Camera dei deputati

XVI LEGISLATURA

 

 

 

 

Verifica delle quantificazioni

A.C. 2766

Istituzione del Ministero della salute e incremento del numero complessivo dei Sottosegretari di Stato   (Approvato dal Senato – A.S. 1691)

N. 116 – 4 novembre 2009

 

 

 

La verifica delle relazioni tecniche che corredano i provvedimenti all'esame della Camera e degli effetti finanziari dei provvedimenti privi di relazione tecnica è curata dal Servizio Bilancio dello Stato. La verifica delle disposizioni di copertura, evidenziata da apposita cornice, è curata dalla Segreteria della V Commissione (Bilancio, tesoro e programmazione). L’analisi è svolta a fini istruttori, a supporto delle valutazioni proprie degli organi parlamentari, ed ha lo scopo di segnalare ai deputati, ove ne ricorrano i presupposti, la necessità di acquisire chiarimenti ovvero ulteriori dati e informazioni in merito a specifici aspetti dei testi.

 

 

 

 

 

 

 

 

SERVIZIO BILANCIO DELLO STATO – Servizio Responsabile

Tel. 2174 – 9455

 

SERVIZIO COMMISSIONI – Segreteria della V Commissione

Tel 3545 – 3685

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

A.C.	2766
Titolo breve:	Istituzione del Ministero della salute e incremento del numero complessivo dei Sottosegretari di Stato
Iniziativa:
Commissione di merito:
Relatori per le Commissioni di merito:	Bruno
Gruppo:
Relazione tecnica:

 

 

 

 

Destinatario:
Oggetto:

 

INDICE

 

ARTICOLO 1, commi da 1 a 7. 3

Istituzione del Ministero della Salute. 3

ARTICOLO 1, comma 8. 8

Disposizioni in materia di personale dei Ministeri del lavoro e della salute. 8

ARTICOLO 1, comma 9. 9

Riorganizzazione della rete periferica delle amministrazioni pubbliche. 9

ARTICOLO 1, comma 10. 11

Copertura finanziaria.. 11

PREMESSA

Il disegno di legge prevede l’istituzione del Ministero della salute e dispone il conseguente incremento del numero complessivo dei componenti del Governo.

Il provvedimento, già approvato dal Senato, è corredato di relazione tecnica.

Quest’ultima risulta integralmente utilizzabile, tenuto conto che nel corso dell’esame il testo originario ha subito un’unica modifica, della quale si darà conto nella parte successiva della presente nota[1].

Si esaminano di seguito le norme considerate dalla relazione tecnica, nonché le altre disposizioni che presentano profili di carattere finanziario.

 

 

ONERI QUANTIFICATI DAL PROVVEDIMENTO

 

 

 

VERIFICA DELLE QUANTIFICAZIONI

 

 

ARTICOLO 1, commi da 1 a 7

Istituzione del Ministero della Salute

Normativa vigente: il Ministero della salute è stato istituito dagli articoli da 47-bis a 47-quater del D. Lgs. 300/1999 (introdotti dal DL 217/2001), i quali hanno individuato le attribuzioni del Ministero. Quest’ultimo è stato successivamente soppresso dall’articolo 1, commi 376-377, della legge 244/2007.

Le norme prevedono l’istituzione del Ministero della salute. A tal fine viene riformulato l’articolo 1, comma 376, della legge 244/2007 (che fissa il numero dei Ministeri e dei componenti del Governo)

In particolare si stabilisce che (comma 1):

Ÿ        il numero dei Ministeri sia elevato da 12 a 13;

Ÿ        il numero totale dei componenti del Governo[2] sia elevato da 60 a 63.

Sono conseguentemente apportate alcune modifiche all’articolo 2, comma 1, del decreto legislativo 300/1999^[[3]], al fine di  includere il Ministero della salute tra i dicasteri previsti dal nostro ordinamento (comma 2, lettera a).

Sono ulteriormente dettagliate le attribuzioni del Ministero dell’economia e delle finanze, al quale vengono assegnati i compiti di verifica e di monitoraggio dell’andamento della spesa sanitaria, anche con riguardo ai piani di rientro dei disavanzi regionali (comma 2, lettere b e c).  In parallelo è stabilito che le funzioni di coordinamento, organizzazione e pianificazione del sistema sanitario nazionale assegnate al Ministero della Salute siano svolte di concerto con il Ministero dell’economia per tutti i profili di carattere finanziario (comma 2, lettere d ed e).   

