Disposizioni urgenti per il perseguimento di obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni

17 ottobre 2013
Elementi di valutazione sulla qualità del testo e su specificità, omogeneità e limiti di contenuto del decreto-legge

Indice

Contenuto

Il decreto-legge si compone di 4 capi.

Il capo I (articoli da 1 a 4-ter) contiene disposizioni urgenti per il perseguimento di obiettivi di razionalizzazione della spesa nelle pubbliche amministrazioni e nelle società partecipate, che investe diversi profili, quali la riduzione della spesa per auto di servizio e consulenze, l'accesso al pubblico impiego, il rapporto di lavoro, la mobilità, la revisione dei contratti di servizio, il lavoro flessibile e la stabilizzazione dei lavoratori precari.

Il capo II (articoli da 5 a 9-bis) contiene una serie di misure che la rubrica riconduce all'efficientamento e la razionalizzazione delle pubbliche amministrazioni e che riguardano i seguenti ambiti: trasparenza, anticorruzione e valutazione delle performance dei dipendenti pubblici; gestione dei servizi di controllo aeroportuali e sulle concessionarie autostradali, accesso nelle pubbliche amministrazioni dei testimoni di giustizia e di appartenenti alle categorie protette, incremento delle dotazioni organiche dei vigili del fuoco, funzionamento delle istituzioni scolastiche e culturali all'estero, revisione delle spese del Ministero degli Affari Esteri

Il capo III (articolo 10) riguarda il potenziamento delle politiche di coesione, mediante l'istituzione dell'Agenzia per la coesione territoriale;

Il capo IV (articoli da 11 a 13) incide sulla materia ambientale, attraverso modifiche alla disciplina del sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti (SISTRI), l'introduzione di misure in materia di smaltimento dei rifiuti in relazione all'ILVA di Taranto e in materia di gestione commissariale delle imprese di interesse strategico nazionale.

Tipologia del provvedimento

Il disegno di legge in titolo, approvato in prima lettura dal Senato, è corredato della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN, inserita con un errata corrige); manca, invece, la relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR).

La relazione illustrativa del provvedimento in titolo non ottempera a tale obbligo.

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

Il precedente più immediato di provvedimento d'urgenza esclusivamente dedicato alle amministrazioni pubbliche è costituito dal decreto-legge 10 gennaio 2006, n. 4, Misure urgenti in materia di organizzazione e funzionamento della pubblica amministrazione, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 marzo 2006, n. 80.

Specificità ed omogeneità delle disposizioni

Il decreto-legge si compone di 18 articoli, di cui 13 contenuti nel testo licenziato dal Consiglio dei ministri e 5 inseriti nel corso dell'esame presso l'altro ramo del Parlamento. Presenta un contenuto estremamente vasto e articolato, recando un insieme di interventi non sempre avvinti da un nesso di carattere oggettivo o materiale, ovvero di carattere funzionale o finalistico, ma che le rubriche dei singoli capi riconducono alle finalità già descritte nel paragrafo relativo al contenuto.

Alle complessive finalità perseguite dal provvedimento, agli ambiti materiali di intervento nonché alle partizioni del testo nelle quali sono inserite, non appaiono riconducibili, anche ad intendere in senso estremamente lato gli obiettivi di "razionalizzare e ottimizzare i meccanismi assunzionali e di favorire la mobilità, nonché di garantire standard operativi e i livelli di efficienza ed efficacia dell'attività svolta (…) in (…) settori della pubblica amministrazione", che sembrano essere le preminenti finalità perseguite dal decreto-legge, le disposizioni, inserite dal Senato, e contenute: all'articolo 1, comma 13-bis, che interviene sulla procedura di emanazione del decreto che approva lo statuto dell'Agenzia per l'Italia digitale; all'articolo 4-ter, che prevede che le giornate dedicate dai lavoratori alla donazione di sangue e di emocomponenti vengano computate ai fini del calcolo dell'anzianità contributiva per l'accesso alla pensione anticipata senza penalizzazioni; all'articolo 7, comma 9-bis, che prevede che i sindacati della Polizia di Stato possano essere formati, rappresentati o diretti anche dal personale in quiescenza; all'articolo 7, comma 9-quinquies, che interviene in materia di verifica delle attrezzature di lavoro da parte dell'INAIL.

