INDICE
ARTICOLI 3 e 4. 4
Piano economico-finanziario e programmazione del
personale. 4
ARTICOLI 5-7. 5
Limiti alle spese di personale e per l’indebitamento.. 5
ARTICOLI 8 e 9. 7
Costo standard e valutazione delle politiche di
reclutamento degli atenei7
ARTICOLO 10. 8
Programmazione finanziaria triennale del Ministero.. 8
ARTICOLO 12. 9
Disposizione finanziaria.. 9
PREMESSA
Lo schema di decreto
legislativo in esame reca la disciplina per la programmazione, il monitoraggio e
la valutazione delle politiche di bilancio e di reclutamento degli atenei, ai
sensi dell’articolo 5, commi 1, lettere b) e c), 4, lettere da b) a f), 5 e 7 della legge n.
240/2010[].
L’articolo 5, comma 1, indica gli obiettivi da
raggiungere mediante l’adozione di uno o più decreti legislativi finalizzati a
riformare il sistema universitario. Tra questi, alla lettera b), individua la revisione
della disciplina concernente la contabilità, al fine di garantirne coerenza con
la programmazione triennale di ateneo, maggiore trasparenza ed omogeneità, e di
consentire l'individuazione della esatta condizione patrimoniale dell'ateneo e
dell'andamento complessivo della gestione nonché la previsione di meccanismi di
commissariamento in caso di dissesto finanziario degli atenei. Alla lettera
c) prevede l’introduzione,
sentita l'ANVUR, di un sistema di valutazione ex post delle politiche di reclutamento
degli atenei, sulla base di criteri definiti ex ante.
Al comma 4, la legge elenca principi e criteri direttivi cui
deve attenersi il Governo nell'esercizio della delega di cui al comma 1. Tra
questi:
a)
adozione di un piano economico-finanziario
triennale che garantisca la sostenibilità di tutte le attività dell'ateneo;
b)
previsione che gli effetti delle misure di cui
alla legge delega trovino adeguata compensazione nei piani previsti alla lettera
d); comunicazione al Ministero dell'economia e delle finanze, con cadenza
annuale, dei risultati della programmazione triennale riferiti al sistema
universitario nel suo complesso, ai fini del monitoraggio degli andamenti della
finanza pubblica;
c)
predisposizione di un piano triennale diretto a
riequilibrare i rapporti di consistenza del personale docente, ricercatore e
tecnico-amministrativo, ed il numero dei professori e ricercatori assunti per
chiamata diretta in base alle disposizioni dell'articolo
1, comma 9, della legge 4 novembre 2005, n. 230; previsione che la
mancata adozione, parziale o totale, del predetto piano comporti la non
erogazione delle quote di finanziamento ordinario relative alle unità di
personale che eccedono i limiti previsti;
d)
determinazione di un limite massimo all'incidenza
complessiva delle spese per l'indebitamento e delle spese per il personale di
ruolo e a tempo determinato, inclusi gli oneri per la contrattazione
integrativa, sulle entrate complessive dell'ateneo, al netto di quelle a
destinazione vincolata;
e)
introduzione del costo standard unitario di
formazione per studente in corso, calcolato secondo indici commisurati alle
diverse tipologie dei corsi di studio e ai differenti contesti economici,
territoriali e infrastrutturali in cui opera l'università, cui collegare
l'attribuzione all'università di una percentuale della parte di fondo di
finanziamento ordinario non assegnata ai sensi dell'articolo
2 del decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180; individuazione degli
indici da utilizzare per la quantificazione del costo standard unitario di
formazione per studente in corso, sentita l'ANVUR.
Il comma 5 prevede che. nell'esercizio della
delega di cui al comma 1, lettera c), il Governo si attenga al principio e
criterio direttivo dell'attribuzione di una quota non superiore al 10 per cento
del fondo di funzionamento ordinario correlata a meccanismi di valutazione delle
politiche di reclutamento degli atenei, elaborati da parte dell'ANVUR e fondati
su: la produzione scientifica dei professori e dei ricercatori successiva alla
loro presa di servizio ovvero al passaggio a diverso ruolo o fascia nell'ateneo;
la percentuale di ricercatori a tempo determinato in servizio che non hanno
trascorso l'intero percorso di dottorato e di post-dottorato, o, nel caso delle
facoltà di medicina e chirurgia, di scuola di specializzazione, nella medesima
università; la percentuale dei professori reclutati da altri atenei; la
percentuale dei professori e ricercatori in servizio responsabili scientifici di
progetti di ricerca internazionali e comunitari; il grado di
internazionalizzazione del corpo docente.