L’ambito delle competenze del Ministero della salute (articolo 47-ter del D. Lgs. 300/1999) è stato integrato - con un emendamento approvato dal Senato - aggiungendo fra le aree funzionali di pertinenza del Ministero anche il “monitoraggio della qualità delle attività sanitarie regionali con riferimento ai livelli essenziali delle prestazioni erogate, sul quale il Ministro riferisce annualmente al Parlamento” [comma 2, lettera e), numero 3].

Al Ministero della salute sono trasferite le funzioni previste dagli articoli da 47-bis a 47-quater del decreto legislativo 300/1999, attualmente attribuite al Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali[4], nonché le inerenti strutture amministrative e le risorse finanziarie, strumentali e di personale (comma 3, primo periodo).

Come già ricordato, il DL 217/2001 aveva istituito il Ministero della salute mediante un’integrazione (articoli da 47-bis a 47-quater) del D. Lgs. 300/1999, che individuava le attribuzioni del Ministero. Quest’ultimo era stato poi soppresso dall’articolo 1, commi 376-377, della legge 244/2007.

Da detto trasferimento delle competenze non deriva alcuna revisione dei trattamenti economici corrisposti ai dipendenti (comma 3, secondo periodo).

Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri sarà determinato, in via provvisoria, il contingente minimo degli uffici strumentali e di diretta collaborazione dei Ministeri interessati dal riordino, garantendo, in ogni caso, l’invarianza della spesa (comma 6).

Fino alla data di entrata in vigore dei nuovi regolamenti di organizzazione, sono fatti salvi i regolamenti di organizzazione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali[5] e del Ministero della salute[6], nonché i regolamenti di organizzazione degli Uffici di diretta collaborazione dei Ministri[7] (comma 7).

 

La relazione tecnica considera, in primo luogo, la spesa derivante dalla elevazione del numero dei Ministri da 12 a 13 e del numero dei componenti del Governo da 60 a 63.

Il maggior onere annuo è valutato in 914.074,48 euro, arrotondati a 920.000 euro, e si determina per la corresponsione del trattamento economico spettante ai Ministri e ai Sottosegretari.

La relazione tecnica fornisce un prospetto dei maggiori oneri considerati che di seguito si riporta.

 

Ministero del lavoro e delle politiche sociali

-          Stipendi ai Ministri e ai Sottosegretari                                                              460.656,11

-          Diaria di missione (rimborso spese di soggiorno a Roma)                               96.074,00

Totale                        556.730,11

Ministero della salute

-          Stipendi ai Ministri e ai Sottosegretari                                                                  5.103,64

-          Diaria di missione (rimborso spese di soggiorno a Roma)                               48.037,00

Totale                          53.140,64

 

Sottosegretario non parlamentare

-          Stipendi ai Ministri e ai Sottosegretari                                                              256.166,73

-          Diaria di missione (rimborso spese di soggiorno a Roma)                               48.037,00

Totale                        304.203,73

 

La relazione afferma che, ai fini della determinazione del costo aggiuntivo, “…si è tenuto conto, sulla base della nuova compagine governativa, delle risorse già assegnate a legislazione vigente sui pertinenti capitoli di bilancio per il pagamento degli stipendi ai Ministri e ai Sottosegretari di nuovi dicasteri nonché della diaria di missione da riconoscere a titolo di rimborso spese di soggiorno a Roma per i due Sottosegretari aggiuntivi del Ministero del lavoro e delle politiche sociali e per il Ministro della salute”.

Per quanto concerne il trasferimento di risorse all’istituendo Ministero della salute (comma 3), la relazione tecnica afferma che l’assenza di oneri è conseguenza del fatto che il trasferimento concerne strutture organizzative già operanti nel previgente assetto organizzativo. La previsione che il trasferimento di personale non possa dare luogo alla revisione dei trattamenti economici è stata comunque inserita per maggiore cautela.

 

Al riguardo, va preliminarmente rilevato che la relazione tecnica indica oneri riferiti alla spesa per tre sottosegretari, componenti aggiuntivi del Governo, nonché la spesa connessa al passaggio di un attuale componente del Governo alla funzione di Ministro. Infatti, l’onere per retribuzioni indicato in corrispondenza del Ministero della salute, data l’esiguità dell’importo, appare ricavato per differenza rispetto ad un trattamento stipendiale presumibilmente già in godimento. A tale circostanza sembra far riferimento la relazione tecnica allorquando afferma che, per la determinazione dei costi, si è tenuto conto delle risorse già assegnate a legislazione vigente ai pertinenti capitoli di bilancio.

