INDICE

Premessa 1

I Parlamenti nazionali e il Consiglio d’Europa: promozione dei valori fondamentali – democrazia, diritti dell’uomo e primato del diritto (a cura del Servizio Rapporti internazionali) 3

§ Il valore aggiunto del Consiglio d’Europa in quanto guardiano dei valori fondamentali 3

§ Il ruolo dei parlamenti nazionali nella promozione dei valori fondamentali: scambio di buone pratiche 6

Il sistema convenzionale europeo per i diritti dell’uomo e le libertà fondamentali (a cura dell’Avvocatura) 9

§ La Convenzione europea dei Diritti dell’Uomo e delle Liberta’ fondamentali (CEDU) 9

§ La Corte europea dei Diritti dell’Uomo (Corte EDU) 11

§ La giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo. 12

§ L’esecuzione delle sentenze della Corte EDU 14

Attività della Delegazione italiana sui temi della Conferenza europea dei Presidenti di parlamento (a cura del Servizio Rapporti internazionali)21

§ Pena di morte 21

§ Diritti umani 21

§ Esecuzione delle sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo 22

Le iniziative per la tutela dei diritti umani 25

§ Le iniziative in ambito ONU 25

§ L’attività parlamentare 26

La tutela dei diritti delle donne 31

§ Le leggi più recenti 31

§ Gli interventi normativi nella XV legislatura 31

§ Le risorse destinate alla politica delle pari opportunità 33

La risoluzione dell’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa per l’accesso all’aborto 35

La tutela dei diritti dell’infanzia 37

§ Le leggi più recenti 37

§ Gli interventi normativi nella XV legislatura 37

§ La Commissione parlamentare per l’infanzia 37

La libertà religiosa 39

§ I progetti esaminati dalla I Commissione della Camera 39

§ Le intese stipulate dal Governo 40

§ Il dialogo interreligioso 40

La ragionevole durata del processo 43

L’Autorità sui diritti umani e per i detenuti 49

§ L’iter delle proposte di legge 49

§ Il testo approvato dalla Camera dei deputati 49

Le iniziative sulla pena di morte 51

§ La moratoria sulla pena di morte 51

§ L’attività parlamentare 54

§ La legge costituzionale n. 1/2007 57

L’introduzione nell’ordinamento italiano del reato di tortura 59

La tratta di esseri umani 61

§ Gli impegni internazionali dell’Italia in materia di tratta di esseri umani 61

§ La legge 11 agosto 2003, n. 228, Misure contro la tratta di persone 63

§ Iniziative dell’Unione europea in relazione al fenomeno della tratta di esseri umani 64

Le leggi dedicate alla memoria 65

La questione del Tibet e la Cina 67

§ Origini della vicenda 67

§ La nuova crisi del 2008 68

§ L’attività parlamentare 71

La situazione in Birmania 73

§ Le proteste del settembre 2007 73

§ L’attività della Camera dei deputati 74

I Parlamenti nazionali e il Consiglio d’Europa:
promozione dei valori fondamentali –
democrazia, diritti dell’uomo e primato del diritto

(a cura del Servizio Rapporti internazionali)

Il valore aggiunto del Consiglio d’Europa in quanto guardiano dei valori fondamentali

Nel corso di quasi sessanta anni il Consiglio d’Europa ha sviluppato un considerevole acquis nel campo dei diritti dell’uomo, non solo sviluppando a livello europeo una serie di norme giuridiche, oppure rafforzando quelle esistenti, legate ai diritti civili e politici, ai diritti sociali, ai diritti delle minoranze, al trattamento delle persone private della libertà, alla lotta contro il razzismo e la xenofobia, ma anche realizzando un sistema attivo di controllo del rispetto di queste norme, da parte degli Stati membri dell’Organizzazione.

Questo controllo è operato da una serie di organi ormai stabili, la cui professionalità ed expertise sono riconosciute a livello internazionale. Il lavoro di questi organi si svolge sia nel controllo paese per paese (visite e controlli sul territorio), sia lavorando su temi specifici. In questa maniera il Consiglio d’Europa controlla il rispetto, da parte dei suoi Stati membri, dei diritti dell’uomo e di un vasto numero di impegni ed obblighi assunti dagli Stati stessi. È quindi in grado di scoprire i casi di mancato rispetto delle sue norme, di formulare raccomandazioni per risolvere le questioni pendenti e, nel caso della Corte europea dei diritti dell’uomo, di emettere delle sentenze alle quali gli Stati membri devono adeguarsi.

Inoltre, parallelamente a questa azione normativa e di monitoraggio, Il Consiglio d’Europa ha contribuito alla messa in opera di una serie di programmi di cooperazione e di assistenza incentrati sui suoi tre principali obiettivi: democrazia, diritti dell’uomo e stato di diritto. La sua azione è stata condotta in particolare nei campi dell’expertise costituzionale e legislativa, dello sviluppo e della formazione, e infine della sensibilizzazione verso questi temi dei cittadini e delle organizzazioni della società civile.

L’azione del Consiglio d’Europa è stata svolta anche, in certi casi, in collaborazione con altri organizzazioni internazionali, come le Nazioni unite, l’Unione europea o l’OSCE. In questo contesto, l’acquis del Consiglio d’Europa appare come un componente essenziale della stabilità democratica dell’Europa e un elemento fondamentale dei processi di cooperazione e di integrazione del continente.

consiglio d’europa e diritti dell’uomo

Nel sistema di controllo del rispetto dei diritti dell’uomo del Consiglio d’Europa, il Comitato dei Ministri è il custode, insieme all’Assemblea parlamentare, dei valori su cui poggia il Consiglio d’Europa.

Il Comitato dei Ministri assicura il controllo del rispetto degli impegni assunti dagli Stati membri e in caso di gravi mancanze può deciderne la sospensione o l’esclusione. In particolare controlla l’esecuzione delle sentenze della Corte europea dei Diritti dell’Uomo.

Anche l’Assemblea parlamentare ha, fra le altre sue attività, un meccanismo di monitoraggio per osservare il rispetto degli obblighi e degli impegni assunti dagli Stati membri al momento dell’adesione. A tale scopo ha creato una specifica Commissione permanente, i cui membri vengono nominati in maniera da rappresentare in modo proporzionale i gruppi politici presenti nell’Assemblea stessa, che rispecchiano le principali famiglie politiche europee.

Questa Commissione parlamentare ha il mandato di monitorare il rispetto degli obblighi assunti dagli Stati membri con lo Statuto del Consiglio d’Europa, la Convenzione per i diritti umani e tutte le altre convenzioni di cui siano parte, nonché gli impegni presi al momento dell’adesione all’Organizzazione. La Commissione relaziona una volta l’anno all’Assemblea sui progressi generali delle procedure di monitoraggio aperte ed almeno una volta ogni due anni su ogni paese che è fatto oggetto di una tale procedura.

All’interno del Consiglio d’Europa, responsabile per lo sviluppo e l’attuazione delle politiche e delle norme dell’Organizzazione, con il controllo dell’operatività dei trattati sui diritti umani e i relativi meccanismi è la Direzione Generale dei Diritti dell’Uomo (DG II). Essa, in particolare, supporta la supervisione che il Comitato dei Ministri esercita sull’applicazione delle sentenze della Corte europea dei Diritti dell’Uomo. Inoltre assiste il Segretario Generale con una consulenza giuridica e politica in materia di diritti dell’Uomo, e attua programmi specifici per assistere gli Stati membri nell’adempimento degli impegni assunti in materia di diritti umani.

La DG II collabora inoltre con il Comitato europeo per la Prevenzione della Tortura, nell’ambito dei compiti di controllo; con il Comitato consultivo nel quadro della Convenzione per la protezione della minoranze nazionali; con il Comitato dei Ministri per i trattati; con la Commissione permanente sulla televisione transfrontaliera e con la Commissione europea contro il razzismo e l’intolleranza. Coordina infine i Centri d’Informazione sui diritti dell’Uomo, che forniscono nei vari Paesi membri informazioni generali sulla Convenzione europea dei Diritti dell’Uomo e sulle attività del Consiglio d’Europa nell’ambito della protezione dei diritti umani.

convenzioni e meccanismi di controllo

La Convenzione europea dei diritti dell’uomo

Tutti gli Stati membri riconoscono ai loro cittadini e a chiunque ricada nella loro giurisdizione i diritti e le libertà garantiti dalla Convenzione. Il rispetto di questi è garantito dalla Corte di Strasburgo[1], alla quale possono ricorrere sia gli Stati sia i singoli individui.

Gli Stati hanno l’obbligo di eseguire le sentenze della Corte, pagando gli indennizzi stabiliti ma anche adottando misure legislative per prevenire nuove violazioni. Un gran numero di riforme costituzionali, legislative o regolamentari sono state adottate in questi anni e nessuno Stato ha finora rifiutato a lungo l’esecuzione di una sentenza. (Sull’argomento vedi infra la specifica scheda di sintesi).

La Carta sociale europea

Il Comitato europeo dei Diritti Sociali (CEDS)[2] interpreta i diritti fondamentali garantiti da questo trattato e controlla se la legislazione e la pratica degli Stati membri sono conformi agli impegni presi. Gli Stati membri sottopongono ogni anno un rapporto al CEDS, indicando come si adeguano alle disposizioni della Carta. Dal 1998 è possibile introdurre dei ricorsi al CEDS su presunte violazioni della Carta sociale.

La Convenzione europea per la prevenzione della tortura

La Convenzione prevede il Comitato per la prevenzione della tortura (CPT)[3], che può effettuare visite nei luoghi di detenzione degli Stati membri (prigioni, posti di polizia, centri per stranieri, ospedali psichiatrici), elaborando poi delle raccomandazioni per gli stessi sulle possibilità di miglioramento delle condizioni dei detenuti.

Il Commissario ai diritti dell’uomo

Si tratta di una istituzione indipendente in seno al Consiglio d’Europa, creata nel 1999.

Il mandato del Commissario[4] prevede il monitoraggio della legislazione e della pratica degli Stati membri in materia di diritti dell’uomo, l’analisi dell’effettiva messa in opera di tali norme e la promozione della educazione e della sensibilizzazione ai diritti umani.

Il ruolo dei parlamenti nazionali nella promozione dei valori fondamentali: scambio di buone pratiche

La Risoluzione 1547 (2007) dell’Assemblea parlamentare ha riconosciuto che i Parlamenti nazionali possono avere un ruolo importante nella promozione dei valori fondamentali del Consiglio d’Europa, ed ha indicato una serie di concrete misure specifiche:

I) Promozione della firma e della ratifica delle Convenzioni fondamentali del Consiglio d’Europa

Dal giugno 2006, l’Assemblea parlamentare invita le autorità degli Stati membri che non hanno in corso una procedura di monitoraggio a firmare o ratificare le maggiori convenzioni del Consiglio d’Europa, in particolare quelle che prevedono un meccanismo di suivi, come la Convenzione per i diritti dell’uomo, la Carta sociale europea o la Convenzione europea per la prevenzione della tortura e dei trattamenti disumani o degradanti. (vedi supra)

Una proposta recentemente sottoposta alla Commissione giuridica dell’Assemblea invita i Parlamenti nazionali a incaricare i rispettivi Governi di presentare loro una relazione sulla politica generale di ratifica delle convenzioni CdE e inoltre di far tenere alle loro Commissioni per gli affari esteri dei dibattiti sulle attività del Consiglio d’Europa nel campo dei diritti umani.

II) Attuazione, a livello nazionale, delle Convenzioni più importanti del Consiglio d’Europa, senza l’utilizzo di clausole particolari che ne indeboliscano l’azione

I Parlamenti nazionali potrebbero contribuire ad evitare che i Governi inseriscano riserve o dichiarazioni interpretative particolari all’atto della ratifica delle convenzioni, in modo da non inficiare la protezione garantita dalle stesse.

III)Esame della compatibilità di leggi e progetti di legge

I Parlamenti nazionali possono avere un ruolo essenziale per la migliore applicazione della Convenzione dei diritti dell’uomo e la riduzione del numero di ricorsi alla Corte di Strasburgo. Le commissioni parlamentari dovrebbero procedere ad un esame sistematico di leggi e progetti di legge valutandone la compatibilità con le norme delle convenzioni del Consiglio d’Europa.

Si segnala che nella XIV e nella XV Legislatura i Presidenti della Camera hanno raccomandato ai Presidenti delle Commissioni che la valutazione di compatibilità dei progetti di legge con il diritto della Convenzione per la salvaguardia dei diritti umani, come interpretato dalla Corte di Strasburgo, costituisca un criterio di riferimento nell’ambito dell’istruttoria legislativa.

IV)Organizzazione di dibattiti sugli obblighi e gli impegni degli Stati membri del Consiglio d’Europa, e promozione del rispetto di tali obblighi

Possono essere organizzati dibattiti in seno ai parlamenti nazionali sugli obblighi statutari o derivanti dai trattati del Consiglio d’Europa. Inoltre può essere promossa l’applicazione delle raccomandazioni degli organismi di monitoraggio, quali ad esempio il Commissario ai diritti dell’uomo, il Comitato per la prevenzione della tortura (CPT), la Commissione europea contro il razzismo e l’intolleranza (ECRI), il Gruppo di Stati contro la corruzione (GRECO), il Comitato di esperti sulla valutazione delle misure di lotta contro il riciclaggio e il finanziamento del terrorismo (MONEYVAL).

V) Cooperazione con la Corte europea dei diritti dell’uomo eD esecuzione, a livello nazionale, delle sue sentenze

Nella sua Risoluzione 1571 (2007) sul “Dovere degli Stati membri del Consiglio d’Europa di cooperare con la Corte europea dei diritti dell’uomo”, l’Assemblea parlamentare invita i Parlamenti nazionali a controllare il rispetto, da parte dei governi, degli obblighi assunti a titolo della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.

Nella Raccomandazione 1764 (2006) l’Assemblea nota che i Parlamenti possono contribuire all’azione degli Stati in questo campo creando, oppure migliorando, i meccanismi e le procedure interne che garantiscano l’attuazione rapida ed effettiva delle sentenze della Corte, grazie all’azione concertata di tutti gli attori nazionali e al necessario sostegno politico al più alto livello. Nella sua risposta a tale raccomandazione, il Comitato dei Ministri ha ribadito che la responsabilità dei Parlamenti in questo campo è duplice: da un lato devono stabilire le procedure appropriate per adottare le necessarie modifiche legislative, dall’altro devono esercitare un adeguato controllo parlamentare sulle altre autorità nazionali.

VI)Indagare, a livello nazionale, sulle violazioni dei diritti dell’uomo

Poiché il Consiglio d’Europa non dispone di poteri investigativi, i Parlamenti nazionali potrebbero disporre tramite le proprie commissioni, oppure favorire a livello giudiziario, inchieste sulle violazioni di diritti umani che possano essere state commesse sul proprio territorio.

L’assemblea ricorda, ad esempio, che nella sua Risoluzione 1562 (2007) su “Detenzioni segrete e trasferimenti illegali di detenuti “ ha chiamato i Parlamenti nazionali degli Stati membri ad investigare sugli abusi dei servizi segreti commessi sul loro territorio.

Il sistema convenzionale europeo per i diritti dell’uomo e le libertà fondamentali

(a cura dell’Avvocatura)

La Convenzione europea dei Diritti dell’Uomo e delle Liberta’ fondamentali (CEDU)

La Convenzione per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali (CEDU) è stata elaborata nell’ambito del Consiglio d’Europa e firmata a Roma il 4 novembre 1950. In conformità alla disposizione dell’articolo 59 della Convenzione stessa, che prevedeva l’entrata in vigore in seguito al deposito di almeno dieci strumenti di ratifica, la CEDU è entrata in vigore nel settembre 1953 e il relativo sistema di protezione dei diritti raccoglie, ad oggi, 47 Stati. L’Italia ha ratificato la Convenzione con la legge 4 agosto 1955, n. 848, entrata in vigore il 26 ottobre 1955.

Con la CEDU si perseguono gli obiettivi del Consiglio d’Europa per la salvaguardia e lo sviluppo dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali – con riferimento anche alle enunciazioni della Dichiarazione universale dei diritti umani del 10 dicembre 1948 – attraverso l’affermazione di diritti civili e politici e la previsione di un sistema teso ad assicurare il rispetto da parte degli Stati membri degli obblighi assunti con la firma della Convenzione stessa.

Tale sistema è stato inizialmente incentrato sull’istituzione di tre organi: la Commissione europea dei diritti dell’Uomo, la Corte europea dei Diritti dell’Uomo (Corte EDU) e il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, composto dai Ministri degli esteri, o loro rappresentanti, degli Stati membri.

Nel corso degli anni, il crescente aumento delle questioni sottoposte agli organi della Convenzione ha reso necessarie alcune modificazioni attraverso l’adozione di quattordici Protocolli addizionali[5]. Tra le innovazioni più rilevanti figurano l’aggiunta di ulteriori diritti e libertà, il riconoscimento del diritto, non solo degli Stati, ma anche degli individui, di adire la Corte EDU, nonché la semplificazione del complessivo sistema di decisione dei ricorsi per violazione dei diritti e delle libertà.

In particolare, quanto a quest’ultimo punto, il Protocollo n. 11, entrato in vigore il 1° novembre 1998, da un lato ha rafforzato il carattere giudiziario del sistema e, dall’altro, ha comportato sia la completa abolizione di competenze decisorie in capo al Comitato dei Ministri - al quale, attualmente, spetta il controllo sull’esecuzione delle decisioni della Corte EDU - sia una sorta di riunione delle competenze, distribuite inizialmente tra la Commissione e la Corte, unicamente presso quest’ultimo organo, continuando la Commissione la propria attività in via transitoria solo per un anno.

Il Protocollo n. 14, aperto alla firma il 13 maggio 2004, e in quella stessa data firmato da 18 Stati tra cui l’Italia, è stato adottato in considerazione del crescente aumento del carico di lavoro della Corte EDU e persegue l’obiettivo di un più efficace funzionamento della Corte stessa. Il Protocollo – che, al 13 maggio 2008, è stato ratificato da tutti gli Stati membri del Consiglio d’Europa, ad eccezione della Russia ed entrerà in vigore quando questo Stato effettuerà la ratifica - prevede, tra le principali modifiche: disposizioni dirette a snellire e agevolare i procedimenti di esame dei ricorsi, specie sotto il profilo della ricevibilità dei ricorsi stessi; facoltà del Comitato dei Ministri di avviare un'azione giudiziaria davanti alla Corte EDU in caso di inottemperanza alla sentenza da parte di uno Stato, nonchè di chiedere alla Corte l'interpretazione di una sentenza o un ausilio per il Comitato dei Ministri nell’ambito del compito di controllo dell'attuazione delle sentenze da parte degli Stati.

Le altre innovazioni previste dal Protocollo riguardano la modifica dei termini del mandato dei giudici, dagli attuali sei anni rinnovabili, ad un unico mandato di nove anni nonché l’introduzione di una disposizione che tiene conto dell'eventuale adesione dell'Unione europea alla Convenzione.

Quanto ai contenuti, la CEDU – che consta di 59 articoli suddivisi in due titoli: Titolo I (artt. 2-18): Diritti e libertà;Titolo II (artt. 19-59): Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, enuncia il principio del riconoscimento, da parte delle Alte Parti Contraenti, dei diritti e delle libertà definiti al Titolo I ad ogni persona soggetta alla loro giurisdizione. Tali diritti e libertà riguardano: la vita (art. 2); la libertà e sicurezza, compreso il diritto di risarcimento in caso di errore giudiziario (art. 5); il diritto ad un equo processo davanti ad un giudice indipendente ed imparziale ed entro un termine ragionevole (art. 6); il diritto al rispetto della vita privata e familiare, del domicilio e della corrispondenza (art. 8); il diritto alla libertà di pensiero, di coscienza e di religione, compresa la libertà di manifestare la propria religione o il proprio credo (art. 9); il diritto alla libertà di espressione, che include la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee (art. 10); il diritto alla libertà di riunione e di associazione, compreso il diritto di creare sindacati e di aderirvi (art. 11); il diritto al matrimonio (art. 12); il diritto ad un ricorso effettivo in caso di violazione dei diritti e delle libertà riconosciuti dalla Convenzione (art. 13).

