Princìpi generali

L’articolo 1 dello schema in esame (titolo I) stabilisce che, in attuazione degli articoli da 2 a 7 della legge 15/2009[1], le disposizioni del decreto recano una riforma organica della disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti della amministrazioni pubbliche, di cui all’articolo 2, comma 2, del D.lgs. 165/2001[2].

In particolare, con tale schema si interviene nelle materie della contrattazione collettiva, della valutazione delle strutture e del personale delle amministrazioni pubbliche, della valorizzazione del merito, della promozione delle pari opportunità, dell’azione collettiva a tutela di interessi giuridicamente rilevanti, della dirigenza pubblica e della responsabilità disciplinare.

Inoltre, vengono introdotte norme di raccordo per armonizzare la nuova disciplina dello schema di decreto con i procedimenti negoziali, di contrattazione e concertazione di cui all’articolo 112 del DPR 18/1967[3] e dei Decreti legislativi nn. 195/1995[4], 319/2000[5], 217/2005[6] e 63/2006[7].

Le finalità del presente schema di decreto sono indicate:

§ nella migliore organizzazione del lavoro;

§ nella definizione degli ambiti riservati alla legge e alla contrattazione collettiva;

§ nella definizione degli standard qualitativi ed economici delle funzioni e dei servizi;

§ nell’incentivazione della qualità della prestazione lavorativa;

§ nella selettività e concorsualità nelle progressioni di carriera;

§ nell’affermazione del riconoscimento dei meriti e dei demeriti;

§ nella tutela giurisdizionale degli interessati nei confronti delle amministrazioni che si discostano dagli standard di riferimento;

§ nella selettività e valorizzazione delle capacità e nel rafforzamento della autonomia e responsabilità della dirigenza;

§ nell’esigenza dell’incremento dell’efficienza del lavoro pubblico e nel contrasto alla scarsa produttività e all’assenteismo;

§ nella trasparenza dell’operato delle amministrazioni pubbliche, anche a garanzia della legalità.

Benché l’articolo 1 individui, tra le materie e le finalità del provvedimento, l’azione collettiva a tutela di interessi giuridicamente rilevanti e la tutela giurisdizionale nei confronti delle amministrazioni che si discostano dagli standard di riferimento, l’articolato non reca disposizioni di recepimento della delega di cui all’art. 4 della L. 15/2009, con riguardo a questi particolari profili.

Ci si riferisce:

§ all’introduzione di disposizioni che forniscano mezzi di tutela giurisdizionale degli interessati nei confronti delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici che si discostino dagli standard qualitativi ed economici fissati, o che violino le norme preposte al loro operato (art. 4, co. 1, L. 15/2009);

§ alla possibilità, per ogni interessato, di agire in giudizio nei confronti delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici, se dalla violazione di standard qualitativi ed economici o degli obblighi contenuti nelle Carte dei servizi, dall'omesso esercizio di poteri di vigilanza, di controllo o sanzionatori, dalla violazione dei termini o dalla mancata emanazione di atti amministrativi generali, deriva la lesione di interessi giuridicamente rilevanti per una pluralità di utenti o consumatori (art. 4, co. 2, lett. l), L. 15/2009).

Al riguardo, si fa presente che un comunicato stampa della Presidenza del Consiglio del 15 maggio 2009 ha annunciato la decisione del Governo di trattare la materia della c.d. class action nei confronti della pubblica amministrazione non nello schema di decreto legislativo qui in esame, ma in un secondo specifico decreto legislativo. Ciò in considerazione sia della necessità di acquisire preliminarmente il parere del Consiglio di Stato e dell’Avvocatura dello Stato sui riflessi che la nuova azione avrà sul processo amministrativo e sulla difesa erariale, sia di un coordinamento della disciplina della class action “amministrativa” con quella della class action generale disciplinata nell’ambito del disegno di legge sullo sviluppo, attualmente in corso d’esame alla Camera (A.C. 1441-ter-B, art. 49).

Misurazione, valutazione e trasparenza della performance

In materia di misurazione, valutazione e trasparenza della performance, l’articolo 4 della L. 15/2009 attribuisce al Governo una delega per la modifica e l’integrazione della disciplina del sistema di valutazione delle strutture e dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche, al fine di assicurare elevati standard qualitativi ed economici dell’intero procedimento di produzione del servizio reso all’utenza tramite la valorizzazione del risultato ottenuto dalle singole strutture.