Non appare altresì riconducibile agli oggetti e alle finalità del decreto-legge ed in assenza di ogni menzione dell'intervento nel preambolo, la disposizione, già presente nel testo licenziato dal Consiglio dei ministri, e contenuta all'articolo 11, comma 4, che disciplina le modalità con cui l'Autorità per l'energia elettrica e il gas (AEEG) provvede alla vigilanza sul divieto di traslazione sui consumatori dell'addizionale IRES imposta sul settore petrolifero.

Appaiono infine estranee rispetto agli oggetti disciplinati dalle partizioni del testo nelle quali sono inserite, le disposizioni, approvate dal Senato, di cui ai commi da 9-bis a 9-sexies dell'articolo 1, che recano misure in favore degli insegnanti di religione cattolica, le quali sono inserite nell'ambito di un articolo che interviene, come recita la rubrica, in materia di "ulteriore riduzione della spesa per auto di servizio e consulenze nella pubblica amministrazione" e che avrebbero trovato più idonea collocazione nell'ambito del decreto-legge 12 settembre 2013, n. 104, recante "misure urgenti in materia di istruzione, università e ricerca", il cui disegno di legge di conversione è attualmente all'esame della Camera, nonché le disposizioni, inserite dal Senato nel nuovo comma 14-bis dell'articolo 11, rubricato "Semplificazione e razionalizzazione del sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti", che prevede che il personale del Corpo di Polizia penitenziaria e del Corpo forestale dello Stato possa operare anche nell'ambito delle articolazioni periferiche della Direzione Investigativa Antimafia (DIA).

Coordinamento con la legislazione vigente e semplificazione

Incidenza su regolamento di delegificazione

L'articolo 8, comma 7 amplia l'ambito di applicazione del regolamento di delegificazione in materia di semplificazione della disciplina dei procedimenti relativi alla prevenzione degli incendi di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 151/2011

Modifiche non testuali

Nel procedere a numerose modifiche della disciplina vigente, il provvedimento in esame ricorre generalmente alla tecnica della novellazione; in alcuni casi, si registra tuttavia un insufficiente coordinamento con le preesistenti fonti normative, in ragione del fatto che talune disposizioni intervengono su di esse mediante modifiche non testuali. A titolo esemplificativo:

all'articolo 1, il comma 1, in materia di riduzione della spesa per auto di servizio, novella l'articolo 1, comma 143 della legge n. 228/2012 ed integra in maniera non testuale l'articolo 5, comma 2 del decreto-legge n. 95/2012;

all'articolo 2:

• il comma 2, primo periodo esclude gli ordini e i collegi professionali dal'ambito di applicazione dell'articolo 2, comma 1 del decreto-legge n. 95/2012;
• il comma 3 integra in maniera non testuale l'articolo 2, comma 14 del citato decreto-legge n. 95/2012;
• il comma 7, ultimo periodo differisce in maniera non testuale il termine previsto dall'articolo 2, comma 10-ter del decreto-legge n. 95/2012;

all'articolo 4:

• il comma 10-bis modifica in modo non testuale l'articolo 5, comma 12 del decreto-legge n. 463/1983;
• il comma 13 prolunga l'applicabilità delle disposizioni di cui all'articolo 7, comma 6-ter del decreto-legge n. 43/2013;
• il comma 14 modifica in maniera non testuale l'articolo 2, comma 3-sexies del decreto-legge n. 225/2010;
• il comma 15 estende ai concorsi per il reclutamento del personale di magistratura l'ambito di applicazione dell'articolo 4, comma 45 della legge n. 183/2011;

all'articolo 5, il comma 3 modifica in maniera non testuale la denominazione della Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche, che diventa "Autorità nazionale anticorruzione e per la valutazione e la trasparenza delle pubbliche amministrazioni – ANAC";

all'articolo 7:

• il comma 9-ter affida al Ministero del lavoro e delle politiche sociali la vigilanza sull'Ente nazionale per la protezione e l'assistenza dei sordomuti, sull'Unione nazionale mutilati per servizio – enti attualmente sottoposti alla vigilanza del Ministero dell'interno – e sull'Unione generale invalidi civili, attualmente sottoposta alla vigilanza dei Ministeri dell'interno e della salute;
• il comma 9-quater dispone che il regolamento di delegificazione previsto dall'articolo 5, comma 2 della legge 15 dicembre 1998, n. 438, che avrebbe dovuto essere emanato entro 18 mesi dalla data di entrata in vigore della citata legge, deve essere adottato entro il 30 giugno 2014. Il secondo periodo stabilisce che nelle more dell'emanazione del regolamento restano salve le disposizioni di cui alla precedente legge n. 476/1987 e, con previsione volta evidentemente anche a sanare le situazioni pregresse, gli atti compiuti nella sua vigenza;

all'articolo 12, il comma 4 estende l'ambito di applicazione dell'articolo 1, comma 9 del decreto-legge n.61/2013, sulla disciplina della responsabilità del commissario del sub-commissario e degli esperti del comitato nominati per gestire le imprese la cui attività produttiva abbia comportato e comporti oggettivamente pericoli gravi e rilevanti per l'integrità dell'ambiente e della salute.

Ulteriori questioni di coordinamento

All'articolo 4:

il comma 6-bis, nel modificare l'articolo 1, comma 166, della legge n. 228 del 2012, inserisce in due punti diversi due interventi di identica portata normativa, di modo che il secondo appare una ripetizione del primo;

il comma 6-quinquies, nel disporre che i lavoratori precari vincitori di un pubblico concorso per la qualifica ricoperta alla data di entrata in vigore del decreto-legge in esame sono esclusi dalle procedure concorsuali, reca una previsione ("i lavoratori precari sono esclusi") di incerta portata normativa, non essendo chiaro l'ambito soggettivo di riferimento, s i lavoratori precari siano privi del diritto a partecipare alle procedure concorsuali o, al contrario, se ne siano esentati, né a quali "procedure concorsuali" la norma faccia riferimento;

il comma 9-ter, nell'autorizzare il Ministero dell'interno a bandire procedure concorsuali riservate al personale individuato dai commi 4 e 5 dell'articolo 4 del decreto-legge n. 54 del 2013, rinvia a disposizioni che non individuano personale ma si limitano a prorogare i termini di precedenti norme;

il comma 15, nell'introdurre anche per la partecipazione ai concorsi per l'accesso in magistratura l'obbligo di corrispondere un contributo a titolo di diritto di segreteria, sembra riferire, nel primo periodo, l'obbligo di versamento ai concorsi per l'accesso in qualsiasi magistratura, mentre, al secondo periodo, disciplina l'assegnazione delle risorse derivanti dal contributo con riferimento ai soli concorsi per l'accesso alla magistratura ordinaria;

L'articolo 4-bis, nel prevedere che, per finalità di razionalizzazione delle attività delle amministrazioni pubbliche nel processo di revisione della spesa pubblica, le Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza e le Aziende pubbliche di servizi alla persona di cui al decreto legislativo n. 207 del 2001, sono sottoposte alla medesima disciplina prevista per gli Enti del Servizio sanitario Nazionale o per le Aziende Speciali dei comuni che operino nel settore dei servizi sociosanitari, assistenziali, culturali ed educativi, lascia del tutto indeterminate le disposizioni normative che si intendono applicare.

