29 novembre 2010		n. 412/0
Affondamento volontario di navi militari radiate dai ruoli del naviglio militare A.C. 3626 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

 

Contenuto

La proposta di legge A.C. 3626, composta da un solo articolo, è finalizzata alla predisposizione di un piano di affondamento delle navi militari radiate dai ruoli del naviglio militare, con l'obiettivo di costituire zone di ripopolamento ittico e di incentivare il turismo subacqueo.

 

In relazione alla proposta di legge in esame si segnala che, sia al fine di promuovere il turismo subacqueo, sia al fine  di favorire la creazione di vere e proprie oasi biologiche ed il ripopolamento ittico, si è sviluppata negli ultimi anni, in diversi Paesi, la pratica dello scuttling, l’affondamento intenzionale di relitti, opportunamente preparati e bonificati.

Lo scuttling genera il ripopolamento ittico e realizza barriere antistrascico che consentono di ricostruire le risorse biologiche costiere degradate da un intenso sfruttamento di pesca. Il relitto crea una barriera artificiale sommersa che ha la capacità di richiamare grandi quantità di pesci ed altri organismi marini, soprattutto offrendo appiglio alle forme sessili (quali spugne, gorgonie, ecc.) e di proporre nuovi e suggestivi scenari per la subacquea ricreativa.

Tutte le strutture poste in mare possono fungere da barriere artificiali, ma si sta sviluppando, in particolare, lo scuttling delle navi da guerra, previa operazione di bonifica e nel rispetto delle condizioni di massima sicurezza ambientale. Tra i Paesi che hanno già realizzato simili operazioni si segnalano gli Stati Uniti e l’Australia.

Nel 2006 gli Stati Uniti hanno proceduto all’affondamento intenzionale della ex portaerei della US Navy “Oriskany”, nell’ambito di un programma di costruzione di reef artificiali (barriere artificiali). La nave è il primo esempio di riconversione “ambientalista” di una nave da guerra ed è diventata il più grande reef artificiale del mondo.

La Oriskany ha una stazza di 30.000 tonnellate ed è lunga 276 metri; fu varata nel 1945 e radiata nel 1989 ed è stata affondata, tramite 230 Kg. di esplosivo, al largo di Pensacola, in Florida, il 17 maggio 2006, dopo che la Marina aveva provveduto, d’intesa con l’Agenzia per la Protezione Ambientale USA, a completare il lavoro bonifica necessario per il naufragio.

La nave si è adagiata sul fondo in posizione di navigazione ad una profondità di 41 metri (ponte di volo); dopo l’uragano Gustav (2008) la nave si è ulteriormente inabissata di 3 metri.

Nel maggio 2009 è stata affondata, allo stesso scopo, al largo dell’isola di Key West, In Florida, la nave da trasporto militare USA “Gen. Hoyt S. Vandenberg” (10.000 tonnellate), dismessa nel 1993. Le operazioni di preparazione ambientale e di bonifica per la conversione in un reef artificiale sono costate circa 8,5 milioni dollari.

L’Australia ha proceduto all’affondamento provocato della ex fregata militare HMAS Canberra da 4.100 tonnellate, vicino Barwon Heads, sulla penisola Bellarine per trasformarla in attrazione per le immersioni subacquee. La riserva marina è stata inaugurata nel dicembre 2009.

 

Nello specifico, l’articolo unico della proposta di legge in esame autorizza il Ministero della difesa a definire, d'intesa con il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e con le regioni territorialmente competenti, un piano di affondamento delle navi radiate dai ruoli del naviglio militare, con l'obiettivo di costituire zone di ripopolamento ittico, di incrementare il patrimonio culturale sommerso e di incentivare il turismo subacqueo (comma 1).

Al riguardo, si segnala che, il 21 luglio 2009, la Commissione difesa della Camera dei deputati ha esaminato, in sede consultiva, l’A.C. 2411, recante ratifica ed esecuzione della Convenzione sulla protezione del patrimonio culturale subacqueo, adottata a Parigi il 2 novembre 2001. Il relatore, nel proporre l’espressione di un parere favorevole sul provvedimento, ha messo in evidenza l’opportunità di “comprendere se le Forze Armate non possano fare di più per il mare e l'ambiente marino, ad esempio considerando anche l'idea di produrre, con affondamenti di navi radiate dal registro militare ed opportunamente «ripulite», futuri beni culturali sommersi, che, tra l'altro, con il tempo si potrebbero trasformare in zone di interesse turistico subacqueo”.

Il relatore auspicava, quindi, un'apposita iniziativa legislativa”.

La Commissione ha condiviso all’unanimità la citata proposta di parere favorevole dopo che anche il Governo ha dichiarato la piena disponibilità a favorire iniziative legislative che vadano nella direzione auspicata dal relatore.

 

Il successivo comma 2 specifica che tali affondamenti sono eseguiti dalla Marina militare previa bonifica delle navi, dalle quali sono asportati tutti gli elementi potenzialmente inquinanti e i materiali ritenuti pericolosi.

