesto della riforma del sistema europeo comune di
asilo e nelle politiche a lungo termine per una migliore gestione della
migrazione già delineate nell’Agenda europea sulla migrazione e in cui la
Commissione aveva preannunciato, sulla scia della raccomandazione per un
programma di reinsediamento dell'UE. Nelle intenzioni della Commissione, essa
dovrebbe inoltre contribuire all’attuazione del "quadro di
partenariato", orientato ai risultati per la cooperazione con i principali
Paesi terzi di origine e di transito, presentato dalla Commissione il 7 giugno
2016.
Obiettivo
della proposta è quello di istituire un meccanismo orizzontale per l'avvio di iniziative
mirate di reinsediamento dell'UE, definendo norme comuni a livello europeo per
l'accesso e la ripartizione, lo status da accordare alle persone
reinsediate e in materia di sostegno finanziario, le quali dovrebbero andare ad
aggiungersi alle altre misure volte a scoraggiare i movimenti secondari.
Il
numero di persone da reinsediare ogni anno continuerà a essere stabilito dagli
Stati membri, ma la Commissione ritiene che l’Unione nel suo complesso avrà un
impatto maggiore grazie al coordinamento degli sforzi nazionali e a un'azione
sinergica: il futuro quadro di reinsediamento dovrà, infatti, essere attuato
attraverso piani annuali dell'Unione, adottati dal Consiglio e
resi operativi tramite programmi di reinsediamento mirati, adottati
dalla Commissione. Tali piani stabiliranno le priorità geografiche generali
individuando le aree da cui prenderà avvio il processo di reinsediamento e il
numero complessivo massimo di persone da reinsediare l'anno successivo, sulla
base della partecipazione e dei contributi degli Stati membri e dei Paesi
associati a Schenghen nel piano annuale di reinsediamento specifico.
I
criteri da prendere in considerazione per determinare le regioni o i Paesi
terzi da cui avrà luogo il reinsediamento comprendono: il numero di persone che
necessitano di protezione internazionale in Paesi terzi, le relazioni
complessive tra l'UE e i Paesi terzi e l'effettiva cooperazione in materia di
asilo e migrazione, compreso lo sviluppo del loro sistema di asilo e la cooperazione
in materia di migrazione irregolare, riammissione e rimpatrio.
Il
nuovo quadro dell’UE per il reinsediamento definirà l'insieme delle procedure
standard comuni per la selezione e il trattamento dei candidati al
reinsediamento, i criteri comuni di ammissibilità, nonché i motivi comuni di
esclusione dei candidati e la procedura (ordinaria o accelerata) da
seguire.
Per
sostenere gli Stati membri negli sforzi di reinsediamento nel quadro di detti
programmi, la Commissione intende destinare 10.000 euro del bilancio UE per
ogni persona reinsediata. I fondi saranno assegnati nell’ambito del Fondo
Asilo, migrazione e integrazione (AMIF), mentre i reinsediamenti che avverranno
al di fuori del quadro di reinsediamento dell’Unione non saranno finanziati dal
bilancio dell’UE.
La
proposta di regolamento è stata oggetto di esame della 1a
Commissione Affari costituzionali del Senato che si è pronunciata in
senso favorevole, con osservazioni, con la Risoluzione Doc. XVIII n. 158. In relazione ai programmi mirati di reinsediamento,
da definire tramite atti di esecuzione della Commissione europea, si rileva la
mancata indicazione dei criteri in base ai quali è individuata la
partecipazione numerica di ciascuno Stato. Inoltre, per quanto concerne il
ricorso alla procedura accelerata di cui all'art. 11, nella Risoluzione viene
osservato che sarebbe necessario introdurre criteri di riferimento sulla cui
base la Commissione dovrà adottare l'atto di esecuzione che prevede il ricorso
a tale procedura, anche attraverso un ruolo da riconoscere all'Alto
Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR) o ad altre
organizzazioni umanitarie abilitate.
Nella Relazione programmatica, il Governo italiano
ha sottolineato che lo strumento del reinsediamento va sostenuto in quanto
"mezzo efficace per disarticolare il modello affaristico dei trafficanti
di esseri umani e quale concreto gesto di solidarietà verso quei Paesi terzi in
prima linea nell’accoglienza di profughi dalle aree di crisi a loro
prossime". In esito all’impegno assunto nella seduta del 17 febbraio 2016
dalla XIV Commissione della Camera dei Deputati, il Governo si è inoltre impegnato
a sostenere la proposta relativa al quadro europeo per il reinsediamento e ad
assicurare una sua partecipazione costruttiva in fase di negoziato[12].
Tutte le proposte citate figurano fra le proposte da
adottare in via prioritaria nel Programma di lavoro della
Commissione europea per il 2017.
