Camera dei deputati - XVII Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Studi - Dipartimento attività produttive
Titolo: Liberalizzazione delle attività economiche e riduzione degli oneri amministrativi sulle imprese
Serie: Documentazione e ricerche    Numero: 5
Data: 09/05/2013
Descrittori:
IMPRESE   LIBERA CIRCOLAZIONE NEL MERCATO
RAPPORTI CON L' AMMINISTRAZIONE     
Organi della Camera: X-Attivitŗ produttive, commercio e turismo


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Liberalizzazione delle attività economiche e riduzione degli oneri amministrativi sulle imprese

9 maggio 2013



Indice

Presupposti normativi|Contenuto della relazione|



La Relazione concernente la liberalizzazione delle attività economiche e riduzione degli oneri amministrativi sulle imprese (Doc. XXVII, n. 1) è stata presentata alle Camere il 25 marzo 2013, dal Governo Monti, in carica al momento della presentazione.

La Relazione si inserisce nel pi√Ļ ampio quadro del processo di liberalizzazione del mercato, che ha interessato il nostro ordinamento, soprattutto per effetto delle direttive europee volte all'instaurazione del mercato unico e dunque nel solco di un'evoluzione normativa diretta ad attuare il principio generale della liberalizzazione delle attivit√† economiche, il quale richiede che eventuali restrizioni e limitazioni alla libera iniziativa economica debbano trovare puntuale giustificazione in interessi di rango costituzionale.¬†

 

Secondo quanto precisato pi√Ļ volte dall'Autorit√† Garante della Concorrenza e del Mercato liberalizzare significa rimuovere i vincoli di natura normativa e amministrativa posti alla libert√† di iniziativa economica. In tale processo, se l'eliminazione dei vincoli e delle restrizioni (c.d. opzione zero) non √® possibile, si tratta di introdurre vincoli alla libera iniziativa economica limitatamente a quanto strettamente necessario per il perseguimento di esigenze di interesse pubblico e di assicurare che tali vincoli rispettino il principio di proporzionalit√†.

Come affermato anche dalla Corte costituzionale (sentenza n. 200 del 2012) le liberalizzazioni, intese come razionalizzazione della regolazione, costituiscono uno degli strumenti di promozione della concorrenza capaci di produrre effetti virtuosi per il circuito economico. Una politica di "ri-regolazione" tende ad aumentare il livello di concorrenzialità dei mercati e permette ad un maggior numero di operatori economici di competere, valorizzando le proprie risorse e competenze. D'altra parte, l'efficienza e la competitività del sistema economico risentono della qualità della regolazione: una regolazione delle attività economiche  non necessaria e sproporzionata rispetto alla tutela di beni costituzionalmente protetti genera inutili ostacoli alle dinamiche economiche. L'eliminazione degli inutili oneri regolamentari, mantenendo però quelli necessari alla tutela di superiori beni costituzionali, è dunque funzionale alla tutela della concorrenza.

La riduzione dei regimi autorizzatori e i connessi oneri burocratici costituisce inoltre un punto rilevante della riflessione contenuta nel documento elaborato dal Gruppo di lavoro in materia economico-sociale ed europea istituito il 30 marzo 2013 dal Presidente della Repubblica.

In particolare, nel citato documento, al fine di aumentare l'efficienza delle amministrazioni pubbliche per fornire migliori servizi alle imprese si propone di eliminare tutti i regimi autorizzatori non necessari ("Opzione zero"); introdurre un indennizzo forfetario e automatico per i ritardi delle amministrazioni; adottare il meccanismo dei costi fabbisogni standard previsto dal federalismo fiscale per le spese di regioni ed enti locali.


Presupposti normativi

La Relazione del Governo, oggetto di esame parlamentare, è presentata alle Camere ai sensi dell'articolo 1, commi 1-3, del D.L. 1/2012, recante "Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività".

L'art. 1 del decreto-legge n. 1 del 2012 prevede infatti ¬†un procedimento di ri-regolazione delle attivit√† economiche a livello statale, da realizzarsi attraverso strumenti di delegificazione. Il procedimento mira all'abrogazione delle norme che prevedono limitazioni o pongono condizioni o divieti che ostacolano l'iniziativa economica o frenano l'ingresso nei mercati di nuovi operatori, fatte salve le regolamentazioni giustificate da ¬ęun interesse generale, costituzionalmente rilevante e compatibile con l'ordinamento comunitario¬Ľ (art. 1, comma 1, lettera a), e che siano adeguate e proporzionate alle finalit√† pubbliche perseguite (art. 1, comma 1, lettera b).

