Il decreto-legge sul pagamento dei debiti della Pubblica Amministrazione nel testo modificato dal Senato

5 giugno 2013
Elementi di valutazione sulla qualità del testo e su specificità, omogeneità e limiti di contenuto del decreto-legge

Indice

Contenuto

Il decreto-legge in titolo, a seguito delle modifiche apportate nel corso dell'esame parlamentare, si compone di 18 articoli ( a fronte dei 13 originari), che definiscono un insieme di regole e procedure volte ad accelerare il recupero dei crediti nei confronti delle amministrazioni vantati da imprese, cooperative e professionisti, per un importo complessivo di 40 miliardi di euro, da erogare nell'arco dei prossimi dodici mesi, accordando priorità ai crediti che le imprese non hanno ceduto al sistema creditizio.

L'esame della Camera in seconda lettura si limita alle parti oggetto di modifica da parte del Senato. In particolare, oltre alle puntuali modificazioni apportate a talune disposizioni, il Senato ha introdotto:

♦ nell'ambito dell'articolo 1 del disegno di legge di conversione, il comma 2, concernente l'esclusione dei componenti delle commissioni tributarie soprannumerari dall'elettorato attivo e passivo per le elezioni per il rinnovo del Consiglio di Presidenza della giustizia tributaria;

♦ nell'ambito del decreto-legge:

•       l'articolo 1, comma 17-ter, che novella l'articolo 5, comma 1-ter del decreto-legge n. 138 del 2011 al solo fine di precisare - con previsione di dubbia portata normativa - che "Le disponibilita' derivanti da specifiche autorizzazioni legislative di spesa iscritte nello stato di previsione del Ministero dell'interno, e relative al potenziamento di infrastrutture, sono" comunque ed inderogabilmente "versate in Tesoreria entro trenta giorni dalla richiesta dell'ente interessato";
• ·      l'articolo 5-bis, concernente la cessione della garanzia dello Stato a favore di istituzioni finanziarie;
• ·        il comma 01 dell'articolo 6, che novella l'articolo 9 del decreto-legge n. 185/2008, aggiungendo il riferimento, oltre che alle forniture ed appalti, anche alle prestazioni professionali;
• ·        una nuova formulazione dell'articolo 10, comma 2, lettera d), riguardante il regime applicabile nelle Regioni e Province autonome;
• ·        il comma 2-ter dell'articolo 10, che proroga dal 31 dicembre 2012 al 31 dicembre 2013 il termine fissato dall'articolo 7 del decreto-legge n. 70 del 2011 per la cessazione di Equitalia S.p.a. e di Riscossione Sicilia S.p.a. dalle attività di accertamento, liquidazione e riscossione delle entrate dei comuni e delle società da essi partecipate;
• ·        i commi 4-bis, 4-ter e 4-quater dell'articolo 10, riguardanti – rispettivamente – la dichiarazione di dissesto dei comuni, la proroga della disciplina in materia di utilizzo dei proventi degli oneri di urbanizzazione e l'imposta municipale propria;
• ·        una integrazione dell'articolo 10-bis, recante una norma di interpretazione autentica dell'articolo 12, comma 1-quater, del decreto-legge n. 98/2012;
• ·        l'articolo 10-ter, che novella il testo unico degli enti locali in materia di esame del piano di riequilibrio finanziario pluriennale;
• ·        l'articolo 10-quater, concernente l'attribuzione ai comuni del corrispettivo del gettito IMU relativo agli immobili di proprietà comunale;
• ·        l'articolo 10-quinquies, riguardante i criteri per la ripartizione del fondo sperimentale di riequilibrio;
• ·        l'articolo 10-sexies, in materia di semplificazione dei criteri di riparto del fondo di solidarietà comunale nell'anno 2013;
• ·        il comma 5-bis dell'articolo 11, riguardante l'accordo con la Regione Sardegna sulle modifiche da apportare al patto di stabilità interno.

Tipologia del provvedimento

Il decreto-legge, approvato in prima lettura dalla Camera nella seduta del 15 maggio 2013, è stato modificato in taluni punti dal Senato (seduta del 4 giugno 2013). La Camera è chiamata in seconda lettura ad esaminare esclusivamente le modifiche introdotte dal Senato.

