Disposizioni urgenti per il recepimento della Direttiva 2010/31/UE sulla prestazione energetica nell'edilizia e altre disposizioni in materia di coesione sociale

16 luglio 2013
Elementi per la valutazione degli aspetti di legittimità costituzionale

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Il decreto legge 63 del 2013 è volto, in primo luogo (articoli da 1 a 13-bis) a recepire la Direttiva 2010/31/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 maggio 2010, sulla prestazione energetica nell'edilizia.

 

La direttiva 2010/31/UE doveva essere recepita nel diritto nazionale entro il 9 luglio 2012. Il 24 gennaio 2013 la Commissione europea, nell' ambito della procedura di infrazione n. 2012/0368, avviata dalla stessa Commissione in data 24 settembre 2012, in relazione al mancato recepimento da parte dell'Italia di tale Direttiva, ha inviato un parere motivato all'Italia richiedendo un'implementazione delle misure sull'efficienza energetica in edilizia.

Il Decreto legge in oggetto interviene novellando in modo significativo il decreto legislativo n. 192 del 2005 recante attuazione della precedente direttiva 2002/91/UE in materia di rendimento energetico degli edifici (che la Direttiva 2010/31 rifonde e abroga).

 

In particolare il decreto legge in oggetto, il cui testo ha subito una serie di modifiche nel corso dell'esame presso il Senato, interviene:

• sulle definizioni (articolo 2) Si segnala in particolare quella di "attestato di prestazione energetica" che sostituisce l'attuale "attestato di certificazione energetica" e ne prevede il rilascio ad opera di esperti qualificati e indipendenti. La disciplina del nuovo attestato di prestazione energetica è contenuta all'articolo 6;
• sulla metodologia di calcolo delle prestazioni energetiche negli edifici (articolo 4) In particolare sono stabiliti i principi e criteri cui dovranno uniformarsi i successivi decreti del Ministro dello sviluppo economico volti all'aggiornamento, della metodologia per il calcolo delle prestazioni energetiche degli edifici (lettera a) nonché all'applicazione di prescrizioni e requisiti minimi in materia di prestazioni energetiche degli edifici (lettera b);
• sulla disciplina degli edifici ad energia quasi zero (cioè ad altissima prestazione energetica secondo quanto previsto dalla Direttiva), prevedendo che dal 1° gennaio 2021 tutti gli edifici di nuova costruzione siano edifici ad energia quasi zero (articolo 5), con un anticipo a partire dal 31 dicembre 2018 per alcune tipologie di edifici: nuova costruzione; proprietà di pubbliche amministrazioni; occupati da pubbliche amministrazioni compresi gli edifici scolastici;
• sulla fase di progettazione delle costruzioni e delle ristrutturazioni degli edifici (articolo 7) tramite l'integrazione del contenuto dei documenti progettuali e la previsione di una valutazione preliminare della possibilità di inserimento di sistemi ad alta efficienza;
• sulle funzioni delle Regioni, delle province autonome e degli enti locali (articolo 8) introducendosi altresì alcune disposizioni di semplificazione burocratica, sui controlli e di collaborazione tra le varie amministrazioni coinvolte;
• in materia di norme transitorie, con particolare riferimento all'individuazione della normativa tecnica per le metodologie di calcolo delle prestazioni energetiche degli edifici, che si applica in attesa dell'attuazione con i decreti ministeriali delle specifiche disposizioni della direttiva 2010/31/UE (articolo 9);
• sull'impianto sanzionatorio in materia di certificazione energetica degli edifici (articolo 12);
• sull'attuazione ed esecuzione degli atti dell'Unione europea, da parte delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza secondo quanto previsto dall'art. 117, comma quinto della Costituzione (articolo 13-bis inserito nel corso dell'esame in Senato);
• con la specificazione delle abrogazioni conseguenti le novelle apportate alla disciplina vigente (articolo 18).