Stratificazione normativa

In taluni casi, le previsioni del decreto fanno seguito a disposizioni di recente emanazione, volte, in particolare, a razionalizzare la spesa pubblica, talora senza i necessari coordinamenti. A titolo esemplificativo:

all'articolo 1:

come già accennato, il comma 1, in materia di riduzione della spesa per auto di servizio, novella l'articolo 1, comma 143 della legge n. 228/2012 ed integra in maniera non testuale l'articolo 5, comma 2 del decreto-legge n. 95/2012;

il comma 5, in materia di spesa per incarichi di consulenza e studio, fa seguito a quanto disposto dall'articolo6, comma 7 del decreto-legge n. 78/2010;

il comma 8-bis si limita a mantenere fermo per gli enti di previdenza di diritto privato "quanto previsto sui risparmi di gestione derivanti dagli interventi di razionalizzazione per la riduzione della spesa dall'articolo 10-bis del decreto-legge 28 giugno 2013, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 99.

Portata normativa

Numerose previsioni – delle quali andrebbe valutata la portata normativa – non sembrano presentare un contenuto innovativo dell'ordinamento, in quanto:

appaiono meramente ricognitive della legislazione vigente (per esempio: articolo 1, commi 2, 8-bis e 9-sexies; all'articolo 2: comma 1, lettera a), che novella l'alinea dell'articolo 2, comma 11 del decreto-legge n. 95/2012, mantenendo ferme, nelle prime righe, le disposizioni vigenti; comma 2, secondo periodo; comma 8, terzo periodo; comma 12; articolo 3, comma 1; all'articolo 4: comma 2; comma 3, ultimo periodo; comma 6, ultimo periodo; comma 9, ultimo periodo; comma 10, ultimo periodo; articolo 8, comma 6, capoverso 6-bis ); articolo 10, comma 2, alinea;

indicano le finalità perseguite ed il contesto in cui i inseriscono (per esempio: all'articolo 4: comma 6, primo periodo; comma 9-ter, primo periodo; articolo 10, comma 1, alinea; articolo 12, comma 1;

contengono una auto qualificazione (articolo 1, comma 9, il quale precisa che le disposizioni da esso recate costituiscono diretta attuazione dell'articolo 97 della Costituzione).

Appare di dubbia portata normativa anche l'articolo 8, comma 6, che novella l'articolo 24 del decreto legislativo n. 139/2006, introducendovi i nuovi commi 6-bis e 6-ter. Quest'ultimo dispone che agli aeromobili del Corpo nazionale dei vigili del fuoco impiegati negli interventi di soccorso pubblico integrato si applicano le disposizioni di cui agli articoli 744, comma 1 e 748 del codice della navigazione, che già contengono uno specifico riferimento agli aeromobili del Corpo.

Disposizioni formulate in termini di interpretazione autentica

L'articolo 2, commi 4, 5, 6 e 9, l'articolo 7, comma 9 e l'articolo 12, commi 5-quater e 5-quinquies recano disposizioni formulate in termini di interpretazione autentica. Si segnala in proposito che la circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi prescrive che l'intento di interpretare autenticamente altra precedente disposizione deve risultare nella rubrica dell'articolo. "Deve risultare comunque chiaro – continua la circolare – se ci si trovi in presenza di una disposizione di interpretazione autentica ovvero di una disposizione di modifica sostanziale alla quale si vuole dare effetto retroattivo". Si segnala inoltre che le norme formulate in termini di interpretazione autentica – in quanto operano, per loro natura, su situazioni già verificatesi – sono sottoposte ad uno scrutinio di costituzionalità particolarmente stretto (da ultimo, la sentenza n. 41/2011 della Corte costituzionale).

Disposizioni in deroga

L'articolo 1, comma 5, in materia di spese per attività di consulenza, dispone all'ultimo periodo che si applicano le deroghe previste dall'articolo 6, comma 7, ultimo periodo del decreto-legge n. 78/2010.