L’art. 18 precisa inoltre che le restrizioni poste, in base alla Convenzione, ai diritti ed alle libertà possono essere applicate solo allo scopo per cui sono state previste.

La Convenzione enumera anche una serie di divieti per gli Stati contraenti, in particolare quelli relativi a: tortura, pene o trattamenti inumani o degradanti (art. 3); schiavitù, servitù e lavoro forzato (art. 4); imposizione di una pena senza legge (art. 7); qualsiasi discriminazione nel godimento dei diritti e delle libertà garantiti dalla Convenzione (art. 14); restrizioni all’attività politica degli stranieri (art. 16); l’abuso del diritto, ovvero nessuna disposizione della Convenzione può essere interpretata come implicante il diritto per uno Stato, un gruppo o un individuo di esercitare un'attività o compiere un atto che miri alla distruzione dei diritti o delle libertà, o porre a questi diritti e libertà limitazioni più ampie di quelle previste dalla Convenzione (art. 17).

La Corte europea dei Diritti dell’Uomo (Corte EDU)

La Corte è composta da un numero di giudici pari a quello degli Stati firmatari, eletti dall’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa ogni sei anni, senza limiti di appartenenza alla stessa nazionalità. Ogni giudice esercita le proprie funzioni a titolo individuale, senza vincoli di rappresentanza dello Stato di provenienza.

La Corte è organizzata in quattro sezioni, nelle quali sono istituiti comitati composti da tre giudici e camere composte da sette giudici. La Corte si riunisce altresì come “Grande Chambre” nella composizione di diciassette giudici e vi appartengono di diritto il presidente e il vicepresidente della Corte nonché i presidenti di sezione.

I ricorsi possono essere presentati dagli Stati firmatari o da singoli individui per la violazione, da parte di uno Stato membro, di diritti tutelati dalla Convenzione. Ogni ricorso è assegnato ad una sezione e il relatore, nominato dal presidente di sezione, valuta se l’atto debba essere esaminato da una camera o da un comitato.

Preliminare rispetto al merito è l’esame dei profili di ricevibilità dei ricorsi, salvo casi eccezionali di esame congiunto dalla ricevibilità e dal merito. Gli atti dichiarati irricevibili – le relative pronunce hanno forma di decisione, mentre le pronunce sul merito hanno forma di sentenza – sono eliminati dal ruolo della Corte. Gli atti ritenuti ricevibili sono esaminati nel merito dagli organi cui sono stati assegnati, salvo che ritengano di rimettere il ricorso alla “Grande Chambre” quando si tratti di questioni che riguardino l’interpretazione della Convenzione o che possano condurre a decisioni diverse da altre già adottate nella stessa materia.

In linea generale, la procedura è ispirata ai principi del contraddittorio e della pubblicità. L’esame della ricevibilità avviene ordinariamente con procedura scritta, ma l’organo può decidere di tenere udienza pubblica, in tal caso pronunciandosi anche sul merito del ricorso. L’esame del merito può richiedere supplementi di istruttoria e, nel corso del procedimento, può essere avanzata da parte del ricorrente una richiesta di decisione in via di equità, come, del resto, possono essere svolte negoziazioni finalizzate ad una composizione amichevole della controversia.

Le decisioni sono adottate a maggioranza e ogni giudice può far constare nel testo la propria opinione dissenziente. Nel termine di tre mesi dall’emanazione della decisione, le parti possono chiedere che il caso sia rimesso alla Grande Chambre - la cui pronuncia è definitiva - se vi sia un grave motivo di carattere generale o attinente all’interpretazione o all’applicazione della Convenzione o dei Protocolli.

Come già accennato, l’attività della Corte ha registrato, negli anni, un andamento sempre crescente: il numero dei ricorsi presentati è aumentato di circa il 130 % tra il 1998 e il 2001 e, dalle statistiche ufficiali del 2007, risulta che nel corso dell’anno hanno trovato definizione 28.792 ricorsi mentre ne sono stati assegnati41.700 nuovi (il 6 per cento in più rispetto al 2006)[6] su un totale di 55.100 ricorsi depositati nel 2007, di cui 2350 ricorsi relativi all’Italia.[7] Nel corso del 2007 la Corte ha reso 1.503 sentenze di merito (67 relative all’Italia) e, alla fine dello stesso anno, risultavano pendenti 79.427 ricorsi, dei quali 2.907 (il 3,65 per cento) riguardanti l’Italia.

La giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo.

La giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo è vincolante per ogni Stato Parte della Convenzione.

Infatti, l’articolo 46 CEDU impegna gli Stati a conformarsi alle sentenze definitive della Corte nelle controversie di cui sono parti e affida al Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa il compito di sorvegliare l’esecuzione delle sentenze. Trattandosi di un obbligo di risultato, lo Stato può scegliere discrezionalmente il modo in cui adempiervi e ad esso spetta rimuovere, se possibile, la situazione lesiva constatata dalla Corte oppure prevenire l’insorgere di nuove.

Inoltre, l’articolo 53 CEDU dispone che “nessuna delle disposizioni della Convenzione può essere interpretata in modo da limitare o pregiudicare i Diritti dell’Uomo e le Libertà fondamentali che possano essere riconosciuti in base alle leggi di ogni Parte Contraente o in base ad ogni altro accordo al quale essa partecipi”.

Ancora, ai sensi dell’articolo 32 CEDU la competenza della Corte si estende a tutte le questioni concernenti l’interpretazione e l’applicazione della Convenzione e dei suoi protocolli che siano sottoposte ad essa a seguito di ricorso statale o individuale o di richiesta di parere del Comitato dei Ministri; in caso di contestazione sulla competenza della Corte, è la medesima che decide.

Nelle sue pronunce la Corte procede all’esame della fattispecie dedotta in giudizio alla luce del diritto nazionale e valuta la sussistenza di un contrasto tra l’assetto che in sede nazionale è stato a quella fattispecie e il diritto della Convenzione.

Tale diritto è costituito non solo dal disposto letterale delle disposizioni della CEDU, ma anche del significato normativo che se ne trae sulla base di precedenti giurisprudenziali della stessa Corte che in ogni sentenza sono ampiamente richiamati.

Occorre aggiungere che le considerazioni in diritto della Corte sono molto spesso arricchite dall’esame di atti internazionali, come il Patto internazionale dei diritti civili e politici adottato dall’Assemblea generale dell’ONU il 16 dicembre 1966, o come la Convenzione quadro per i diritti delle minoranze nazionali del 1° febbraio 1995 adottata dal Consiglio d’Europa[8]. Inoltre, la Corte, a fini istruttori, spesso si riferisce a dati derivanti da attività di organizzazioni internazionali come Amnesty International, Human Rights Watch o di istituzioni di altri Stati, anche non appartenenti alla Convenzione[9].

Nella sua opera interpretativa del diritto convenzionale, anche attraverso il ricorso a fonti di diritto internazionale e ad attività di soggetti operanti sul piano internazionale, la Corte svolge un ruolo di “controllo europeo” sulla legge (nazionale) e le decisioni (nazionali) che la applicano.[10] Le pronunce della Corte contribuiscono, in tal modo, alla formazione di una sorta di diritto pubblico europeo, attività, questa, nella quale sono oggetto di costante considerazione le pronunce degli organi giurisdizionali dell’Unione europea e documenti dell’Unione come la Carta per i diritti fondamentali. In considerazione di ciò, si può dire che, negli anni, il sistema convenzionale ha registrato una notevole forza espansiva del diritto della CEDU come interpretato dalla Corte EDU, la cui attività giurisprudenziale ha consentito di ascrivere alle disposizioni convenzionali, nel loro significato letterale, fattispecie sostanzialmente diverse tra loro ma riconducibili al medesimo valore da tutelare.

Ove riscontri la violazione denunciata dal ricorrente, la Corte, se richiesta dal ricorrente, valuta la sussistenza di un reale pregiudizio, materiale o morale, derivante dalla violazione stessa e considera la possibilità di un’effettiva riparazione da parte dello Stato convenuto in giudizio dei danni accertati. A questo proposito si deve notare che, ai sensi dell’art. 41 CEDU, in materia di equa soddisfazione, se la Corte dichiara che vi è stata violazione della Convenzione o dei suoi protocolli e se il diritto interno dello Stato non permette se non in modo imperfetto di rimuovere le conseguenze di tale violazione, la Corte EDU accorda, se del caso, un’equa soddisfazione alla parte lesa. Ne deriva, quindi, che, a termini di Convenzione, le misure che la Corte può disporre, oltre alla previsione di equa riparazione, dovrebbero avere carattere individuale.

Tuttavia, a partire in particolare dalla giurisprudenza del 2004, si può rilevare l’orientamento della Corte di non limitarsi a disporre solo misure circoscritte alla fattispecie oggetto di giudizio, stabilendo un obbligo, o ponendo un invito, per lo Stato convenuto in giudizio, per l’adozione di misure di carattere generale, ad efficacia estesa, quindi, a tutti i soggetti dell’ordinamento giuridico nazionale. La base giuridica delle sentenze che pongono direttive o vincoli conformativi agli Stati parti in causa è costituita dalla risoluzione (2004) 43 del 12 maggio 2004 del Comitato dei Ministri, con la quale tale Organo ha invitato la Corte ad indicare agli Stati le misure anche di carattere generale che sarebbe stato opportuno adottare, al fine di giungere alla piena esecuzione delle sentenze.

Il fondamento della risoluzione citata e delle sentenze della Corte che pongono misure di carattere generale è costituito dalla constatazione di violazioni seriali da parte di alcuni Stati, spesso tali da essere riconducibili all’esistenza di lacune ordinamentali. Le violazioni seriali danno luogo a numerosissimi ricorsi individuali, creando un carico di attività per la Corte tale da mettere in pericolo il funzionamento del sistema. Perciò questa tipologia di sentenze è strettamente funzionale alla garanzia dell’effettività del meccanismo stabilito dalla CEDU e, nello stesso tempo, dei valori sostanziali che quel meccanismo tutela.

L’esecuzione delle sentenze della Corte EDU

Come accennato, le funzioni di controllo dell’esecuzione delle sentenze della Corte spettano al Comitato dei Ministri che verifica: se l’equa riparazione eventualmente concessa dalla Corte è stata pagata, con la corresponsione degli eventuali interessi in caso di ritardo; tenendo conto della discrezionalità di cui dispone il singolo Stato nella scelta delle misure necessarie a conformarsi alla sentenza, se siano state adottate misure individuali per assicurare che la violazione sia cessata e che la parte lesa sia stata reintegrata, per quanto possibile, nella situazione precedente la violazione della Convenzione; oppure se, invece di misure individuali, siano state adottate misure di carattere generale, al fine di prevenire nuove violazioni simili a quelle constatate o di porre termine a violazioni permanenti.

Con la raccomandazione R(2000)2, il Comitato dei Ministri ha invitato gli Stati membri ad adottare misure adeguate che prevedano - in favore della parte lesa da violazioni della CEDU riscontrate in sentenze della Corte europea - la restitutio in integrum, nonché meccanismi appropriati per il riesame di casi, ivi compresa la riapertura di procedimenti.

Infatti, nella logica del sistema, dalla constatazione della violazione della Convenzione da parte di uno Stato deriva l’obbligazione di quest’ultimo di porre il soggetto a danno del quale la violazione è avvenuta nella situazione in cui si sarebbe trovato in assenza di violazione.

L’esecuzione delle sentenze della Corte europea da parte dello Stato italiano ha costituito negli ultimi anni questione oggetto di particolare attenzione da parte sia del Comitato dei Ministri sia dell’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa, a causa del notevole ritardo nell’esecuzione di alcune pronunce.

Già con la risoluzione 1411(2004) e poi con la risoluzione 1516 (2006) tale Assemblea stigmatizzava il ritardo dell’Italia nell’attuazione di numerose pronunce della Corte di Strasburgo e chiedeva alle delegazioni parlamentari nazionali di svolgere un ruolo più attivo nei parlamenti di appartenenza, riservandosi il diritto di applicare l’art. 8 del proprio regolamento (contestazione dei poteri di una delegazione nazionale), in caso di inadempienze persistenti[11].

La consapevolezza dell’esposizione dell’Italia sul piano politico in seno al Consiglio d’Europa ha dato luogo ad iniziative sul piano parlamentare tra le quali si segnalano le seguenti:

1. attribuzione al Presidente della Delegazione nazionale all’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa di un preciso ruolo all’interno delle Camere per la trasmissione di atti della medesima Assemblea parlamentare relativi alle questioni di esecuzione delle sentenze della Corte europea;

2. facoltà della suddetta Delegazione di svolgere incontri con gli Uffici di presidenza delle Commissioni permanenti. Poiché sono queste le sedi di programmazione dell’attività delle Commissioni, tali incontri sono diretti ad individuare le priorità normative che nascono dalle esigenze di implementazione; permettono anche alle Commissioni parlamentari di attivare un rapporto di controllo con il ministro di settore per conoscere gli intendimenti del governo negli specifici comparti di intervento;

3. invito dei Presidenti delle Camere ai Presidenti delle Commissioni permanenti a svolgere, nell’ambito dell’istruttoria legislativa, una valutazione di compatibilità dei progetti di legge esaminati con la Convenzione europea dei diritti dell’uomo;[12]

4. adozione della legge 9 gennaio 2006, n. 12, recante disposizioni in materia di esecuzione delle pronunce della Corte europea. Tale atto – introducendo una modifica della legge n. 400 del 1988 in materia di attribuzioni del Presidente del Consiglio - ha sancito l’obbligo per il Governo di promuovere gli adempimenti di sua competenza conseguenti alle pronunce della Corte europea emanate nei confronti dell’Italia, di comunicare tempestivamente alle Camere tali pronunce, nonché di presentare annualmente al Parlamento una relazione sullo stato della loro esecuzione.

Anche a livello amministrativo sono state adottate iniziative con lo svolgimento, presso l’Avvocatura della Camera dei deputati, di attività di Osservatorio sulle sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo e sulle questioni rilevanti sul piano normativo conseguenti a tali sentenze, al fine di concorrere alla conoscenza a livello parlamentare delle pronunce riguardanti l’Italia[13].

Di tutte le iniziative appena illustrate è stata data comunicazione agli Organi del Consiglio d’Europa, con un riscontro di sicuro apprezzamento, unitamente alla sottolineatura dell’esigenza che l’Italia prosegua nella via intrapresa[14].

Nella materia dell’attuazione delle sentenze della Corte EDU assume rilievo la questione dell’efficacia nell’ordinamento nazionale del diritto della CEDU come interpretato da tale Corte. Questione affrontata dalla Corte costituzionale italiana nel 2007, con le sentenze nn. 348 e 349 che hanno escluso l’efficacia diretta del diritto della CEDU come interpretato dalla Corte di Strasburgo, efficacia invece espressamente prevista in alcuni ordinamenti del Consiglio d’Europa. Secondo la Corte costituzionale tale diritto ha la funzione di complesso normativo interposto tra la legge nazionale e la Costituzione, fungendo da parametro di valutazione della costituzionalità della stessa legge nazionale ai sensi dell’art. 117 Cost..

Nell’ambito delle sentenze di constatazione di violazione emanate nei confronti dell’Italia possono individuarsi alcuni filoni giurisprudenziali, riguardanti materie spesso ricorrenti nel contenzioso che vede come parte lo Stato italiano davanti alla Corte EDU.

Per talune materie, il carattere ripetitivo di alcune questioni sottoposte ai Giudici di Strasburgo, che danno luogo a casi clone, ha indotto la Corte EDU ad emanare pronunce con le quali, constatata una lacuna strutturale nell’ordinamento nazionale, ha chiesto allo Stato italiano l’adozione di misure generali strutturali, come avvenuto, ad esempio, con le sentenze emanate dalla Grande Camera il 29 marzo 2006 sia in materia di espropriazione (sentenza Scordino) che di indennizzo per eccessiva durata dei procedimenti.

Tra i filoni giurisprudenziali ricorrenti rientrano le seguenti materie, che sono state oggetto di pronunce anche nel 2007:

· eccessiva durata dei processi e la quantificazione dei relativi indennizzi disposti ai sensi della legge n. 89 del 2001;[15]

· limitazioni personali a carico del fallito;[16]

· detenzione in regime di articolo 41-bis della legge n. 354 del 1975[17];

· espropriazione, sotto il profilo della quantificazione del relativo indennizzo, e della pratica delle espropriazioni indirette.

Inoltre, alla base di molte sentenze in materia di equità del processo, vi è la questione dell’assenza di dispositivi nell’ ordinamento nazionale che consentano il rinnovo o la riapertura del processo nazionale a seguito di constatazione di violazione del diritto all’equo processo da parte della Corte EDU[18]. Questa materia è stata recentemente affrontata dalla Corte costituzionale, con la sentenza n. 129 del 2007, che ha rivolto un “pressante invito” al legislatore ad intervenire.

Alla materia dell’espropriazione si riferiscono le citate sentenze della Corte costituzionale nn. 348 e 349 del 2007, che hanno dichiarato l’illegittimità di disposizioni nazionali ritenute in contrasto con la CEDU dalla Corte di Strasburgo. A seguito della pronuncia di incostituzionalità, la VIII Commissione Ambiente, territorio e lavori pubblici della Camera dei deputati aveva approvato, il 14 novembre 2007, la risoluzione n. 7-00302, con la quale impegnava il Governo: “ad adottare ogni opportuna iniziativa finalizzata a pervenire ad una nuova disciplina legislativa dell'indennità di espropriazione, tenendo presenti i criteri individuati nella sentenza n. 348 del 2007 della Corte costituzionale” e “a muoversi, in questo contesto e in coerenza con la giurisprudenza costituzionale, verso una commisurazione dell'indennità di espropriazione superiore a quella fissata dalla legislazione vigente, adottando tuttavia una logica che - non potendo garantire l'integrale applicazione del valore di mercato - miri ad assicurare una maggiore prossimità di tale indennità con il valore venale del bene ablato”.

A seguito di tale risoluzione, il legislatore è intervenuto dettando, all’art. 2, commi 89-90, della legge n. 244 del 2007, nuovi criteri per il calcolo dell’indennità di esproprio e del risarcimento del danno da occupazione acquisitiva. In base alla nuova disciplina, l’indennità di esproprio va determinata sulla base del criterio del valore venale del bene espropriato; quando l’espropriazione è finalizzata alla realizzazione di interventi di riforma economico sociale, l’indennità è ridotta del 25%[19].

Quanto all’espropriazione indiretta, la più recente giurisprudenza della Corte EDU è giunta a dettare misure strutturaliper rimediare alla disfunzione dell’ordinamento italiano derivante dalla violazione seriale del principio di legalità causata dall’espropriazione indiretta[20]. La sentenza Scordino n. 3 c. Italia del 2007 afferma che tali misure devono: evitare che il sistema della CEDU sia compromesso da un gran numero di ricorsi derivanti dallo stesso problema; consentire una riparazione adeguata a tutti i soggetti lesi da tale violazione; prevenire la violazione stessa, non consentendo l’occupazione di fondi in mancanza sia di un progetto e di un provvedimento di espropriazione regolarmente adottati, sia dello stanziamento di risorse per un indennizzo rapido ed adeguato del proprietario; avere tenore dissuasivo e consentire l’individuazione di responsabilità delle violazioni; rendere possibile in concreto la restitutio in integrum dei fondi illegittimamente espropriati, prevedendo, in caso di oggettiva impossibilità di restituzione, la corresponsione di una somma pari al valore attuale del bene ed un risarcimento delle perdite subite[21].

Nel corso del 2007 non si riscontrano pronunce in tema di immunità parlamentari, materia nella quale però, tra il 2004 e il 2007, la Corte ha emanato cinque sentenze di constatazione di violazione della Convenzione nei confronti dell’Italia[22]. Non si riscontrano, inoltre, nemmeno pronunce in tema di sfratti, settore in cui, nel 2007, la Corte aveva emanato otto pronunce di constatazione di violazione[23]. Ciò si segnala in quanto, entrambe le materie, avevano costituito negli ultimi anni filoni classici di intervento della Corte EDU.

