Premessa

In data 15 giugno 2010, la V Commissione Bilancio ha approvato, in sede referente, il testo unificato delle proposte di legge, d’iniziativa parlamentare, C. 3261 Bitonci e altri, C. 3263 Ceroni e C. 3299 Vannucci.

La proposta elaborata dalla Commissione bilancio si pone l’obiettivo di risolvere alcuni aspetti critici emersi nel corso degli anni, relativamente alle modalità e ai criteri di riparto delle risorse derivanti dalla quota dell’otto per mille dell’imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) devoluta alla diretta gestione statale.

Il testo unificato elaborato in sede di Comitato ristretto, sul quale si è registrata, in Commissione, una convergenza da parte di tutti i gruppi, è volto, in particolare, ad introdurre alcuni criteri per il riparto delle risorse disponibili, nonché a precisare la natura dell’intervento delle Commissioniparlamentari competenti per i profili finanziari ai fini dell’adozione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottarsi entro il 30 novembre di ogni anno, rafforzando il ruolo del Parlamento nell’individuazione degli interventi da finanziare.

 

Le premesse per un intervento legislativo in tal senso erano già state espresse dalla V Commissione bilanciodella Camera in occasione del parere espresso il 27 ottobre 2009 sullo schema di DPCM di ripartizione della quota dell’otto per mille devoluta alla gestione statale per il 2009, nell’ambito del quale la Commissione ha vincolato la sua valutazione favorevole alla condizione di una revisione dei criteri di riparto della quota dell’otto per mille IRPEF di pertinenza statale.

Nelle premesse del parere era stata, in particolare, rilevata l’opportunità di un intervento legislativo teso a precisare i criteri da seguire nella ripartizione delle risorse, limitando i margini di discrezionalità attualmente esistenti nella scelta degli interventi da finanziare. Si è altresì evidenziata l’esigenza di garantire maggiore equilibrio territoriale fra le macroaree del Paese nel perseguimento delle finalità sociali previste dalla legge n. 222/85 ed un migliore equilibrio fra le finalità d’intervento, con particolare riferimento alla “fame nel mondo”.

In relazione ai beneficiari dei finanziamenti, il parere aveva rilevato la necessità di dare priorità ai progetti presentati da enti locali per il riparto delle risorse destinate agli interventi riferiti alla finalità “conservazione di beni culturali” e l’opportunità di non concentrare i finanziamenti relativi alla finalità “assistenza ai rifugiati” su un unico intervento, in quanto, nel medesimo settore, altri progetti ammessi e non finanziati risultavano meritevoli di attenzione.

Il quadro normativo

A seguito dell’Accordo di revisione del Concordato stipulato tra Stato e Santa Sede nel 1984, la legge 20 maggio 1985, n. 222, recante "Disposizioni sugli enti ecclesiastici in Italia e per il sostentamento del clero cattolico in servizio nelle diocesi", all’articolo 47, comma 2, ha stabilito che, a decorrere dal 1990, una quota pari all'otto per mille del gettito IRPEF, liquidata dagli uffici sulla base delle dichiarazioni annuali, sia destinata, in quota-parte, a scopi di interesse sociale o di carattere umanitario a diretta gestione statale e, in quota-parte, a scopi di carattere religioso a diretta gestione della Chiesa cattolica.

La scelta relativa all'effettiva destinazione viene effettuata dai contribuenti all'atto della presentazione della dichiarazione annuale dei redditi; in caso di scelte non espresse dai contribuenti, la destinazione viene stabilita in proporzione alle scelte espresse (art. 47, co. 3).

Relativamente all'impiego dei fondi disponibili, l’articolo 48 della citata legge n. 222 prevede che tali quote vengano utilizzate:

§       dallo Stato, per interventi straordinari per la fame nel mondo, calamità naturali, assistenza ai rifugiati, conservazione dei beni culturali;

§       dalla Chiesa cattolica, per esigenze di culto della popolazione, sostentamento del clero, interventi caritativi a favore della collettività nazionale o di Paesi del terzo mondo.