Sistema di valutazione

Il titolo II dello schema di decreto in esame (artt. 2-15) è dedicato alla Misurazione, valutazione e trasparenza della performance.

Le relative disposizioni generali (Capo I, articoli 2 e 3) descrivono un sistema di valutazione delle strutture e dei dipendenti volto ad assicurare elevati standard qualitativi e economici del servizio tramite la valorizzazione dei risultati e della performance organizzativa e individuale. La misurazione e la valutazione della performance sono finalizzate al miglioramento della qualità dei servizi offerti e alla crescita delle competenze professionali. Essa riguarda sia l’amministrazione nel suo complesso che le singole unità organizzative e aree di responsabilità, nella massima trasparenza del procedimento e nell’interesse del destinatario dei servizi e degli interventi. Il rispetto di tali norme è necessario ai fini dell’erogazione dei premi legati al merito e alla performance.

La Circolare del Presidente della Camera del 20 aprile 2001, in materia di “regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi”, al punto 4 relativo alla terminologia afferma che “È evitato l'uso di termini stranieri, salvo che siano entrati nell'uso della lingua italiana e non abbiano sinonimi in tale lingua di uso corrente”. In tal senso, e con riguardo al termine “performance” adottato nel testo, si rileva che in alcune sue parti la legge di delega fa ricorso al termine: “prestazioni”[8].

Il ciclo di gestione della performance (Capo II, articoli 4-10) si articola nella definizione e assegnazione degli obiettivi, nel collegamento tra obiettivi e risorse, nel monitoraggio in corso di esercizio, nella misurazione e valutazione della performance, nell’utilizzo di sistemi premianti e nella rendicontazione dei risultati.

L’indicazione degli obiettivi deve avvenire sulla base della programmazione triennale messa in atto dagli organi di indirizzo politico amministrativo: gli obiettivi devono essere legati ai bisogni della collettività, specifici e misurabili, tali, tra l’altro, da determinare un miglioramento nella qualità dei servizi e commisurati a standard definiti a livello nazionale e internazionale.

Viene introdotto il sistema di misurazione e valutazione della performance, organizzativa e individuale, dove si indicano i soggetti coinvolti e le procedure seguite, nonché i raccordi con gli altri sistemi di controllo esistenti e i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio (articolo 7). Oggetto di tale sistema è l’impatto delle politiche sui bisogni della collettività e, da questo punto di vista, sia lo sviluppo delle relazioni con i cittadini, gli utenti e il grado di soddisfazione dei destinatari, che l’attuazione dei piani e dei programmi ed il raggiungimento degli obiettivi di promozione nonché le pari opportunità (articolo 8).

Sui punti sopra citati si ricorda che l’articolo 4 della legge 15/2009 nel conferire la delega al Governo ha delineato i seguenti principi e criteri direttivi:

§ l’individuazione dei sistemi di valutazione delle amministrazioni pubbliche diretti a rilevare la corrispondenza dei servizi e dei prodotti resi ad oggettivi standard di qualità, rilevati anche a livello internazionale, mediante ricognizione e utilizzo delle fonti informative anche interattive esistenti in materia, nonché con il coinvolgimento degli utenti (articolo 4, comma 2, lettera a));

§ l’obbligo, per le pubbliche amministrazioni, di predisporre, in via preventiva, gli obiettivi annui posti da ciascuna amministrazione, nonché di rilevare, in via consuntiva, la parte degli obiettivi dell'anno precedente effettivamente conseguita, anche al fine di realizzare un sistema di indicatori di produttività e di misuratori della qualità del rendimento del personale, correlato al rendimento individuale ed al risultato conseguito dalla struttura (articolo 4, comma 2, lettera b));

Nella misurazione e valutazione della performance individuale dei dirigenti e del personale vengono valutati sia gli indicatori di performance che il raggiungimento di specifici obiettivi individuali, sia il contributo assicurato dal soggetto valutato sulla performance dell’unità organizzativa di appartenenza (articolo 9).

