Introduzione
L'A.G. 256 -
trasmesso alle Camere il 24 settembre 2010 - è costituito da uno schema di
regolamento di delegificazione in materia di riordino del Fondo di assistenza
del personale della Polizia di Stato, approvato in via preliminare dal
Consiglio dei ministri del 28 ottobre 2009, ai sensi dell'art. 26 del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112[1] e dell'art. 2, comma 634,
della legge finanziaria per il 2008 (legge 24 dicembre 2007, n. 244).
Esso ha
l'obbiettivo di razionalizzare gli organi di indirizzo amministrativo, di
gestione e consultivi del Fondo di assistenza per il personale della pubblica
sicurezza (di seguito, il "Fondo"), pervenendo, altresì, alla
riduzione del numero
dei componenti di
uno degli organi collegiali (cfr. relazione illustrativa).
Il Fondo è stato
istituito dalla legge 12 novembre 1964, n. 1279[2]. Esso provvede
all'assistenza morale e materiale del personale della Polizia di Stato e dei
familiari, attraverso vari interventi di carattere sociale, ricreativo e
culturale (ad esempio, assistenza agli orfani ed ai malati cronici; sussidi
economici per i dipendenti collocati a riposo per malattie non riconosciute
dipendenti da causa di servizio, che non abbiano maturato il diritto alla
pensione e il cui nucleo familiare sia privo di reddito; assegnazione di borse
di studio; ecc.).
Secondo la
relazione illustrativa, il Fondo è privo di un organico ed attualmente è
amministrato sotto la direzione del Direttore dell'Ufficio programmazione ed
interventi assistenziali della Direzione centrale per gli affari generali del
Dipartimento della pubblica sicurezza. Esso si avvale delle risorse umane
assegnate al suddetto Ufficio programmazione.
Il provvedimento
in esame è corredato di relazione illustrativa, analisi tecnico-normativa,
analisi di impatto della regolamentazione e relazione tecnica.
La relazione
illustrativa pone in evidenza il fatto che sullo schema in esame sono state
sentite le organizzazioni sindacali rappresentative della Polizia di Stato e dà
conto in maniera dettagliata delle richieste di tali organizzazioni e delle
ragioni che non hanno consentito di accogliere parte di tali richieste.
Allo schema di
regolamento in esame, composto da 14
articoli, sono altresì allegati:
1)
il parere interlocutorio espresso dal
Consiglio di Stato, Sezione consultiva per gli atti normativi, nell'adunanza
del 18 gennaio 2010;
2)
il parere favorevole n. 75/2010 reso
dal Consiglio di Stato, Sezione consultiva per gli atti normativi,
nell'adunanza del 26 agosto 2010;
3)
un nuovo testo che l'Amministrazione
proponente ha predisposto sulla base delle osservazioni formulate dal Consiglio
di Stato (con relativa relazione illustrativa). Il nuovo testo è composto da 12 articoli.
Nel suddetto
parere favorevole n. 75/2010, il Consiglio di Stato ha dato atto che le
disposizioni contenute nel nuovo testo dello schema di regolamento risultano
formulate in piena adesione alle osservazioni contenute nel parere
interlocutorio.