Deroghe puntuali sono previste agli articoli 2, comma 12, 4, comma 8, 6, comma 3, 7, comma 9, 9, comma 1, capoverso 12-bis.

L'articolo 2, comma 7, relativo al processo di riorganizzazione delle pubbliche amministrazioni conseguente alla riduzione delle dotazioni organiche prevista dall'articolo 2, comma 1 del decreto-legge n. 95/2012, proroga al 31 dicembre 2013 il termine per l'adozione dei regolamenti ivi previsti. In tal modo, si proroga una deroga all'ordinario assetto delle fonti normative in materia di organizzazione dei Ministeri: infatti, l'intervento in tale materia spetta, in via ordinaria, a regolamento da adottare con DPR, mentre il citato decreto-legge n. 95/2012 attribuisce tale compito a DPCM.

L'articolo 7, comma 6, a norma dell'ultimo periodo, deroga genericamente "ai divieti di nuove assunzioni previsti dalla legislazione vigente"; altra deroga formulata in termini generici è presente all'articolo 10, comma 5, ultimo periodo.

L'articolo 10, comma 4, disponendo che il direttore generale della istituenda Agenzia per la coesione territoriale sia nominato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delegato, deroga implicitamente all'articolo 1, comma 1, lettera h) della legge n. 13/1991, in base alla quale alla "nomina dei funzionari dello Stato con qualifica non inferiore a dirigente generale o equiparata" si provvede con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro competente.

Chiarezza e proprietà della formulazione del testo

Decreti del Presidente del Consiglio dei ministri

Il provvedimento in titolo prevede l'adozione di numerosi decreti del Presidente del Consiglio dei ministri su proposta del Ministro competente per materia, taluni dei quali presentano contenuto normativo (per esempio: articolo 4, comma 10; articolo 10, commi 8, e 14-ter).

Con riguardo all'affidamento di compiti attuativi a fonti atipiche del diritto, si ricorda - come più volte segnalato dal Comitato per la legislazione – che il ricorso ai decreti del Presidente del Consiglio dei ministri non appare conforme alle esigenze di un coerente utilizzo delle fonti normative, in quanto si demanda ad un atto di natura politica la definizione di una disciplina che dovrebbe essere oggetto di una fonte secondaria del diritto e, segnatamente, di regolamenti emanati a norma dell'articolo 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400 (regolamenti governativi nella forma di decreti del Presidente della Repubblica ovvero regolamenti ministeriali).

Coordinamento interno ed esterno del testo

All'articolo 4, sia il comma 3 sia il comma 16 disciplinano l'autorizzazione all'avvio di nuove procedure concorsuali per gli enti di ricerca, ponendo dubbi interpretativi circa la disciplina concretamente applicabile.

All'articolo 9-bis, comma 1, la lettera a) novella l'articolo 170 del decreto legislativo di cui al DPR 5 gennaio 1967, n. 18, inserendovi, tra gli altri, un riferimento al primo comma dell'articolo 200 del medesimo decreto; tale articolo risulta interamente abrogato dalla successiva lettera c).

All'articolo 11, il comma 14-bis introduce una novella al codice delle leggi antimafia (decreto legislativo n. 159/2011) volta ad estendere le funzioni del Corpo di polizia penitenziaria e del Corpo forestale dello Stato con un'ampia indicazione di finalità esclusivamente riferita a quest'ultimo.

Disposizioni con efficacia retroattiva

L'articolo 2, comma 1, lettera a), n. 3) differisce dal 31 dicembre 2012 al 31 dicembre 2013 il termine per la predisposizione, da parte delle pubbliche amministrazioni, di una previsione delle cessazioni di personale in servizio.

L'articolo 12, comma 4, ultimo periodo dispone che la disciplina della responsabilità per il commissario, sub-commissario e gli esperti del comitato trova applicazione per il commissariamento dell'ILVA di Taranto, retroattivamente, dalla data di nomina del commissario straordinario