Il comma 3 precisa che il perfezionamento della bonifica deve essere certificato dalle competenti autorità del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare.

Relativamente alla bonifica delle navi da affondare e alle conseguenti procedure di affondamento, si osserva che le disposizioni previste dalla proposta di legge in esame potrebbero risultare in concreto eccessivamente generiche, anche alla luce del fatto che trattasi di un tipo di attività finora non previsto in modo specifico dalla normativa. Andrebbe, pertanto, valutata, l’opportunità di  prevedere una disciplina più dettagliata, magari demandandone la definizione ad apposito decreto interministeriale di attuazione che indichi in modo dettagliato i criteri e le norme tecniche da seguire.

 

Relazioni allegate

Trattandosi di una proposta di legge parlamentare alla medesima è allegata unicamente la relativa relazione illustrativa.

 

Necessità dell’intervento con legge

Il provvedimento in esame interviene su materie coperte da riserva di legge e si giustifica, pertanto, l’utilizzo dello strumento legislativo.

Si segnala, inoltre, che una norma sull'affondamento volontario delle navi da pesca a fini di ripopolamento ittico era contenuta all'articolo 21 della legge n. 41/1982, ma è stata abrogata dal D.Lgs. n. 154/2004.

 

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La proposta di legge A.C. 3626 reca talune disposizioni volte a consentire l’affondamento volontario delle navi non più in uso della Marina militare, previa loro bonifica, al fine di costituire zone di ripopolamento ittico e di incentivare il turismo subacqueo. La base giuridica del provvedimento appare, pertanto, riconducibile alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma lettera d) che attribuisce, tra l’altro, allo Stato la potestà legislativa esclusiva in materia di difesa e Forze armate.

 

Compatibilità comunitaria

Esame del provvedimento in relazione alla normativa comunitaria

 

Immersione in mare di rifiuti militari

La definizione di rifiuto proposta nel diritto comunitario, cioè qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l'intenzione o l'obbligo di disfarsi (art. 3 della direttiva 2008/98/CE), “si applica anche alle navi destinate alla demolizione”[1].

Dato che “quasi tutte le navi contengono quantitativi significativi di materiali pericolosi come oli, morchie, amianto, lana di vetro, PCB, TBT, metalli pesanti nelle vernici, ecc., quelle destinate alla rottamazione devono essere considerate come rifiuti pericolosi” [2] .

Si ricorda, inoltre, che la voce GC 030, prevista dall’allegato III al Regolamento (CE) n. 1013/2006 relativo alle spedizioni di rifiuti, riguarda “Navi ed altre strutture galleggianti destinate alla demolizione, adeguatamente vuotate di qualsiasi carico e di altri materiali serviti al loro funzionamento che possono essere classificati come sostanze o rifiuti pericolosi”.

 

La definizione di rifiuto recata dall’art. 183, comma 1, lett. a), del D.Lgs. 152/2006 (Codice dell’ambiente) è attualmente oggetto di revisione da parte dello schema di decreto n. 250[3] di recepimento della nuova direttiva quadro sui rifiuti 2008/98/CE. Secondo tale schema, approvato di recente in via definitiva dal Consiglio dei ministri e quindi di imminente pubblicazione sulla G.U., per rifiuto si intende - in linea con quanto previsto dall’art. 3 della citata direttiva – “qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l'intenzione o abbia l'obbligo di disfarsi”.

L’art. 184, comma 5-bis, del D.Lgs. 152/2006 assoggetta alla normativa sui rifiuti recata dalla parte quarta dello stesso codice anche i sistemi d'arma, i mezzi, i materiali e le infrastrutture direttamente destinati alla difesa militare ed alla sicurezza nazionale individuati con decreto del Ministro della difesa, nonché la gestione dei materiali e dei rifiuti e la bonifica dei siti ove vengono immagazzinati i citati materiali.

Lo stesso comma precisa però che tale gestione non avverrà con le tradizionali procedure, ma con le procedure speciali previste da apposito decreto interministeriale, emanato dal Ministro della difesa di concerto con quelli dell'ambiente e della salute.

In attuazione delle disposizioni citate con il D.M. 6 marzo 2008 il Ministero della difesa ha provveduto all’individuazione dei sistemi d'arma, dei mezzi, dei materiali e delle infrastrutture direttamente destinati alla difesa militare e alla sicurezza nazionale, mentre con il successivo D.M. 22 ottobre 2009 (G.U. 15 aprile 2010, n. 87) sono state dettate le procedure per la gestione dei materiali e dei rifiuti e la bonifica dei siti e delle infrastrutture direttamente destinati alla difesa militare e alla sicurezza nazionale.

Ai sensi del primo dei due decreti citati, rientrano nel campo di applicazione del comma 5-bis dell’art. 184 anche le “navi e relativi equipaggiamenti appositamente costruiti per uso militare” (art. 2, comma 2, lett. f) della L. 185/1990, cui rinvia l’art. 1 del D.M. 6 marzo 2008).