Attività della Delegazione italiana sui temi della Conferenza europea dei Presidenti di parlamento

(a cura del Servizio Rapporti internazionali)

Pena di morte

Facendo seguito all'iniziativa assunta dal Governo italiano in seno alle Nazioni Unite per promuovere una moratoria internazionale delle esecuzioni capitali, la delegazione italiana presso l'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa ha promosso anche in questa sede un dibattito sul tema.

A tale scopo l’on. Marcenaro è stato incaricato dalla Commissione giuridica dell’Assemblea della relazione dal titolo L’impegno degli Stati membri del Consiglio d’Europa a promuovere a livello internazionale una moratoria sulla pena di morte.

Il rapporto dell’on. Marcenaro (Doc. 11303) è stato discusso in plenaria nella seduta del 26 giugno 2007. Il relativo dibattito si è concluso con l'approvazione, a larga maggioranza, della Risoluzione 1560 (2007).

Tale risoluzione è stata poi trasmessa formalmente alla Camera ed annunziata in Aula il 12 luglio 2007 (Doc. XII-bis, n. 39)

Diritti umani

L'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa adotta annualmente un rapporto sullo Stato dei diritti dell'uomo e della democrazia in Europa.

Il 18 aprile 2007 si è svolto in plenaria, durante la seconda parte della sessione dell'Assemblea, il primo dibattito annuale su questo tema, sulla base di due rapporti presentati dalla Commissione giuridica (On. Porgourides, Cipro, PPE – doc. 11202 dal titolo Situazione dei diritti dell’uomo in Europa) e dalla Commissione politica (On. Gross, Svizzera, SOC – doc. 11203 dal titolo Situazione della democrazia in Europa). Il dibattito si è concluso con l'approvazione della Risoluzione 1547 (2007) e della Raccomandazione 1791 (2007).

L’allora Presidente dell'Assemblea parlamentare, on. Van der Linden, ha chiesto ai Presidenti dei parlamenti dei paesi membri del Consiglio d'Europa di promuovere un analogo dibattito in seno alle rispettive assemblee.

Su specifica iniziativa della Delegazione italiana presso l’Assemblea CdE, che ha presentato allo scopo la Mozione Rigoni e altri n. 1-00225, la Camera dei deputati nelle sedute plenarie del 22 e del 30 ottobre 2007 ha tenuto un dibattito sullo stato dei diritti umani e della democrazia in Europa al termine del quale la mozione citata è stata approvata a larghissima maggioranza.

Si segnala che questa è stata la prima volta che un tale dibattito sulle attività del Consiglio d’Europa ha avuto luogo nel Parlamento italiano.

Esecuzione delle sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo

L’Italia è stata ripetutamente richiamata al rispetto degli obblighi assunti aderendo alla Convenzione dei diritti dell’uomo, in particolare in ordine all’esecuzione delle sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo.

Il parlamento italiano è stato più volte investito della questione da parte della Delegazione italiana. Già nella XIV Legislatura il Presidente della Camera[24] aveva posto all’attenzione dei Presidenti delle Commissioni permanenti il tema della conformità del nostro ordinamento alle norme della Convenzione dei diritti dell’uomo.

Su impulso dell’allora Presidente della Delegazione, è poi stata adottata la Legge 9 gennaio 2006, n. 12 (cd. Legge Azzolini) che ha previsto l’obbligo per il Governo di comunicare tempestivamente alle Camere, ai fini dell’esame delle competenti Commissioni permanenti, le sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo emanate nei confronti dello Stato italiano e di presentare annualmente al Parlamento una relazione sullo stato di esecuzione delle stesse.

Da ultimo è tornata sulla questione la Risoluzione 1516 (2006), basata sul rapporto (doc. 11020) dell’on. Jurgens[25] (Paesi Bassi, SOC), adottata dall’Assemblea CdE il 2 ottobre 2006, trasmessa formalmente alla Camera, il 16 novembre 2006 ed annunziata in Aula il 30 novembre 2006 (Doc. XII-bis, n. 15).

In data 12 dicembre 2006 il Presidente della Camera ha risposto al Presidente Van der Linden, affermando che i Parlamenti nazionali possono adoperarsi “per sollecitare i Governi dei rispettivi Paesi a dare esecuzione senza indugio alle decisioni della Corte di Strasburgo” svolgendo anche un ruolo autonomo in campo legislativo. Ha poi ricordato di aver raccomandato ai Presidenti delle Commissioni che la valutazione di compatibilità dei progetti di legge con il diritto della Convenzione per la salvaguardia dei diritti umani, come interpretato dalla Corte di Strasburgo, costituisca un criterio di riferimento nell’ambito dell’istruttoria legislativa.

Nella citata lettera, il Presidente della Camera ha inoltre ricordato di aver richiesto al Presidente della Delegazione, on. Rigoni, di trasmettere alla Presidenza gli atti approvati dall’Assemblea riguardanti la materia dell’esecuzione, da parte dell’Italia, delle sentenze della Corte di Strasburgo, e di avergli fatto presente l’opportunità che la Delegazione richiami l’attenzione delle Commissioni competenti sui rapporti o altri atti su questo tema all’esame dell’Assemblea CdE.

Le iniziative per la tutela dei diritti umani

Le iniziative in ambito ONU

L’organismo delle Nazioni Unite deputato a promuovere la protezione dei diritti umani a livello internazionale curandone il coordinamento con gli altri organi ONU è il Consiglio per i diritti umani[26], che dal 2006 ha sostituito la precedente Commissione.

L’Italia - presente quasi ininterrottamente, sin dal 1957, nella Commissione per i diritti umani - il 17 maggio 2007 è stata eletta nel Consiglio per i diritti umani per il triennio 2007-2010. Tra gli argomenti posti al centro dell’azione italiana in seno al Consiglio figurano la promozione della democrazia e dello Stato di diritto, l’impegno per l’abolizione della pena di morte nel mondo, la protezione dei diritti dei bambini e delle donne contro fenomeni di violenza e discriminazione, il contrasto a razzismo e xenofobia, nonché, in particolare, il rinnovo del mandato dell'esperto indipendente sulla Somalia.

Sul versante nazionale, il sistema italiano di controllo del rispetto della normativa delle Nazioni Unite in materia di diritti umani si basa principalmente sulla presentazione di rapporti governativi, da parte del Comitato interministeriale dei diritti dell’uomo (CIDU),[27] ai comitati di esperti istituiti nel quadro dei Patti[28] e delle altre convenzioni internazionali adottate in materia.

Nella XV legislatura è stato istituito il Comitato dei Ministri per l'indirizzo e la guida strategica in materia di tutela dei diritti umani[29] al quale, al fine di assicurare la coerenza degli interventi con gli indirizzi fissati dal Governo, è riservata sia l’adozione delle linee programmatiche sia le funzioni di indirizzo e di coordinamento delle attività del CIDU e degli altri organismi che svolgono attività istituzionali in materia di diritti umani; il CIDU, in particolare, è tenuto anche a fornire supporto tecnico al Comitato.

L’attività parlamentare

In occasione del 60° anniversario della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo[30], è stato disposto lo stanziamento di 1 milione di euro per l’anno 2008 per la promozione e il coordinamento - da parte di un comitato da istituire presso il Ministero degli affari esteri - di iniziative e manifestazioni per le celebrazioni da svolgere nel quadro delle attività patrocinate dall’ONU[31].

La tutela dei diritti umani è – inoltre - una delle tematiche principali e di costante interesse nei lavori delle Commissioni Esteri di Camera e Senato.

All’interno della Commissione Affari esteri della Camera svolge la propria attività il Comitato permanente per i diritti umani che, istituito in tutte le legislature a partire dalla X, è preposto all'esame delle tematiche generali relative ai diritti umani, con particolare riferimento allo stato della loro tutela a livello internazionale. Il Comitato, inoltre, ha il compito di seguire l'iter dei singoli provvedimenti in materia, svolgendo un lavoro di carattere istruttorio rispetto alle attività della Commissione.

Nella XV legislatura il Comitato - istituito il 17 ottobre 2006 - si è prevalentemente dedicato allo svolgimento dell’indagine conoscitiva sui diritti umani, deliberata dall’Ufficio di presidenza della Commissione esteri il 5 dicembre 2006 e non conclusa per il termine anticipato della legislatura.

Le attività conoscitive del Comitato, postosi anche come sede per ricevere testimonianze e denunce di violazione dei diritti umani, hanno avuto inizio il 5 dicembre 2006 con un’audizione dedicata alla situazione dei diritti umani a Cuba nella quale sono intervenuti esponenti del mondo politico e sindacale cubano in esilio e un rappresentante della società civile[32].

Nella seduta del 7 marzo 2007il Sottosegretario agli affari esteri, Gianni Vernetti, ha illustrato le linee di indirizzo del Governo sul tema della promozione di una cultura della tutela dei diritti umani nel mondo. È stata sottolineata l’introduzione di innovativi elementi statutari, quali le cosiddette universal periodic review, consistenti nell'obbligo per i Paesi membri del Consiglio dei diritti umani delle Nazioni Unite di sottoporsi a una revisione periodica sui propri standard dei diritti umani e della democrazia. Nell’esporre le linee guida della candidatura italiana a un seggio nel Consiglio stesso per il triennio 2007-2010, il Sottosegretario ha precisato che essa si fonda sia sulla tutela dei diritti umani, sia sulla promozione della democrazia, evidenziando, in tali ambiti, l’importanza dei dialoghi istituzionalizzati in materia di diritti umani tra Unione europea e Paesi terzi, quali Cina, Russia e Iran, divenuti strumento tramite il quale l’Ue è in grado - spesso su segnalazione di organizzazioni non governative - di individuare casi specifici di violazione. E’ stato richiamato, altresì, il dialogo avviato dall’Ue con gli Stati Uniti sui profili di tutela dei diritti umani nella lotta al terrorismo.

Nella seduta del 21 marzo 2007 si è svolta l’audizione della signora Aminatu Haidar, dirigente del Collettivo per i diritti umani nel Sahara occidentale, la quale ha messo al corrente la Commissione del progressivo peggioramento della già grave situazione della popolazione sahrawi (costituita da gruppi tribali) a causa degli ostacoli frapposti dalle autorità marocchine alle attività dei difensori dei diritti umani. Nella medesima seduta si è svolta anche l’audizione di monsignor Raúl Vera López, dirigente del Centro per i diritti umani Frà Bartolomé de Las Casas che ha informato sulle violazioni dei diritti umani della popolazione indigena nello stato messicano del Chiapas.

Sulla situazione dei diritti umani in Messico la Commissione ha approvato, nella seduta del 25 luglio 2007, una risoluzione[33] che impegna il Governo a verificare in seno al Consiglio per i diritti umani delle Nazioni Unite, nonché nell'ambito delle scadenze istituzionali del partenariato tra l'Unione europea e il Messico, l'evoluzione della situazione dei diritti umani e del rispetto dei principi dello Stato di diritto nel Paese.

La situazione della «diaspora» internazionale somala è statarappresentata il 17 maggio, mentre nella seduta del 31 maggioè intervenuto il presidente del Comitato interministeriale per i diritti umani (CIDU), Valentino Simonetti, che nell’illustrare i meccanismi internazionali di tutela dei diritti umani, con particolare riguardo al nuovo Consiglio per i diritti umani delle Nazioni Unite, ha illustrato l’approccio del Consiglio alle questioni di sua competenza: esso consiste nello stimolare ciascun Paese al progressivo adeguamento della propria situazione agli standard internazionali ed è quindi differente da interventi di tutela dei diritti umani attivate sulla base di ricorsi individuali (tipico, ad esempio, della Corte europea dei diritti dell'uomo). Nella medesima seduta ha avuto luogo l’audizione di un rappresentante della Asociación de Usuarios Campesinos de Arauca (Colombia) che ha denunciato, ancora una volta[34], l’aggravarsi della violazione dei diritti umani nel Paese, risalente agli anni '40 del secolo scorso ma oltremodo accentuatasi con l’ascesa del Presidente Alvaro Uribe, eletto una prima volta nel 2002 e riconfermato per altri quattro anni nel maggio 2006. Alla Colombia è stata dedicata un’ulteriore seduta, il 12 luglio 2007, dedicata all’audizione del senatore Gustavo Petro, rappresentante del Polo democratico alternativo.

Rappresentanti di talune ONG intervenuti nella seduta del21 giugno 2007hanno esposto la situazione dei diritti umani in Darfur; il 18 ottobre 2007 rappresentanti dell'ONG Save the children hanno riferito alla Commissione sul programma di educazione ed istruzione nel Sudan meridionale Riscriviamo il futuro.

Nella seduta dell’11 luglio 2007 il presidente del Comitato europeo per la prevenzione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti (CPT)[35], Mauro Palma, ne ha illustrato l’attività.

Esponenti di Amnesty International hanno presentato, il 17 luglio 2007,il rapporto annuale dell’organizzazione, che documenta la situazione dei diritti umani nel corso del 2006.

La deputata afghana Malalai Joya ha riferito alla Commissione sulla situazione dei diritti umani in Afghanistan nell’audizione del 24 luglio 2007. Cecilia Brighi, consigliere di amministrazione dell'Organizzazione internazionale del lavoro OIL[36], ha riferito sulla situazione dei diritti umani in Birmania (26 luglio) sottolineando la diffusa presenza di lavoro forzato in quel Paese[37], emblematico di un modello di globalizzazione totalmente sbagliato. Il 25 ottobre 2007 la Commissione esteri ha approvato una risoluzione[38]che impegna il Governo a mantenere elevata l’attenzione della comunità internazionale sulla gravissima situazione birmana attuando in ogni sede internazionale misure atte a isolare il regime militare.

Vladimiro Zagrebelsky, giudice della Corte europea dei diritti dell'uomo (CEDU) di Strasburgo, nella seduta dell’11 ottobre 2007, ne ha illustrato le attività sottolineando anche taluni profili problematici in ordine al suo funzionamento.

La trasgressione delle regole internazionali sui diritti dell'uomo nella Repubblica democratica popolare del Laos è stata oggetto della seduta del 25 ottobre 2007, cui ha partecipato la signora Vanida Thephsouvanh, Presidente del MLDH-Movimento Lao per i diritti umani.

Le ultime due sedute prima della fine della legislatura sono state dedicate, rispettivamente, all'audizione di rappresentanti della Campagna internazionale contro le mine antiuomo (30 ottobre 2007) e di esponenti dell'organizzazione Medici senza frontiere (7 novembre) sulla situazione umanitaria nella regione somala dell'Etiopia dell'Ogaden, dove l’intensificazione degli scontri tra il Governo regolare e i ribelli dell'Ogaden National Liberation Front hareso praticamente impossibile l’accesso ai soccorsi umanitari.

Con riguardo alla promozione dei diritti umani e della democrazia nel quadro della Convenzione europea per i diritti dell’uomo (CEDU)[39] e delle iniziative del Consiglio d’Europa, si segnala che l’Assemblea della Camera dei deputati (seduta del 30 ottobre 2007) ha approvato due mozioni: la mozione 1/00225cheimpegna il Governo ad adoperarsi per contribuire a risolvere in tutte le sedi, nazionali e internazionali, i principali deficit democratici che si sostanziano in violazione dei diritti umani rilevati dall'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa in occasione del primo dibattito annuale sul tema (18 aprile 2007); la mozione 1/00237 che impegna il Governo ad adottare le iniziative di carattere normativo[40] necessarie a dare seguito ai rilievi formulati all’Italia a seguito delle procedure di monitoraggio compiute dagli organi del Consiglio d’Europa.

Si rammenta – infine - che l’Assemblea del Senato ha approvato, il 7 febbraio 2007, la mozione n. 20 per l’istituzione di una Commissione speciale per la tutela e la promozione dei diritti umani. La Commissione si è riunita una sola volta.

La tutela dei diritti delle donne

Le leggi più recenti

Nelle ultime legislature sono state numerose le iniziative legislative finalizzate alla tutela dei diritti delle donne, anche con specifico riguardo alla promozione delle pari opportunità. Quest’ultimo principio è stato oggetto di una modifica all’art. 51 della Costituzione introdotta dalla legge costituzionale 30 maggio 2003, n. 1.

Tra gli altri interventi legislativi si segnalano, per la loro rilevanza, la legge 9 gennaio 2006, n. 7, Disposizioni concernenti la prevenzione e il divieto delle pratiche di mutilazione genitale femminile, e il Codice delle pari opportunità (decreto legislativo 11 aprile 2006, n. 198).

Adottato sul finire della XIV legislatura ed entrato in vigore all’inizio della XV, il 15 giugno 2006, il Codice delle pari opportunità ha operato un riordino delle disposizioni volte a combattere le discriminazioni e ad attuare pienamente ed effettivamente il principio di uguaglianza. Il codice raccoglie anche le norme relative alle consigliere e ai consiglieri di parità nominati a livello nazionale, regionale e provinciale e quelle concernenti le pari opportunità nel lavoro, nell’attività di impresa e nell’accesso alle cariche elettive. È composto di 58 articoli e si divide in quattro libri: il primo contiene disposizioni generali per la promozione delle pari opportunità tra uomo e donna, mentre nei libri successivi trovano spazio le disposizioni volte alla promozione delle pari opportunità nei rapporti etico-sociali, nei rapporti economici e nei rapporti civili e politici.

Gli interventi normativi nella XV legislatura

Aspetti istituzionali. Dal punto di vista dell’organizzazione istituzionale, nelle ultime due legislature le funzioni in materia di pari opportunità nei rapporti di lavoro e di azioni positive, precedentemente in capo al Ministro del lavoro e delle politiche sociali, nonché le funzioni di competenza statale in materia di imprenditoria femminile, in precedenza attribuite al ministro delle attività produttive, sono state conferite al Ministro per le pari opportunità.

La legge finanziaria per il 2008, dando attuazione alla modifica costituzionale dell’articolo 51 operata con la legge costituzionale 30 maggio 2003, n. 1, ai commi 376 e 377 dell’art. 1 dispone che la composizione del Governo deve essere coerente con il principio costituzionale delle pari opportunità nell’accesso agli uffici pubblici e alle cariche elettive.

La parità di trattamento nell’accesso ai beni e servizi. Il decreto legislativo n. 196/2007,ha novellato il codice delle pari opportunità introducendo, nell’ambito del Libro III, il nuovo Titolo III - Parità di trattamento tra uomini e donne nell’accesso a beni e servizi e loro fornitura - recante nove articoli (da 55-bis a 55-decies). Il decreto, in attuazione della direttiva 2004/113/CE, reca la disciplina specifica relativa alla parità di trattamento tra donne e uomini per quanto riguarda l’accesso ai beni e servizi assicurativi e finanziari e alla loro fornitura, sia per il settore pubblico che per quello privato.

Il bilancio di genere. Icommi da 481 a 484 dell’art. 2 della legge finanziaria per il 2008 prevedono un’attività di sperimentazione volta ad introdurre, per le amministrazioni statali, il “bilancio di genere”. La sperimentazione è prevista, limitatamente all’anno 2008, presso i Ministeri della salute, della pubblica istruzione, del lavoro e previdenza sociale e dell’università e della ricerca[41]. I successivi commi da 485 a 487 istituiscono, per l’anno 2008, un Fondo con una dotazione di 1 milione di euro destinato all’inserimento nel programma statistico nazionale di rilevazioni statistiche di genere, da realizzarsi attraverso una disaggregazione dei dati raccolti nonché grazie all’utilizzo di indicatori “sensibili al genere”. Non sono oggetto di specifica disciplina le modalità di costituzione del Fondo e di attribuzione o ripartizione delle risorse stanziate; viene affidato all’ISTAT il compito di assicurare l’attuazione di tale obiettivo nell’ambito del Sistema statistico nazionale.