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

Non risultano precedenti decreti-legge in materia. Il provvedimento in titolo deroga espressamente e/o novella taluni dei decreti-legge convertiti nel biennio finale della scorsa legislatura. A titolo esemplificativo,  il decreto-legge n. 95/2012 è novellato dall'articolo 1, comma 17-ter, introdotto dal Senato (che dispone una deroga ad altra disposizione dello stesso decreto), dall'articolo 10, comma 1 e dagli articoli 10-ter e 10-quinquies ed è derogato anche dall'articolo 1, comma 17; il decreto-legge n. 16/2012 è derogato dall'articolo 1, comma 6; il decreto-legge n. 201/2011 è novellato dall'articolo 10, commi 3 e 4 ed è derogato dal comma 2 del medesimo articolo; il decreto-legge n. 138/2011 è novellato dall'articolo 1, comma 17-ter, introdotto dal Senato. L'articolo 10-bis, introdotto dalla Camera e modificato dal Senato, reca una norma di interpretazione autentica dell'articolo 12, comma 1-quater, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98.

Collegamento con lavori legislativi in corso

Con riguardo all'articolo 10, comma 4-ter, introdotto dal Senato e concernente l'utilizzo dei proventi derivanti dalle concessioni edilizie e dalle relative sanzioni, si segnala che l'VIII Commissione Ambiente della Camera ha avviato, nella seduta del 29 maggio 2013, l'esame in sede referente della proposta di legge A.C. 70, recante norme per il contenimento dell'uso del suolo e la rigenerazione urbana. Tale proposta, all'articolo 8, comma 2,  disciplina l'utilizzo dei proventi degli oneri relativi all'urbanizzazione primaria e secondaria e al costo di costruzione, prevedendo che siano versati in un conto corrente vincolato presso la tesoreria del comune e destinati esclusivamente alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, al risanamento di complessi edilizi compresi nei centri storici e in altri tessuti urbani da tutelare, all'acquisizione delle aree da espropriare, nonché, nel limite massimo del 30%, a spese di manutenzione ordinaria e straordinaria del patrimonio comunale.

Specificità ed omogeneità delle disposizioni

Il provvedimento in titolo reca per la massima parte una disciplina speciale e temporanea volta ad accelerare il recupero dei crediti nei confronti delle amministrazioni vantati da imprese, cooperative e professionisti. A tale disciplina si connettono talune disposizioni dettate a regime (per esempio: articolo 6, commi 4 e 6; articolo 10, comma 3 e comma 4-bis, introdotto dal Senato; articolo 11). Non appare invece riconducibile al contenuto del decreto-legge la disposizione introdotta dal Senato nell'ambito del disegno di legge di conversione (articolo 1, comma 2), concernente l'esclusione dei componenti delle commissioni tributarie soprannumerari dall'elettorato attivo e passivo per le elezioni per il rinnovo del Consiglio di Presidenza della giustizia tributaria.

Coordinamento con la legislazione vigente e semplificazione

Coordinamento con disposizioni vigenti

L'articolo 1, comma 17-ter, introdotto dal Senato, novella l'articolo 5, comma 1-ter del decreto-legge n. 138 del 2011 al solo fine di precisare - con previsione di dubbia portata normativa - che "Le disponibilita' derivanti da specifiche autorizzazioni legislative di spesa iscritte nello stato di previsione del Ministero dell'interno, e relative al potenziamento di infrastrutture, sono" comunque ed inderogabilmente "versate in Tesoreria entro trenta giorni dalla richiesta dell'ente interessato".

 

L'articolo 10, comma 2-ter, introdotto dal Senato, proroga in maniera non testuale dal 31 dicembre 2012 al 31 dicembre 2013 il termine fissato dall'articolo 7 del decreto-legge n. 70 del 2011 per la cessazione di Equitalia S.p.a. e di Riscossione Sicilia S.p.a. dalle attività di accertamento, liquidazione e riscossione delle entrate dei comuni e delle società da essi partecipate, peraltro già prorogato sempre in via non testuale al 30 giugno 2013 dall'articolo 9, comma 4 del decreto-legge n. 174 del 2012.

 

L'articolo 10, comma 4-ter, introdotto dal Senato, novella l'articolo 2, comma 8 della legge n. 244 del 2007, sull'utilizzo da parte dei comuni dei proventi derivanti dalle concessioni edilizie e dalle relative sanzioni, in modo da estenderne l'operatività dal 2012 fino al 2014. Andrebbe in proposito valutata l'opportunità di verificare come si coordini l'ultrattività di tale disposizione - che consente di destinare per gli anni 2013 e 2014 i proventi dei permessi di costruire e delle sanzioni previste dal testo unico di cui al DPR n. 380/2001, nella misura massima del 50 per cento, al finanziamento delle spese correnti e, per un'ulteriore quota non superabile del 25%, alle spese di manutenzione ordinaria - con l'articolo 4, comma 3, della recente legge 14 gennaio 2013, n. 10, che reca una disciplina a regime in ordine alla destinazione delle maggiori entrate derivanti dal rilascio dei permessi di costruire e dalle sanzioni in materia edilizia alla realizzazione delle opere pubbliche di urbanizzazione, di recupero urbanistico e di manutenzione in misura almeno pari al 50 per cento del totale annuo.