 

Ulteriori disposizioni riguardano:

• l'introduzione di una banca dati nazionale in cui far confluire i flussi di dati relativi ai soggetti beneficiari di incentivi o sostegni finanziari per attività connesse ai settori dell'efficienza energetica e della produzione di energia da fonti rinnovabili (articolo 15-bis introdotto dal Senato)
• la modifica dei requisiti per la qualifica professionale degli installatori degli impianti a fonti rinnovabili (articolo 17) introducendosi anche la prestazione lavorativa svolta alle dirette dipendenze di una impresa abilitata;
• la previsione che gli impianti termici, installati dopo la data del 31 agosto 2013, devono essere collegati ad appositi camini, canne fumarie o sistemi di evacuazione dei prodotti di combustione (articolo 17-bis introdotto dal Senato).

 

Accanto alle norme sulla prestazione energetica nell'edilizia, il decreto-legge reca la proroga delle detrazioni fiscali per gli interventi di riqualificazione energetica e di ristrutturazione degli edifici.

 

In particolare, l'articolo 14 al comma 1 prevede che la vigente detrazione d'imposta (pari al 55 per cento) per le spese documentate relative ad interventi di riqualificazione energetica di edifici si applichi nella misura del 65 per cento alle spese sostenute dal 6 giugno 2013 (data di entrata in vigore del provvedimento) fino al 31 dicembre 2013; con riferimento agli interventi relativi a parti comuni degli edifici condominiali, il comma 2 stabilisce che la detrazione del 65 per cento si applichi alle spese sostenute dall'entrata in vigore del provvedimento sino al 30 giugno 2014; il comma 3 prevede infine che le suddette detrazioni vadano ripartite in dieci quote annuali di pari importo.

 

Nel corso dell'esame al Senato sono state eliminate le norme volte ad escludere alcune tipologie di spesa dalle detrazioni:

• per gli interventi di sostituzione di impianti di riscaldamento con pompe di calore ad alta efficienza ed impianti geotermici a bassa entalpia;
• per la sostituzione di scaldacqua tradizionali con scaldacqua a pompa di calore dedicati alla produzione di acqua calda sanitaria.

Pertanto la detrazione del 65 per cento può essere utilizzata anche per gli interventi sopra indicati.

 

L'articolo 15 - le cui disposizioni non sembrano presentare un contenuto innovativo dell'ordinamento - prevede che in attesa della definizione di misure ed incentivi selettivi di carattere strutturale - finalizzati a favorire la realizzazione di interventi per il miglioramento, l'adeguamento antisismico (quest'ultimo inserito nel corso dell'esame al Senato) e la messa in sicurezza degli edifici esistenti, nonché per l'incremento del loro rendimento energetico - si applicano le disposizioni recate dal precedente articolo 14 (riguardanti gli interventi di riqualificazione energetica degli edifici) e dal successivo articolo 16 (riguardanti gli interventi di ristrutturazione edilizia).

 

L'articolo 16, al comma 1, proroga dal 30 giugno 2013 al 31 dicembre 2013 il termine di scadenza dell'innalzamento della percentuale di detrazione IRPEF dal 36 al 50 per cento e del limite dell'ammontare complessivo da 48.000 a 96.000 euro in relazione alle spese di ristrutturazione edilizia.

Il comma 2, modificato dal Senato, introduce una detrazione del 50 per cento per le ulteriori spese sostenute dal 6 giugno 2013 (data di entrata in vigore del decreto-legge) per l'acquisto di mobili e di grandi elettrodomestici di classe non inferiore alla A+, (per i forni la classe A), finalizzati all'arredo dell'immobile oggetto di ristrutturazione, per un importo massimo complessivo non superiore a 10.000 euro, da ripartire in dieci quote annuali.

 

Per quanto riguarda la copertura degli oneri finanziari recati dal decreto-legge, sono in primo luogo modificati alcuni regimi IVA agevolati: ai sensi dell'articolo 19, che reca modifiche all'articolo 74, primo comma, lettera c), del D.P.R. n. 633 del 1972, concernente il regime speciale IVA per le pubblicazioni editoriali, dal 1° gennaio 2014 viene eliminata l'applicazione di aliquote IVA agevolate per gli allegati e i supporti integrativi a quotidiani e prodotti editoriali. L'articolo 20 assoggetta inoltre all'aliquota IVA del 10 per cento, a decorrere dal 1° gennaio 2014, la somministrazione di alimenti e bevande effettuate mediante distributori automatici.