I principi e i criteri direttivi
L'art. 2, comma
634, della legge finanziaria per il 2008 stabilisce che, al fine di conseguire
gli obiettivi di stabilità e crescita, di ridurre il complesso della spesa di
funzionamento delle amministrazioni pubbliche, di incrementare l’efficienza e
di migliorare la qualità dei servizi, con uno o più regolamenti di
delegificazione, da emanare entro il 31 ottobre 2009, sono riordinati,
trasformati o soppressi e messi in liquidazione, enti ed organismi pubblici
statali, nonché strutture pubbliche statali o partecipate dallo Stato, anche in
forma associativa, nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi:
a) fusione di
enti, organismi e strutture pubbliche comunque denominate che svolgono attività
analoghe o complementari, con conseguente riduzione della spesa complessiva e
corrispondente riduzione del contributo statale di funzionamento;
b) trasformazione
degli enti ed organismi pubblici che non svolgono funzioni e servizi di
rilevante interesse pubblico in soggetti di diritto privato, ovvero
soppressione e messa in liquidazione degli stessi;
c) fusione,
trasformazione o soppressione degli enti che svolgono attività in materie
devolute alla competenza legislativa regionale ovvero attività relative a
funzioni amministrative conferite alle regioni o agli enti locali;
d)
razionalizzazione degli organi di indirizzo amministrativo, di gestione e
consultivi e riduzione del numero dei componenti degli organi collegiali almeno
del 30%, con salvezza della funzionalità dei predetti organi;
e) previsione che,
per gli enti soppressi e messi in liquidazione, lo Stato risponde delle
passività nei limiti dell’attivo della singola liquidazione in conformità alle
norme sulla liquidazione coatta amministrativa;
f) abrogazione
delle disposizioni legislative che prescrivono il finanziamento, diretto o
indiretto, a carico del bilancio dello Stato o di altre amministrazioni
pubbliche, degli enti ed organismi pubblici soppressi e posti in liquidazione o
trasformati in soggetti di diritto privato ai sensi della lettera b);
g) trasferimento,
all’amministrazione che riveste preminente competenza nella materia, delle
funzioni di enti, organismi e strutture soppressi;
h) riduzione del
numero degli uffici dirigenziali esistenti presso gli enti con corrispondente
riduzione degli organici del personale dirigenziale e non dirigenziale ed il
contenimento delle spese relative alla logistica ed al funzionamento;
i) riduzione da
parte delle amministrazioni vigilanti del numero dei propri uffici dirigenziali
con corrispondente riduzione delle dotazioni organiche del personale
dirigenziale e non dirigenziale nonché il contenimento della spesa per la
logistica ed il funzionamento.
L'art. 26, comma
1, del decreto-legge 112/2008 prevede:
(1)
al primo periodo: la
soppressione, a partire dal 20 novembre 2008, degli enti pubblici non economici
con una dotazione organica inferiore alle 50 unità, con esclusione di
alcuni enti tra i quali quelli non inclusi nell’elenco ISTAT pubblicato in
attuazione del comma 5 dell’art. 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311, che
non fossero confermati con decreto dei Ministri per la pubblica amministrazione
e l’innovazione e per la semplificazione normativa, da emanarsi entro il
predetto termine;
(2)
al secondo periodo: la
soppressione di tutti gli enti pubblici non economici, per i quali, alla
scadenza del 31 ottobre 2009, non siano stati emanati i regolamenti di riordino
ai sensi del suddetto comma 634 dell’art. 2 della legge finanziaria per il
2008. Tale termine si intende comunque rispettato con l'approvazione
preliminare del Consiglio dei Ministri degli schemi dei regolamenti di
riordino, ma gli enti in questione sono comunque soppressi se i suddetti
regolamenti di riordino non siano stati adottati in via definitiva entro il 31
ottobre 2010. L'art. 10-bis, comma 1,
del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 194, inserito dalla legge di conversione
26 febbraio 2010, n. 25, ha interpretato il presente periodo nel senso che
l'effetto soppressivo da esso previsto concerne gli enti pubblici non economici
con dotazione organica pari o superiore alle 50 unità, con esclusione
degli enti già espressamente esclusi dal primo periodo. L'art. 7, comma 30, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge
30 luglio 2010, n. 122, ha modificato la suddetta disposizione interpretativa,
al fine di specificare che sono esclusi dall'ambito di applicazione del secondo
periodo gli enti comunque non inclusi nel conto economico consolidato della
pubblica amministrazione, come individuati dall'Istituto nazionale di
statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'art. 1 della legge 31 dicembre
2009, n. 196.
Come si è già avuto modo di rilevare, la relazione
illustrativa afferma che il Fondo è privo di un organico e si avvale delle
risorse umane assegnate all'Ufficio programmazione ed interventi assistenziali
della direzione centrale per gli affari generali del Dipartimento della
pubblica sicurezza.