Si ricorda che la relazione tecnica allegata al disegno di
legge ha affermato che la delega legislativa in materia di interventi per la
qualità e l’efficienza del sistema universitario non reca oneri aggiuntivi a
carico della finanza pubblica.
Il provvedimento, composto da 12 articoli, è corredato di
relazione tecnica vidimata dalla Ragioneria generale dello Stato la quale
afferma che dall’attuazione delle disposizioni contenute nel provvedimento non
si prevedono effetti negativi sui saldi di finanza pubblica, non comportando
l’insorgenza di nuovi o maggiori oneri e rientrando nella fattispecie dei
provvedimenti emanati in regime di neutralità finanziaria.
Si esaminano di seguito le norme considerate dalla relazione
tecnica nonché le ulteriori
disposizioni che presentano profili di carattere
finanziario.
VERIFICA DELLE
QUANTIFICAZIONI
ARTICOLI 3 e 4
Piano economico-finanziario e
programmazione del personale
Le norme:
·
introducono l'obbligo per le università di
adottare un bilancio unico d’ateneo di previsione triennale, al fine di
garantire la sostenibilità di tutte le attività nel medio periodo, per la cui
predisposizione le università tengono conto dei piani triennali per la
programmazione ed il reclutamento del personale (articolo
3);
·
prevedono che le università adottino piani
triennali per la programmazione del reclutamento del personale docente,
ricercatore, dirigente e tecnico amministrativo, compresi i collaboratori ed
esperti linguistici. a tempo indeterminato e determinato (articolo
4).
Il comma 2 dell'articolo 4 fissa gli obiettivi della
programmazione del reclutamento del personale precisando una serie di indicatori
e criteri nell'ambito dei quali deve essere pianificato il reclutamento. In
particolare, oltre alla prescrizione secondo la quale va assicurata la
sostenibilità della spesa, si precisa l'obiettivo di realizzare, nell'arco del
triennio, un determinato equilibrio nella composizione dell'organico del
personale docente e ricercatore e di mantenere un equilibrato rapporto tra
l'organico delpersonale dirigente e tecnico amministrativo a tempo
indeterminato, compresi i collaboratori ed esperti linguistici, e il personale
docente, entro valori di riferimento che saranno definiti con successivo decreto
del Ministro.
Si prevede poi che, fermo restando il rispetto dei limiti per
le spese dì personale e per le spese di indebitamento, fissati dal successivo
articolo 7, per quegli atenei con una percentuale di professori di prima fascia
superiore al 30% del totale dei professori, il numero dei ricercatori
reclutati ai sensi della normativa citata non può comunque essere inferiore al
numero dei professori di prima fascia.
La relazione
tecnica afferma che per quanto riguarda le disposizioni di cui agli
articoli in esame, non si prevedono oneri a carico della finanza pubblica in
quanto trattasi di definizione di termini ed individuazione di atti
programmatici sottoposti all’approvazione degli organi di governo degli atenei
finalizzati, su un arco temporale triennale, al perseguimento di specifici
obiettivi in tema di programmazione economico-finanziaria complessiva delle
attività delle università ed in tema di reclutamento del personale.
Nulla da
osservare al riguardo, in
quanto le disposizioni in esame appaiono finalizzate a
migliorare la
trasparenza, l’uniformità e la comprensione dei bilanci delle università, in
conformità a quanto disposto dall’art. 17 del decreto legislativo n. 91 del
2011,
in tema di armonizzazione dei sistemi contabili della PA,
e non appaiono suscettibili di determinare effetti sulla finanza
pubblica.
ARTICOLI 5-7
Limiti alle spese di personale e per
l’indebitamento
Le norme:
·
definiscono il limite massimo dell'incidenza
delle spese dipersonale (assegni fissi per il personale docente e
ricercatore a tempo indeterminato e determinato; assegni fissi per il personale
dirigente, tecnico-amministrativo e per i collaboratori ed esperti linguistici a
tempo indeterminato e determinato; trattamento economico del direttore generale;
fondi destinati alla contrattazione integrativa; contratti di insegnamento),
sostenute nell’anno di riferimento, che non deve superare l’80% delle entrate
date dalla somma algebrica dei contributi statali per il funzionamento, e da
tasse, soprattasse e contributi universitari riscossi nello stesso anno
(articolo 5);
La norma specifica che per contributi statali si intende la
somma algebrica delle assegnazioni di competenza nell’anno di riferimento del
Fondo per l finanziamento ordinario, del Fondo per la programmazione del sistema
universitario e di eventuali ulteriori assegnazioni statali con carattere di
stabilità, destinate alle spese di personale. Per tasse, soprattasse e
contributi universitari, la norma specifica che si intende il valore delle
riscossioni totali, nell’anno di riferimento, a carico degli iscritti, ad
eccezione delle tasse riscosse per conto terzi, e che tale valore è calcolato al
netto dei rimborsi effettuati agli studenti nello stesso periodo.