La legge comunitaria per il 2006. La legge 6 febbraio 2007, n. 13 (legge comunitaria per il 2006) ha delegato il Governo a recepire la direttiva 2006/54/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 luglio 2006, volta a riordinare in un unico testo le vigenti disposizioni comunitarie riguardanti le pari opportunità e la parità di trattamento tra sessi in materia di occupazione e lavoro. La direttiva in esame quindi attua la rifusione in un unico testo delle sette direttive che disciplinano questa materia, per esigenze di chiarezza e di facilità di consultazione delle norme, provvedendo a coordinare tali direttive anche sulla base delle pronunce della Corte di giustizia delle Comunità europee.

I provvedimenti governativi. Si segnalano:

§ il D.P.R. 14 maggio 2007, n. 115, recante il regolamento per il riordino della Commissione per le pari opportunità tra uomo e donna[42], che, ai fini di riduzione della spesa, ha ridefinito, tra l’altro, la composizione e il funzionamento della Commissione, i diritti sul piano economico per i suoi componenti nonché la struttura burocratica di supporto (segreteria tecnica) della Commissione;

§ la direttiva del Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione e del Ministro per i diritti e le pari opportunità del 23 maggio 2007, con la quale sono state emanate le misure per attuare parità e pari opportunità tra uomini e donne nelle amministrazioni pubbliche.

Il Comitato per le pari opportunità della Camera dei deputati. Istituito per la prima volta con deliberazione dell’Ufficio di Presidenza il 1° marzo 2000, nel corso della XIII legislatura, e poi confermato nelle due legislature successive, il Comitato si compone di 4 deputate, designate dal Presidente della Camera (2 delle quali nell’ambito dell’Ufficio di Presidenza), e 5 dipendenti dell’Amministrazione, 4 delle quali elette da tutte le dipendenti ed una in rappresentanza dell’Amministrazione, designata dal segretario generale, che ne cura la segreteria.

Il Comitato è organo di consulenza nei confronti dell’Ufficio di Presidenza e formula proposte e pareri – anche in materia di organizzazione del lavoro, percorsi professionali, orari di lavoro, supporti ed infrastrutture di sussidio – finalizzati a realizzare condizioni di parità e di pari opportunità.

Le risorse destinate alla politica delle pari opportunità

L’art. 19, comma 3, del decreto-legge n. 223/2006, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 248/2006, ha istituito, presso la Presidenza del Consiglio, un Fondo per le politiche relative ai diritti e alle pari opportunità, al quale è stata assegnata la somma di 3 milioni di euro per l’anno 2006 e di 10 milioni di euro a decorrere dall’anno 2007.

La dotazione del Fondo è stata incrementata dalcomma 1261, art. 1, della legge n. 296/2006 (Legge finanziaria 2007), prevedendo un aumento annuo di 40 milioni di euro per il triennio 2007-2009. Il comma dispone altresì che una quota parte dell’incremento sia destinata al Fondo nazionale contro la violenza sessuale e di genere, successivamente istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per i Diritti e le Pari Opportunità, a sua volta finalizzato in quota parte all’istituzione di un Osservatorio nazionale e in parte ad un Piano d’azione nazionale.

La libertà religiosa

I progetti esaminati dalla I Commissione della Camera

Come già nelle due precedenti legislature, anche nella XV è stato avviato presso la I Commissione (Affari costituzionali) della Camera l’esame di progetti di legge volti ad introdurre una disciplina di carattere generale in materia di libertà religiosa, diretta essenzialmente a sostituire la legislazione sui culti diversi da quello cattolico, facente capo essenzialmente alla normativa del 1929 sui “culti ammessi nello Stato”[43], che trova tuttora applicazione con riferimento alle confessioni con le quali lo Stato italiano non ha stipulato intese.

L’esame in Commissione si è svolto su due proposte di legge di iniziativa parlamentare (A.C. 36, Norme sulla libertà religiosa e abrogazione della legislazione sui culti ammessi, presentato dall’on. Boato, e A.C. 134, con identico titolo, presentato dagli onn. Spini ed altri), che – con formulazione sostanzialmente identica – riprendevano i contenuti del disegno di legge del Governo esaminato nella XIII legislatura dalla Commissione Affari costituzionali della Camera.

Al termine di un’ampia attività istruttoria, nel corso della quale sono stati auditi rappresentanti della Conferenza episcopale italiana, rappresentanti delle confessioni religiose diverse dalla cattolica che hanno concluso un'intesa con lo Stato o che ne hanno fatto richiesta, della Consulta islamica ed esperti della materia, il 4 luglio 2007 la Commissione ha adottato come testo base un testo unificato predisposto dal relatore, che, rispetto all’impostazione delle proposte di legge all’esame della I Commissione, presenta una maggiore ampiezza, nonché alcune significative innovazioni.

Dopo la presentazione degli emendamenti al testo base, l’iter del provvedimento non è ulteriormente proseguito.

Quanto ai contenuti, il testo adottato come testo base persegue essenzialmente tre obiettivi:

§ dettare i princìpi generali in materia di libertà di coscienza e di religione;

§ definire la posizione giuridica delle confessioni e associazioni religiose che non abbiano stipulato un’intesa con lo Stato italiano;

§ innovare la disciplina vigente in materia di riconoscimento degli effetti civili ai matrimoni religiosi delle confessioni che non abbiano stipulato un’intesa.

§ dotare di una base legislativa la materia della stipulazione delle intese tra lo Stato e le confessioni religiose, finora disciplinata soltanto dalla prassi, definendo un quadro certo di norme di principio.

Le intese stipulate dal Governo

Nel mese di aprile 2007 il Governo ha stipulato otto intese con altrettante rappresentanze di confessioni religiose diverse da quella cattolica al fine di regolare i rapporti tra dette confessioni e lo Stato, secondo quanto disposto dall’articolo 8, terzo comma, della Costituzione.

In particolare, le intese sono state stipulate con le seguenti confessioni religiose:

§ Tavola valdese;

§ Unione italiana delle Chiese Cristiane Avventiste del settimo giorno;

§ Chiesa apostolica in Italia;

§ Chiesa di Gesù Cristo dei Santi degli ultimi giorni;

§ Congregazione cristiana dei testimoni di Geova;

§ Sacra arcidiocesi d’Italia ed Esarcato per l’Europa meridionale;

§ Unione buddista italiana (UBI);

§ Unione induista italiana.

Quattro di queste intese (quelle con la Tavola valdese, con l’Unione italiana delle Chiese Cristiane Avventiste del settimo giorno, con i testimoni di Geova e l’Unione buddista italiana) sostituiscono intese precedentemente stipulate tra il 2000 e il 2005 per le quali non era successivamente intervenuta la legge di approvazione. Per due di queste quattro intese (quella con la Tavola valdese, con l’Unione italiana delle Chiese Cristiane Avventiste del settimo giorno) si tratta, inoltre, di accordi volti a modificare le intese già stipulate da queste confessioni con lo Stato con riferimento a specifiche questioni (rispettivamente, la modalità di accesso alla ripartizione dei fondi dell’8 per mille ed il riconoscimento delle lauree in teologia ed i diplomi in teologia e in cultura biblica).

Al momento dello scioglimento della XV legislatura, non risultavano presentati al Parlamento i disegni di legge di approvazione di dette intese.

Il dialogo interreligioso

Numerose iniziative sono state assunte dal Governo nel corso della XV legislatura per valorizzare il dialogo tra le diverse religioni come strumento di integrazione e di coesione sociale, secondo orientamenti che già erano emersi nella precedente legislatura ed avevano portato, ad esempio, alla costituzione presso il Mistero dell’interno della Consulta per l'Islam italiano.

In questo contesto si ricorda, in particolare, l’elaborazione della Carta dei valori della cittadinanza e dell’integrazione, promossa dal Ministro dell’interno con la dichiarata finalità di enucleare “i principi ispiratori dell'ordinamento e della società italiana nell'accoglienza e regolazione del fenomeno migratorio in un quadro di pluralismo culturale e religioso”[44]. La Carta, adottata con decreto ministeriale nell’aprile 2007[45] ed individuata dal Ministero dell'interno come documento ispiratore per l’esercizio delle proprie attribuzioni, dedica alle tematiche religiose diverse disposizioni (artt. 20-26), che ribadiscono e specificano i diritti e le libertà fondamentali riconosciute nel nostro ordinamento costituzionale.

Il decreto che ha adottato la Carta dei valori ha inoltre previsto l’istituzione di un Consiglio scientifico per l'elaborazione di iniziative per la diffusione della Carta dei valori della cittadinanza e dell'integrazione, la cui disciplina è stata prevista in un distinto decreto ministeriale[46].

In questo settore, si segnala, inoltre, che nel dicembre 2006 è stata istituita[47] presso la Presidenza del Consiglio dei ministri una Consulta giovanile per le questioni relative al pluralismo religioso. L’organismo, composto da esponenti delle giovani generazioni appartenenti alle diverse culture e religioni presenti in Italia, ha natura consultiva ed ha, in particolare, il compito di elaborare studi e proposte per una miglior conoscenza delle problematiche di integrazione nel nostro Paese e per favorire un armonico inserimento nella società italiana delle diverse comunità religiose e culturali.

La ragionevole durata del processo

La ragionevole durata del processo costituisce una delle principali tematiche che riguardano il settore della giustizia e sulla quale il dibattito parlamentare e dottrinale degli ultimi anni è stato particolarmente acceso in quanto l’eccessiva durata del processo è un problema che tocca da vicino i cittadini e per il quale più è avvertita la necessità di individuare rimedi immediati.

A questo riguardo, nel 1999 il Parlamento ha riformato l’articolo 111 della Costituzione[48], trasfondendovi i principi sanciti nell’articolo 6 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo[49], tra i quali spicca proprio quello della ragionevole durata del processo.

Insieme a questo principio il citato articolo della Costituzione individua le caratteristiche essenziali del “giusto processo” anche nell’imparzialità e nella terzietà del giudice e nella parità tra le parti. Si tratta di principi che devono trovare attuazione attraverso le decisioni del legislatore ordinario. A quest’ultimo, infatti, spetta il compito di effettuare una delicata operazione di contemperamento tra esigenze di garanzia ed esigenze di efficienza.

La giurisprudenza della Corte Europea ha in questi decenni sempre più chiaramente elaborato i principi fondamentali in materia di ragionevole durata del processo, a tal riguardo affermando che la realizzazione dell'equo processo costituisce un vero e proprio obbligo di risultato per il singolo Stato e che - ai fini della cosiddetta valutazione globale per l' accertamento di una infrazione all'art. 6 della Convenzione - deve aversi riguardo alla complessità del giudizio, al comportamento delle parti, al comportamento del giudice e degli organi di cancelleria; parametri questi attraverso i quali esaminare il lasso temporale complessivo intercorso tra la data di inizio del processo e la sua naturale conclusione.

Nel settore civile, all’obiettivo della ragionevole durata del processo sono state ispirate importanti riforme avviate a partire dagli anni novanta[50].

Nell’intento di accelerare lo svolgimento del processo civile tali riforme hanno, in particolare:

1) istituito il giudice unico anche in tribunale, così “moltiplicando” il numero dei magistrati aventi funzioni decisorie, riservando la decisione collegiale ad una ristretta tipologia di cause tassativamente indicate;

2) soppresso l’ufficio del pretore;

3) limitato la possibilità di sospendere il processo in caso di proposizione del regolamento di giurisdizione (così “scoraggiando” gli abusi connessi a regolamenti infondati);

4) ristretto il novero delle ipotesi di sospensione necessaria del processo ex art. 295 del codice di procedure civile;

5) introdotto un sistema di preclusioni di merito ed istruttorie mutuate (almeno in parte) dal rito del lavoro, sebbene più “elastiche” rispetto a quelle caratterizzanti codesto rito (allo scopo di consentire sin dall’inizio una completa individuazione del thema decidendum e di evitare quelle regressioni alla fase istruttoria, cui si assisteva in passato);

6) creato preclusioni alla facoltà delle parti di chiamare in causa un terzo ;

7) dato al giudice istruttore il potere di emettere provvedimenti anticipatori di condanna, che possono anche essere immediatamente esecutivi;

8) previsto la possibilità di emettere ad istruzione ultimata un provvedimento esecutivo, suscettibile di “sostituirsi” alla sentenza con conseguente possibilità di evitare le (più o meno) lunghe “fasi” normalmente previste per addivenire alla decisione finale;

9) reso del tutto eventuale la fase di discussione della causa, subordinata alla specifica richiesta di una delle parti (così eliminando i tempi “lunghissimi” che precedentemente intercorrevano tra l’udienza di precisazione delle conclusioni e quella di discussione, nel corso della quale peraltro le parti normalmente non discutevano alcunché, limitandosi ad una laconica richiesta di “spedizione” della causa in decisione);

10) generalizzato il regime della provvisoria esecutorietà ope legis della sentenza di primo grado (allo scopo di prevenire appelli diretti soltanto a ritardare il momento genetico dell’esecutorietà stessa);

11) generalizzato, altresì, il divieto di dedurre motivi nuovi in appello;

12) eliminato la figura dell’istruttore in appello e la fase processuale innanzi allo stesso.

In particolare, va ricordato il decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35 (c.d. decreto competitività)[51] il quale ha apportato numerose modifiche al codice di procedura civile, tra le quali si possono rammentare lo snellimento delle comunicazioni mediante l'uso del fax e della posta elettronica; le modifiche in tema di notifica a mezzo del servizio postale, la possibilità di effettuare l'intimazione testi a mezzo lettera raccomandata.

Nel settore penale, il tema in esame è particolarmente delicato in quanto si tratta di trovare un punto di equilibrio fra le contrapposte esigenze di celerità del processo ed approfondimento della decisione giudiziaria.

A questo proposito occorre osservare che i principi fondamentali del processo accusatorio che hanno ispirato la riforma del processo penale del 1988 hanno comportato necessariamente una maggiore complessità delle forme e, quindi, un allungamento dei tempi complessivi del processo penale.

Pur tuttavia, a limitare l'inflazione dei dibattimenti sono stati previsti dal nuovo codice di procedura penale i riti speciali che, con procedure semplificate, sono destinati a definire la maggior parte dei procedimenti, permettendo di evitare alcune fasi.

Così nel giudizio direttissimo e immediato è assente l'udienza preliminare, mentre la stessa fase dibattimentale manca nel giudizio abbreviato e nella pena applicata su richiesta delle parti.

L'applicazione della pena su richiesta delle parti, in particolare (istituto meglio conosciuto come “patteggiamento”), ha rappresentato la grande scommessa del legislatore del 1988 per deflazionare il rito ordinario: l'essenza del meccanismo vede le parti (pubblico ministero ed imputato), che propongono una soluzione nel merito (precisamente una pena di un certo tipo ed entità), e il giudice decide se applicarla o meno come da richiesta.

Al riguardo, si ricorda che la legge 12 giugno 2003, n. 134, ha riformato la disciplina dell’applicazione della pena su richiesta delle parti introducendo modifiche agli artt. 444, 445 e 629 del codice di procedura penale. La novità più rilevante della riforma (definita del “patteggiamento allargato”), consiste nell’aumento del limite di pena previsto quale condizione del patteggiamento: si è, infatti,elevato da due a cinque anni il limite quantitativo di pena detentiva che – sola o congiunta a pena pecuniaria - può essere oggetto di accordo tra le parti.

In base al nuovo comma 1 dell’art. 444 del codice di procedura penale, pertanto, “l’imputato e il pubblico ministero possono chiedere l’applicazione, nella specie e nella misura indicata, di una sanzione sostitutiva o di una pena pecuniaria, diminuita fino a un terzo, ovvero di una pena detentiva quando questa, tenuto conto delle circostanze e diminuita fino ad un terzo, non supera cinque anni soli o congiunti a pena pecuniaria”.

La riforma ha, altresì, previsto una serie di cause di esclusione, di natura oggettiva e soggettiva, la cui presenza - nel caso di pena detentiva superiore a due anni - preclude l’accesso al patteggiamento.

Per dare poi completa attuazione ai principi di cui al nuovo articolo 111 della Costituzione sono intervenute, nel corso della XIII legislatura, una serie di riforme importanti e significative, dirette a garantire la costruzione di un sistema in cui un giudice terzo ed imparziale possa assicurare in tempi ragionevoli l’applicazione del diritto, in un processo rispettoso dei valori costituzionali e fondato sul contraddittorio tra parti che operano in condizioni di parità.

In particolare, l’applicabilità dei principi sanciti dalla nuova formulazione del citato articolo della Costituzione è stata, in gran parte, garantita dalla legge 25 febbraio 2000, n. 35, di conversione del decreto-legge 7 gennaio 2000, n. 2.

Per assicurare l’esplicazione di un contraddittorio pieno ed effettivo, ove siano tutelati i diritti degli imputati e, al contempo, le ragioni degli offesi e della sicurezza sociale, è stata operata una ridefinizione del “diritto al silenzio”, che talvolta, nella pratica giudiziaria, si è trasformato in ostacolo all’accertamento di altrui responsabilità, pur non sussistendo reali esigenze di tutela dei soggetti esaminati; in tal senso si è quindi cercato di limitare la facoltà di non rispondere alle sole situazioni che coinvolgono in modo effettivo la responsabilità del singolo dichiarante.

E’ stata poi definita la disciplina delle investigazioni spettanti al difensore delle parti private, già previste nel testo originario del codice e, tuttavia, carenti di una disciplina attuativa che ne regolasse modalità di espletamento ed effetti. Sono stati quindi potenziati i poteri dei difensori nella fase procedimentale, al fine di riequilibrarli rispetto a quelli del pubblico ministero e della polizia giudiziaria, e sono state aumentate, al contempo, le responsabilità degli esercenti la professione legale.

Infine, poiché il principio della ragionevole durata del processo è uno dei requisiti fondamentali del giusto processo come esplicitato dal nuovo art. 111 della Costituzione, nel corso del 2001 è stata approvata la legge 24 marzo 2001, n. 89, (cosiddetta Legge Pinto).

Il citato provvedimento ha inteso fornire una risposta adeguata alla violazione del principio della ragionevole durata del processo, perseguendo un triplice obiettivo:

1) creare strumenti legislativi sia di diritto sostanziale che processuale a tutela dei cittadini;

2) dare concreta attuazione all'impegno assunto dall'Italia con la ratifica della Convenzione europea per i diritti dell’uomo;

3) apprestare un'efficace tutela dell'ordinamento giuridico italiano che, per la regola del “previo esaurimento dei ricorsi interni”, si troverà ad essere considerevolmente meno esposto sul piano internazionale.

In particolare, viene introdotta nell'ordinamento italiano la previsione espressa del diritto a riparazione di chiunque abbia subìto un danno patrimoniale e non patrimoniale per effetto della violazione del diritto ad ottenere una decisione giudiziaria nel “termine ragionevole” previsto dall'articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione europea dei diritti dell'uomo.

Si segnala, inoltre, che sul tema dell’accelerazione del processo penale e civile nel corso della XV legislatura la Commissione Giustizia della Camera dei deputati e quella del Senato hanno avviato l’esame di diverse proposte di iniziativa parlamentare e governativa.

Si tratta, in particolare, del disegno di legge A.S. 1524, recante Disposizioni per la razionalizzazione e l' accelerazione del processo civile, del disegno di legge A.C. 2873, riguardante l’Istituzione dell' ufficio per il processoedel disegno di legge A.C. 2664, recante Disposizioni per l' accelerazione e la razionalizzazione del processo penale.

In relazione alla problematica in esame si ricorda, da ultimo, che Il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, con la risoluzione del 14 febbraio 2007, ha sollecitato l’Italia affinché ponga rimedio all’eccessiva durata dei processi, indicando, in allegato alla citata risoluzione, un elenco complessivo di 2183 casi giudiziari interessati. Nella citata risoluzione si ricorda con favore la promulgazione della citata legge 89/2001, il costante aumento delle somme erogate e gli sforzi compiuti in vista di ulteriori riforme legislative del sistema giudiziario (ad es. il processo civile telematico). Il costante afflusso di nuovi casi e la persistente lentezza delle procedure giudiziarie indica tuttavia, ad avviso del Consiglio, la necessità di una effettiva inversione di tendenza ed una completa e approfondita analisi per l’attuazione di una strategia complessiva.