Nell'ultima sessione del Consiglio Giustizia e affari
interni (GAI), del 9 dicembre 2016, i ministri dell'Interno hanno discusso
la riforma del sistema europeo comune di asilo (CEAS) e hanno stabilito un mandato
per i negoziati con il Parlamento europeo sul regolamento Eurodac. La
Presidenza ha inoltre informato i ministri sulla situazione dei lavori
concernenti i fascicoli restanti della riforma del CEAS e il reinsediamento.
Particolare attenzione è stata posta su aspetti precisi quali lo spiegamento
presso le Agenzie (in particolare EASO e Frontex), le ricollocazioni,
l'attuazione del regolamento relativo alla Guardia costiera e di frontiera
europea e il quadro di partenariato, soffermandosi in particolare sui risultati
conseguiti in materia di rimpatri e riammissioni. I ministri si sono dichiarati
inoltre favorevoli alle iniziative adottate dall'Ufficio europeo di sostegno
per l'asilo (EASO) per consentire l'assunzione di esperti direttamente
dall'Agenzia allo scopo di alleviare le carenze critiche di personale.
Il Consiglio europeo del 15 dicembre 2016, nella sue
conclusioni, ha infine rilevato come l'applicazione efficace dei principi di
responsabilità e solidarietà resti un obiettivo condiviso e ha invitato il
Consiglio a portare avanti il processo di riflessione finalizzato alla
revisione del sistema comune di asilo, con l'obiettivo di giungere a un
consenso nel corso del semestre di Presidenza maltese.
Per quanto riguarda la posizione del Governo italiano
in merito alla riforma del sistema europeo di asilo, nella "Relazione programmatica
2017" dichiara di aver sempre sostenuto la necessità di una sua
complessiva riforma "che fosse in grado di superare i limiti presenti
nella vigente normativa, soprattutto per quanto riguarda l’onere sostenuto dai
Paesi di primo ingresso".
Con particolare riferimento alle singole proposte, vi si
afferma che:
-
il Governo non si ritiene soddisfatto delle soluzioni
ipotizzate per la riforma del regolamento Dublino, che è considerata
la proposta centrale da cui avviare la complessiva revisione del sistema
d'asilo. Sottolinea in proposito che, sebbene la proposta della Commissione
preveda "un articolato meccanismo di assegnazione per gestire situazioni
di eccessiva pressione sui sistemi nazionali di asilo", questa
"mantiene sostanzialmente intatto il principio in forza del quale la
gestione dei richiedenti asilo è in carico al Paese di primo ingresso". Il
Governo si impegna pertanto a operare in sede negoziale affinché venga
garantita un’effettiva condivisione degli oneri da parte di tutti gli Stati
membri, in linea con la Risoluzione adottata dalla 1a
Commissione del Senato della Repubblica nella seduta del 5 ottobre 2016;
-
il Governo è favorevole a un rafforzamento dell'Ufficio
europeo di sostegno per l’asilo (EASO). Sottolinea, tuttavia, che obiettivo
dell'Agenzia dovrà comunque essere quello di dare sempre maggiore sostegno agli
Stati membri sottoposti a pressione migratoria e che il meccanismo di
monitoraggio e valutazione sui sistemi nazionali d’asilo dovrà svilupparsi in
un’ottica di collaborazione e partecipazione degli Stati membri interessati;
-
il Governo si dichiara "pronto ed aperto" al negoziato
sul progetto di riforma del regolamento "Eurodac" per il
confronto delle impronte digitali nonché sul pacchetto di proposte, presentate
il 13 luglio 2016, relative alla revisione della "direttiva
accoglienza”, della "direttiva procedure” e della "direttiva
qualifiche" (queste ultime due verrebbero trasfuse in due
nuovi regolamenti).
L’articolo 78, paragrafo 3, del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea (TFUE) prevede una procedura legislativa
speciale nel caso in cui uno o più Stati membri debbano affrontare una
situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvviso di cittadini
di Paesi terzi. In tal caso il Consiglio, su proposta della Commissione
europea, può adottare misure temporanee a beneficio dello Stato membro o degli
Stati membri interessati, deliberando a maggioranza qualificata, previa
consultazione del Parlamento europeo.
Per attivare il sistema di emergenza previsto sono state
finora adottate le seguenti decisioni:
-
la decisione
(UE) 2015/1523 del Consiglio, del 14 settembre 2015, che ha
istituito un meccanismo di ricollocazione temporanea ed eccezionale, su un
periodo di due anni, di 40.000 richiedenti con evidente bisogno di
protezione internazionale, di cui 24.000 dall'Italia e 16.000 dalla Grecia;
-
la decisione
(UE) 2015/1601 del Consiglio, del 22 settembre 2015, che ha istituito
misure temporanee, per un periodo di due anni, nel settore della protezione
internazionale a beneficio dell'Italia e della Grecia, e non anche
dell'Ungheria come nella proposta originaria, prevedendo che 120.000
richiedenti vengano ricollocati negli altri Stati membri, di cui 15.600
richiedenti dall'Italia, 50.400 richiedenti dalla Grecia e, a decorrere dal 26
settembre 2016, 54.000 richiedenti proporzionalmente dall'Italia e dalla
Grecia;
-
la decisione
(UE) 2016/1754 del Consiglio, del 29 settembre 2016, che ha modificato la
decisione (UE) 2015/1601 per quanto riguarda la ricollocazione dei 54.000
richiedenti di cui sopra, consentendo agli Stati membri di adempiere ai loro
obblighi ammettendo nel proprio territorio cittadini siriani presenti in
Turchia, a titolo di programmi nazionali o multilaterali di ammissione legale
di persone in evidente bisogno di protezione internazionale diversi dal
programma di reinsediamento oggetto delle conclusioni dei rappresentanti dei governi
degli Stati membri riuniti in sede di Consiglio del 20 luglio 2015.