Con diversi interventi normativi, successivamente, l’opzione del contribuente è stata estesa anche a favore di altre confessioni religiose (l’Unione italiana delle Chiese cristiane avventiste del 7° giorno, le Assemblee di Dio in Italia, la Chiesa evangelica valdese, la Chiesa Evangelica Luterana in Italia e, infine, all’Unione delle Comunità ebraiche italiane.

 

I criteri e le procedure per l’utilizzazione della quota dell’otto per mille a diretta gestione statale sono disciplinati dal D.P.R. 10 marzo 1998, n. 76, come modificato dal D.P.R. 23 settembre 2002, n. 250, che individua le tipologie di interventi ammessi alla ripartizione della quota di diretta gestione statale conformemente ai quattro settori previsti dal predetto articolo 48 della legge n. 222. Gli interventi devono presentare il carattere di straordinarietà (effettiva estraneità rispetto all’attività di ordinaria e corrente). Gli interventi ammissibili devono inoltre essere tali da consentire il completamento dell’iniziativa o quanto meno l’attuazione di una parte funzionale della stessa e devono essere definiti in ogni aspetto tecnico, funzionale e finanziario.

I soggetti che possono accedere alla ripartizione sono le pubbliche amministrazioni, le persone giuridiche e gli enti pubblici e privati (art. 3 del citato D.P.R. 78/1988).

 

La procedura per l’utilizzo della quota dell’otto per mille devoluta alla diretta gestione statale stabilisce che:

§       entro il 31 luglio di ogni anno la Presidenza del Consiglio dei Ministri elabora lo schema del piano di ripartizione delle risorse, predisposto sulla base delle richieste pervenute alla stessa entro il 15 marzo antecedente (art. 5, co. 1), avvalendosi, a tal fine, delle valutazioni espresse dalle amministrazioni competenti e dal Ministero dell’economia e delle finanze in merito alla relazione tecnica che deve essere presentata sulle singole iniziative.

Sono escluse, anche se pervenute entro i termini, le richieste sprovviste della relazione tecnica e della relativa documentazione. La Presidenza del Consiglio esamina le domande verificando la sussistenza dei requisiti e considerando le valutazioni delle amministrazioni interessate entro il 30 giugno (art. 5, co. 3).

§       Esaurita la fase istruttoria, entro il 30 settembre lo schema di decreto di ripartizione, con la relativa documentazione, è trasmesso alle competenti Commissioni parlamentari per l’espressione del parere (art. 7, co. 1).

§       Acquisito il parere, o comunque decorso il termine a tal fine previsto, il decreto di ripartizione deve essere adottato entro il 30 novembre di ogni anno (art. 7, co. 2) e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale (art. 7, co. 3).

 

I fondi dell’otto per mille sono erogati dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, che ne dà comunicazione ai Ministeri competenti per materia (art. 8, co. 1), i quali verificano e riferiscono ogni sei mesi al Presidente del Consiglio dei Ministri sull’andamento e sulla conclusione degli interventi (art. 8, co. 2).

A tal fine, è previsto l’obbligo, per i soggetti destinatari dei contributi, di presentare, a consuntivo, una relazione analitica sugli interventi realizzati, che ne indichi il costo totale, suddiviso nelle principali voci di spesa. Nel caso di interventi per calamità naturali o conservazione di beni culturali immobili, la relazione deve essere corredata anche di un certificato di collaudo o di regolare esecuzione e da una relazione sul conto finale (art. 8, co. 2-bis). E’ altresì prevista una specifica procedura di revoca dei finanziamenti nelle ipotesi in cui l’intervento non sia stato avviato entro il termine di 18 mesi dal mandato di pagamento (articolo 8-bis).

In tali casi, l’amministrazione competente ad ordinare il pagamento assegna al soggetto beneficiario un ulteriore termine della durata massima di 90 giorni; alla scadenza di quest’ultimo, se la realizzazione dell’intervento non è stata avviata, si procede alla revoca del contributo con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri. L’importo del contributo così recuperato viene versato interamente all’entrata del bilancio dello Stato e successivamente riassegnato nell’ambito della pertinente U.P.B. “8 per mille IRPEF Stato” dello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze, in modo da poter essere utilizzato nella successiva ripartizione dei finanziamenti. E’ infine prevista una procedura semplificata per l’approvazione di variazioni di interventi già finanziati (articolo 8-ter). Il Presidente del Consiglio dei Ministri riferisce annualmente al Parlamento sull’erogazione dei fondi dell’anno precedente e sulla verifica dei risultati ottenuta mediante gli interventi finanziati (art. 8, co. 3).