Esso, pertanto, non sembrerebbe ricadere nell'ambito di
applicazione del secondo periodo che, come interpretato dal decreto-legge
194/2009, si applica agli enti con dotazione superiore alle 50 unità.
Peraltro, Il Fondo non è ricompreso tra quelli inclusi
nell'elenco ISTAT e pertanto sembrerebbe escluso sia dal primo che dal secondo
periodo (e dunque dall'intera procedura c.d. taglia-enti).
A tal proposito si rileva che il provvedimento in esame è
stato adottato il 15 ottobre 2009, quando la disposizione interpretativa del
secondo periodo non era ancora stata adottata e il secondo periodo dell'art.
26, comma 1, si limitava a fare riferimento a tutti gli enti pubblici economici
(senza esclusioni espresse), ingenerando quei dubbi alla cui risoluzione erano
finalizzati i due già ricordati interventi interpretativi del 2010.
Per quanto
concerne il rispetto, da parte del provvedimento in esame, dei suelencati
principi e criteri direttivi di cui all'art. 2, comma 634, della legge
finanziaria per il 2008, la relazione illustrativa dell'A.G. n. 256 osserva
che:
- per quanto
concerne il principio di cui alla lettera
h) ("riduzione del numero degli
uffici dirigenziali esistenti presso gli enti con corrispondente riduzione
degli organici del personale dirigenziale e non dirigenziale ed il contenimento
delle spese relative alla logistica ed al funzionamento"), presso il
Fondo di assistenza del personale della pubblica sicurezza non sono presenti
uffici di livello dirigenziale o strutture organizzative diverse da quelle
indicate nel provvedimento;
- per quanto
concerne invece il principio di cui alla lettera
i) ("riduzione da parte delle
amministrazioni vigilanti del numero dei propri uffici dirigenziali con
corrispondente riduzione delle dotazioni organiche del personale dirigenziale e
non dirigenziale nonché il contenimento della spesa per la logistica ed il
funzionamento"), la Polizia di Stato è esclusa dalla riduzione delle
strutture dirigenziali disposta dall'art. 74 del decreto-legge 112/2008.
Il contenuto del provvedimento
L'articolo 1 modifica la denominazione
del Fondo, che da "Fondo di
assistenza per il personale della pubblica
sicurezza" diviene "Fondo
di assistenza per il personale della Polizia
di Stato". Esso, riproducendo quanto già previsto attualmente
dall'art. 1 della legge 1279/1964, stabilisce che il Fondo è dotato di
personalità giuridica di diritto pubblico; ha sede in Roma ed è posto sotto la
vigilanza del Ministero dell'interno.
La disciplina
attualmente in vigore, nell'attribuire i compiti di vigilanza al Ministero
dell'interno fa espresso riferimento al Dipartimento per la pubblica sicurezza.
Tale riferimento non è contenuto nel provvedimento in esame.
Gli articoli 2 e 3 elencano le finalità del
Fondo.
Il comma 1
dell'articolo 2 stabilisce, in via generale, che il Fondo cura l'assistenza in
favore del personale della Polizia di Stato mediante interventi complementari
ed integrativi di quelli già realizzati dall'Amministrazione della pubblica
sicurezza e da altri enti e istituzioni assistenziali.
Il comma 2
contiene invece una elencazione di interventi specifici (interventi
assistenziali in ambito scolastico; a favore degli orfani; in caso di gravi
malattie; ecc.).
I suddetti
interventi, così come le ulteriori attività di cui all'articolo 3 riproducono -
integrandolo ed aggiornandolo - l'elenco delle attività che il Fondo già
svolge, ai sensi dell'articolo 2 della legge 1279/1964.
La relazione
illustrativa sottolinea, in particolare, che, rispetto alla formulazione
vigente, lo schema di regolamento in esame specifica meglio gli intereventi del
Fondo in relazione alla stipula di contratti di assicurazione e prevede, in
maniera innovativa, che il Fondo possa, previe intese con l'INPDAP, provvedere
al pagamento anticipato di quote delle pensioni privilegiate.