L’8 febbraio 2017 la Commissione europea ha pubblicato la Nona
relazione sui programmi di ricollocazione e di reinsediamento d'emergenza
dell'UE.
Secondo la relazione, al 7 febbraio 2017, sono state
ricollocate da Italia e Grecia negli altri Stati membri 11.966 richiedenti
asilo.
In particolare, sono 3.200 le persone ricollocate
dall’Italia a fronte di un impegno assunto dagli altri Stati membri per circa 35
mila richiedenti in due anni. Dalla Grecia sono state ricollocate 8.766
persone su 63.300 posti stabiliti in sede di Consiglio.
La Commissione europea ritiene, tuttavia, che negli ultimi
mesi gli Stati membri hanno accelerato le ricollocazioni, sottolineando che il
mese di dicembre 2016 ha segnato un record per le ricollocazioni sia
dall'Italia che dalla Grecia, con 1.926 ricollocazioni (di cui 764
dall'Italia e 1.162 dalla Grecia), trend parzialmente
confermato da gennaio 2017, mese in cui le persone ricollocate sono state 1.682
(di cui 551 dall'Italia e 1.131 dalla Grecia).
Di
seguito un grafico recante l’andamento delle ricollocazioni (in blu quelle
dall’Italia, in rosso quelle dalla Grecia) a partire dall’entrata in vigore
delle decisioni del Consiglio che hanno sancito gli obblighi degli Stati
membri: Fonte Commissione europea.
Inoltre, secondo la relazione, dal luglio 2015 sono andati a
buon fine 13.968 reinsediamenti rispetto ai 22.505 concordati dagli Stati
membri nell'ambito del programma di reinsediamento UE. In particolare, sono
21 gli Stai membri che hanno dato attuazione al programma (Austria, Belgio,
Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Irlanda, Islanda, Italia,
Lettonia, Liechtenstein, Lituania, Norvegia, Paesi Bassi, Portogallo, Regno
Unito, Repubblica ceca, Spagna, Svezia e Svizzera).
La Finlandia, i Paesi Bassi, il Regno Unito e la Svezia,
nonché i paesi associati Islanda, Liechtenstein e Svizzera hanno già rispettato
tutti gli impegni presi.
Infine, nell'ambito dell'attuazione della Dichiarazione UE-Turchia
(del marzo 2016), dal 4 aprile 2016 negli Stati membri sono stati reinsediati
dalla Turchia 3.098 cittadini siriani.
Il 9 settembre 2015 la Commissione ha presentato una proposta
di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un
meccanismo di ricollocazione in caso di crisi e modifica il regolamento
(UE) n. 604/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno
2013, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato
membro competente per l'esame di una domanda di protezione internazionale
presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un Paese terzo o da un
apolide (COM(2015)450)[13].
Obiettivo della proposta è quello di modificare il
regolamento (UE) n. 604/2013 (cd. Regolamento Dublino III) attraverso
l'istituzione di un meccanismo di ricollocazione di crisi quale quadro
permanente in grado di gestire in modo strutturale ed efficace le situazioni
critiche nel settore dell'asilo. A tal fine, conferisce alla Commissione
europea il potere di adottare atti delegati, a norma dell'articolo 290 del
TFUE, finalizzati all'attivazione del meccanismo di ricollocazione di crisi nonché
alla sospensione dello stesso nei confronti di uno specifico Stato membro.
La proposta di regolamento è stata oggetto di esame della
1a Commissione Affari costituzionali del Senato che si è
pronunciata in senso favorevole con la Risoluzione Doc. XVIII
n. 100. Sulla proposta, la I Commissione (Affari
costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni) della Camera dei
deputati ha approvato un documento
conclusivo, con il quale ha espresso una valutazione sostanzialmente
positiva.
Figura fra le proposte prioritarie in sospeso nel Programma
di lavoro della Commissione per il 2017 (COM(2016)710).
Il concetto di "Paese terzo sicuro"
La direttiva
2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013,
recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status
di protezione internazionale ("direttiva procedure") stabilisce che
gli Stati membri hanno la possibilità di non esaminare nel merito una domanda
di asilo quando, a motivo di un legame sufficiente con un Paese terzo sicuro,
il richiedente può invece cercare protezione in tale Stato. In presenza delle
condizioni necessarie, la disposizione consente quindi agli Stati membri di
chiudere la procedura di asilo e di rimpatriare il richiedente asilo verso il Paese
terzo in questione.