Le iniziative sulla pena di morte

La moratoria sulla pena di morte

Il 18 dicembre 2007 la 62^a sessione dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite ha approvato - con 104 voti a favore, 54 contrari e 29 astenuti - una risoluzione per la moratoria sulla pena di morte[54].

La risoluzione accoglie favorevolmente “le decisioni, adottate da un numero crescente di membri dell’ONU, di applicare una moratoria sulle esecuzioni, in molti casi seguita dall’abolizione della pena di morte", e manifesta preoccupazione per il fatto che la pena capitale continua ad essere applicata in alcuni Paesi.

La moratoria invita i Paesi che prevedono la pena di morte ad assicurare gli standard minimi concordati a livello internazionale “sulle garanzie per i rischi di esecuzione” e a fornire al Segretario Generale delle Nazioni Unite le informazioni relative al ricorso alla pena capitale e al rispetto delle regole.

La risoluzione, infine, chiede ai Paesi di limitare progressivamente l'uso della pena di morte, anche riducendo il numero di reati per i quali può essere comminata e invita gli Stati che hanno abolito tale pratica “a non reintrodurla”[55].

Nella XV legislatura il tema della moratoria sulla pena di morte è apparso fin dall’inizio nel dibattito parlamentare. Già in sede di replica durante la discussione sulla fiducia svolta alla Camera dei Deputati, il Presidente del Consiglio dei ministri, ha affermato[56] di ritenere “opportuno riprendere l’iniziativa italiana riguardo la moratoria della pena di morte, che è uno dei punti fermi della nostra cultura e della nostra civiltà”.

Il primo impulso alla ripresa dell’iniziativa internazionale si è avuto con l’approvazione all’unanimità, il 27 luglio 2006, da parte dell’Assemblea della Camera, di una mozione(1-00016, D’Elia e altri)che impegna il Governo “a presentare alla prossima Assemblea generale delle Nazioni Unite[57], in consultazione con i partner dell’Unione europea, una proposta di risoluzione per la moratoria universale delle esecuzioni capitali in vista dell’abolizione completa della pena di morte”, nonché ad operare per assicurare alla risoluzione la co-promozione, non vincolante, di Paesi Stati membri dell’Ue e il sostegno di Paesi rappresentativi di tutti i continenti.

Nel dare attuazione al mandato ricevuto dal Parlamento, il Governo ha deciso, tuttavia, di intraprendere un percorso differente, consistente nel presentare, alla 61^asessione dell’Assemblea generale ONU, una “Dichiarazione di associazione contro la pena di morte” predisposta dall’Unione europea e aperta alla sottoscrizione da parte dei Paesi membri dell’ONU, rimandando la presentazione di una proposta di risoluzione sulla moratoria alla sessione successiva (62^a). La scelta di coinvolgere pienamente gli Stati dell’Unione europea nel percorso che, pur avendo per obiettivo la risoluzione sulla moratoria universale della pena capitale, ne differiva la presentazione a un momento successivo, è stata effettuata dal Governo in considerazione delle resistenze sussistenti in ambito comunitario su tale progetto e responsabili, già in precedenti esperienze, del suo fallimento.

La “Dichiarazione di associazione” sull'abolizione della pena di morte e sull'introduzione di una moratoria delle esecuzioni, sottoscritta-grazie all’intensa azione diplomatica italiana -da 85 Paesi membri delle Nazioni Unite, tra cui tutti gli Stati membri dell’Unione europea, è stata presentata il 19 dicembre 2006 all’Assemblea Generale dell’ONU dalla Presidenza finlandese dell’Ue.

La Commissione Esteri della Camera, ritenendo che il percorso intrapreso dal Governo disattendesse il mandato conferito dalla mozione approvata a luglio, il 19 ottobre 2006 ha approvato all’unanimità, con il parere contrario del Governo, una risoluzione[58] il cui dispositivo “impegna il Governo a dare tempestiva attuazione alla mozione del 27 luglio presentando all’Assemblea Generale dell’ONU in corso [la 61^a] una proposta di risoluzione per la moratoria universale delle esecuzioni capitali in vista dell’abolizione completa della pena di morte; e impegna, altresì, il Governo a operare per assicurare alla risoluzione il sostegno di Paesi rappresentativi di tutti i continenti”.

Con l’ingresso dell’Italia, dal 1° gennaio 2007, tra i membri non permanenti del Consiglio di Sicurezza dell’ONU, il Governo si è impegnato ad avviare le procedure formali perché l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite mettesse all’ordine del giorno la questione della moratoria universale delle esecuzioni capitali sulla base del documento presentato a dicembre.

Anche il Parlamento europeo intervenivaa sostegno della causa della moratoria approvando[59], il 1° febbraio 2007, una risoluzione[60] nella quale si esprime fermo sostegno “all’iniziativa della Camera dei Deputati e del Governo italiano” in ordine alla presentazione di una risoluzione per una moratoria universale in materia di pena di morte e si sollecita la Presidenza tedesca dell’Ue ad attivarsi per garantire che ciò avvenga in tempi brevi e presso l’Assemblea generale ONU in corso.” Il 26 aprile 2007 il Parlamento europeo ha approvato una seconda risoluzione[61] il cui dispositivo invita gli Stati membri a “presentare immediatamente, con la co-sponsorizzazione di Paesi di altri continenti, una risoluzione per una moratoria universale” all’Assemblea Generale delle Nazioni Unite.

In Italia, il 13 aprile 2007 il Consiglio dei Ministri conferiva al Ministro degli Affari esteri il mandato di avanzare al CAGRE in programma per il 23 aprile la proposta per l’abolizione della pena di morte e la contestuale moratoria, da presentare all’ONU. Come è noto, il successivo CAGRE del 14 maggio, ha affidato all’Italia e alla Presidenza tedesca dell’Ueil mandato formale per la presentazione di una risoluzione sulla moratoria.

Alla vigilia della partenza del Ministro degli Esteri per la riunione del CAGRE prevista per il 18 giugno 2007 a Lussemburgo e destinata a sciogliere tale nodo, la Commissione Esteri, nella seduta del 14 giugno 2007 ha approvato all’unanimità una risoluzione[62] che, nella parte dispositiva, ancora una volta sollecita il Governo a “procedere con la massima urgenza e senza altri rinvii alla presentazione della risoluzione pro moratoria” all’Assemblea Generale in corso” (61^a sessione).

I Ministri degli esteri dell’Unione Europea il 18 giugno hanno deciso che l’UE avrebbe presentato, “nell’ambito di un’alleanza interregionale, una risoluzione contro la pena di mortealla 62^a Assemblea Generale delle Nazioni Unite”[63]. Sul delicato tema del dispositivo della proposta di risoluzione il testo definito in ambito Ue ricalcava sostanzialmente quello della “Dichiarazione di Associazione” presentata all’ONU il 19 dicembre 2006, ed era incentrato sulla moratoria delle pene capitali nella prospettiva dell’abolizione della pena di morte.

L’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa, riunita a Strasburgo il 26 giugno 2007, ha approvato all’unanimità la mozione di sostegno alla moratoria sulla pena di morte presentata dalla delegazione italiana.

Anche il Parlamento europeo ribadiva alla Presidenza portoghese dell’Ue e agli Stati membri che “il principale contenuto politico della risoluzione doveva essere l’adozione di una moratoria universale quale passo cruciale verso l’abolizione della pena di morte” nel dispositivo della terza risoluzione[64] approvata in otto mesi (27 settembre 2007) sul tema della moratoria.

La proposta di risoluzione, costituita da sei paragrafi di preambolo e cinque prese di posizione, è stata formalmente depositata presso la III Commissione da Nuova Zelanda e Brasile a nome di 72 Paesi co-sponsor, tra i quali l’Italia e tutti i Paesi dell’Ue, diventati in seguito 87. Dopo due giorni di discussione, la proposta di risoluzione è stata approvata dalla Commissione, senza emendamenti[65], il 15 novembre, con 99 voti a favore, 52 contrari e 33 astenuti (era richiesta la maggioranza semplice).

Il 18 dicembre 2007 l’Assemblea generale, a sua volta, ha approvato la risoluzione che chiede una moratoria sulla pena di morte con 104 voti favorevoli, 54 contrari e 29 astenuti. Tra i contrari, con Cina e gli Stati Uniti – questi ultimi, tuttavia, hanno comunque mantenuto un basso profilo durante la discussione – numerosi Paesi arabi, caraibici e asiatici. Tra i favorevoli, molti Paesi latinoamericani, africani (tra cui il Ruanda), la Russia e le repubbliche centro-asiatiche ex satelliti dell’Urss[66].

L’attività parlamentare

Un’intensa attività parlamentare ha orientato, accompagnato e sottolineato il complesso percorso di formazione della moratoria sulla pena di morte.

Come già accennato, nella seduta del 27 luglio 2006 l’Assemblea della Camera ha approvato all’unanimità la mozione 1/00016 (D’Elia e altri) sulle iniziative per la moratoria universale delle esecuzioni capitali, accolta dal Governo e finalizzata, come sottolineato in sede di illustrazione, a “portare a compimento l’iniziativa italiana per la moratoria ONU delle esecuzioni capitali promossa dodici anni fa dall’associazione Nessuno tocchi Caino”. Il dispositivo impegna il Governo a presentare alla 61^a Assemblea generale delle Nazioni Unite, in consultazione con i partner dell’Unione europea, una proposta di risoluzione per la moratoria universale delle esecuzioni capitali in vista dell’abolizione completa della pena di morte, nonché ad operare per convincere i Paesi membri dell’Ue a farsi co-promotori della risoluzione e a conquistare alla risoluzione medesima il sostegno di Paesi rappresentativi di tutti i continenti. I riferimenti alla consultazione e al coinvolgimento di Paesi dell’Ue nella proposta e nella promozione della risoluzione presso le Nazioni Unite sono stati inseriti nel corso del dibattito su proposta del rappresentante del Governo. La riformulazione del testo che ne è conseguita è stata accolta dai presentatori dell’atto di indirizzo nel presupposto che l’esito della consultazione con i partner comunitari non fosse vincolante rispetto alla decisione del Governo italiano di portare, comunque, in Assemblea generale ONU la proposta di risoluzione.

Il secondo atto di indirizzo cui si è già fatto cenno è la risoluzione conclusiva di dibattito in Commissione 8/00018[67]D’Elia ed altri, sulla moratoria universale delle esecuzioni capitali approvata all’unanimità, con il parere contrario del Governo, dalla Commissione Esteri nella seduta del 19 ottobre 2006. In sede di illustrazione, il primo firmatario ha affermato che il Governo[68], “dando sostegno alla proposta francese favorevole alla presentazione presso l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite di una dichiarazione di associazione finalizzata alla presentazione di una proposta di risoluzione non prima della 62^aAssemblea Generale”, aveva disatteso il dispositivo della mozione del 27 luglio 2006^{^[69]}. L’oratore rilevava, inoltre, che dal minor peso politico della dichiarazione - non sottoposta, a differenza della mozione, al voto dell’Assemblea Generale - sarebbe derivato il differimento della questione della moratoria. Veniva, pertanto, respinta la proposta del Governo di riformulare la parte dispositiva dell’atto di indirizzo nel senso di intendere la “Dichiarazione di Associazione” come passo preliminare alla presentazione di una risoluzione concertata con i partner europei alla 62^aAssemblea Generale, e da ciò il parere contrario del Governo. Il voto unanime della Commissione confermava, quindi, il dispositivo della risoluzione originaria, che impegna il Governo a dare tempestiva e piena attuazione alla mozione approvata dalla Camera il 27 luglio 2006.

Nella seduta del 7 febbraio 2007[70] il rappresentante del Governo ha indicato come primo risultato dell’azione che vede l’esecutivo impegnato nell’attuazione della mozione del 27 luglio 2006 la presentazione alla 61^a sessione dell’Assemblea Generale dell’Onu, avvenuta il 19 dicembre 2006, della “Dichiarazione di Associazione” sulla moratoria e abolizione della pena di morte. Il documento, aperto alla sottoscrizione da parte dei Paesi membri, è stato sottoscritto da 85 Stati, tra i quali tutti i 27 Stati membri dell’Unione europea. Nel corso del dibattito è stata sottolineata, altresì, la necessità di un’azione diplomatica capace di trasformare i firmatari[71] della “Dichiarazione di associazione” in co-sponsor dell’iniziativa, nonché di valorizzare le potenzialità delle diplomazie parlamentari[72].

Gli “elementi di novità” della duplice azione preannunciata dal Governo sono stati riferiti alla Commissione nel corso dell’audizione svoltasi nella seduta del 4 aprile 2007: le adesioni alla “Dichiarazione di Associazione” destinata a essere trasformata nella risoluzione da presentare alla ripresa del dibattito presso l’Assemblea generale ONU erano salite a 89, risultato giudicato “ampio ma non ancora soddisfacente”; l’azione italiana nell’ambito del Consiglio dei ministri Ue, dove il tema della moratoria era stato posto all’attenzione, aveva portato alla costituzione di una task force “pena di morte” di cui fanno parte, con l’Italia, i Paesi comunitari più attivi.

Nella seduta del 6 giugno 2007 il rappresentante del Governo ha riferito alla Commissione la decisione assunta dal CAGRE del 14 maggio di affidare all’Italia e alla presidenza tedesca dell’Ue il mandato formale per la presentazione di una risoluzione sulla moratoria. In quella stessa circostanza è stato precisato che la bozza di risoluzione - sostanzialmente la traduzione della “Dichiarazione di Associazione”[73] presentata all’Assemblea Generale il 19 dicembre - era già stata inviata a nove Paesi[74] ritenuti potenziali co-presentatori.

Nella seduta del 14 giugno 2007 la Commissione Esteri ha approvato all’unanimità, e con la rimessione del Governo, per il parere, alla Commissione, la risoluzione in Commissione 7/00209. Il dispositivo, seppur formulato in termini di invito, richiama il mandato già conferito dai precedenti atti di indirizzo e invita il Governo a “procedere con la massima urgenza e senza altri rinvii alla presentazione della risoluzione pro moratoria” all’Assemblea Generale in corso” (61^a sessione).

L’ultimo momento di confronto tra Governo e Parlamento sulla vicenda della moratoria si è avuto con le comunicazioni rese alle Commissioni Riunite III Camera e 3^a Senato nella seduta dell’11 settembre 2007.Il rappresentante del Governo ha rivendicato la coerenza e la funzionalità della linea scelta sin dall’inizio per costruire il consenso sulla moratoria in tutti e 5 i continenti e che partiva dalla “massa critica” rappresentata dai 27 Paesi dell’Ue titolari, tutti insieme, di una forte iniziativa politica internazionale. Ciò ha collocato la moratoria sulla pena di morte “in un solco europeo” senza, peraltro, ledere “il forte protagonismo italiano sull’iniziativa”. La moratoria, inoltre, era stata messa al riparo dal rischio di fallimento già sperimentato in passato, quando astensione, disimpegno o motivata posizione contraria erano stati assunti da taluni Paesi dell’Ue proprio in conseguenza di una “mancata solidarietà europea”.

La legge costituzionale n. 1/2007

Nel corso della XV legislatura, l’azione parlamentare per la moratoria internazionale si è affiancata alla discussione ed all’approvazione della legge costituzionale 2 ottobre 2007, n. 1 (Modifica dell’articolo 27 della Costituzione, concernente l’abolizione della pena di morte), che ha adeguato la Costituzione all’abolizione della pena di morte, già disposta nella legislazione ordinaria dalla legge 13 ottobre 1994, n. 589[75].

La legge costituzionale 2 ottobre 2007, n. 1, entrata in vigore il 25 ottobre 2007, consta di un unico articolo con cui si dispone la soppressione, al quarto comma dell’articolo 27 della Costituzione[76], dell’inciso “se non nei casi previsti dalle leggi militari di guerra”. Tale modifica ha espunto dal testo costituzionale ogni residua ipotesi di introducibilità della pena capitale nel nostro ordinamento.

In tal modo si è proceduto ad adeguare la Costituzione all’abolizione totale della pena di morte, già disposta nella legislazione ordinaria dalla L. 589/1994[77], legge che ha soppresso ogni riferimento alla pena capitale ancora esistente nel codice penale militare di guerra.

Con l’intervento di revisione costituzionale si è inteso rendere impossibile, anche per il futuro, la reintroduzione della pena capitale, sotto qualsiasi forma, nell’ordinamento giuridico.

L’introduzione nell’ordinamento italiano del reato di tortura

L’ordinamento giuridico italiano non prevede uno specifico reato in materia di tortura, nonostante i ripetuti tentativi del Parlamento, soprattutto nelle ultime due legislature, di approvare in tal senso una apposita novella al codice penale.

Infatti, pur avendo l’Italia in più occasioni condannato ogni forma di tortura – ad esempio attraverso la ratifica della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali siglata a Roma nel 1950 (legge 4 agosto 1955, n. 848)[78] o, più specificamente, dando esecuzione alla Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura ed altre pene o trattamenti crudeli, disumani o degradanti, firmata a New York il 10 dicembre 1984 (con la legge 3 novembre 1988, n. 498) –, attualmente, nel nostro Paese, per reprimere condotte riconducibili a maltrattamenti di questa natura occorre fare riferimento ai delitti codificati come lesioni (art. 582 c.p.), violenza privata (art. art. 610 c.p.) e minacce (art. 612 c.p.).

Per questa ragione, dopo che già nel corso della XIV legislatura il tema dell’introduzione del reato di tortura aveva a lungo impegnato la Commissione Giustizia e l’Assemblea della Camera, anche nella XV legislatura, anticipatamente conclusasi, il Parlamento è tornato sul tema in esame prendendo come punto di partenza per l’elaborazione della nuova figura di reato la definizione di tortura contenuta nell'articolo 1.1 della Convenzione di New York del 1984.

L’art. 1.1 della citata Convenzione delle Nazioni Unite, approvata dall'Assemblea generale il 10 dicembre 1984 e ratificata dall'Italia con la legge 3 novembre 1988, n. 498, definisce come tortura “qualsiasi atto mediante il quale sono intenzionalmente inflitti ad una persona dolore o sofferenze forti, fisiche o mentali, al fine segnatamente di ottenere da essa o da una terza persona informazioni o confessioni, di punirla per un atto che essa o una terza persona ha commesso o è sospettata aver commesso, di intimorirla o di far pressione su di lei o di intimorire o di far pressione su una terza persona, o per qualsiasi altro motivo fondato su qualsiasi forma di discriminazione, qualora tale dolore o sofferenze siano inflitte da un agente della funzione pubblica o da ogni altra persona che agisca a titolo ufficiale, o su sua istigazione, o con il suo consenso espresso o tacito”.

All'articolo 4 della Convenzione si prevede che ogni Stato consideri tali atti quali trasgressioni nei confronti del proprio diritto penale. L’introduzione del reato di tortura nel codice penale corrisponderebbe, quindi, ad un obbligo giuridico internazionale ed è stata, del resto, più volte sollecitata sia dal Comitato sui diritti umani istituito dal Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, adottato a New York il 19 dicembre 1966 e ratificato ai sensi della legge n. 881 del 1977, sia dal Comitato istituito dalla Convenzione europea per la prevenzione della tortura, adottata a Strasburgo il 26 novembre 1987, di cui alla legge 2 gennaio 1989, n. 7, il quale, nell'esame dei rapporti periodici sull'Italia, ha sottolineato più volte come fosse necessario supplire a tale lacuna normativa.

In particolare, durante la XV legislatura, la Camera dei deputati ha approvato, in prima lettura, la proposta di legge A.C. 915 ed abb., volta a prevedere l’introduzione nel codice penale dei nuovi articoli 613-bis e 613-ter.