Contenuto

Il testo unificato approvato dalla Commissione bilancio si compone di 3 articoli.

Rispetto alle proposte originarie, la proposta elaborata dalla Commissione non reca più novelle all’articolo 48 della legge 20 maggio 1985, n. 222, ma si limita ad introdurre disposizioni attuative della disciplina introdotta agli articoli 47 e 48 della citata legge, innovando le procedure e i criteri attraverso i quali le previsioni legislative citate ricevono applicazione nell’ordinamento statale, attualmente disciplinate dal decreto del Presidente della Repubblica 10 marzo 1998, n. 76.

 

L’articolo 1 reca disposizioni finalizzate a risolvere i profili di criticità emersi in sede di ripartizione della quota dell’otto per mille di pertinenza statale, evidenziati dal citato parere della Commissione bilancio della Camera, relativi, in particolare, a talune difformità tra le valutazioni effettuate dalla Presidenza del Consiglio dei ministri - tenuta a predisporre lo schema del decreto di ripartizione annuale - e quelle espresse dalle Commissioni bilancio delle Camere, che formulano il parere parlamentare sullo schema di ripartizione.

A tal fine, il comma 1 provvede a delineare una nuova procedura di selezione degli interventi da finanziare con la quota dell’otto per mille, che – fermo restando il procedimento amministrativo teso alla valutazione dell’ammissibilità delle richieste formulate e della loro fattibilità sotto il profilo tecnico ed economico, di competenza della Presidenza del Consiglio - rimetta al Parlamento la decisione circa la scelta degli interventi da realizzare in via prioritaria.

In particolare, la norma conferma che alla ripartizione della quota dell’otto per mille IRPEF devoluta alla diretta gestione statale, di cui all’articolo 47, secondo comma, della legge n. 222/1985, e all’individuazione degli enti beneficiari si provveda con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri adottato entro il 30 novembre di ogni anno e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale.

La norma precisa tuttavia che taleDPCM di ripartizione delle risorse debba essere adottato in conformità ad un apposito atto di indirizzo delle Commissioni parlamentari competenti per i profili finanziari, le quali in tal modo non si limiterebbero a svolgere una funzione consultiva sullo schema di ripartizione delle risorse, ma concorrerebbero a determinarne il contenuto con l’approvazione di uno specifico atto di indirizzo, al quale dovrà conformarsi il decreto del Presidente del Consiglio. La finalità è quella di garantire la distinzione tra la fase istruttoria relativa alle richieste di intervento, svolta in via amministrativa, e la decisione politica sugli interventi da finanziare, affidata al Parlamento.

A tal fine, entro il 15 luglio di ciascun anno la Presidenza del Consiglio dei ministri trasmette alle Camere le domande valutate favorevolmente ai sensi dell’art. 5, co. 2, del D.P.R n. 76/1998, unitamente alla documentazione relativa all’istruttoria svolta necessaria per la valutazione delle stesse.

Si ricorda che tale meccanismo ricalca modelli più volte utilizzati dal legislatore per la ripartizione delle risorse relative a specifici fondi, nonché per l’individuazione degli interventi da finanziare, come nel caso della disciplina relativa al Fondo per la tutela dell’ambiente e la promozione dello sviluppo del territorio di cui all’articolo 13, comma 3-quater, del D.L. 112/2008 (conv. L. 133/2008).

 

Il comma 2 è volto ad introdurre precisi criteri per la selezione degli interventi da finanziare con le risorse della quota dell’otto per mille IRPEF di diretta gestione statale, con riguardo sia alla ripartizione delle somme tra le quattro grandi aree degli interventi straordinari finanziabili, sia alle priorità di scelta tra le diverse istanze valutate favorevolmente al termine dell’istruttoria condotta in sede amministrativa.