Le amministrazioni pubbliche hanno il compito di redigere annualmente il Piano della performance (entro il 31 gennaio), contenente gli indirizzi e gli obiettivi strategici ed operativi, nonché gli indicatori della misurazione e valutazione, e la Relazione sulla performance (entro il 30 giugno) dove si evidenziano a consuntivo i risultati organizzativi e individuali raggiunti. Tali documenti sono trasmessi alla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche (di cui all’articolo 13 dello schema in esame, su cui infra) e al Ministero dell’economia e delle finanze. Per le amministrazioni dello Stato il Piano della performance contiene la direttiva del Ministro di cui all’articolo 14 del D.lgs. 165/2001[9].

Trasparenza

Nell’ambito dell’impegno alla massima trasparenza da parte delle amministrazioni in ogni fase del ciclo di gestione della performance si prevede, poi, l’adozione di un Programma triennale per la trasparenza e l’integrità[10] (Capo III, articolo 11) contenente le iniziative volte a garantire un livello di trasparenza della performance nonché la legalità e lo sviluppo della cultura dell’integrità. Con tale programma, ogni amministrazione consolida il dialogo con i cittadini ed i principali soggetti interessati sia in fase di programmazione che di rendicontazione.

Nella relazione illustrativa si sottolinea il riferimento alla customer satisfaction come dimensione di valutazione e di programmazione, che stabilisce di fatto il rapporto con l’utente come criterio e strumento di miglioramento della performance.

La trasparenza viene definita come accessibilità totale su ogni aspetto organizzativo, degli andamenti gestionali e dell’utilizzo delle risorse, dei risultati dell’attività di misurazione e valutazione al fine di favorire forme diffuse di controllo. Essa è costituita come livello essenziale delle prestazioni ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione[11].

Anche nella legge di delega n. 15/2009 la trasparenza viene definita – articolo 4, comma 7 – come accessibilità totale, anche attraverso l’utilizzo dei siti internet, alle informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione delle pubbliche amministrazioni, agli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all’utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, ai risultati dell’attività di misurazione e valutazione svolta dagli organi competenti, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità. Inoltre, si dispone l’obbligo, per le amministrazioni pubbliche, di adottare ogni iniziativa utile a promuovere la massima trasparenza nella propria organizzazione e nella propria attività (comma 8). A tal fine, con la modifica dell’articolo 1 del D.lgs. 196/2003 (Codice in materia di protezione dei dati personali)[12], al successivo comma 9 si stabilisce che le notizie concernenti lo svolgimento delle prestazioni di chiunque sia addetto a una funzione pubblica e la relativa valutazione, non sono oggetto di protezione della riservatezza personale.

Ai fini della riduzione del costo dei servizi, le amministrazioni individuano annualmente i servizi dalle stesse erogati e ne monitorano i costi, pubblicando i relativi dati sui propri siti istituzionali.

Sul piano della trasparenza si prevede, inoltre, la presentazione del Piano e della relazione sopra citati alle associazioni di consumatori, centri di ricerca e altri osservatori qualificati in apposite giornate della trasparenza, e la pubblicazione delle amministrazioni nel loro sito istituzionale, in apposita sezione, denominata “trasparenza, valutazione e merito”, delle informazioni riguardanti i programmi di cui sopra, l’ammontare dei premi e l’utilizzo della premialità fra dirigenti e dipendenti, i curricula e le retribuzioni sia dei dirigenti che dei titolari di incarichi di indirizzo politico amministrativo, come anche dei dipendenti pubblici e dei soggetti privati. La mancata adozione di tale programma comporta divieto dell’erogazione della retribuzione di risultato per i dirigenti preposti.

Commissione di valutazione

Il Capo IV (articoli 12-15) dello schema di decreto in esame riordina il quadro dei soggetti impegnati nel processo di misurazione e valutazione della performance.

Viene istituita la Commissione per la valutazione e l’integrità delle amministrazioni pubbliche con il compito di indirizzare, coordinare e sovrintendere all’esercizio delle funzioni di valutazione, di garantire la trasparenza dei sistemi di valutazione e di assicurare la comparabilità e la visibilità degli indici di andamento gestionale. L’organo consta di 5 componenti nominati per un periodo di 6 anni confermati una volta.