Nello specifico, il nuovo articolo art. 613-bis del codice penale, nel testo approvato dalla Camera dei deputati in prima lettura, stabiliva la pena della reclusione da tre a dodici anni nei confronti di chiunque, con violenza o minacce gravi, avesse inflitto ad una persona forti sofferenze fisiche o mentali, ovvero trattamenti crudeli, disumani o degradanti, allo scopo di ottenere da essa o da una terza persona informazioni o confessioni su un atto che essa stessa o una terza persona avesse compiuto o fosse sospettata di avere compiuto, ovvero allo scopo di punire una persona per un atto che essa stessa o una terza persona aveva compiuto o fosse sospettata di avere compiuto, ovvero per motivi di discriminazione razziale, politica, religiosa o sessuale.

La medesima disposizione prevedeva, inoltre, un aumento della citata pena base nel caso in cui la condotta sopra descritta fosse stata posta in essere da un pubblico ufficiale o da un incaricato di pubblico servizio, ovvero nel caso in cui dal fatto fosse derivata una lesione grave o gravissima.

Nel caso di morte della vittima, la proposta di legge in esame, nel testo approvato dalla Camera, prevedeva un raddoppio della pena base stabilita per l’ipotesi base del reato di tortura.

A sua volta, il nuovo articolo 613-bis, nel testo approvato in prima lettura dalla Camera dei deputati, escludeva la possibilità di far ricorso all’immunità diplomatica per il delitto di tortura per i cittadini stranieri sottoposti a procedimento penale o condannati da una autorità giudiziaria straniera o da un tribunale internazionale. In tali casi, la citata disposizione, stabiliva l’stradizione dello straniero verso lo Stato nel quale era in corso il procedimento penale o nel quale era stata pronunciata sentenza di condanna per il reato di tortura o, nel caso di procedimento davanti a un tribunale internazionale, verso lo Stato individuato ai sensi della normativa internazionale vigente in materia.

Il nuovo art. 613-ter stabiliva, poi, che fosse punito secondo la legge italiana il cittadino o lo straniero che avesse commesso nel territorio estero il delitto di tortura di cui all’articolo 613-bis.

L’esame del provvedimento, successivamente trasmesso al Senato (AS 1216), è stato però interrotto dall’anticipata conclusione della legislatura.

La tratta di esseri umani

Gli impegni internazionali dell’Italia in materia di tratta di esseri umani

A livello pattizio, l’Italia partecipa alla lotta contro i traffici di esseri umani in base alla Convenzione di Ginevra del 30 settembre 1921 (Convenzione internazionale per la repressione della tratta delle donne e dei fanciulli), come emendata dal Protocollo di Lake Success del 12 novembre 1947, esclusivamente nei riguardi degli Stati che non sono divenuti Parti della successiva Convenzione di New York del 21 marzo 1950 (Convenzione per la repressione della tratta degli esseri umani e dello sfruttamento della prostituzione), la cui ratifica è stata autorizzata dalla legge 23 novembre 1966, n. 1173, ed è entrata in vigore per il nostro Paese dal 17 aprile 1980.

Il 9 giugno 2002 sono entrati in vigore – dopo essere stati autorizzati alla ratifica con legge 11 marzo 2002, n. 46 - due Protocolli opzionali alla Convenzione ONU sui diritti del fanciullo del 1982:

- il primo Protocollo concerne la vendita e la prostituzione dei bambini e la pornografia rappresentante bambini, tutte fattispecie connesse in diversa maniera al traffico illegale dei minori coinvolti.

Esso, composto da un preambolo e da 17 articoli, partendo dalla considerazione che la tratta internazionale di fanciulli ai fini della loro vendita e prostituzione ha assunto notevoli dimensioni, intende codificare una più organica cooperazione tra gli Stati per la prevenzione e la repressione di tali reati;

- il secondo Protocollo concerne il coinvolgimento dei bambini nei conflitti armati.

Si compone di un preambolo e 13 articoli, volti ad assicurare una particolare protezione ai minori di 18 anni arruolati volontariamente nelle forze armate.

La legge 16 marzo 2006, n. 146, recaRatifica ed esecuzione della Convenzione e dei Protocolli delle Nazioni Unite contro il crimine organizzato transnazionale, adottati dall'Assemblea generale il 15 novembre 2000 ed il 31 maggio 2001.

Il primo dei tre protocolli allegati alla convenzione è volto a prevenire, reprimere e punire la tratta di persone, particolarmente di donne e bambini.

Gli articoli 1 e 2 definiscono lo scopo del Protocollo che, sostanzialmente, è quello di prevenire e combattere la tratta di persone, facilitare la cooperazione internazionale in questo campo e fornire protezione alle vittime di tale tratta.

Il Protocollo fornisce, all’articolo 3, le definizioni dei termini in esso contenuti, che costituiscono al contempo gli atti che le Parti sono obbligate a rubricare, attraverso l’adozione di apposite misure, come reati. Si tratta di una serie di azioni (reclutamento, trasporto, alloggiamento, ecc.) messe in atto con l’uso della forza – effettivo o anche con la sola minaccia – o con altre forme di coercizione, fra le quali l’abuso di una situazione di vulnerabilità, volte a sfruttare persone, costringendole alla prostituzione o a lavori forzati o sottoponendole a situazioni di schiavismo o al prelievo di organi. Nel caso di fanciulli (cioè di minori di 18 anni), il reclutamento, il trasporto o l’alloggiamento sono considerati tratta, anche in assenza di minacce o violenza.

Oltre alle misure contro i trafficanti, il Protocollo obbliga gli Stati parte ad adottare le misure necessarie alla protezione delle vittime (articoli 6-8), in tal modo integrando quanto già previsto dalla Convenzione, riconoscendo che le vittime della tratta corrono spesso gravi pericoli e necessitano di assistenza e sostegno, particolarmente se vengono rimpatriate nei loro paesi di origine. Vengono riconosciuti alle vittime il diritto di tutela della privacy, il diritto di essere informate riguardo il funzionamento dei procedimenti giudiziari, il diritto di essere assistite durante i processi ai trafficanti. Le Parti, inoltre, adottano misure per garantire alle vittime un alloggio adeguato, assistenza medica e psicologica, in alcuni casi anche un lavoro, nonché un risarcimento del danno subìto.

Il Protocollo obbliga gli Stati parte ad accettare e, anzi, a facilitare il rientro in patria dei propri cittadini vittime della tratta, la cui protezione è oggetto di una serie di misure di salvaguardia descritte nell’articolo 8. Il rientro è, nella misura del possibile, volontario, e deve tenere conto della sicurezza della vittima e dello stato in cui si trova ogni procedura giudiziaria in corso che abbia relazione con il traffico in cui la persona rimpatriata è stata coinvolta: tale misura è intesa, fra l’altro, a ridurre la probabilità che la vittima-testimone venga rimpatriata prima che possa testimoniare.

Un’ulteriore clausola di salvaguardia è contenuta nell’articolo 14 che fa salvi i diritti e gli obblighi derivanti dal diritto internazionale, in particolare quelli contenuti nella Convenzione del 1951 e nel Protocollo del 1967, relativi allo status dei rifugiati e al principio di non allontanamento, applicabili quindi alle vittime della tratta che siano al contempo in cerca di asilo politico.

Gli articoli da 9 a 12 contengono le disposizioni relative alla prevenzione e alla cooperazione.

I servizi di individuazione, di repressione e di immigrazione degli Stati parte del Protocollo devono cooperare scambiandosi informazioni per l’identificazione dei colpevoli e delle vittime e sui metodi utilizzati dai trafficanti. Le Parti si impegnano inoltre sul versante della formazione degli investigatori e a cooperare con organizzazioni non governative a tutela dei diritti umani delle vittime.

Gli Stati parte si adoperano inoltre per rafforzare i controlli sulle proprie frontiere. Tra le altre misure: l’obbligo per i trasportatori di controllare passaporti e visti dei passeggeri; il rispetto di standard di sicurezza nella fattura dei documenti di viaggio o di identità per renderne difficoltosa la falsificazione; la verifica, in tempi brevi, della validità dei documenti rilasciati, su richiesta di un altro Stato parte [79].

Sono previsti anche altri metodi di prevenzione, quali ricerche, campagne di informazione e iniziative sociali di vario genere.

Gli articoli da 15 a 20 contengono le clausole finali (composizione delle controversie, firma, ratifica e adesione, entrata in vigore, possibilità di emendare o denunciare il Protocollo) sostanzialmente identiche alle corrispondenti disposizioni contenute nella Convenzione.

La legge 11 agosto 2003, n. 228, Misure contro la tratta di persone

Nel corso della XIV legislatura il Parlamento ha approvato la legge 11 agosto 2003, n. 228, recante “Misure contro la tratta di persone”, che trae origine dalla presentazione di una proposta di legge (AC. 1255) riproducente in modo pressoché integrale i contenuti di un testo unificato predisposto ed approvato dalla Commissione Giustizia della Camera nel corso della XIII legislatura e sul quale era stato già raggiunto un accordo fra le diverse forze politiche.

La leggeha introdotto nuove disposizioni penali e conseguentemente ha modificato le disposizioni di rito, allo scopo di contrastare il fenomeno della riduzione in schiavitù e, più in particolare, quella forma di riduzione in schiavitù derivante dal traffico di esseri umani.

Oltre alle sanzioni penali, si prevedono anche sanzioni amministrative nei confronti di persone giuridiche, allorché i soggetti che le rappresentano o che nelle stesse ricoprano le particolari cariche previste dalla legge, commettano reati contro la personalità individuale (art. 5).

Le modifiche sostanziali previste dalla legge sono accompagnate da interventi sul codice di procedura penale e su leggi speciali, riguardanti modifiche alle disposizioni di rito, nonché da modifiche relative al settore dell'esecuzione penale.

Infine, essa interviene anche dal punto di vista della prevenzione dei reati e dell’assistenza alle vittime degli stessi, prevedendo:

- l'istituzione, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, del Fondo per le misure anti-tratta. Si tratta di un Fondo destinato al finanziamento di programmi di assistenza e integrazione sociale in favore delle vittime dei reati nonché delle altre finalità di protezione sociale di cui all’articolo 18 del Testo unico sull’immigrazione (decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286);

- l’istituzione di uno speciale programma di assistenza per le vittime dei reati di riduzione o mantenimento in schiavitù o in servitù e di tratta di persone, allo scopo di assicurare, in via transitoria, adeguate condizioni di alloggio, di vitto e di assistenza sanitaria, salva comunque l’applicabilità delle disposizioni di carattere umanitario di cui all’articolo 18 del decreto legislativo 286/98, qualora la vittima del reato sia una persona straniera (art. 13);

- speciali politiche di cooperazione nei confronti dei Paesi interessati dai reati, da attuarsi da parte del ministero degli Esteri, organizzando «incontri internazionali e campagne di informazione anche all'interno dei Paesi di prevalente provenienza delle vittime del traffico di persone» (art. 14).

Iniziative dell’Unione europea in relazione al fenomeno della tratta di esseri umani

Per quanto riguarda la tratta di esseri umani, meritano di essere richiamati tre provvedimenti adottati negli ultimi anni dagli organi dell’Unione.

Il Consiglio ha adottato la Decisione quadro 2002/629/GAI del 19 luglio 2002, sulla lotta alla tratta degli esseri umani, che si prefigge lo scopo di allineare le disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri per quanto riguarda la cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale per combattere la tratta degli esseri umani.

La Commissione ha adottato la Decisione 2003/209/CE del 25 marzo 2003 con la quale ha istituito un Gruppo di esperti incaricato di fornire alla Commissione stessa perizie nell’ambito della prevenzione e della lotta contro la tratta degli esseri umani.

Il Parlamento europeo ed il Consiglio hanno adottato la Decisione 803/2004/CE del 21 aprile 2004, volta ad istituire un programma di azione comunitaria (2004-2008) per prevenire e combattere la violenza contro i bambini, i giovani e le donne e per proteggere le vittime e i gruppi a rischio. Il programma si basa su misure preventive e di sostegno alle vittime ed è diretto ad assistere le organizzazioni attive nel settore ed a rafforzarne la cooperazione.

La questione del Tibet e la Cina

Origini della vicenda

Il Tibet - come è oggi individuato - ebbe la sua prima sistemazione nel VII secolo d.C., e da allora fino al XIII secolo è stato una delle maggiori potenze dell'Asia. A partire dalle conquiste mongole di Gengis Khan, e ancor più dall'assoggettamento della Cina operato da uno dei suoi successori, Kublai Khan, nel XIII secolo effettivamente il Tibet iniziò a intrattenere un rapporto più stretto con la Cina, senza peraltro rinunciare ad una propria autonomia territoriale. Nel XVIII secolo il rapporto fra le due entità divenne più stretto con interventi delle truppe imperiali cinesi più volte inviate nel Tibet per difenderne l'integrità contro gli attacchi di mongoli o Gorkha. Il Tibet divenne così una sorta di Stato satellite della Cina, ma la progressiva decadenza della dinastia Qing sotto i colpi della colonizzazione occidentale, e soprattutto la rivoluzione democratica cinese del 1911 recisero ogni legame tra Cina e Tibet, e il Dalai Lama esplicitò tale nuova situazione in un apposito proclama.

Tale dichiarazione non è mai stata accettata da parte cinese e i governi che si sono succeduti in Cina, dopo la caduta dell’ultima dinastia imperiale, hanno continuato ad affermare il diritto di sovranità sul Tibet.

Nell’ottobre 1950 il Tibet venne occupato dalle forze armate della Cina comunista: dopo un breve conflitto l’esercito tibetano venne sconfitto e nel maggio 1951 il governo tibetano – a capo del quale dal novembre 1950 era l’attuale Dalai Lama, Tenzin Gyatso, appena sedicenne - dovette sottoscrivere l’”Accordo in 17 punti per la liberazione pacifica del Tibet”. L’accordo, pur riconoscendo uno statuto di autonomia, sanciva la fine dell’indipendenza del Tibet.

Negli anni seguenti l’occupazione cinese del territorio tibetano non si limitò all’azione delle forze militari ma fu sostenuta anche da incentivi ai civili cinesi per trasferirsi in massa nel Tibet dalle regioni confinanti - al punto che oggigiorno il numero dei tibetani nel Tibet è inferiore a quello dei cinesi. Nel frattempo era iniziata la persecuzione del clero buddista e il saccheggio dei monasteri. Per reazione si ebbero già dal 1955 i primi episodi di resistenza armata tibetana: l'anno seguente, tuttavia, i cinesi operarono una spietata repressione, con l'invio di circa 150.000 uomini e bombardamenti a tappeto. È questo il momento del coinvolgimento degli Stati Uniti, con l'incarico alla CIA di addestrare la resistenza tibetana: proprio con il supporto statunitense venne organizzata nel 1959 una rivolta (10 marzo 1959), che venne repressa dai cinesi. Secondo alcune stime vi furono circa 80.000 morti e 300.000 profughi. Il 17 marzo 1959 il Dalai Lama dovette espatriare e chiedere asilo politico in India, ove fu stabilito un governo tibetano in esilio, nella città di Dharamsala.

Intanto i cinesi mettevano fine al dominio dei monaci buddisti sul Tibet, arrivando alla distruzione di molti monasteri. Nel settembre 1965 una parte del Tibet storico[80] fu annessa de facto alla Cina, divenendone una regione autonoma, ma la maggior parte dei tibetani continuò ad essere insofferente verso la presenza cinese, provocando frequenti disordini.

Sul piano internazionale va ricordata l’approvazione, da parte dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, di tre risoluzioni, rispettivamente nel 1959, nel 1961 e nel 1965, dalle quali emerge progressivamente la preoccupazione della Comunità internazionale per le vicende del Tibet, nelle quali la violazione dei diritti umani e delle libertà fondamentali, unitamente alla soppressione dei caratteri distintivi della cultura e della religione locali, avrebbero condotto a una crescita nelle tensioni internazionali. Pertanto l’Assemblea Generale richiamava solennemente alla cessazione di tutte le pratiche privative dei diritti e delle libertà di cui i tibetani avevano sempre goduto.

Nel 1962 la Cina dispiegò l'esercito alla frontiera tibetana con l'India, sfruttando dispute circa la posizione dei confini, sino ad allora indefiniti. L'India rifiutò i negoziati proposti dai cinesi, affermando che le frontiere erano state definite dagli inglesi prima dell'indipendenza indiana. La tensione sfociò in un conflitto quando l'esercito indiano tentò di espellere le truppe cinesi da una posizione contestata. La Cina ne uscì vincente ma, nonostante avesse potuto procedere all'invasione dell'Assam indiano, si ritirò sulle posizioni rivendicate prima del conflitto. Il sostegno sovietico all'India in quell'occasione peggiorò considerevolmente le relazioni tra Cina e URSS.

A partire dal 1966, nel clima della rivoluzione culturale, le “guardie rosse” cinesi si abbandonarono in Tibet ad atti vandalici su larga scala contro monasteri e simboli della cultura tibetana, nonché contro i tibetani stessi,dei quali si calcola che circa un milione vennero uccisi. Alla fine del biennio 1966-68 la quasi totalità dei monasteri era stata distrutta. Una qualche forma di sorda resistenza, con scoppi episodici, proseguiva tuttavia nel Tibet: i tumulti etnici del 1988, a seguito dei quali fu imposto il coprifuoco, coincisero con l'inizio di una protesta che percorse tutta la Cina, culminando nel movimento per la democrazia di Piazza Tienanmen nel giugno 1989 a Pechino, anch’esso represso nel sangue.

Nell'ottobre 1989 il Dalai Lama ha ricevuto il premio Nobel per la pace e nell'aprile 1991 è stato ricevuto dal Presidente degli Stati Uniti, in entrambi i casi con grandi proteste del governo di Pechino.

La nuova crisi del 2008

Il 10 marzo 2008, nell'anniversario della rivolta del 1959, vi sono state manifestazioni pacifiche contemporanee sia della diaspora tibetana in India, sia nella stessa regione autonoma del Tibet: tra le iniziative in territorio indiano, si segnala una marcia degli esuli tibetani con l'obiettivo di raggiungere la frontiera sino-indiana, fermata dalla polizia indiana in maniera civile (non va peraltro dimenticato che una delle condizioni per l'ospitalità che l'India accorda da decenni agli esuli tibetani, a cominciare dal Dalai Lama, è l'astensione da attività politiche anticinesi in territorio indiano). Per quanto invece concerne le iniziative nel Tibet, esse sono state perlopiù promosse da religiosi, che il 10 e l'11 marzo hanno inscenato proteste e scioperi della fame nei principali monasteri della capitale tibetana Lhasa, comunque provocando un primo intervento a carattere repressivo della polizia cinese.

A partire dal 12 marzo, tuttavia, le manifestazioni hanno coinvolto anche la popolazione, che si è mobilitata non solo in Tibet ma altresì nelle regioni limitrofe con una significativa presenza di tibetani. Estendendosi, le manifestazioni hanno in parte mutato natura, degenerando anche in scontri violenti con elementi cinesi e in attacchi a proprietà degli stessi. L'intervento della polizia cinese ha allora assunto un profilo assai duro, che ha incluso l'utilizzazione di armi da fuoco e ha provocato diverse vittime.

Parallelamente agli scontri e alla repressione, il governo di Pechino ha messo in rilievo la volontà dei manifestanti di sfruttare l'occasione delle imminenti Olimpiadi in Cina per ricondurre la questione tibetana sulla ribalta internazionale, con esplicite richieste di indipendenza. Al centro di tale disegno vi sarebbe per Pechino lo stesso Dalai Lama, che pure da molti anni ha rinunciato alla richiesta dell'indipendenza ed è sembrato muovere verso una più realistica richiesta di ampia autonomia amministrativa e soprattutto culturale e religiosa.

Il 14 marzo il governo cinese ha rivolto un ultimatum alla popolazione tibetana in rivolta, scaduto il quale, la polizia ha dato inizio a sistematici rastrellamenti, mentre iniziavano le proteste ufficiali della comunità internazionale, a partire dal governo olandese. Il Ministero degli esteri italiano, a sua volta, ha convocato l'ambasciatore cinese alla Farnesina, al quale è stata prospettata la possibilità dell’invio a Pechino della trojka dell’Unione europea.