Si segnala, peraltro, che anche laCorte dei conti, nella relazione sulla gestione del fondo dell’otto per mille da parte dello Stato, approvata nel luglio del 2008, ha avuto occasione di rilevare, in proposito, l’assenza di chiari criteri di ripartizione sia nell’ambito della quattro tipologie di intervento ammesse a contributo sia nella distribuzione territoriale degli interventi, nonché l’elevata frammentazione degli interventi, considerata in contrasto con il carattere di straordinarietà richiesto dall’articolo 2 del D.P.R. n. 76 del 1998.

A tal fine, il comma 2 dispone che la ripartizione delle risorse debba avvenire nel rispetto dei seguenti tre criteri:

a)    l’equilibrata ripartizione degli interventi tra le diverse aree del territorio nazionale;

Si ricorda che la direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri 20 luglio 2000 prevede che, al fine di corrispondere ai pareri resi dalle Commissioni bilancio delle Camere, per una sostanziale equità nella ripartizione delle risorse fra le aree del Paese, si debba accertare la consistenza delle richieste per ambito regionale, in modo che la scelta abbia riguardo al diverso ordine di grandezza in termini demografici e dimensionali delle singole regioni, nonché al numero e alla consistenza delle domande pervenute dallo specifico ambito territoriale.

b)    il finanziamento deve comunque essere riferito a tutte le quattro tipologie previste dall’art. 48 della legge n. 222/1985 (fame nel mondo, calamità naturali, assistenza ai rifugiati, conservazione dei beni culturali);

c)    destinazione delle risorse finalizzate a interventi straordinari per calamità naturali e alla conservazione di beni culturali prioritariamente alle richieste presentate da enti territoriali.

Si tratta di un criterio di selezione degli interventi già indicato come prioritario – con riferimento ai contributi finalizzati alla conservazione di beni culturali – nel citato parere della Commissione bilancio del 27 ottobre 2009.

 

Il comma 3 interviene in merito ad un secondo ordine di criticità, emerse nell’esperienza applicativa della legge n. 222 del 1985, derivanti dalla riduzione delle risorse destinate dai contribuenti all'otto per mille IRPEF di diretta gestione statale, spesso utilizzate per diverse finalità, attinenti prevalentemente la copertura finanziaria di provvedimenti legislativi.

 

Si ricorda, a tale riguardo, che con la legge finanziaria 2004 (legge n. 350/2003, art. 2, co. 69) è stata disposta, a decorrere dal 2004, la riduzione di 80 milioni di euro dell’autorizzazione di spesa relativa alla quota di pertinenza statale dell’otto per mille IRPEF. Tale importo è stato destinato a miglioramento dei saldi di finanza pubblica. Tale disposizione è stata successivamente modificata dalla legge finanziaria 2007 (legge n. 296/2006, art. 1, co. 1233), ai fini dell’integrale ripristino delle risorse dell’otto per mille dell’IRPEF destinate allo Stato, a decorrere dal 2010.

Una ulteriore riduzione di 5 milioni di euro grava, a decorrere dal 2006, sulla quota dell’otto per mille di pertinenza statale ai sensi del D.L. n. 249/2004 (art. 1-quater, comma 4), disposta a copertura di disposizioni previdenzialiconcernenti gli iscritti al Fondo speciale di previdenza per il personale di volo dipendente da aziende di navigazione aerea (c.d. Fondo volo).

Con riferimento agli anni 2007-2009, va inoltre considerata, in riduzione dell’otto per mille di pertinenza statale, la quota di risorse iscritta in bilancio che, ai sensi della legge finanziaria per il 2007 (legge n. 296/2006, art. 1, co. 507), era stata accantonata e resa indisponibile. Per l’anno 2009, tale quota è stata portata in riduzione dello stanziamento di bilancio ai sensi dell’art. 60, comma 10, del D.L. n. 112/2008.