Il concetto di "Paese terzo sicuro" è definito
all'art. 38 della direttiva stessa. In base a tale articolo, gli Stati membri
possono applicare il concetto di Paese terzo sicuro solo se le autorità
competenti hanno accertato che nel Paese in questione una persona richiedente
protezione internazionale riceverà un trattamento conforme ai seguenti criteri:
- non sussistono minacce alla
vita e libertà del richiedente per le ragioni di cui alla Convenzione
di Ginevra (ragioni di razza, religione, nazionalità, opinioni politiche o
appartenenza a un determinato gruppo sociale);
- non sussiste il rischio di
danno grave di cui alla direttiva 2011/95/UE ("direttiva
qualifiche);
- è rispettato il principio
di non respingimento;
- è osservato il divieto di
allontanamento, sancito dal diritto internazionale, in violazione del
diritto a non subire torture o trattamenti crudeli, disumani o degradanti;
- esiste la possibilità di
chiedere lo status di rifugiato e, per chi è riconosciuto come
rifugiato, di ottenere protezione in conformità della Convenzione di
Ginevra.
D'altra parte, per determinati Paesi europei di origine o
provenienza, che rispettano norme particolarmente elevate in materia di diritti
dell'uomo e di protezione dei rifugiati, la direttiva consente agli Stati
membri di non procedere all'esame o all'esame completo delle domande di
protezione internazionale dei richiedenti che entrano nel loro territorio in
provenienza da tali paesi europei. I suddetti Paesi rientrano nel concetto di
"Paese terzo europeo sicuro", di cui all'art. 39 della
direttiva, e possono essere considerati tali se:
- hanno ratificato la
Convenzione di Ginevra "senza limitazioni geografiche";
- dispongono di una procedura di
asilo prescritta per legge;
- hanno ratificato la
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali.
Il concetto di
"Paese di origine sicuro"
Il concetto di "Paese terzo sicuro" va distinto
dal concetto di "Paese di origine sicuro". A norma dell'art. 36 della
direttiva procedure, un Paese terzo può essere considerato Paese di origine
sicuro per un determinato richiedente, previo esame individuale della domanda,
solo se questi ha la cittadinanza di quel Paese o è un apolide che in
precedenza soggiornava in quel Paese.
Inoltre, in base all'art. 37 della direttiva gli Stati
membri possono mantenere in vigore o introdurre una normativa che consenta di designare
a livello nazionale Paesi di origine sicuri ai fini dell’esame delle
domande di protezione internazionale. La valutazione volta ad accertare che un Paese
è un Paese di origine sicuro deve basarsi su una serie di fonti di
informazioni, comprese in particolare le informazioni fornite da altri Stati
membri, dall’EASO, dall’UNHCR, dal Consiglio d’Europa e da altre organizzazioni
internazionali competenti.
L'allegato I della direttiva specifica che un Paese è
considerato Paese di origine sicuro se, sulla base dello status
giuridico, dell’applicazione della legge all’interno di un sistema democratico
e della situazione politica generale, si può dimostrare che non ci sono
generalmente e costantemente persecuzioni, quali definite nell’articolo 9 della
direttiva 2011/95/UE,
né tortura o altre forme di pena o trattamento disumano o degradante, né
pericolo a causa di violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato
interno o internazionale.
Per effettuare tale valutazione si tiene conto, fra l’altro,
della misura in cui viene offerta protezione contro le persecuzioni ed i
maltrattamenti mediante:
-
le pertinenti disposizioni legislative e regolamentari del Paese
e il modo in cui sono applicate
-
il rispetto dei diritti e delle libertà stabiliti nella
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà
fondamentali e/o nel Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici
e/o nella Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura, in particolare i
diritti ai quali non si può derogare a norma dell’articolo 15, paragrafo 2, della
Convenzione europea;
-
il rispetto del principio di "non-refoulement"
conformemente alla convenzione di Ginevra;
-
un sistema di ricorsi effettivi contro le violazioni di tali
diritti e libertà.
Il 9 settembre 2015 la Commissione europea ha presentato una
proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce
un elenco comune dell'UE di Paesi di origine sicuri ai fini della direttiva
2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio recante procedure comuni
ai fini del riconoscimento e della revoca della protezione internazionale, e
che modifica la direttiva 2013/32/UE (COM(2015)452)[15].
La proposta intende consentire un esame più rapido delle
domande di asilo di candidati provenienti da Paesi che l'Unione considera
sicuri e accelerarne il rimpatrio qualora la valutazione individuale della
domanda confermi che non sussistono le condizioni per la concessione
dell'asilo. Nella lista dei Paesi di origine sicuri proposti dalla Commissione
figurano Albania, Bosnia Erzegovina, ex Repubblica jugoslava di
Macedonia, Kosovo, Montenegro, Serbia e Turchia.