 

L'articolo 21, al comma 1, incrementa il Fondo sociale per l'occupazione e la formazione nella misura di 47,8 milioni di euro per il 2013 e di 121,5 milioni di euro per il 2014, ai fini del rifinanziamento degli ammortizzatori sociali in deroga.

Il comma 2 incrementa di 413,1 milioni di euro per il 2014 l'autorizzazione di spesa prevista dall'articolo 5 della legge n. 7 del 2009, di ratifica ed esecuzione del Trattato di amicizia, partenariato e cooperazione tra la Repubblica italiana e la Grande Giamahiria arabalibica popolare socialista, fatto a Bengasi il 30 agosto 2008. Il rifinanziamento per l'anno 2024 in oggetto è disposto:

• a reintegro delle riduzioni per gli anni 2014-2023 disposte a copertura di alcuni oneri recati dal decreto-legge in commento;
• a parziale recupero della riduzione di 100 milioni di euro per il 2013 disposta dall'articolo 4, comma 1, lettera c), n. 2, del D.L. n. 54 del 2013 (interventi urgenti in materia di IMU e CIG – approvato dalla Camera dei deputati e in corso di esame al Senato (A.S. 843), a copertura degli interventi in esso previsti in materia di cassa integrazione guadagni.

 

I successivi commi 3 e 4 provvedono alla copertura degli oneri recati dal decreto-legge in esame, tra le quali si segnala la riduzione di 35 milioni di euro per l'anno 2015 della quota di pertinenza statale dell'otto per mille IRPEF.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il decreto legge in esame incide su una pluralità di temi inerenti l'efficienza energetica, lo sviluppo e la qualificazione dei servizi energetici, l'incolumità e la sicurezza pubblica e la tutela dell'ambiente, e presenta evidenti caratteristiche di non frazionabilità nella sua trattazione.

 

Il contenuto del provvedimento può essere ricondotto nel suo complesso alle materie tutela dell'ambiente, di competenza esclusiva statale (art. 117, secondo comma, lett. s), Cost.), ed energia, di competenza concorrente tra Stato e regioni per i profili di rilievo nazionale (art. 117, terzo comma, Cost.).

Vengono altresì in rilievo, per i profili di carattere fiscale, la materia sistema tributario e contabile dello Stato, di competenza esclusiva statale (art. 117, secondo comma, lett. s), Cost.), e, per le disposizioni nel settore dell'edilizia, la materia governo del territorio (art. 117, terzo comma, Cost.).

 

Merita ricordare che il decreto legislativo n. 192 del 2005, su cui interviene il decreto-legge in esame, contempla una clausola di cedevolezza, parzialmente modificata dal provvedimento in esame: le norme del decreto sono destinate ad entrare in vigore solo nell'eventualità che alcune regioni non adottino proprie discipline attuative della direttiva e a produrre effetti solo per le regioni che, appunto, non abbiano adottato le necessarie leggi. La norma in oggetto persegue la duplice finalità di rispettare, da un lato, il riparto di competenze legislative delineato dal nuovo art. 117 Cost. nonché le competenze in materia di attuazione degli atti comunitari attribuite alle regioni dal quinto comma dell'art. 117 medesimo; dall'altro, di garantire allo Stato – attraverso l'esercizio del potere sostitutivo previsto espressamente dal medesimo quinto comma – uno strumento per evitare l'insorgere di una responsabilità nei confronti dell'Unione europea a seguito dell'eventuale mancata attuazione delle direttive da parte delle regioni e conseguentemente del verificarsi di ritardi tali da esporre l'Italia a procedure di infrazione.

 

Infine, l'articolo 9 del medesimo decreto legislativo n. 192 del 2005 rimette l'attuazione della normativa alle regioni e alle province autonome.

 

L'articolo 21 sul finanziamento degli ammortizzatori sociali è invece ascrivibile alla materia previdenza sociale,  di competenza esclusiva dello Stato,  mentre l'articolo 22, sugli oneri finanziari del trattato di amicizia con la Libia, afferisce alla materia politica estera e rapporti internazionali dello Stato, anch'essa di competenza esclusiva statale.