 

L'articolo 11, comma 5-bis, inserito dal Senato, reca una disposizione di carattere programmatico, introdotta da un'ampia descrizione delle finalità e del contesto in cui essa si colloca e dal richiamo dell'articolo 16, comma 3 del decreto-legge n. 95/2012, del quale fa salve le previsioni, peraltro oggetto di impugnazione da parte della Regione Sardegna. La disposizione pone il termine (ordinatorio) di 120 giorni  dall'entrata in vigore della legge di conversione per la definizione dell'accordo tra Stato e Regione Sardegna sulle modifiche da apportare al Patto di stabilità interno, puntualizzando obiettivi e limiti normativi entro i quali deve intervenire l'accordo stesso e senza alcuna previsione volta a disciplinare l'evenienza che l'accordo non venga raggiunto. Essa richiama l'articolo 1, comma 834 della legge n. 296 del 2006, che ha integralmente sostituito l'articolo 8 dello Statuto speciale per la Sardegna, al quale ultimo si dovrebbe fare riferimento.

 

L'articolo 11, comma 8-bis, introdotto dal Senato, contiene una disposizione di carattere ordinamentale volta ad autorizzare gli uffici legali delle Regioni ad assumere gratuitamente il patrocinio degli enti dipendenti, delle agenzie regionali e degli organismi istituiti con legge regionale per l'esercizio di funzioni amministrative delle Regioni medesime. Tale previsione - di dubbia portata normativa, data l'autonomia regionale in materia di organizzazione - appare avulsa da un idoneo contesto normativo.

 

Disposizione di interpretazione autentica

All'articolo 10-bis, l'integrazione apportata dal Senato incide su una norma formulata in termini di interpretazione autentica dell'articolo 12, comma 1-quater del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98.

Si segnala in proposito che la circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi prescrive che "Deve risultare comunque chiaro se ci si trovi in presenza di una disposizione di interpretazione autentica ovvero di una disposizione di modifica sostanziale alla quale si vuole dare effetto retroattivo".

Chiarezza e proprietà della formulazione del testo

Disposizione di carattere sostanziale nel disegno di legge di conversione

 

Durante l'esame al Senato è stato introdotto, nell'ambito dell'articolo 1 del disegno di legge di conversione, il comma 2, concernente l'esclusione dei componenti delle commissioni tributarie soprannumerari dall'elettorato attivo e passivo per le elezioni per il rinnovo del Consiglio di Presidenza della giustizia tributaria. Si tratta di una disposizione di carattere ordinamentale, che non appare riconducibile ai contenuti del decreto-legge. A tale proposito, si ricorda che l'inserimento di disposizioni di carattere sostanziale in un disegno di legge di conversione non appare corrispondente ad un corretto utilizzo dello specifico strumento normativo rappresentato da tale tipologia di legge e che la Corte Costituzionale, nella sentenza n. 22 del 2012, tenuto conto che il secondo comma dell'articolo 77 della Costituzione "istituisce un nesso di interrelazione funzionale tra decreto-legge, formato dal Governo ed emanato dal Presidente della Repubblica, e legge di conversione, caratterizzata da un procedimento di approvazione peculiare rispetto a quello ordinario" ha affermato che "l'esclusione della possibilità di inserire nella legge di conversione di un decreto-legge emendamenti del tutto estranei all'oggetto e alle finalità del testo originario non risponde soltanto ad esigenze di buona tecnica normativa, ma sia imposta" dalla stessa norma costituzionale.

Disposizione di non immediata applicazione

All'articolo 7, comma 9-bis, l'integrazione apportata dal Senato contiene una previsione i cui effetti appaiono destinati a prodursi in un momento distanziato rispetto alla sua entrata in vigore, facendo riferimento alla concessione nell'anno 2014 della garanzia dello Stato a favore di istituzioni finanziarie nazionali, comunitarie e internazionali per consentire l'integrale pagamento dei debiti della pubblica amministrazione maturati alla data del 31 dicembre 2012, nonché per motivate esigenze economico-finanziarie.