La proposta figura fra le proposte da adottare in via
prioritaria nel Programma di lavoro della Commissione per il 2017.
La proposta di regolamento è stata oggetto di esame della
1a Commissione Affari costituzionali del Senato che si è
pronunciata in senso favorevole con la Risoluzione Doc. XVIII
n. 101. Sulla proposta, il 14 ottobre 2015, la I Commissione
(Affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni) della Camera
dei deputati ha approvato un documento
conclusivo.
La citata proposta di regolamento che istituisce una
procedura comune di protezione internazionale nell'Unione (COM(2016)467)
prevede l'armonizzazione delle conseguenze procedurali dell'applicazione dei
concetti di "Paese sicuro", eliminando la possibilità di
scegliere se ricorrervi o meno.
L'obiettivo è quello di armonizzare gradualmente le norme
relative al Paese di origine sicuro e al Paese terzo sicuro, fino a sostituire
gli elenchi nazionali dei Paesi sicuri con designazioni a livello di Unione
entro cinque anni dall'entrata in vigore del regolamento.
La proposta precisa i concetti di Paese di primo asilo (art.
44) e di Paese terzo sicuro (art. 45):
1) un Paese terzo è
considerato "primo Paese di asilo" quando il richiedente vi ha
goduto di protezione in virtù della convenzione di Ginevra, o vi ha goduto
altrimenti di protezione sufficiente, prima di entrare nell'Unione e può ancora
avvalersi di tale protezione;
2) un Paese terzo è
designato "Paese terzo sicuro" se:
ü
non sussistono minacce alla vita e alla libertà del richiedente
per ragioni di razza, religione, nazionalità, opinioni politiche o appartenenza
a un determinato gruppo sociale;
ü
non sussiste il rischio di danno grave (quale definito nella
proposta di regolamento qualifiche);
ü
è rispettato il principio di non-refoulement conformemente
alla convenzione di Ginevra;
ü
è osservato il divieto di allontanamento in violazione del
diritto a non subire torture né trattamenti crudeli, inumani o degradanti
sancito dal diritto internazionale;
ü
esiste la possibilità di godere, secondo il caso, di protezione
in virtù delle norme sostanziali della convenzione di Ginevra o di protezione
sufficiente ai sensi della presente proposta.
3) La proposta stabilisce
inoltre che un Paese terzo può essere designato "Paese di origine
sicuro" se, sulla base della situazione giuridica, dell'applicazione
della legge all'interno di un sistema democratico e della situazione politica
generale, si può dimostrare che non ci sono generalmente persecuzioni[16],
né tortura o altre forme di pena o trattamento inumano o degradante, né
minaccia derivante dalla violenza indiscriminata in situazioni di conflitto
armato interno o internazionale. La valutazione volta a stabilire la
designazione di Paese di origine sicuro dovrà tenere conto, fra l'altro, della
misura in cui è offerta protezione contro le persecuzioni e i maltrattamenti
mediante:
-
le pertinenti disposizioni legislative e regolamentari del Paese
e il modo in cui sono applicate;
-
il rispetto dei diritti e delle libertà stabiliti nella
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali o nel Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici o
nella convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura;
-
l'assenza di espulsione, allontanamento o estradizione dei propri
cittadini verso Paesi terzi in cui, tra l'altro, sarebbero esposti al grave
rischio di essere sottoposti alla pena di morte, alla tortura, alla
persecuzione o ad altre pene o trattamenti inumani o degradanti, ovvero in cui
la loro vita o libertà sarebbero minacciate a motivo della razza, della
religione, della nazionalità, dell'orientamento sessuale, dell'appartenenza a
un particolare gruppo sociale o delle opinioni politiche o ancora in cui sarebbero
esposti al grave rischio di espulsione, allontanamento o estradizione verso un
altro Paese terzo;
-
un sistema di ricorsi effettivi contro le violazioni di tali
diritti e libertà.
La Commissione fornisce infine un "elenco comune
dell'UE di Paesi di origine sicuri", che comprende Albania,
Bosnia-Erzegovina, ex Repubblica jugoslava di Macedonia, Kosovo,
Montenegro, Serbia e Turchia.
Secondo l’UNHCR, nel 2017 su circa 13 mila migranti
che hanno attraversato il Mediterraneo verso le coste meridionali dell’UE circa
il 25 per cento sarebbe costituito da minori (oltre tremila). Il
dato scorporato tra i due principali Stati membri di accoglienza non è
omogeneo, atteso che in Spagna la componente dei minori sale a circa il 36
per cento dei migranti mentre in Italia si attesta al 15,6 per cento.
Ciò conferma quanto già registrato per quanto riguarda il 2016,
anno in cui - secondo l’UNHCR - sono sbarcati in Grecia circa 65 mila minori
(il 37 per cento di tutti i migranti), mentre in Italia i minori
registrati sulle coste meridionali sarebbero stati circa 30 mila (il 16
per cento di tutti i migranti).