·
limita
l'indebitamento alle sole spese di investimento come definite dall’articolo 3,
comma 18, della legge 24 dicembre 2003, n. 350
e specifica che l'indicatore d’indebitamento degli atenei è calcolato
rapportando l’onere complessivo di ammortamento annuo alla somma algebrica dei
contributi statali per il funzionamento, dei contributi statali per investimento
ed edilizia e delle tasse, soprattasse e contributi universitari nell’anno di
riferimento, al netto delle spese di personale. Il limite massimo
dell’indicatore suddetto è pari al 15 per cento (articolo
6);
·
disciplina, ferme restando le norme in
materia di assunzioni a tempo indeterminato e determinato previste dalla
legislazione vigente che definiscono i livelli occupazionali massimi su scala
nazionale, i limiti alle assunzioni annuali di personale a tempo indeterminato e
di ricercatori a tempo determinato, rapportandoli alla spesa relativa al
corrispondente personale cessato dal servizio nell’anno precedente, in misura
diversa in relazione agli scostamenti dagli indicatori previsti dagli articoli
precedenti (articolo 7).
.
La relazione tecnica rappresenta le seguenti voci considerate per
ilcalcolo dei nuovi indicatori:
Indicatore Spese
di Personale = A/B
A = Spese personale
a carico dell'ateneo = (Assegni fissi personale di ruolo + Assegni fissi
personale a tempo determinato + Fondo accessorio personale TA + Contratti di
insegnamento) - Finanziamenti esterni pubblici/privati vincolati a spese di
personale;
B = FFO + Fondo
programmazione triennale + Entrate contributive al netto dei rimborsi
La RT evidenzia che l’inserimento della
contribuzione studentesca tra le entrate da considerare per la determinazione
dell’indicatore relativo alle spese di personale è strettamente correlato anche
con l’inclusione fra le spese delle ulteriori voci relative alle spese del
personale a tempo determinato caratterizzate da un maggior grado di variabilità
e flessibilità nell’ambito della programmazione di bilancio degli atenei.
Secondo la RT,
l’indicatore così individuato
permette una visione complessiva delle spese sostenute da un ateneo per il
personale impegnato nella didattica, nella ricerca e nei servizi di supporto,
andando inoltre nella direzione di impegnare le università a graduare le spese
di personale a tempo determinato nel caso di variazioni delle entrate
contributive correlate alla dinamica delle iscrizioni ai corsi universitari.
Indicatore Spese
di Indebitamento = C/D
C = Rata annua mutui
(capitale + interessi)
D = FFO + Fondo
programmazione triennale + Contributi statali per investimento ed edilizia +
Entrate contributive al netto
dei rimborsi - Fitti passivi - Spese personale a carico dell’ateneo.
La RT specifica che, conseguentemente alla
revisione degli indicatori di cui agli articoli 5 e 6, con l’articolo 7 si
definiscono, dall’entrata in vigore del decreto e per il prossimo triennio e con
l’esigenza di assicurare la piena sostenibilità finanziaria dei bilanci degli
atenei, le modalità per perseguire detta sostenibilità attraverso una
graduazione delle possibilità di reclutamento e di contrazione di forme di
indebitamento per spese di investimento che tengano conto dell’andamento e della
combinazione di entrambi gli indicatori individuati. Sia la possibilità di spesa
per assunzioni di personale, sia quella per spese di indebitamento sono
articolate per fasce, direttamente proporzionali alla distanza del valore degli
indicatori riportati dal singolo ateneo al termine dell’esercizio finanziario
precedente rispetto ai valori di riferimento di cui agli articoli 5 e 6.
La RT evidenzia,
inoltre, che la graduazione delle possibilità direclutamento degli
atenei (proporzionata in ogni caso anche alle cessazioni dell’anno precedente),
non comporta maggiori oneri a carico della finanza pubblica, prevedendo il
decreto di mantenere ferme le disposizioni limitative in materia di assunzioni a
tempo indeterminato e a tempo determinato previste dalla legislazione
vigente.