A completezza, si ricorda che per l’anno 2008, la legge finanziaria per il 2008 (legge n. 244/2007, art. 1, comma 3) aveva previsto un rifinanziamento della quota dell’otto per mille di pertinenza statale pari a 60 milioni di euro. Tale rifinanziamento è stato successivamente abrogato dal D.L. n. 93/2008, a parziale copertura degli oneri recati dall’abolizione dell’ICI sulla prima casa.

 

Secondo quanto riportato nella relazione illustrativa, l’intervento di tali disposizioni di riduzione rischia di determinare una grave distorsione dell’intero meccanismo di destinazione dell’otto per mille IRPEF, che si basa sulle scelte espresse dai contribuenti in sede di dichiarazione dei redditi, limitando l’operatività del meccanismo individuato dalla legge n. 222/1985 ad una quota, in alcuni casi assai ridotta, delle risorse che dovrebbero essere ripartite.

 

La proposta della Commissione dispone, pertanto, che le risorse dell’otto per mille dell’IRPEF non possono essere ridotte o destinate a finalità diverse da quelle attualmente previste (ossia i citati quattro grandi settori di intervento) salvo che un provvedimento legislativo lo preveda per far fronte ad esigenze impreviste assolutamente straordinarie

Secondo la relazione illustrativa, tale norma, sebbene puramente programmatica, appare volta ad introdurre, in una norma legislativa, un preciso indirizzo volto a assicurare il rispetto delle scelte manifestate in sede di dichiarazione dei redditi dai contribuenti con riferimento alla destinazione dell’otto per mille IRPEF e ad impedire gli utilizzi in difformità delle quote rispetto alla volontà espressa dai contribuenti.

L’articolo 2 dispone altresì la revisione del D.P.R. n. 76/1998, recante il regolamento attuativo della disciplina dell’otto per mille IRPEF a diretta gestione statale, al fine di adeguarlo alle nuove disposizioni contenute nelle proposte di legge medesime.

A tal fine è prevista l’adozione di un regolamento modificativo delle disposizioni di cui al citato D.P.R. n. 76/1998, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge, il cui schema è trasmesso alla Camera e al Senato per l'acquisizione del parere delle competenti Commissioni, che si esprimono entro trenta giorni dalla trasmissione. Decorso tale termine il regolamento può essere comunque adottato.

 

L’articolo 3 prevede, infine, che la legge entri in vigore il giorno successivo alla sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.

Discussione e attività istruttoria in Commissione in sede referente

Le proposte di legge, d’iniziativa parlamentare, C. 3261 Bitonci e altri, C. 3263 Ceroni e C. 3299 Vannucci sono state assegnate il 18 marzo 2010 alla Commissione V Bilancio,  per l’esame in sede referente.

L’esame abbinato delle medesime è iniziato il 28 aprile 2010 e si è concluso il 15 giugno 2010, con l’approvazione del testo unificato e il mandato al relatore a riferire in senso favorevole all'Assemblea.

Si rileva che la Commissione, a seguito dell’adozione del testo base in data 12 maggio 2010, ha proposto all’unanimità il trasferimento dello stesso alla sede legislativa, ai sensi dell'articolo 92, comma 6 R.C.

Con lettera del 3 giugno 2010 il Ministro per i rapporti con il Parlamento ha comunicato di non ritenere di potere, allo stato, assentire al trasferimento in sede legislativa del provvedimento.

I pareri espressi dalle Commissioni in sede consultiva

Si sono espresse in sede consultiva : la Commissione III Affari esteri, che in data 18 maggio ha espresso parere favorevole con osservazioni; la Commissione VIII, Ambiente, che ha formulato in data 19 maggio 2010 parere favorevole con condizione; la Commissione I, Affari Costituzionali, che ha formulato parere favorevole con osservazione; la Commissione VII Cultura, la quale in data 26 maggio 2010 ha espresso parere favorevole con condizione.

Relativamente a tali pareri, si osserva che il testo unificato all’esame dell’Aula recepisce l’osservazione formulata dalla I Commissione Affari Costituzionali, circa il termine - previsto dall’articolo 2 della proposta in esame - per l’adozione del regolamento modificativo del  D.P.R. n. 76/1998.

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