La diversa composizione demografica dei flussi migratori
verso i due Stati membri deriva presumibilmente dalla specificità dei Paesi di
origine, considerato che la migrazione verso la Grecia riguarda in maniera
preponderante intere famiglie di cittadini sfollati dalla Siria,
dall’Afghanistan e dall’Iraq, mentre i flussi verso l’Italia riguardano per lo
più migranti economici provenienti dalla fascia africana subsahariana.
Da molti anni l’Unione europea e le principali
organizzazioni internazionali che affrontano il fenomeno dei flussi migratori
seguono con particolare interesse uno degli aspetti più problematici della
migrazione minorile, ovvero la componente dei minori non accompagnati o
separati (UASC-MSNA).
Per minori
non accompagnati si intendono quei minori, separati da entrambi i genitori
e da altri parenti, privi delle cure di un adulto che – per legge o per
consuetudine –, abbia tale responsabilità. Minori separati sono coloro
che sono separati da entrambi i genitori o da coloro che in precedenza si
prendevano cura di loro, – per legge o consuetudine, ma non necessariamente da
altri parenti.
Secondo l’UNICEF nel 2016, circa 25.800 minorenni
non accompagnati o separati (UASC MSNA) hanno raggiunto l’Italia via mare –
più del doppio rispetto ai 12.360 del 2015; l’UNICEF considera la rotta
del Mediterraneo Centrale dal Nord Africa all'Italia unica per la
proporzione incredibilmente alta di minorenni non accompagnati o separati
tra i rifugiati e i migranti (quasi il 90 per cento di tutti i minori),
mentre solo il 17 per cento dei bambini rifugiati e migranti arrivati in
Grecia via mare nel 2016 risultavano non accompagnati da un familiare
adulto o da qualcuno che se ne prendeva cura.
I cinque principali paesi di origine dei minori non accompagnati
sbarcati in Italia sono: l’Eritrea (15%), il Gambia (13%), la
Nigeria (12%), l’Egitto (10%) e la Guinea (10%).
Secondo l’EASO – l’Ufficio europeo per il sostegno
all’asilo, in media nel 2016 circa il 2,7 per cento di tutte le domande
di asilo registrate nell’Unione europea (che ammontano a 1.236.000) sono
state presentate da persone che si sono dichiarate minori non accompagnati;
tali richieste hanno raggiunto il picco del 4 per cento nei mesi di gennaio,
novembre e dicembre.
Secondo il Ministero dell’interno, in Italia oltre 11.550
domande di asilo sono state presentate da minori.
Il Sistema europeo comune di asilo, comprensivo della
direttiva relativa alle procedure di asilo, della direttiva sulle condizioni
di accoglienza, della direttiva relativa alla qualifica di
rifugiato, e del regolamento Dublino (criteri di ripartizione tra gli
Stati membri della competenza per le domande di asilo), include una serie di
disposizioni specifiche recanti tutele ad hoc a favore dei minori
richiedenti protezione, soprattutto nel caso in cui siano non accompagnati o
separati.
Al riguardo si ricordano tra l’altro:
·
l’obbligo per gli Stati membri di nominare nell’ambito di una
procedura di asilo un rappresentante qualificato per il minore non
accompagnato;
·
l’obbligo di effettuare una valutazione individuale del minore
al fine di definire le specifiche esigenze di accoglienza;
·
la previsione che riduce il trattenimento per le persone
vulnerabili e in particolare per i minori;
·
la garanzia, nell’ambito della direttiva qualifiche, che si tenga
maggiormente conto dell’interesse superiore del minore (e degli aspetti legati
al genere) nella valutazione delle domande di asilo;
·
nell’ambito del regolamento Dublino, garanzie specifiche per i
minori tra cui una descrizione dettagliata dei fattori su cui dovrebbe
basarsi la valutazione dell’interesse superiore del minore (ai fini
dell’individuazione dello Stato competente) e norme specifiche circa la
possibilità di ricongiungimento familiare.
Negli ultimi anni la Commissione europea ha presentato una
serie di proposte legislative volte a potenziare le norme a tutela dei minori
richiedenti protezione internazionale. Gli interventi più significativi hanno
riguardato il regolamento Dublino.