In ordine a quanto esposto appare, comunque, opportuna una conferma da parte del Governo.

Ove invece la predetta affermazione della RT dovesse intendersi riferita all’utilizzo, a fini di copertura di nuovi oneri, di disponibilità esistenti in bilancio, andrebbe rilevato che tale modalità di copertura non risulta conforme con la vigente disciplina contabile. 

In ogni caso, va rilevato che la medesima RT non fornisce in dettaglio gli elementi posti alla base della determinazione dell’onere.

Per quanto concerne gli oneri per il pagamento della diaria di missione riconosciuta a titolo di rimborso spese di soggiorno a Roma si rileva che la relazione tecnica sembrerebbe quantificare un onere unitario di 48.037 euro riferito a quattro unità di personale (per un totale di 192.148 euro) mentre il numero dei membri componenti del Governo è aumentato di sole tre unità. Sul punto appare necessario un chiarimento da parte del Governo.

Appare altresì necessario un chiarimento sulla effettiva portata finanziaria della disposizione che fa salvi, sia pure in via transitoria, i regolamenti di organizzazione degli Uffici di diretta collaborazione del Ministro del lavoro e del Ministro della salute. Si consideri, infatti, che l’articolo 1 del decreto legge 85/2008, dopo aver previsto[8] la fusione dei preesistenti Ministeri del lavoro e delle politiche sociali e della salute[9], stabilisce[10] che l'onere relativo ai contingenti assegnati agli uffici di diretta collaborazione dei Ministri, dei Vice Ministri e dei Sottosegretari di Stato nelle strutture che abbiano subito modificazioni ai sensi delle disposizioni del decreto, debba essere inferiore per non meno del 20 per cento al limite di spesa complessivo riferito all'assetto previgente l’entrata in vigore dello stesso decreto. Detti risparmi non sono stati, peraltro, quantificati né scontati ai fini dei saldi. Ciò premesso, occorre che  il Governo specifichi:

Ÿ         se la riduzione prevista dal decreto legge 85/2008 abbia concretamente determinato una riduzione degli stanziamenti di bilancio per gli uffici di diretta collaborazione del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali;

Ÿ         se la disposizione di cui al comma 7 del decreto in esame, che fa salvi i vigenti regolamenti di organizzazione, possa pregiudicare il conseguimento di tali risparmi ripristinando la dotazione finanziaria quo ante;

Ÿ         se gli stanziamenti attuali consentano, comunque, di ripristinare appieno le strutture degli uffici di diretta collaborazione del Ministero della salute, considerato che lo scorporo dal Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali determina il raddoppio delle relative strutture di vertice (Capo di gabinetto, Capo dell’Ufficio legislativo e così via), che costituiscono dotazione organica aggiuntiva[11] degli uffici di diretta collaborazione.  

Appare opportuno, infine, che il Governo confermi che dallo scorporo del Ministero della salute da quello del lavoro e delle politiche sociali non derivino aggravi di natura organizzativa e logistica (quali, per esempio, la gestione delle risorse umane, i sistemi informativi, i servizi manutentivi e logistici, gli affari generali, i provveditorati e la contabilità).

Con riferimento all’affidamento al Ministero della salute del compito di monitoraggio sulla qualità delle prestazioni sanitarie, poiché non sono specificate le modalità attuative di tale previsione, al fine di escludere l’insorgenza di oneri, andrebbero acquisiti elementi informativi circa l’effettiva possibilità di svolgere le nuove funzioni nell’ambito delle articolazioni amministrative già esistenti e delle risorse finanziarie già disponibili.

Nulla da osservare riguardo all’assegnazione al Ministero dell’economia delle funzioni di verifica e di monitoraggio dell’andamento della spesa sanitaria, tenuto conto dei chiarimenti forniti dal Governo nel corso dell’esame presso la 5^a Commissione del Senato[12].