La procedura di nomina prevede una deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione di concerto con il Ministro per l’attuazione del programma di Governo, previo parere favorevole delle Commissioni parlamentari competenti espresso a maggioranza dei due terzi dei componenti.

L’articolo 4, comma 2, lettera f), della legge di delega ha previsto l’istituzione, nell'ambito della procedura di riordino dell'ARAN, di un organismo centrale autonomo e indipendente, operante in collaborazione con il Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato e con la Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica, eventualmente in raccordo con altri enti o istituzioni pubbliche, con il compito di:

§ indirizzare, coordinare e sovrintendere all'esercizio indipendente delle funzioni di valutazione;

§ garantire la trasparenza dei sistemi di utilizzo delle forme informative e di controllo degli obiettivi raggiunti;

§ assicurare la comparabilità e la visibilità degli indici di andamento gestionale, informando annualmente il Ministro per l'attuazione del programma di Governo sull'attività svolta.

L’organismo è formato da un massimo da cinque componenti, scelti tra persone di elevata professionalità, anche estranee all'amministrazione, che non abbiano interessi di qualsiasi natura in conflitto con le funzioni dell'organismo, con comprovate competenze in Italia o all'estero nelle materie attinenti la definizione dei sistemi di valutazione, nominati, nel rispetto del principio della rappresentanza di genere, per un periodo di sei anni.

Nella relazione illustrativa si sottolinea come tale organo – che deve essere costituito entro il 30 settembre 2009[13] - agisce nella fase discendente della valutazione, fornendo il know-how necessario attraverso linee guida e requisiti minimi, e nella fase ascendente, verificando la qualità delle risorse umane, un livello di trasparenza elevato (attraverso il portale della trasparenza) ed una comparabilità delle performance (gli indicatori di andamento gestionale).

Riguardo ai compiti di coordinamento, supporto e monitoraggio, la Commissione (così dispone il successivo articolo 28) ha il potere di proposta in ordine alle direttive del Presidente del Consiglio dei Ministri sugli standard di qualità dei servizi pubblici, le carte dei servizi e la misurazione della qualità dei servizi; per gli indirizzi riguardanti i servizi erogati dalle regioni e dagli enti locali tale proposta è formulata in sede di Conferenza unificata di cui al D.lgs. 281/1997[14]. Inoltre, la disciplina del raccordo tra le attività della Commissione e quelle delle esistenti Agenzie di valutazione viene rimessa a uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, adottati su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, di concerto con i Ministri competenti.

Presso la Commissione è istituita una Sezione per l’integrità nelle amministrazioni pubbliche, avente il compito di promuovere la diffusione della legalità, della trasparenza e della cultura dell’integrità nelle amministrazioni pubbliche.

Si prevede poi l’istituzione in ogni amministrazione (anche in forma associata tra varie amministrazioni) di un Organismo indipendente di valutazione della performance (articolo 14), destinato a sostituire i servizi di controllo interno (SECIN) previsti dal D.Lgs. 286/1999 (art. 6, co. 2).

L’organismo svolge – in piena autonomia – attività inerenti alla misurazione e alla valutazione della performance, garantendo dall’interno la definizione e l’implementazione dei sistemi di valutazione, nel rispetto dei modelli definiti dalla Commissione[15].

L’organismo esercita inoltre le attività di controllo strategico di cui all’art. 6, co. 1, del D.Lgs. 286/1999, sin qui svolte dai servizi di controllo interno, su cui riferisce direttamente all’organo di indirizzo politico-amministrativo.

L’articolo 14, comma 2, richiama a tal proposito il citato art. 6, co. 1, “come modificato dall’articolo 30 del presente decreto”: si osserva tuttavia che l’articolo 30 non apporta modifiche all’art. 6, co. 1, del D.Lgs. 286/1999.

Il controllo strategico, disciplinato all’art. 6, co. 1, del D.lgs. 286/1999, consiste in una attività di valutazione e controllo mirante a verificare, in funzione dell'esercizio dei poteri di indirizzo da parte dei competenti organi, l'effettiva attuazione delle scelte contenute nelle direttive ed in altri atti di indirizzo politico: analisi, preventiva e successiva, della congruenza o degli eventuali scostamenti tra le missioni affidate dalle norme, gli obiettivi operativi prescelti, le scelte operative effettuate e le risorse umane, finanziarie e materiali assegnate, nonché identificazione degli eventuali fattori ostativi, delle eventuali responsabilità per la mancata o parziale attuazione, dei possibili rimedi.