Il Consiglio di
Stato ha osservato che:
-
per esigenze di coordinamento del testo
e di unitarietà della materia trattata, i due articoli in questione dovrebbero
essere accorpati;
-
andrebbe chiarito che i compiti
elencati al comma 2 dell'articolo 2 non riguardano attività strumentali ma
costituiscono la specificazione delle stesse finalità complessivamente e genericamente
indicate nel comma 1 del medesimo articolo.
L'articolo 4 stabilisce che gli organi
del Fondo sono il Presidente, il Consiglio di amministrazione ed il Collegio
dei revisori (che vengono poi disciplinati dai successivi articoli 5, 6 e 8).
L'articolo 5 è dedicato al Presidente. Esso è il Capo della
polizia - Direttore generale della pubblica sicurezza. Egli ha la
rappresentanza legale del Fondo e presiede il Consiglio di amministrazione.
Il comma 2 elenca
gli ulteriori compiti specifici del Presidente. Nel testo approvato in via
preliminare dal Consiglio dei ministri, per l'esercizio di tali compiti (ad
eccezione dell'adozione dei provvedimenti d'urgenza e dell'esercizio delle
attribuzioni delegate dal Consiglio d'amministrazione) il Presidente può
avvalersi di un Segretario delegato (le cui funzioni sono disciplinate dall'articolo 7).
Il testo che
incorpora le osservazioni del Consiglio di Stato elimina invece la figura del
Segretario delegato, ma prevede che i medesimi compiti possano essere svolti, a
titolo gratuito, dal dirigente preposto al Servizio assistenza e attività
sociali della Direzione centrale per gli affari generali della Polizia di Stato
del Dipartimento della pubblica sicurezza. Conseguentemente, l'articolo 7 è
soppresso ed il suo contenuto, mutatis
mutandis, è inserito nell'articolo 5.
Il Consiglio di
Stato ha infatti osservato che la previsione di un segretario delegato - che,
pur non costituendo un organo dell'ente, sembra assumere compiti e funzioni di
grande rilievo nel quadro organizzativo del Fondo - lungi dal realizzare una
riduzione di uffici e di personale, introduce una nuova figura di
amministratore.
L'articolo 6 concerne il Consiglio di amministrazione, al quale
sono attribuiti i poteri di indirizzo, programmazione e controllo strategico.
Esso è composto - oltre che dal Presidente / Capo della Polizia - dal Vice
Direttore generale della pubblica sicurezza per l'espletamento delle funzioni
vicarie e da due membri, prescelti tra i prefetti o i dirigenti generali di
pubblica sicurezza in servizio presso il Dipartimento della pubblica sicurezza.
I componenti, ivi compreso il Presidente ed il segretario, svolgono l'incarico
a titolo gratuito.
La relazione
illustrativa pone in evidenza che, in ottemperanza al principio di cui all'art.
2, comma 634, lettera d), della legge finanziaria per il 2008 ("razionalizzazione degli organi di indirizzo
amministrativo, di gestione e consultivi e riduzione del numero dei componenti
degli organi collegiali almeno del 30%, con salvezza della funzionalità dei
predetti organi"), la disposizione in esame riduce il numero dei
componenti del Consiglio di amministrazione, passando dagli attuali 5 membri ed
il Presidente, a 4 componenti, ivi compreso il Presidente.
L'articolo 8 disciplina il Collegio dei revisori dei conti, i cui
componenti svolgono l'incarico a titolo gratuito.
La relazione
illustrative e la relazione tecnica pongono in evidenza che la disposizione in
esame comporta economie, in quanto attualmente ai revisori dei conti viene
corrisposto un compenso annuo lordo pari a circa complessivi euro 14.000,00.
Rispetto al testo
approvato in via preliminare dal Consiglio dei ministri, il testo che incorpora
le osservazioni del Consiglio di Stato non prevede più la figura dei membri supplenti.
Il Consiglio di
Stato ha infatti osservato che il criterio fissato dalla lettera d) dell'art.