Le accuse di Pechino al Dalai Lama sono nuovamente risuonate nella sede dell'Assemblea nazionale del popolo, mentre il Dalai Lama ha continuato a marcare la distanza tra le proprie prospettive e quelle dei dimostranti insofferenti rispetto alla strategia non violenta del capo spirituale tibetano.

Nei giorni successivi il contrasto è emerso in maniera ancora più chiara, quando la parte dei tibetani in esilio favorevole all'indipendenza si è pronunciata altresì per il boicottaggio delle Olimpiadi, respinto invece decisamente dal Dalai Lama. In tale contesto, l'atteggiamento delle autorità cinesi si è mostrato sempre più chiuso alle esortazioni internazionali al dialogo.

Particolarmente rilevante è stata la visita a Dharamsala (21 marzo) del presidente della Camera dei rappresentanti statunitense, Nancy Pelosi, la quale ha chiesto l'istituzione di una commissione d'inchiesta internazionale per verificare la fondatezza delle accuse cinesi al Dalai Lama di essere l’ispiratore delle rivolte. Ancora una volta la reazione di Pechino è stata assai fredda, considerando le prese di posizione di Nancy Pelosi alla stregua di ingerenze indebite negli affari interni cinesi.

Numerose manifestazioni di protesta in tutto il mondo hanno accompagnato il percorso della fiaccola olimpica dalla Grecia al territorio cinese.

Il 26 marzo il Parlamento europeo ha ospitato il presidente del Parlamento tibetano in esilio Karma Chopel, che ha riferito in ordine alla misura della repressione in corso nel Tibet, confermando altresì le posizioni del Dalai Lama di rifiuto del boicottaggio delle Olimpiadi. Chopel ha anche chiesto l'invio in Tibet di una commissione indipendente. Il presidente dell'Europarlamento Hans-Gert Pöttering ha invitato il Dalai Lama a recarsi a Strasburgo e ha lanciato l'idea della diserzione perlomeno della cerimonia di inaugurazione delle Olimpiadi.

Il 29 marzo i ministri degli esteri dei 27 Paesi membri dell'Unione europea, riuniti in Slovenia, messa da parte la questione del boicottaggio delle Olimpiadi o di parte di esse, sulla quale non vi era unità di vedute, hanno raggiunto un consenso su un forte invito al dialogo tra le parti, ponendo al più presto fine alle violenze. I 27 ministri hanno altresì ventilato la possibilità di inviare a Pechino una missione europea ad alto livello per favorire l'individuazione delle vie di una possibile pacificazione nel Tibet.

Notizie attendibili hanno poi riferito di scontri nella provincia occidentale cinese del Sichuan, nel corso dei quali il 3 aprile la polizia paramilitare, aprendo il fuoco su centinaia di dimostranti e monaci tibetani - anche nella regione è presente una cospicua minoranza tibetana - avrebbe causato la morte di otto persone, impegnate assieme alle altre a chiedere la liberazione di un monaco di 74 anni, arrestato dopo l’irruzione della polizia nel suo monastero.

L'evoluzione dei fatti, e soprattutto l'atteggiamento reciso del governo cinese, hanno progressivamente modificato il fronte delle posizioni internazionali, tanto che l'8 aprile la stessa Casa Bianca ha reso noto che il presidente Bush potrebbe a sua volta non partecipare alla cerimonia delle Olimpiadi a Pechino: il presidente francese Sarkozy, dal canto suo, è sembrato riassumere la posizione già palesata all'inizio della crisi tibetana, condizionando la propria presenza in Cina all'apertura del dialogo di Pechino con il Dalai Lama.

Il 10 aprile il Parlamento europeo ha approvato a larghissima maggioranza una risoluzione che prevede espressamente il boicottaggio della cerimonia di apertura delle Olimpiadi nel caso in cui le autorità cinesi non abbiano avviato un dialogo costruttivo e in buona fede con il Dalai Lama. La risoluzione chiede inoltre un'indagine aperta e indipendente, sotto l'egida delle Nazioni Unite, in ordine alla repressione dei manifestanti tibetani, richiamando Pechino al rispetto dei valori cui si era impegnata al momento di accettare l'organizzazione dei Giochi. La Cina viene diffidata a non approfittare delle Olimpiadi per operare arresti di dissidenti, giornalisti e attivisti dei diritti umani: viene inoltre richiesto di riaprire il Tibet alla stampa estera e ai diplomatici stranieri, cessando dalle pratiche di censura e blocco dei siti Web.

Nella stessa giornata del 10 aprile il Congresso statunitense ha approvato una risoluzione che chiede alla Cina di aprire un dialogo con il Dalai Lama e di fermare la repressione contro i tibetani, qualificati come non violenti. La reazione di Pechino è stata di dura indignazione.

A fronte di queste forti prese di posizione, il Comitato olimpico internazionale ha invece evitato ogni riferimento alla situazione tibetana, e ha approvato il mantenimento del progetto iniziale di Pechino di far transitare la torcia olimpica anche nella capitale tibetana Lhasa.

La lunga serie delle repliche cinesi alle accuse internazionali in merito alla situazione nel Tibet ha toccato il massimo livello il 12 aprile, con l'intervento del presidente Hu Jintao: in occasione del Forum asiatico di Boao, Hu Jintao ha ribadito con la massima durezza il concetto che il Tibet è parte integrante della Cina, la cui unità non è in discussione nemmeno nell'anno delle Olimpiadi. Il conflitto con il Dalai Lama e i suoi seguaci non sarebbe secondo Hu Jintao né etnico, né religioso, né tantomeno legato alla dimensione dei diritti umani: si tratterebbe, ha ribadito, solo di un problema di unità nazionale. D'altra parte, Hu Jintao si è detto pronto a incontrare il Dalai Lama, purché egli rinunci alle proprie posizioni separatiste, a incitare alla violenza e a boicottare le Olimpiadi – posizioni, peraltro, che difficilmente si possono in questa fase storica attribuire effettivamente al Dalai Lama, il quale si è pronunciato più volte e di recente in senso diametralmente opposto.

L’attività parlamentare

Il Parlamento italiano, durante la XV Legislatura, si è occupato della questione del Tibet in diverse occasioni, la prima delle quali è stata un’interrogazione a risposta immediata dell’On. D’Elia, svolta presso la Commissione Affari esteri della Camera nella seduta del 19 ottobre 2006, e dedicata alla persecuzione cinese verso i profughi tibetani.

L’Assemblea del Senato, nella seduta pomeridiana del 16 novembre 2006, ha svolto interrogazioni a risposta immediata sui diritti umani in Cina, uno dei principali oggetti delle quali era appunto il mancato rispetto dei diritti dei tibetani.

Successivamente, la Commissione Affari esteri della Camera, nella seduta del 1° agosto 2007, ha svolto un’interrogazione a risposta immediata dell’On. D’Elia, dedicata al tema del trasferimento forzato di pastori e nomadi tibetani.

Infine, dopo il divampare della nuova crisi nel Tibet a partire dal 10 marzo 2008, le Commissioni Esteri riunite dei due rami del Parlamento, appositamente convocate (19 marzo 2008), hanno ascoltato comunicazioni del Governo sui recenti sviluppi della situazione in Tibet, nel corso delle quali il Sottosegretario agli Affari esteri Gianni Vernetti ha svolto una puntuale informazione in merito agli avvenimenti nel Tibet, nonché a quelli che hanno coinvolto i profughi tibetani in India e alle prime reazioni della comunità internazionale. Inoltre, il Sottosegretario Vernetti ha informato le due Commissioni parlamentari sulle diverse iniziative intraprese o previste dal Governo italiano, incluso l’interessamento della dimensione europea nei rapporti con la Cina e le iniziative politiche connesse alla prossima scadenza delle Olimpiadi di Pechino.

La situazione in Birmania

Le proteste del settembre 2007

La crisi che è esplosa nel settembre 2007 nella ex-Birmania (ribattezzata Myanmar nel 1989) ha suscitato l’attenzione di tutto il mondo e la netta condanna delle violente repressioni del dissenso da parte di molti rappresentanti della comunità internazionale.

La repressione delle proteste è stata infatti durissima e molto violenta: oltre ad almeno 30 persone uccise e 1.400 arrestate sono state denunciatesparizioni, percosse e torture ai danni dei detenuti. In una nota del 2 aprile 2008, Amnesty International comunica che in Birmania vi sono oltre 1.850 prigionieri politici e prigionieri di coscienza, tra i quali Daw Aung San Suu Kyi è solo la più nota.

Immediate sono state le reazioni da parte della comunità internazionale anche se le misure adottate non sono tali da poter realmente influire sull’operato della giunta militare birmana. Sia la Francia che il Regno Unito hanno fatto sentire la propria voce per condannare il regime militare birmano e il premier Gordon Brown ha chiesto - e ottenuto - la convocazione del Consiglio di Sicurezza dell’ONU, dove non è però stato possibile approvare una risoluzione di condanna né l’adozione di sanzioni economiche, data la contrarietà di Russia e Cina.

Il Consiglio di Sicurezza ha approvato invece, l’11 ottobre, una Dichiarazione presidenziale – un testo non vincolante ma che necessita l’approvazione all’unanimità – con il quale si deplora l'uso della violenza contro i dimostranti pacifici in Myanmar e si ribadisce l'importanza di una rapida scarcerazione di tutti i prigionieri politici ancora detenuti. Il testo, approvato in una versione più blanda rispetto a quella presentata nei giorni precedenti da Francia, Regno Unito e USA, non chiede la fine degli arresti domiciliari di Aung San Suu Kyi, ma si limita ad auspicare un dialogo fra lei e il regime militare. Il Consiglio di Sicurezza dell'ONUha poi rinnovato alla giunta militare birmana, il 14 novembre 2007, la richiesta di rilasciare i prigionieri politici arrestati durante le manifestazioni di settembre.

Gli Stati Uniti hanno quindi adottato unilateralmente delle sanzioni economiche, seguiti poi anche dall'Unione europea che ha rafforzato il regime di misure restrittive già in vigore riguardante l’embargo sulle armi, sanzioni economiche e sospensione della cooperazione in materia di sicurezza: le misure adottate includono l'embargo verso le pietre preziose, il legno e i metalli birmani, il divieto di esportazione di macchinari per la produzione di questi prodotti e il divieto di ingresso nella UE di decine di persone legate alla giunta militare di Rangoon (Regolamento 194 del 25 febbraio 2008).

L’attività della Camera dei deputati

Il Parlamento si è frequentemente occupato della situazione dei diritti umani in varie parti del mondo, in particolare con l’istituzione – ormai reiterata a partire dalla X Legislatura – di un Comitato permanente per i diritti umani in seno alla Commissione esteri della Camera.

Nella XV Legislatura, il 26 luglio 2007 (poco prima che iniziassero le prime grandi manifestazioni di protesta in Birmania), nell’ambito dell’Indagine conoscitiva sulla violazione dei diritti umani nel mondo condotta dal Comitato, è stata udita Cecilia Brighi, consigliere di amministrazione dell'OIL (Organizzazione internazionale del lavoro).

La signora Brighi ha ripercorso brevemente la storia della Birmania degli ultimi decenni soffermandosi in particolare sulle proteste del 1988 contro la dittatura, quando grandi movimenti sindacali, attraverso scioperi generali che hanno coinvolto non solo i lavoratori ma anche i monaci buddisti e gli studenti, sono stati repressi con l’uso della violenza.

Venendo in particolare alla questione dei diritti dei lavoratori, Cecilia Brighi ha riferito che l'OIL ha sanzionato più volte la Birmania per la reiterazione dell’uso del lavoro forzato e per non aver attuato le decisioni prese dalla Commissione d'indagine costituita dall'OIL stessa. Nel 2000 l’OIL ha inoltre approvato con l'accordo di tutti i governi, delle organizzazioni imprenditoriali e dei sindacati, una risoluzione che chiede ai medesimi soggetti di rivedere i propri rapporti economici e commerciali con la Birmania e di esserne informata.

Nel 2005 questa risoluzione è stata rafforzata, ma è mancato un vero e proprio monitoraggio, sia sul piano internazionale che su quello nazionale.

Riferendosi alle sanzioni adottate dall’Unione europea (prima del loro inasprimento deciso dopo i fatti di settembre) Brighi ha sottolineato che, purtroppo, anche in questo caso esse sono state concepite in modo tale da permettere alle grandi imprese europee di continuare a lavorare con la Birmania; a tale proposito, la rappresentante dell’OIL ha citato l’impresa francese Total Fina ed altre, che hanno consistenti interessi di carattere economico in quel Paese.

Assai preoccupante il dato presentato all’OIL dal sindacato clandestino birmano nel giugno 2007 che registra l’insorgenza di 4.500 nuovi casi di lavoro forzato nel periodo giugno 2006 - giugno 2007, con la specificazione che si tratta di casi collettivi che quindi coinvolgono molte migliaia di persone nelle varie zone del Paese. Secondo l’OIL molto spesso il lavoro forzato comporta anche stupri su donne e bambine.

A seguito dei gravi episodi di violenza, il 27 settembre 2007, il Governo ha riferito – sia alla Camera che al Senato - sulla situazione in Myanmar. Dopo aver informato sulle varie tappe che hanno condotto alla sanguinosa giornata del 24 settembre, il Viceministro Intini ha riferito che l'Italia ha sostenuto la dichiarazione della Presidenza dell'Unione europea che ha riaffermato l'intenzione di continuare ad esercitare ogni possibile pressione sul regime di Myanmar in stretto coordinamento tra i Paesi europei.

Intini ha preannunciato i successivi passi che l’Unione europea avrebbe intrapreso, fra i quali l'inasprimento delle sanzioni nei confronti della Birmania e appelli a Cina, India ed ASEAN affinché cessino di sostenere la giunta birmana ed esercitino su quest’ultima un'influenza moderatrice.

Il nostro Paese, ha riferito Intini, ha ripetutamente espresso solidarietà alle manifestazioni per la democrazia in corso a Myanmar attraverso il Presidente del Consiglio Prodi ed il Ministro degli esteri D'Alema, a New York per partecipare ai lavori dell'Assemblea generale dell'ONU.

La Commissione esteri ha inoltre approvato, il 25 ottobre 2007, la risoluzione Ranieri ed altri n. 8-00089 che impegna il Governo, tra l’altro:

“ad adoperarsi per la libertà dei prigionieri politici e delle persone arrestate in seguito alle manifestazioni di settembre e per la rimozione degli arresti domiciliari cui è confinata da molti anni Aung Saan Suu Kyi;

a contribuire all'assistenza ai profughi birmani che hanno trovato rifugio in Tailandia;

ad esercitare pressioni sul Consiglio di Sicurezza dell'ONU per l’adozione di misure efficaci che possano incidere sulla crisi in atto e promuovere il ripristino della democrazia;

a sensibilizzare i grandi Paesi asiatici vicini, come l'India, e tutti quelli che ancora si oppongono alle sanzioni richieste dalle Nazioni Unite;

ad esercitare la più ampia pressione sui piani diplomatico, economico e commerciale, perché la giunta militare al potere in Birmania cessi la repressione degli oppositori, il ricorso ad arresti arbitrari e l'utilizzo della tortura nei confronti dei detenuti”.

[1] Il giudice italiano della Corte è Vladimiro Zagrebelsky, eletto dall’Assemblea parlamentare nel 2001 e confermato nel 2007 (scadenza mandato 2010).

[2] Tra i 15 membri del CEDS, eletti dal Comitato dei ministri, figura l’italiana Annalisa Ciampi, Professore di Diritto dell’Unione europea dell’Università di Verona. (scadenza mandato 31.12.2010).

[3] Il Presidente del CPT è attualmente il componente italiano Mario Palma (scadenza mandato 19.12.2011). I componenti del CPT sono nominati dal Comitato dei Ministri su una terna presentata dall’Assemblea parlamentare.

[4] Dal 2005 è lo svedese Thomas Hammarberg.

[5] Alcuni dei quali estendono le posizioni giuridiche tutelate anche a materie ulteriori rispetto a quelle già previste dalla CEDU, quali: rispetto della proprietà, istruzione, obbligo delle Parti contraenti di organizzare periodicamente libere elezioni a scrutinio segreto; diritto a non essere privato della libertà per il solo fatto di non essere in grado di adempiere ad un'obbligazione contrattuale;diritto alla libera circolazione nel Paese in cui regolarmente ci si trova; diritto alla libertà di entrare e di uscire dal proprio Stato; divieto di espulsioni collettive di stranieri e garanzie nell'espulsione dello straniero; abolizione della pena di morte in tutti gli Stati contraenti; diritto del condannato in un giudizio penale all'appello ad una giurisdizione superiore; diritto all'indennizzo per l'errore giudiziario e al ne bis in idem nei procedimenti penali; principio dell'eguaglianza dei diritti tra i coniugi; estensione del divieto di ogni forma di discriminazione, che la CEDU limitava alla sfera dei diritti da essa stessa garantiti.

[6] I dati sono tratti dal rapporto sull’attività svolta nel corso dell’anno 2007, disponibile, in edizione ancora provvisoria, sul sito della Corte europea.

[7] I ricorsi sono stati definiti in 1.735 casi con sentenze e in 27.057 casi con decisioni di irricevibilità o di radiazione dal ruolo.

[8] Si veda, a.e., la sentenza D.H. contro Repubblica Ceca del 13 novembre 2007, nella quale la Corte ha fatto riferimento anche ai risultati dell’attività svolta dal Comitato consultivo del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, istituito dalla citata Convenzione quadro.

[9] Si veda a.e. la sentenza Saadi c. Italia della Grande Camera del 28 febbraio 2008, nella quale si utilizzano come risultanze istruttorie dati di attività di Dipartimento di Stato americano.

[10] Si veda la sentenza Ormanni c. Italia del 17 ottobre 2007.

[11]Anche la Commissione per le questioni giuridiche della suddetta Assemblea, nel documento n. 35 del 20 giugno 2005, evidenziava che “il problema della conformità dell’Italia alle sentenze della Corte non cessa di essere preoccupante sia per il numero degli affari che da tempo sono in sofferenza presso il Comitato dei Ministri (più del 60% degli affari pendenti davanti a quest’ultimo sono italiani) sia per il numero e l’ampiezza delle difficoltà strutturali che restano da superare per conformarsi alle sentenze” e – proseguiva – “questa situazione inquietante rappresenta un grave pericolo per la credibilità del sistema della Corte europea”. La stessa Commissione lamentava, infine, la insufficiente cooperazione sulla questione della non attuazione delle sentenze della Corte.

[12] Le previsioni di cui ai nn. 1, 2 e 3 sono contenute nelle lettere dei Presidenti delle Camere del 30 novembre e 1° dicembre 2006 nelle quali si stabilisce altresì che tale valutazione possa anche essere oggetto, sotto l’aspetto della responsabilità internazionale dell’Italia, di specifica attenzione nell’ambito dell’esame in sede consultiva dei progetti di legge da parte della Commissione Affari Esteri. Questo indirizzo dei Presidenti delle Camere si pone in linea con la raccomandazione (2004)6 adottata dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa il 12 maggio 2004, nella quale si evidenzia che, adottando una legge la cui conformità alla Convenzione è stata verificata, lo Stato membro diminuisce il rischio che una violazione trovi la sua fonte nella stessa legge e che venga, quindi, constatata dalla Corte.

[13] La documentazione prodotta nell’ambito di tale attività è reperibile sul sito della Camera dei deputati.

[14] In tal senso la interim resolution del Comitato dei Ministri, adottata nella riunione del 29 novembre 2005 n. 114.

[15] Nelle sentenze emanate nel 2007 nei confronti dell’Italia, la Corte EDU non solo ha constatato l’insufficienza dell’equa riparazione concessa in sede nazionale per l’eccessiva durata del processo, rispetto ai criteri di quantificazione da essa adottati, ma anche il ritardo nell’erogazione della riparazione da parte dello Stato italiano.

[16] Oggetto di ricorsi che si riferiscono a casi coperti dalla normativa precedente alle modifiche introdotte con il decreto legislativo n. 5 del 9 gennaio 2006. Con riferimento alla normativa anteriore a tale decreto, la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale degli artt. 50 e 142 della legge fallimentare in quanto consentono che le incapacità personali derivanti dalla dichiarazione di fallimento permangano oltre la chiusura della procedura fallimentare.