In particolare, nel giugno del 2014 la Commissione europea
ha presentato una proposta (COM(2014)
382) di riforma del regolamento n. 604/2013 (regolamento Dublino) per
quanto riguarda la determinazione dello Stato membro competente per l'esame di
una domanda di protezione internazionale presentata da un minore non
accompagnato che non ha familiari, fratelli o parenti
presenti legalmente in uno Stato membro
La proposta mira
ad adeguare l’ordinamento europeo ai principi espressi nella sentenza della
Corte di Giustizia dell'UE nella Causa
C-648/11 (MA e a. contro Secretary of State for the Home Department del Regno
Unito), ed, in estrema sintesi, prevede che:
·
quando il minore ha presentato più
domande di protezione internazionale, tra cui una nello Stato membro in
cui si trova attualmente, tale Stato membro è competente per l'esame
della domanda, a condizione che ciò corrisponda all'interesse superiore del
minore;
·
quando il minore che chiede
protezione internazionale si trova in uno Stato membro in cui non ha
presentato domanda, tale Stato membro deve offrirgli l'effettiva possibilità
di presentarla nel suo territorio; in tal caso:
Ø
se decide di presentare domanda in
quello Stato membro, il minore resterà in tale Stato membro, che sarà
competente per l'esame della domanda (a condizione che ciò corrisponda all'interesse
superiore del minore);
Ø
se il minore decide di non
presentare domanda nello Stato membro in cui si trova, sarà competente lo Stato
membro in cui il minore ha presentato l'ultima domanda (a meno
che ciò sia in contrasto con l'interesse superiore del minore).
Affinché lo
Stato membro competente sia definito congiuntamente e siano evitati conflitti
di interesse, gli Stati membri interessati devono cooperare nella
valutazione dell'interesse superiore del minore.
Infine, per
facilitare la cooperazione tra gli Stati membri e prevenire gli abusi, la
proposta prevede che gli Stati membri si informino reciprocamente in merito
alle nuove competenze assunte.
Da ultimo, nel maggio 2016 la Commissione europea ha
presentato una riforma complessiva del regolamento Dublino (vedi supra)
proponendo, tra l’altro, un’ulteriore versione del regime concernente i minori
richiedenti non accompagnati ispirata al principio dell’interesse superiore
del minore.
In
particolare, per i minori non accompagnati la proposta prevede la competenza
dello Stato membro in cui il minore ha presentato per la prima volta una
domanda di protezione internazionale, salvo se si dimostri che ciò
non corrisponde all’interesse superiore del minore. Questa regola mira a
una rapida determinazione dello Stato membro competente e quindi un rapido
accesso alla procedura per questo gruppo vulnerabile di richiedenti, anche
grazie al proposto abbreviamento dei termini.
La disciplina
sulle garanzie per i minori non accompagnati è inoltre adeguata per rendere più
operativa la valutazione del loro interesse superiore: prima di
trasferire un minore non accompagnato in un altro Stato membro, lo Stato membro
che lo trasferisce si accerta che lo Stato membro che lo accoglie prenda
immediatamente le misure necessarie previste dalla direttiva procedure e dalla
direttiva accoglienza. È inoltre previsto che qualsiasi decisione di
trasferimento di un minore non accompagnato debba essere preceduta da una valutazione
del suo interesse superiore, che dev’essere eseguita rapidamente da
personale qualificato.
La riforma prevede
infine l’ampliamento della definizione di familiari.
In
particolare il concetto di familiare si estende: 1) includendo fratelli
e sorelle del richiedente; 2) includendo i vincoli di parentela che si
sono formati dopo la partenza dal paese di origine ma prima dell’arrivo nel
territorio dello Stato membro.
Anche il “pacchetto asilo” (vedi supra)
presentato dalla Commissione europea nel luglio 2016 include una serie di
disposizioni volte a rafforzare i diritti dei minori non accompagnati.
In estrema
sintesi, la proposta di direttiva accoglienza, oltre alla citata
disposizione che introduce un termine più breve - cinque giorni lavorativi
dal momento in cui è chiesta la protezione – entro il quale gli Stati membri
devono designare un tutore incaricato di assistere e rappresentare
un minore non accompagnato, prevede – tra l’altro - che il numero di
minori non accompagnati di cui i tutori possono essere responsabili non debba essere
tale da impedire loro di assolvere ai propri compiti.
Gli Stati
membri devono infine controllare che i tutori svolgano adeguatamente i
loro compiti ed esaminare le denunce presentate da minori non accompagnati
nei confronti del loro tutore.
I diritti
dei minori non accompagnati richiedenti asilo sono altresì rafforzati nella proposta
di regolamento volta a sostituire la direttiva qualifiche. In
particolare, disposizioni specifiche sono previste, tra l’altro, per quanto
riguarda la tutela legale del minore cui sia stata concessa protezione,
l’alloggio dei minori e la formazione del personale delle
strutture da cui sono ricevuti. La proposta regola altresì il tema relativo
alla ricerca della famiglie di appartenenza.
La posizione
dei minori è infine oggetto di molteplici disposizioni della proposta di
regolamento che mira a sostituire l’attuale direttiva procedure.
Secondo la
proposta occorre assicurare ai minori non accompagnati richiedenti asilo una
procedura equa che implichi la necessità d'individuarne i bisogni in uno
stadio il più possibile precoce della procedura e offrire loro sostegno e
orientamento adeguati in tutte le fasi. In tal senso, secondo la nuova
disciplina la procedura d'esame accelerata e la procedura di frontiera (introdotte
come forme accelerate di iter per i casi di domande fraudolente, inammissibili
o manifestamente infondate) non dovrebbero essere applicate nei casi in
cui non consentono di offrire tale sostegno adeguato.