L’art. 1, comma 2, del D.M. 22 ottobre 2009 dispone che si definiscono rifiuti derivanti dai materiali individuati dal D.M. 6 marzo 2008 “le sostanze o gli oggetti di cui l'Amministrazione della difesa si disfi, abbia deciso o abbia l'obbligo di disfarsi previa adozione di decreto dirigenziale di dichiarazione di rifiuto”. Una volta dichiarati tali, i rifiuti derivanti da equipaggiamenti speciali, armi, sistemi d'arma, munizioni e materiali di armamento, unità navali, aeromobili, mezzi armati di trasporto ovvero sistemi di guerra elettronica, sono smaltiti dal detentore mediante versamento presso strutture apposite secondo le procedure individuate dai competenti organi delle Forze armate, fatte salve le norme per prevenire il rilascio nell'ambiente di sostanze inquinanti o nocive per la salute umana (art. 2 del D.M. 22 ottobre 2009).

 

Relativamente all’immersione in mare di navi, si ricorda che l’allegato 1 al Protocollo del 1996 alla Convenzione del 1972 sulla prevenzione dell'inquinamento dei mari causato dall'immersione di rifiuti, fatto a Londra il 7 novembre 1996 (cui l’Italia ha aderito con la legge 13 febbraio 2006, n. 87) include, tra i rifiuti di cui si può prevedere l'immersione (fermi restando gli obiettivi di tutela dell’ambiente marino e di riduzione degli inquinamenti previsti dal medesimo Protocollo), le “navi e piattaforme o altre strutture artificiali in mare”.

 

Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

 

La decisione del Consiglio 2010/631/UE del 13 settembre 2010 consente all’Unione europea di concludere, in sostituzione della Comunità europea, il protocollo sulla gestione integrata delle zone costiere della Convenzione sulla protezione dell'ambiente marino e del litorale del Mediterraneo.

Tale protocollo^[4], impegna le parti contraenti a promuovere la gestione integrata e agevolare lo sviluppo sostenibile delle zone costiere attraverso una pianificazione razionale delle attività e promuovendo la coerenza tra le iniziative delle istituzioni pubbliche e dei privati che hanno effetti sull’utilizzo delle zone costiere.

Tra gli obiettivi e principi del protocollo, si sottolinea, in particolare, la necessità di:

·      incoraggiare un turismo costiero sostenibile che preservi gli ecosistemi e rispetti le tradizioni delle popolazioni locali;

·      disciplinare o, se necessario, vietare, l'esercizio di varie attività sportive e ricreative, compresa la pesca ricreativa e la raccolta di molluschi;

·      proteggere le zone marine che ospitano habitat e specie di elevato valore in termini di conservazione, a prescindere dalla loro classificazione come zone protette:

·      tenere conto delle caratteristiche specifiche degli ambienti insulari.

 

La direttiva quadro sulla strategia per l’ambiente marino 2008/56/CE prevede che, per ogni regione o sottoregione marina interessata, ciascuno Stato membro elabori una strategia nazionale per l’ambiente marino sulla base di una valutazione iniziale delle acque marine, e definisca una serie di traguardi ambientali volti a ridurre pressioni e impatti esercitati, ad esempio, quelli da sostanze pericolose rilasciate da navi quali composti sintetici, sostanze e composti non sintetici (ad esempio, metalli pesanti, idrocarburi) o radionuclidi.

 

Il 29 settembre 2010 la Commissione europea ha presentato una proposta di regolamento (COM(2010)494) relativa a un finanziamento di 50 milioni di euro inteso ad estendere anche al triennio 2011-2013 il sostegno finanziario alla politica marittima integrata dell’UE, istituita nel 2007. Al fine di assicurare un utilizzo sostenibile, dal punto di vista ambientale, del mare e delle coste, si propone, tra l’altro, di giungere in maniera progressiva alla definizione dei limiti di sostenibilità delle attività umane che hanno un impatto sull'ambiente marino, in coerenza con la direttiva quadro sulla strategia per l'ambiente marino, prestando la debita attenzione ai loro effetti cumulativi sulla base dell'approccio basato sugli ecosistemi.

Impatto sui destinatari delle norme

Come precisato nella relazione illustrativa allegata alla proposta di legge in esame, la nuova procedura di affondamento, consentendo la realizzazione di nuovi parchi subacquei e di zone di ripopolamento della fauna ittica, produrrebbe un aumento dell’offerta turistica locale e un risparmio degli oneri di smaltimento.

 

Formulazione del testo

 

Come sopra rilevato, relativamente alla bonifica delle navi da affondare e alle conseguenti procedure di affondamento, si osserva che le disposizioni previste dalla proposta di legge in esame potrebbero risultare in concreto eccessivamente generiche, anche alla luce del fatto che trattasi di un tipo di attività finora non previsto in modo specifico dalla normativa. Andrebbe, pertanto, valutata, l’opportunità di  prevedere una disciplina più dettagliata, magari demandandone la definizione ad apposito decreto interministeriale di attuazione che indichi in modo dettagliato i criteri e le norme tecniche da seguire.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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