Lo svolgimento di dette funzioni, secondo quanto chiarito dal rappresentante del Governo, “…avverrà con l'utilizzo delle risorse umane e strumentali ordinariamente disponibili e con le dotazioni finanziarie previste dagli stanziamenti iscritti in bilancio a legislazione vigente, trattandosi di funzioni già svolte”.

Appare infine opportuno che il Governo chiarisca se l’onere sia o meno da intendere come limite massimo di spesa, atteso che la spesa in questione sembra configurarsi come obbligatoria, trattandosi di oneri per retribuzione di personale pubblico.

 

ARTICOLO 1, comma 8

Disposizioni in materia di personale dei Ministeri del lavoro e della salute

La norma prevede che, nelle more dell’attuazione delle misure di riduzione degli assetti amministrativi[13], ai Ministeri del lavoro e delle politiche sociali e della salute sia consentito di provvedere alla copertura dei posti di funzione di livello dirigenziale generale e non, nonché di procedere ad assunzione di personale non dirigenziale, nei limiti delle dotazioni

organiche previste dal regolamento vigente, tenendo conto delle riduzioni da effettuare in base alla legislazione vigente e nel rispetto delle disposizioni vigenti in materia di assunzioni.

A tal fine, per detti Ministeri, le assunzioni di personale autorizzate per l’anno 2008[14] possono essere effettuate entro il 31 dicembre 2009.

Si assegna un nuovo termine di due mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge a detti Ministeri al fine di dare attuazione alle vigenti disposizioni concernenti la riduzione degli assetti amministrativi.

 

La relazione tecnica non considera la norma.

 

Al riguardo si osserva che la norma in esame comporta un differimento, rispetto al termine attualmente previsto, dell’attuazione di disposizioni vigenti, concernenti la riduzione degli assetti amministrativi, in relazione alle quali sono stati scontati risparmi di spesa per gli anni 2007 e seguenti.  

Si tratta dei già citati articoli 1, comma 404, lettera a) della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e 74, comma 1, lettera a) del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112. In particolare a fronte del comma 404 erano stati scontati risparmi per 4 milioni lordi per il 2007, 8 milioni per il 2008 e di 10 milioni a decorrere dal 2009, mentre a fronte dell’articolo 74  la stima delle minori spese era di 12 milioni per il 2009, 24 milioni di euro per il 2010 e di 30 milioni a decorrere dal 2011. I risparmi dovevano essere conseguenza della riduzione del numero dei posti di organico effettivamente ricoperti e riservati ai dirigenti di prima fascia.

In proposito, tenuto conto dei predetti obiettivi, andrebbe chiarito in quale misura gli stessi sono stati realizzati per gli esercizi già conclusi e se, per effetto del differimento previsto dalla norma in esame, possa essere pregiudicato il conseguimento dei risparmi quantificati per l’anno in corso e per gli esercizi successivi. A tal proposito deve rilevarsi che l’autorizzazione alle assunzioni recata dall’articolo in esame rende inefficace la misura sanzionatoria di cui all’articolo 74, comma 6 del decreto legge n. 112/2008 che stabilisce il divieto di assunzione. Tale misura appariva preordinata a garantire una piena conseguibilità dei risparmi di spesa stimati anche in caso di mancata riduzione del numero delle posizioni dirigenziali di prima fascia.

 

ARTICOLO 1, comma 9

Riorganizzazione della rete periferica delle amministrazioni pubbliche

La norma stabilisce che, ai fini dell’attuazione delle misure di riorganizzazione delle reti periferiche delle amministrazioni pubbliche statali[15], il Ministero del lavoro e delle politiche sociali promuove, con gli enti previdenziali e assistenziali pubblici vigilati, l’integrazione logistica e funzionale delle sedi territoriali. I risparmi aggiuntivi conseguiti, rispetto a quelli già considerati ai fini del rispetto dei saldi di finanza pubblica, sono computati[16] ai fini delle eventuale rideterminazione degli incrementi delle aliquote contributive.

Gli enti previdenziali e assistenziali sono, pertanto, autorizzati a stipulare con il Ministero del lavoro e delle politiche sociali apposite convenzioni per la valorizzazione degli immobili strumentali e la realizzazione di centri unici di servizio, riconoscendo al predetto Ministero canoni e oneri agevolati, anche in considerazione dei risparmi derivanti dalle integrazioni logistiche e funzionali. Con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali[17] sono individuati gli ambiti e i modelli organizzativi volti a realizzare sinergie e conseguire risparmi di spesa[18] nel triennio 2010-2012, per un importo non inferiore a 100 milioni di euro. Tali risparmi sono da computare ai fini della realizzazione del piano industriale volto a razionalizzare il sistema degli enti previdenziali e assicurativi previsto dal protocollo sul welfare[19] il quale prevedeva il conseguimento, nell’arco del decennio, di risparmi finanziari per 3,5 miliardi di euro[20].