[17] In questo ambito spesso la Corte riscontra il mancato rispetto del termine di dieci giorni, previsto dall’ordinamento nazionale, per la decisione dei ricorsi avverso i provvedimenti adottati ai sensi del citato articolo 41-bis; inoltre, talora, riscontra la violazione del diritto alla libertà della corrispondenza in casi che si riferiscono a fattispecie precedenti la riforma del regime della corrispondenza del detenuto disposta dalla legge n. 95 del 2004

[18] Per il 2007, si vedano le sentenze Kollcaku c. Italia e Pititto c. Italia.

[19] Si deve notare che la formulazione normativa - che prevede la riduzione dell’indennizzo per gli interventi di riforma economico sociale – si giova di una clausola di carattere generico, lasciando incerta la distinzione tra i casi in cui ricorre un’esigenza di riforma economico sociale da tutti gli altri. E’ un incertezza che deriva dall’aver trasposto nella legge nazionale un criterio argomentativo – cioè la distinzione tra espropriazioni isolate e quelle di attuazione di riforme economico sociali – utilizzato dalla Corte EDU nella sentenza G.C. Scordino c. Italia del 2006. Tale criterio, nell’ambito di questa sentenza, veniva riempito di contenuti sostanziali attraverso il richiamo a numerosi precedenti giurisprudenziali della Corte di Strasburgo riferibili a grandi riforme avvenute in differenti Stati e in diverse epoche storiche. La trasposizione tout court nell’ordinamento nazionale del criterio delle riforme economico sociali può prestarsi ad incertezze interpretative e a contestazioni da parte degli espropriati.

Occorre considerare che la sentenza n. 349/2007, sul presupposto che le ordinanze di remissione non affrontavano la questione della compatibilità con la CEDU dell’occupazione acquisitiva, si è occupata solo della ricaduta patrimoniale dell’occupazione sul proprietario, mentre è noto l’orientamento della Corte EDU, consolidato dal 2006, che ritiene contrastante l’espropriazione indiretta (la cui base giurisprudenziale è stata legittimata con l. 458 del 1988) con il principio di legalità. Alla luce di questo orientamento probabilmente resta ancora da valutare la compatibilità dell’art. 43 del T.U. espropriazioni, in particolare dell’istituto dell’acquisizione sanante e della tutela offerta dall’ordinamento nazionale al proprietario

[20] Misure di carattere dissuasivo erano state introdotte nel 2006 dal legislatore nell’ art. 2, comma 1217, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, prevedendo un diritto di rivalsa dello Stato su regioni, province autonome di Trento e di Bolzano, enti territoriali, altri enti pubblici e soggetti equiparati, i quali si siano resi responsabili di violazioni delle disposizioni CEDU per gli oneri finanziari sostenuti per dare esecuzione alle sentenze di condanna rese dalla Corte EDU nei confronti dello Stato in conseguenza delle suddette violazioni. Così il risarcimento, riconosciuto al privato per l’occupazione illegale del suo terreno, viene imputato al bilancio dell’amministrazione interessata, la quale può rivalersi sul funzionario responsabile dell’atto illegittimo. Tuttavia tale meccanismo andrebbe vagliato nella sua effettiva potenzialità dissuasiva alla luce del fatto che l’acquisizione sanante di cui al citato art. 43 comunque presuppone l’espropriazione indiretta, così consentendole di continuare ad avere ospitalità nell’ordinamento nazionale.

[21] La risoluzione interinale ResDH(2007)3, intitolata “Violazioni ripetute del diritto di proprietà da parte dell’Italia mediante le “espropriazioni indirette” (adottata dal Comitato dei Ministri il 14 febbraio 2007, in occasione della 987° riunione dei Delegati dei Ministri) ha disposto che in questa materia l’Italia sia mantenuta sotto osservazione.

[22] Secondo la Corte le limitazioni del diritto ad un giudizio di merito del cittadino derivanti dalla concessione dell’insindacabilità parlamentari sono ammissibili solo se perseguono uno scopo legittimo ed esiste un ragionevole rapporto di proporzionalità tra tale fine e i mezzi impiegati per raggiungerlo; in particolare, il fine della limitazione derivante dall’art. 68 della Costituzione italiana, comma prima, è dato dalla garanzia della libertà del dibattito parlamentare contro azioni persecutorie e dal mantenimento della separazione dei poteri, ma, in assenza di un legame evidente con l’attività parlamentare, occorre un’interpretazione restrittiva del concetto di proporzionalità, specie quando la limitazione del diritto deriva da deliberazioni di organi politici.

[23] Il Comitato dei Ministri, con la risoluzione (2007)84 ha deliberato di chiudere l’esame delle misure adottate dall’Italia in 159 casi relativi a sentenze di constatazione di violazione, ritenendo che lo Stato italiano avesse adempiuto agli obblighi di esecuzione, per le misure adottate sia a livello individuale che generale.

[24] Lettera del 30 novembre 2005.

[25] L’on. Jurgens per la stesura del suo rapporto è stato in Italia nel luglio 2006. In tale occasione ha incontrato i Presidenti ed i Vice Presidenti delle Commissioni Affari costituzionali, Giustizia, Affari esteri ed Ambiente della Camera dei deputati e delle Commissioni Affari costituzionali, Giustizia, Affari esteri e Territorio del Senato. Ha inoltre avuto colloqui con esponenti della Presidenza del Consiglio, del CSM e del Consiglio di Stato.

[26] Istituito con la risoluzione 60/251, votata dall’Assemblea generale a larghissima maggioranza il 15 marzo 2006, il Consiglio si differenzia dalla precedente Commissione in quanto organismo sussidiario dell’Assemblea Generale che, con maggioranza qualificata, può sospendere il diritto di appartenenza ad un membro del Consiglio che commetta rilevanti e sistematiche violazioni dei diritti umani. Il Consiglio, inoltre, si riunisce con maggiore frequenza (non meno di tre volte l’anno in sede ordinaria, ma sono previste sessioni speciali ogni volta che se ne ravvisi la necessità). La composizione del Consiglio tiene conto della rappresentanza geografica: i 47 membri - eletti con voto segreto dalla maggioranza assoluta (97 voti) dei membri dell’Assemblea Generale - occupano, infatti, seggi assegnati in ragione di 13 ai Paesi africani, 13 ai Paesi asiatici, 6 ai Paesi dell’Europa orientale, 8 all’America Latina e Caraibi e 7 all’Europa occidentale e altri Stati.

[27] I compiti e la struttura del CIDU (istituito con decreto ministeriale 15 febbraio 1978, n. 519) sono stati ridefiniti, da ultimo, con il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri dell’11 maggio 2007(emanato ai sensi dell’articolo 29 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248. Il Comitato vigila sull’attuazione delle norme internazionali recepite nell’ordinamento italiano, svolgendo così anche un’azione propositiva presso le istituzioni nazionali e mantenendo rapporti costruttivi con le organizzazioni non governative (ONG) che operano nel settore dei diritti umani. Ai sensi dell’articolo 1, comma 2, della legge 19 marzo 1999, n. 80, il Comitato è tenuto a presentare al Parlamento una relazione annuale sull’attività svolta e, più in generale, sulla tutela e il rispetto dei diritti umani in Italia. L’ultima relazione, relativa all’anno 2006, è stata trasmessa al Parlamento dal Ministro degli Affari esteri il 18 luglio 2007 (Doc. CXXI, n. 2).

[28] Si tratta del patto internazionale relativo ai diritti economici, sociali e culturali, nonché del patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, con protocollo facoltativo, adottati e aperti alla firma a New York rispettivamente il 16 e il 19 dicembre 1966 e ratificati dall’Italia con la legge 25 ottobre 1977, n. 881.

[29] Istituito con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 13 aprile 2007.

[30] Adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 10 dicembre 1948. L’l’Italia si è inserita nel sistema di protezione dei diritti umani gestito dall’ONU quando ne era già stato delineato il quadro di riferimento. Il nostro Paese non ha infatti preso parte all’elaborazione della Carta delle Nazioni Unite, firmata a San Francisco il 26 giugno 1945, né era membro dell’Organizzazione quando è stata adottata, nel 1948, la Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo. A partire però dal suo ingresso all’ONU (l’Italia ha ratificato la sua adesione con la legge n. 848 del 17 agosto 1957), ha prestato il suo impegno e il suo contributo sia in occasione dell’adozione dei due Patti internazionali del 16 dicembre 1966 cui si è fatto cenno, sia in sede di elaborazione di tutti gli strumenti, costituiti da convenzioni internazionali o dichiarazioni di principio contenute in risoluzioni dell’Assemblea Generale, che sono seguiti ai Patti del 1966 in vari settori, con lo scopo di precisare maggiormente la normativa internazionale sui diritti umani.

[31] Legge 28 febbraio 2008, n. 31, art 49-bis recante conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni urgenti in materia finanziaria.

[32] Si tratta di Osvaldo Alfonso Valdés, ex presidente del Partito liberal democratico cubano, Joel Brito, ex sindacalista del sindacato unico cubano e di Michele Trotta, portavoce europeo del Movimento cristiano di liberazione fondato da Oswaldo Payá.

[33] Risoluzione 7/00253.

[34] La drammatica situazione colombiana era stata rappresentata alla Commissione Esteri anche nel corso della XIV legislatura, in un’audizione svolta il 5 novembre 2003.

[35] Il Comitato europeo per la prevenzione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti si è costituito in base alla Convenzione europea per la prevenzione della tortura del 1987, divenuta operativa nel 1989 dopo la ratifica da parte degli Stati. Tale convenzione si incentra sull’articolo 3 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali del 1950, il quale stabilisce che nessuno possa essere sottoposto a tortura né a pene o trattamenti inumani o degradanti. Il CPT, che ha totale accesso a tutti i luoghi di privazione della libertà, è costituito da un membro per ciascuno dei 47 Paesi del Consiglio d’Europa.

[36] L’OIL è l’agenzia delle Nazioni Unite che si occupa di promuovere il lavoro dignitoso e produttivo in condizioni di libertà, uguaglianza, sicurezza e dignità umana per uomini e donne. I suoi principali obiettivi sono la promozione dei diritti dei lavoratori e dell’occupazione in condizioni dignitose, il miglioramento della protezione sociale e del dialogo sulle problematiche del lavoro.

[37] L’OIL ha certificato 4.500 casi collettivi in un solo anno, equivalenti a decine di migliaia di individui, carcerati o abitanti in villaggi, costretti a lavorare per l'esercito o per le autorità locali.

[38] Risoluzione (7/00291).

[39] La Convenzione europea per i diritti dell’uomo (CEDU) -firmata a Roma il 4 novembre 1950 ed entrata in vigore il 3 settembre 1953 - stipulata dai Paesi del Consiglio d’Europa ha delineato un sistema di protezione dei diritti umani da più parti riconosciuto come la più perfezionata struttura del genere operante al mondo. Tale sistema assume un carattere sussidiario rispetto alle forme di protezione dei diritti umani esistenti negli ordinamenti degli Stati membri, accogliendo il principio del “previo esaurimento dei ricorsi interni” rispetto all’attivazione del sistema internazionale. L’obiettivo del Consiglio d’Europa, in linea con i principi internazionali in materia di tutela dei diritti umani, è quello di far sì che il rispetto dei diritti umani sia assicurato innanzitutto dai singoli ordinamenti nazionali.

[40] Tra gli impegni posti al Governo figura anche la ratifica del Protocollo n. 13 alla Convenzione del Consiglio d'Europa per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, concernente l'abolizione della pena di morte in tutte le circostanze (firmato a Vilnius il 3 maggio 2002). Il disegno di legge di ratifica (A.C. 3273) è stato assegnato, il 5 gennaio 2008, alla Commissione Esteri, che non ne ha avviato l’esame. Il Protocollo n. 13 è uno dei Protocolli aggiunti alla Convenzione - firmata a Roma il 4 novembre 1950 e ratificata dall’Italia con la legge n. 848 del 1955 - per ampliare e precisare la tutela dei diritti in essa contenuti. Il Protocollo n. 13, entrato in vigore il 1° luglio 2003, vieta il ricorso alla pena di morte per qualsiasi reato commesso, compresi i crimini perpetrati in tempo di guerra o nel pericolo imminente di un conflitto; esso, inoltre, è citato nel Preambolo delle risoluzioni approvate dalla Commissione per i diritti umani delle Nazioni Unite negli ultimi anni.

[41] Il bilancio di genere è un criterio di rendicontazione volto a integrare una prospettiva di genere nella lettura dei documenti di programmazione economica che declinano le politiche pubbliche, tenendo conto della differenza di genere in tutte le fasi della programmazione, dalla fissazione degli obiettivi politici e finanziari, al monitoraggio e valutazione di risultato e di impatto delle azioni. L’integrazione della prospettiva di genere nella programmazione di bilancio pone dunque l’accento sull’analisi dell’impatto delle politiche pubbliche sulle donne e sugli uomini, nel presupposto implicito che esse non siano neutre. In tal senso il bilancio di genere è comunemente considerato come uno degli strumenti che consentono di allocare le risorse pubbliche secondo criteri di promozione delle pari opportunità uomo-donna.

[42] Emanato in attuazione dell’articolo 29 del D.L. 223/2006, che ha disposto una riduzione della spesa complessiva sostenuta dalle amministrazioni pubbliche per commissioni, comitati ed altri organismi, anche monocratici, del 30% rispetto a quella relativa al 2005 e, a tal fine, ha previsto il riordino di tali organismi, anche tramite la soppressione o l’accorpamento delle relative strutture.

[43] Si tratta, in particolare, della L. 4 giugno 1929, n. 1159, Disposizioni sull’esercizio dei culti ammessi nello Stato e sul matrimonio celebrato davanti ai ministri dei culti medesimi e del suo regolamento di esecuzione (R.D. 28 febbraio 1930, n. 289, Norme per l'attuazione della L. 24 giugno 1929, n. 1159, sui culti ammessi nello Stato e per coordinamento di essa con le altre leggi dello Stato).

[44] In tal senso si esprimono le premesse al Decreto del Ministero dell'interno 23 Aprile 2007 che adotta la Carta.

[45] D.M. Interno 23 aprile 2007, Carta dei valori della cittadinanza e dell'integrazione, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 15 giugno 2007, n. 137.

[46] D.M. Interno 23 aprile 2007. Il decreto, pubblicato nel sito istituzionale del Ministero dell’interno, stabilisce, in particolare, la composizione del Consiglio, che corrisponde a quella del Comitato scientifico che ha elaborato la Carta dei valori, e gli attribuisce l’incarico di promuovere iniziative per la conoscenza e la diffusione della Carta dei valori, di elaborare ulteriori documenti che possano costituire orientamento per l’integrazione degli immigrati e di individuare, anche attraverso una analisi comparata, strumenti che favoriscano la convivenza delle comunità degli immigrati e religiose nella società italiana.

[47] L’istituzione è avvenuta con decreto del Ministro per le politiche giovanili e le attività sportive, di concerto con il ministro dell’interno, adottato il 5 dicembre 2006. La nomina dei componenti della Consulta è invece stata effettuata con un successivo decreto interministeriale, adottato il 10 gennaio 2007. Entrambi i decreti sono pubblicati nel sito istituzionale del Ministero dell’interno.

[48] Legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2

[49] Ratificata dal nostro Paese con la legge n. 848 del 1955. L’art. 6 della Convenzione stabilisce, infatti, al primo comma che “ogni persona ha diritto ad un’equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole”; il mancato rispetto di tale termine, ove sia causa di danni patrimoniali o non patrimoniali, dà diritto all’equa riparazione riconosciuta dall’articolo 2 della legge 24 marzo 2001 n. 89.

[50] Tali riforme sono state realizzate, in particolare, con la legge 26 novembre 1990 n. 353; la legge 6 dicembre 1994 n. 673; la legge 20 dicembre 1995 n. 534 e il decreto legislativo n. 51 del 1998.

[51] Convertito, con modificazioni, dalla legge 14 maggio 2005, n. 80,

[52] Regolamento (CE) N. 168/2007 del Consiglio del 15 febbraio 2007, che istituisce l’Agenzia dell’Unione europea per i diritti fondamentali. Pubblicato nella G.U.C.E. 22 febbraio 2007, L 53.

[53] Art. 2 Regolamento (CE) n. 168/2007.

[54] Risoluzione 62/149.

[55] I passi virgolettati sono tratti dal Comunicato stampa del Segretario Generale delle Nazioni Unite, Ban Ki-moon, rilasciato il 19 dicembre 2007 (UNRIC/ITA/1116/07).

[56] Seduta dell’Assemblea del 23 maggio 2006.

[57] Si trattava della 61^asessione dell’ Assemblea Generale, che si è aperta nel settembre del 2006. Si rammenta che l’Assemblea inizia il terzo martedì di settembre e prosegue, di regola, fino alla terza settimana di dicembre.

[58] Risoluzione conclusiva di dibattito in Commissione 8/00018 D’Elia ed altri.

[59] Con 591 voti a favore, 45 contrari e 31 astenuti.

[60] Risoluzione P6_TA(2007)0018.

[61] Risoluzione P6_TA(2007)0166.

[62] Risoluzione in Commissione 7/00209 D’Elia ed altri

[63] Cfr. Comunicato stampa 2809^asessione del Consiglio Affari generali e relazioni esterne, Lussemburgo 18 giugno 2008.

[64] Risoluzione P6_TA-PROV(2007)0418.

[65] I Paesi contrari alla moratoria ne avevano presentati 17, motivati dall’argomento che la moratoria inciderebbe sulla sovranità nazionale e sugli ordinamenti giuridici interni.

[66] Azerbaijan, Kazakhstan, Kyrgyzstan, Tajikistan, Turkmenistan e Uzbekistan.

[67] Il testo approvato deriva dalle modificazioni, limitate alla parte introduttiva e proposte dal primo firmatario, apportate alla risoluzione in commissione 7/00059, D’Elia ed altri.

[68] In occasione della riunione del gruppo di lavoro sui diritti umani dell’Unione Europea (COHOM) del 10 ottobre 2006.

[69] Mozione 1/00016 D’Elia ed altri.

[70] Dedicata a un’audizione sulle priorità dell’azione italiana in seno alle Nazioni Unite anche con riferimento alla proposta di moratoria della pena di morte.

[71] Nel frattempo saliti da 85 ad 88 con le adesioni di Namibia, Kirghizistan e Russia.

[72] Il riferimento, in particolare, è alla delegazione italiana presso il Consiglio d’Europa, dove siedono numerosi Paesi che non sono membri dell’Unione europea.

[73] Giunta ad essere sottoscritta da 93 Paesi.

[74] Sudafrica, Filippine, Nuova Zelanda, Angola, Senegal, Brasile, Messico, Salvador e Kirghizistan.

[75] Abolizione della pena di morte nel codice penale militare di guerra. La norma ha soppresso ogni riferimento alla pena capitale ancora esistente nel codice penale militare di guerra.

[76] Il testo originario del quarto comma dell’articolo 27 della Costituzione era il seguente: “Non è ammessa la pena di morte, se non nei casi previsti dalle leggi militari di guerra”.

[77] Legge 13 ottobre 1994, n. 589, Abolizione della pena di morte nel codice penale militare di guerra.

[78] Si ricorda anche la ratifica (legge 25 ottobre 1977, n. 881) dell’articolo 7 del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, firmato a New York nel 1966.

[79] Tali previsioni sono comuni sia alla tratta di persone che al traffico di migranti, ragione per la quale sono state inserite anche nel Protocollo relativo a tale materia.

[80] L’area corrispondente al Tibet storico coprirebbe un quarto circa dell’immenso territorio cinese; minoranze tibetane non irrilevanti vivono anche in altre regioni della Cina.

Osservatorio legislativo e parlamentare
Consigliere	Valerio Di Porto (2171)
Documentaristi	Alessandro Orciuolo (2272)
Segreteria	Paola Micone (9265) Annamaria Moretto (9409) Flavia Felici (9265)

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