Allo stesso scopo, l'art. 1, comma 2, prevede che ¬ęle disposizioni recanti divieti, restrizioni, oneri o condizioni all'accesso ed all'esercizio delle attivit√† economiche¬Ľ siano ¬ęinterpretate ed applicate in senso tassativo, restrittivo e ragionevolmente proporzionato alle perseguite finalit√† di interesse pubblico generale¬Ľ e indica una serie d'interessi pubblici, anche di rango costituzionale, che possono giustificare limiti e controlli, v√≤lti, ad esempio, ¬ęad evitare possibili danni alla salute, all'ambiente, al paesaggio, al patrimonio artistico e culturale, alla sicurezza, alla libert√†, alla dignit√† umana e possibili contrasti con l'utilit√† sociale, con l'ordine pubblico, con il sistema tributario e con gli obblighi comunitari ed internazionali della Repubblica¬Ľ.

 

L'intervento di liberalizzazione è articolato in tre fasi.

In via preliminare è prevista l'approvazione da parte delle Camere di una relazione del Governo che specifichi periodi ed ambiti di intervento dei futuri atti regolamentari (comma 3). In attuazione di tale previsione è stato presentato alle Camere il documento in oggetto.

Solo in seguito all'approvazione della Relazione da parte delle Camere il Governo pu√≤ adottare uno o pi√Ļ regolamenti di delegificazione che, secondo quanto previsto dal citato art. 1, comma 3, nonch√© dall'articolo 12 del decreto legge n. 5 del 2012 (sulla semplificazione):

-      individuano le attività che necessitano di un preventivo atto di assenso;

-      elencano i requisiti per l'esercizio delle attività economiche,

-      stabiliscono i termini e le modalità per l'esercizio dei poteri di controllo ex post da parte dell'amministrazione;

-      individuano le disposizioni di legge e regolamentari dello Stato che vengono abrogate a decorrere dall'entrata in vigore dei regolamenti stessi (comma 1):

-      individuano le attività sottoposte ad autorizzazione, a SCIA con asseverazioni o senza, a mera comunicazione e quelle dl tutto libere (articolo 12, comma 4, D.L. 5/2012).

 

L'articolo 12, comma 4 del D.L. 5/2012 semplificazioni, ha ampliato la portata del comma in esame prevedendo che con i regolamenti di cui sopra siano altresì individuate le attività sottoposte:

-        ad autorizzazione:

-        a segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) con asseverazioni;

-        a SCIA senza asseverazioni;

-        a mera comunicazione;

-        quelle del tutto libere.

 

Il Governo è tenuto al rispetto del principio di libertà di iniziativa economica sancito dall'articolo 41 della Costituzione e al principio della concorrenza sancito dal Trattato UE (comma 1). Per quanto attiene ai principi e criteri direttivi cui deve uniformarsi il Governo nell'adozione dei regolamenti, la norma di delegificazione rinvia all'articolo 34 del D.L. 201/2012  che a sua volta contiene una serie di previsioni in merito alla liberalizzazione delle attività economiche ed eliminazione dei controlli ex-ante.

 

L'articolo 34 del D.L. 201/2011 tende a promuovere una sostanziale liberalizzazione di tutte le categorie di attività economiche: imprenditoriali, commerciali, artigianali e autonome. A tal fine elenca una serie di principi e alcune tipologie di restrizioni, eventualmente preesistenti, da considerarsi abrogate. Tra queste rientrano le norme che prevedono l'imposizione di distanze minime per l'esercizio di determinate attività e il divieto, nei confronti di alcune categorie, di commercializzazione di taluni prodotti. Tali disposizioni non si applicano alle professioni, al trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea, ad alcuni servizi finanziari e ai servizi di comunicazione

 

Al riguardo si dispone che la disciplina delle attività economiche è improntata al principio di libertà di accesso, di organizzazione e di svolgimento, fatte salve le esigenze imperative di interesse generale, costituzionalmente rilevanti e compatibili con l'ordinamento comunitario, che possono giustificare l'introduzione di atti amministrativi preventivi di assenso o autorizzazione o di controllo, nel rispetto del principio di proporzionalità.

 

 Con l'entrata in vigore dei regolamenti è prevista l'abrogazione di:

-      norme che dispongo limiti numerici, autorizzazioni, licenze, nulla osta o preventivi atti di assenso dell'amministrazione per l'avvio di un'attività economica;

 Le restrizioni alle attività economiche potranno permanere solo nel caso in cui siano previste a tutela di un interesse generale, costituzionalmente rilevante e compatibile con l'ordinamento comunitario nel rispetto del principio di proporzionalità.

- norme recanti divieti e restrizioni alle attività economiche non adeguati alle finalità pubbliche perseguite;

- le disposizioni di pianificazione e programmazione territoriale o temporale che intralciano l'avvio di nuove attività economiche; condizionano l'offerta di prodotti e servizi al consumatore; alterano le condizioni di piena concorrenza fra gli operatori economici; limitano o condizionano le tutele dei consumatori nei loro confronti [comma 1, lettere a) e b)].