 

La relazione tecnica afferma che le previsioni contenute nel comma 9 contribuiscono al conseguimento degli obiettivi di razionalizzazione e riduzione della spesa di funzionamento previsti dall’articolo 74 del decreto-legge n. 112/2008, nonché di quelli previsti dalla legge 24 dicembre 2007, n. 247.

Gli interventi di integrazione logistica funzionale tra le sedi territoriali del Ministero e quelli degli enti previdenziali pubblici vigilati (Inps, Inail, Inpdap) sono realizzati al fine di procedere alla riorganizzazione della rete periferica delle amministrazioni pubbliche statali. La relazione tecnica ribadisce che il processo di integrazione autorizza gli enti previdenziali a stipulare con il Ministero apposite convenzioni per la valorizzazione degli immobili strumentali e la realizzazione di centri unici di servizio, riconoscendo al Ministero canoni e oneri agevolati, anche in considerazione dei risparmi derivanti dalle integrazioni logistiche e funzionali. Si ribadisce anche che i risparmi conseguiti in attuazione del processo di sinergia logistica e funzionale tra il Ministero e gli enti sono computati anche ai fini dell’attuazione delle misure previste dall’ordinamento in materia di

risparmi e razionalizzazione.

La relazione tecnica valuta i risparmi derivanti dai processi di sinergia logistica, ossia di razionalizzazione dell’impiego degli immobili. A tal proposito si rileva che dalla banca dati degli immobili ad uso strumentale dei tre enti previdenziali risulta che circa il 50 per cento degli immobili attualmente sono in locazione. Non considerando gli immobili del Fondo immobili pubblici, si stima un importo medio di locazione annua per immobile pari a circa 110.000 euro. Si valuta che i processi di sinergia logistica da realizzare consentano che  almeno due amministrazioni presenti in ciascuna provincia conseguano un abbattimento dei costi per locazione di circa il 30 per cento per un importo di 33.000.

Il risparmio per provincia ammonterebbe a 66.000 con la conseguenza che l’operazione condotta su 100 province porterebbe ad un risparmio annuo a regime di circa 6.600.000 euro.

Con riferimento ai costi di gestione, inerenti alla manutenzione della stessa sede, alle spese di utenza, ai contratti per la sorveglianza delle sedi e agli adempimenti relativi alla sicurezza nei luoghi di lavoro, nonché ai costi di accesso alla rete, si ipotizza che, complessivamente, le quattro amministrazioni sostengono una spesa media pari a circa 200.000 euro. Al riguardo, i risparmi sono stimati nella misura del 50 per cento di detto importo. Pertanto l’operazione condotta su 100 province comporterebbe un risparmio complessivo di circa 10.000.000 di euro annui.

Con riguardo ai processi di sinergia funzionale, si rappresenta che, in una prima fase, i risparmi attesi sono conseguenti al processo di integrazione delle attività di supporto relative alla gestione dell’ufficio per le relazioni con il pubblico di sede, alla gestione degli approvvigionamenti di servizi, nonché delle attività di pianificazione della vigilanza, delle attività di natura professionale e della gestione condivisa dei gabinetti medico-diagnostici. Detti processi di riorganizzazione funzionale dovrebbero determinare altresì una semplificazione amministrativa nelle attività istituzionali svolte in modo integrato tra le amministrazioni coinvolte, con conseguente riduzione degli oneri amministrativi relativi ai servizi erogati anche in termini di minor spesa di personale.  Detti interventi comportano, secondo la relazione tecnica, risparmi aggiuntivi per un importo pari a circa 20.000.000 di euro annui.

Pertanto, conclude la RT, appare presumibile che nel triennio 2010-2012 vengano raggiunti risparmi di spesa per un importo pari a circa 100 milioni di euro.

 

Nulla da osservare al riguardo, considerato che alla norma è volta ad assicurare risparmi già ricompresi in quelli previsti a legislazione vigente e scontati ai fini dei saldi di finanza pubblica.