Riguardo ai minori
in generale, l'interesse superiore del minore è il principio preminente che
deve guidare l'applicazione della procedura comune. A prescindere dall'età e
dal fatto che sia o no accompagnato, ciascun minore ha diritto a un
colloquio personale, a meno che non sia manifestamente contrario al suo
interesse superiore.
La proposta
prevede infine norme speculari a quelle contenute nella riforma della direttiva
accoglienza per quanto riguarda la nomina e la funzione del tutore dei
minori non accompagnati (in particolare il divieto di affidare a uno
stesso tutore un numero sproporzionato di minori).
Nel febbraio 2016 la Commissione europea ha pubblicato una
relazione sullo stato di attuazione dell’Agenda europea sulla migrazione,
comprensiva di un resoconto delle più significative iniziative UE in materia
di migranti minori.
Si tratta di una serie di azioni che mirano, tra l’altro, al
completamento dell’attuazione del Piano di azione sui minori non accompagnati
(2010-2014) adottato nel maggio del 2010.
Le azioni descritte riguardano i seguenti settori di
intervento: protezione dei minori sulle rotte migratorie; tutela
dei minori non accompagnati; istruzione dei minori migranti
all’interno e all’esterno dell’UE.
Per quanto riguarda il primo ambito la Commissione rende
noto che sono stati stanziati oltre 200 milioni di euro ai fini della protezione
dei minori migranti, compresa una sovvenzione diretta di 3,5 milioni
prevista nella primavera del 2016 a sostegno di UNHCR, UNICEF, OIM e Save the
children per sostenere azioni condivise nell’UE incentrate sulla tutela dei
bambini.
La Commissione ricorda inoltre le iniziative in materia di
tratta dei minori, fenomeno individuato come una delle priorità nell’ambito
Ciclo programmatico dell’UE per contrastare la criminalità organizzata e le
forme gravi di criminalità internazionale. Viene segnalato nell’ambito del
Fondo asilo, migrazione e integrazione, un finanziamento di tre milioni di
euro per progetti in materia di tratta di minori, come ad esempio la
realizzazione di metodi per la rapida identificazione e protezione dei
minori vittime di tratta e dei minori non accompagnati che rischiano di
diventarlo.
Tra le azioni in corso infine, il lavoro dell’Ufficio
europeo per il sostegno all’asilo (EASO) volto a sviluppare gli orientamenti
esistenti in materia di migliori prassi sulla valutazione dell’interesse del
minore, anche per quanto riguarda i mezzi di determinazione dell’età,
il rintracciamento della famiglia, l’individuazione delle persone con
necessità particolari e la tratta dei minori.
Da ultimo si ricorda il finanziamento di due milioni
di euro nell’ambito del Programma Salute del bilancio UE al fine di realizzare
un sistema di check up sanitario per bambini, compreso lo status
di vaccinazione.
Con riferimento specifico alla tutela dei minori non
accompagnati, la relazione segnala il Manuale, pubblicato dalla
Commissione e dall’Agenzia per i diritti fondamentali (FRA), sulla tutela
dei minori privati delle cure genitoriali, ad uso delle autorità degli
Stati membri al fine di una migliore gestione e tutela di tale categoria
vulnerabile, nonché i finanziamenti tramite la Rete giudiziaria
europea volti a facilitare la formazione di giudici e delle autorità
centrali sul riconoscimento transfrontaliero delle decisioni giudiziarie
che prevedono misure di protezione, compresa la tutela, di minori non
accompagnati e separati dai genitori.
La Commissione ribadisce infine l’importanza prioritaria del
diritto all’istruzione dei minori migranti nella cooperazione europea nel
settore dell’istruzione e della formazione (come confermato dai progetti per i
rifugiati nell’ambito di Erasmus +).
A tal proposito nella relazione si sottolinea il toolkit
europeo on line volto ad offrire agli operatori scolastici e ai responsabili
politici informazioni per un’educazione inclusiva, compresa l’integrazione dei
migranti.
La Commissione ricorda infine che al di fuori dell'Unione
europea sono stati stanziati 120 milioni di euro di finanziamenti UE per il
2015-2016 per i programmi regionali di istruzione e di protezione destinati
ai bambini e agli adolescenti dei gruppi vulnerabili di rifugiati siriani e a
quelli delle comunità d'accoglienza, attraverso partner come l'UNICEF in Turchia,
Libano, Giordania e Iraq.
In particolare, si segnala il sostegno previsto
nell’ambito dello Strumento per i rifugiati in Turchia (che riguarda
complessivamente circa 2,2 miliardi di euro provenienti in parte dal bilancio
dell’UE e in parte da quelli degli Stati membri) ai progetti di scolarizzazione
dei giovani rifugiati siriani in Turchia.
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