La terza fase della procedura di delegificazione prevede che sugli schemi di regolamenti adottati, l'Autorità' garante della concorrenza e del mercato rende parere obbligatorio, nel termine di trenta giorni, anche in merito al rispetto del principio di proporzionalità.

In mancanza del parere nel termine, lo stesso s'intende rilasciato positivamente.

 

 

Il  termine per l'adozione dei regolamenti di deligificazione di cui la relazione in oggetto è il presupposto, è scaduto il 31 dicembre 2012.

Sebbene si possa intendere il suddetto termine come meramente ordinatorio, non si può fare a meno di osservare che in prossimità della scadenza dello stesso è intervenuta una disposizione, contenuta nella legge n. 228 del 2012 (art. 1, comma 393) che ha prorogato il termine di un anno esclusivamente per le professioni turistiche.

Al riguardo potrebbe essere opportuno un chiarimento in ordine all'intenzione del Governo di considerare non decaduto il termine con riguardo alla generalità dei settori su cui dovranno intervenire i regolamenti.

 

La Relazione governativa
Limiti alle disposizioni recanti divieti e restrizioni
Contenuto dei regolamenti
I principi
L'intervento dell'Antitrust
La scadenza del termine


Contenuto della relazione

Secondo quanto previsto dall'articolo 1 comma 3 del D.L. 1 del 2012, il contenuto della Relazione dovrebbe consistere nella specificazione dei "periodi ed ambiti di intervento degli atti regolamentari" di delegificazione che individuino le attività liberalizzate e semplifichino gli adempimenti procedurali e le forme di controllo da parte dell'Amministrazione.

Il documento è articolato in cinque paragrafi.

I primi tre consistono sostanzialmente in una ricognizione della normativa in materia di liberalizzazione delle attività economiche nonché di semplificazione  delle procedure degli adempimenti delle imprese.

In particolare la relazione si sofferma (paragrafo 3) sulla ricognizione delle previsioni degli articoli 12 e 14 del D.L. n. 5  del 2012 in materia di interventi sperimentali di semplificazione amministrativa i quali dovrebbero essere prodromici all'attività di riordino normativo in tema di liberalizzazione e semplificazione.


Il D.L 5/2012, all'articolo 12, ha previsto diversi strumenti per semplificare i procedimenti amministrativi per l'esercizio delle attività economiche, tra cui la convenzione.

Con le convenzioni possono essere attivati percorsi sperimentali di semplificazione amministrativa per gli impianti produttivi e le iniziative ed attività delle imprese. Tale convenzione è proposta dai Ministri per la pubblica amministrazione e la semplificazione e per lo sviluppo economico, sentita la Conferenza unificata Stato regioni e le autonomie locali. I soggetti che possono stipulare le convenzioni sono le Regioni, le Camere di commercio industria e artigianato, i comuni e le loro associazioni, le agenzie per le imprese, le altre amministrazioni competenti e le organizzazioni e le associazioni di categoria interessate, comprese le organizzazioni dei produttori di cui al decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 228 (comma 1).

Nell'ambito delle attività di sperimentazione sulla semplificazione in materia di autorizzazioni per l'esercizio delle attività economiche e di controlli sulle imprese, che proseguono fino al 31 dicembre 2013, possono essere individuate "zone a burocrazia zero", non soggette a vincolo paesaggistico-territoriale o del patrimonio storico-artistico. In tali zone i soggetti sperimentatori possono individuare e rendere pubblici i casi in cui il rilascio delle autorizzazioni di competenza sono sostituite da una comunicazione dell'interessato allo sportello unico per le attività produttive.

 

La Relazione elenca quindi tutte le sperimentazioni tuttora in corso.

Una volta compiuta questa ampia attività ricognitiva delle norme previste in materia di liberalizzazione e semplificazione, il Governo affronta (paragrafo 4) quello che in base al presupposto normativo deve essere il contenuto proprio della Relazione stessa: la specificazione dei periodi e degli ambiti di intervento.

Al riguardo la relazione governativa non contiene indicazioni dirette né dei periodi né degli ambiti di intervento dei regolamenti di delegificazione.