Nulla da osservare al riguardo, in quanto le
disposizioni in esame non appaiono suscettibili
di determinare effetti finanziari negativi per la finanza
pubblica.
ARTICOLI 8 e 9
Costo standard e valutazione delle
politiche di reclutamento degli atenei
Le
norme:
·
definiscono il costo standard unitario di formazione per
studente in corso, la cui determinazione è definita con decreto
ministeriale, con il parere dell’ANVUR (articolo 8);
·
disciplinano l’introduzione di un sistema di
valutazione ex post delle politiche
di reclutamento degli atenei, definendone le finalità ed individuandone i
criteri di riferimento, la cui ponderazione viene affidata ad un successivo
decreto ministeriale, sentita l’ANVUR (articolo 9).
La relazione tecnica afferma che
quanto previsto dagli articoli in esame non genera oneri a carico della finanza
pubblica in quanto sono previste unicamente attività a carico del Ministero e
dell’ANVUR che rientrano nell’ambito delle normali attività istituzionali, non
suscettibili, pertanto, di generare oneri addizionali.
Al
riguardo,
andrebbe acquisita una conferma dal Governo circa la possibilità che
l’introduzione di un sistema di valutazione ex post sia supportato con le
risorse umane e strumentali disponibili a legislazione vigente, ai fini del
rispetto della clausola di invarianza contenuta nel successivo articolo
12.
ARTICOLO 10
Programmazione finanziaria triennale
del Ministero
La norma stabilisce che il Ministro dell’istruzione,
dell’università e della ricerca individua con proprio decreto di validità almeno
triennale, le percentuali del fondo di finanziamento ordinario da ripartire in
relazione a criteri basati sul costo standard per studente, sulla valutazione
dei risultati della didattica e della ricerca, sui risultati conseguiti
nell’ambito delle politiche di reclutamento delpersonale e agli
interventi perequativi di cui alla legge n. 240/2010. Prevede, inoltre, che il
Ministero dia comunicazione annuale al Ministero dell'economia e delle finanze
dell’esito della programmazione medesima, in particolare ai fini del
monitoraggio degli andamenti della finanza pubblica.
La relazione tecnica afferma che l’articolo in esame attua il
collegamento tra le misure di incentivazione e di sostegno previste dalla legge
n. 240 del 2010 e la distribuzione del fondo di finanziamento ordinario delle
università statali (FFO) di cui all'articolo 5 della legge 537 del 1993, il
cuistanziamento complessivo grava sul capitolo 1694 dello stato di
previsione della spesa del MIUR. La
RT specifica che per sua natura, il Fondo copre oneri in parte
modulabili e lo stanziamento complessivo costituisce il limite massimo di spesa.
Fa inoltre presente che, nell’ambito della dotazione annuale e ferma restando
l’attribuzione a tutti gli atenei statali di una quota base, viene ora previsto
che la parte che residua sarà ripartita, in termini percentuali, secondo criteri
valutativi che tengono in considerazione la qualità del sistema universitario,
il costo standard per studente in corso, i risultati conseguiti nell’ambito
delle politiche di reclutamento del personale, le finalità di perequazione del
sistema universitario.
La relazione
afferma, infine, che tale indicazione metodologica del sistema di ripartizione
non comporta, di per sé, la necessità di incrementare la dotazione del
fondo.
Nulla da
osservare, al riguardo.
ARTICOLO 12
Disposizione finanziaria
La normaprevede che all'attuazione del
provvedimento si provveda nei limiti delle risorse finanziarie disponibili a
legislazione vigente negli appositi programmi dello stato di previsione del
Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca per l’'anno 2012 e
per gli esercizi successivi e dispone che dall’attuazione del provvedimento in
esame non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza
pubblica.
La relazione tecnica ricorda che nell’articolo in esame viene
precisato che all’attuazione delle disposizioni previste nel decreto si
provvederà entro i limiti delle disponibilità finanziarie vigenti come
risultanti dallo stato di previsione degli stanziamenti del ministero per l’anno
2012 e per gli esercizi successivi. A tale riguardo, conferma che l’entrata in
vigore del provvedimento non comporterà l’insorgenza di nuovi o maggiori oneri a
carico dellafinanza pubblica.
Nulla da
osservare per i profili di quantificazione, fatto salvo quanto rilevato
con riferimento agli articoli 3 e 4.