2, comma 634, della legge finanziaria per il 2008 è riferito indistintamente a
tutti gli organi collegiali e che dunque l'Amministrazione avrebbe dovuto prevedere
comunque la riduzione dei componenti del Collegio dei revisori dei conti,
ancorchè l'incarico sia stato previsto a titolo gratuito. Il Consiglio di Stato
ha demandato all'Amministrazione il compito di valutare l'opportunità di
ridurre il numero dei soli componenti supplenti, in modo da non compromettere
la funzionalità dell'organo.
L'articolo 9 stabilisce che, fermo quanto
previsto dal provvedimento in esame, l'organizzazione ed il funzionamento del
Fondo ed il funzionamento degli organi sono definiti con lo Statuto.
Il comma 2 - che
prevede un termine per l'adozione dello Statuto e prevede l'approvazione di
quest'ultimo da parte del Ministero dell'interno - non è riprodotto nel testo
che incorpora le osservazioni del Consiglio di Stato.
Il Consiglio di
Stato ha infatti osservato che il suddetto comma si fonda su una immotivata
espansione della delega regolamentare contenuta nella norma primaria: l'art. 2,
comma 264, della legge finanziaria per il 2008, infatti, mentre non contiene un
formale criterio in tal senso, enuncia principi e criteri direttivi
espressamente finalizzati al riordino degli organi e degli uffici degli enti
pubblici non economici (al fine di evitarne l'automatica soppressione); ne
consegue che non si può attrarre nell'orbita di tale processo di riordino anche
l'assetto delle funzioni statuali sovraordinate, che si manifestano
specificamente nel potere di approvazione dello statuto da un lato e nel potere
di vigilanza dall'altro. Tali funzioni restano affidate agli organi individuati
dalla legge istitutiva dell'ente, vale a dire, rispettivamente, al Presidente
della Repubblica e al Ministro dell'interno (cfr. articoli 1, secondo comma, e
4, primo comma, della legge 1279/1964).
L'articolo 10 concerne la gestione
economico-finanziaria. Esso dispone, tra l'altro, che il Fondo conformi il
proprio ordinamento amministrativo contabile alle previsioni di cui al d.P.R.
27 febbraio 2003, n. 97[3],
recependole in un proprio regolamento adottato dal Consiglio di amministrazione
entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore del provvedimento in esame.
L'articolo 11 stabilisce che il
patrimonio del Fondo è costituito dai beni, mobili e immobili, di proprietà del
Fondo, nonchè dai beni di qualsiasi natura che ad esso pervengano a titolo
oneroso o gratuito.
L'articolo 12 elenca le entrate del
Fondo.
L'articolo 13 prevede che, per la
realizzazione dei suoi scopi il Fondo, qualora risulti indispensabile possa
ricorrere al supporto di associazioni di volontariato senza fini di lucro
iscritte nei registri previsti dalla legge. Tale attività di supporto non deve
comportare oneri aggiuntivi a carico del Fondo.
L'articolo 14 reca una disposizione
transitoria e prevede inoltre che, a decorrere dalla data di entrata in vigore
del regolamento in esame, sono abrogati gli artt. 3, 4, 5 e 6 della legge
1279/1964.
A tal proposito,
il Consiglio di Stato ha osservato che sembrerebbe corretto limitare
l'abrogazione espressa ai soli articoli 3 e 5 della suddetta legge.
Ciò in quanto
l'articolo 4, oltre a contenere una disposizione di prima applicazione che non
sembra confliggere con le disposizioni del provvedimento in esame, reca anche
la procedura di approvazione dello statuto medesimo che, come è stato già
detto, secondo il Consiglio di Stato non può essere attratta nel processo di
riordino attuato con il provvedimento in questione.
Per quanto
concerne l'articolo 6 della legge 1279/1964, esso, recando il termine di
entrata in vigore della legge medesima, costituisce un dato giuridico
cristallizzato nel tempo e non può formare oggetto di intervento abrogativo in
questa sede.