Pi√Ļ specificamente il Documento in esame fa riferimento ad alcuni documenti, che non sono allegati, ed attivit√† che costituiranno la base per individuare successivamente gli ambiti di intervento, ovvero i settori economici da assoggettare a regolamentazione:

  • una tabella redatta dal Ministero dello sviluppo economico (Direzione Generale per il Mercato), riferita ai procedimenti di propria competenza, che riporta gli eventuali requisiti, il titolo di legittimazione dell'attivit√† nonch√®, nel caso di previsione dell'autorizzazione, i relativi tempi di formazione del silenzio assenso;
  • le proposte di abrogazione dei regimi autorizzatori, formulate assieme all'Ufficio legislativo del Ministero dello sviluppo economico, anche tenendo conto della cd. "direttiva Servizi";
  • la mappatura elaborata dal Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione che individua le attivit√† sottoposte ad autorizzazione, a segnalazione certificata di inizio di attivit√† (SCIA) con asseverazioni o a segnalazione certificata di inizio di attivit√† (SCIA) senza asseverazioni ovvero a mera comunicazione e quelle del tutto libere;
  • gli interventi sperimentali di semplificazione amministrativa in ambito regionale previsti dal D.L. 5/2012 (attualmente in corso, su base volontaria, in Abruzzo, Sicilia, Toscana, Veneto e in provincia di Potenza).

Sia per quanto attiene ai periodi, sia per quanto attiene agli ambiti di intervento, la Relazione insiste sulla preventiva acquisizione dei risultati delle attivit√† di sperimentazione in ambito regionale, ricordando anche quanto asserito dalla Corte costituzionale con la sentenza n 200 del 2012, nella quale la Corte inquadra il principio della liberalizzazione delle attivit√† economiche nell'ambito della¬† ¬ętutela della concorrenza¬Ľ e teorizza al riguardo una sorta di competenza a mosaico, in cui Stato e Regioni devono cooperare nel perseguimento di un fine comune nei rispettivi ambiti di competenza.

 

Nella sentenza n. 200 del 2012 la Corte costituzionale sostiene che eliminare inutili oneri regolamentari, mantenendo quelli necessari alla tutela di superiori beni costituzionali, rientra nelle competenze del legislatore statale in quanto funzionale alla tutela della concorrenza. L'intervento statale non deve però stabilire regole, ma piuttosto dovrebbe introdurre disposizioni di principio, le quali, per ottenere piena applicazione, richiedono ulteriori sviluppi normativi, da parte sia del legislatore statale, sia di quello regionale, ciascuno nel proprio ambito di competenza. La Corte , con la citata sentenza n. 200/2012 ha ritenuto che il meccanismo previsto dal decreto-legge 138 del 2011 - secondo il quale tutte le norme statali incompatibili con il principio secondo il quale "l'iniziativa e l'attività economica privata sono libere ed è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge" sarebbero state soppresse automaticamente - invasivo delle competenze legislative regionali, in ragione dell'intreccio tra i diversi livelli di competenza nel settore e delle difficoltà che il legislatore regionale avrebbe incontrato per adeguare la normativa di competenza.

Vale la pena di ricordare anche la sentenza n. 8 del 2013 nella quale la corte sottolinea che l'ampiezza dei principi di razionalizzazione della regolazione delle attività economiche non comporta, l'assorbimento delle competenze legislative regionali in quella spettante allo Stato nell'ambito della tutela della concorrenza, . Al contrario i principi di liberalizzazione presuppongono che le Regioni seguitino ad esercitare le proprie competenze in materia di regolazione delle attività economiche, essendo anzi richiesto che tutti gli enti territoriali diano attuazione ai principi dettati dal legislatore statale. Le Regioni, dunque, non risultano menomate nelle, né tanto meno private delle, competenze legislative e amministrative loro spettanti, ma sono orientate ad esercitarle in base ai principi indicati dal legislatore statale, che ha agito nell'esercizio della sua competenza esclusiva in materia di concorrenza.

 

Nell'ultimo paragrafo sono formulati alcuni indirizzi per la futura disciplina delle attività non interamente liberalizzate.

Al riguardo il Governo non specifica i singoli ambiti di intervento¬† dei successivi regolamenti, ma si limita a sottolineare l'opportunit√† di regolare singolarmente le diverse tipologie di attivit√† economiche, ipotizzando l'adozione, eventualmente previo accordo in Conferenza unificata, di una griglia di linee guida, specifiche per ogni singola attivit√† economica, che individui con certezza la normativa di accesso e la relativa modulistica amministrativa, fornendo ai cittadini e alle imprese un unico strumento normativo che funga da "guida pratica" per consentire il pi√Ļ semplice e rapido accesso alla singola attivit√† economica di interesse. Viene sottolineata quindi la potenzialit√† della rete Internet come strumento di semplificazione per gli adempimenti necessari, tramite la valorizzazione degli sportelli unici comunali per le imprese sia tramite il potenziamento informatico delle Amministrazioni e la piena interoperabilit√† delle relative banche dati.

 

Percorsi sperimentali di semplificazione
Sperimentazioni in ambito regionale
Ripartizione delle competenze in materia di liberalizzazioni