Con riguardo all’articolo 14, comma 2, sembra opportuno chiarire se la dizione secondo cui il nuovo organismo di valutazione “sostituisce i servizi di controllo interno” implica o meno l’attribuzione ad esso di tutte le competenze attribuite ai SECIN da vigenti disposizioni legislative, e non solo di quelle di cui all’art. 6 del D.Lgs. 286/1999, espressamente menzionate dall’articolo 14.

Si ricorda, per altro verso, che la stessa L. 15/2009, nel successivo art. 10, comma 2, prevede l’individuazione, con D.P.C.M., di “misure idonee a rafforzare l'autonomia e ad accrescere le capacità di analisi conoscitiva e valutativa dei servizi per il controllo interno, nell'ambito delle risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente”.

Nell’ordinamento si rinvengono varie disposizioni recanti compiti e funzioni dei servizi di controllo interno, ulteriori a quelli indicati nell’articolo 6 del D.Lgs. 286/1999[16]. Ad esempio:

§ la L. 23 dicembre 1999, n. 488, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. (Legge finanziaria 2000), affida ai SECIN compiti di verifica e referto rispetto ai parametri da utilizzare per l’acquisto di beni e servizi, in luogo degli uffici preposti al controllo di gestione qualora questi non siano stati istituiti (art. 26);

§ la L. 27 dicembre 2002 n. 289, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2003), dispone che il Ministero dell'economia e delle finanze, per assicurare il perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, possa acquisire informazioni utili anche dai servizi di controllo interno (art. 28);

§ il D.P.R. 6 ottobre 2004 n. 258, Regolamento concernente le funzioni dell'Alto Commissario per la prevenzione e il contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito nella pubblica amministrazione, prevede che nell'espletamento delle proprie funzioni l'Alto Commissario anti-corruzione può avvalersi degli uffici e degli organi ispettivi e di verifica delle amministrazioni pubbliche e dei servizi di controllo interno (l’Alto commissariato è stato abrogato dall’art. 68 del D.L. 112/2009, che ne ha contestualmente trasferito le competenze al ministro competente).

Si ricorda, infine, che il D.L. 6 settembre 2002, n. 194 (conv. L. 246/2002), Misure urgenti per il controllo, la trasparenza ed il contenimento della spesa pubblica, prevede che gli “organi interni di revisione e di controllo” vigilino sull’applicazione degli eventuali decreti del Ministro dell’economia che dispongono la riduzione delle spese di funzionamento degli enti pubblici qualora si verifichino rilevanti scostamenti dagli obiettivi previsti dal Documento di programmazione economico-finanziaria (art. 1, co. 4).

L’Organismo indipendente di valutazione della performance è costituito da tre componenti nominati per tre anni (rinnovabili per una sola volta) dall’organo di indirizzo politico-amministrativo; per le strutture diverse dai Ministeri si tiene conto della specificità dei rispettivi ordinamenti.

Infine, vi è il ruolo dell’organo di indirizzo politico- amministrativo (articolo 15), impegnato nella promozione della cultura della responsabilità per il miglioramento della performance, del merito della trasparenza e dell’integrità. A tal fine emana le direttive generali su indirizzi strategici, definisce il Piano e la Relazione sopra citati nonché il Programma triennale di cui all’articolo 11 ed, infine, verifica il conseguimento degli obiettivi strategici.

Merito e premi

Il Titolo III (articoli 16-30) disciplina gli strumenti di valorizzazione del merito e i metodi di incentivazione della produttività e qualità della prestazione lavorativa, secondo la delega al Governo, contenuta all’articolo 5 della legge 15/2009.

Si prevede, da un lato, l’impegno delle amministrazioni a promuovere il miglioramento della performance anche utilizzando sistemi premianti selettivi, facendo divieto di distribuire i premi in assenza delle verifiche, e dall’altro, che nella loro opera di promozione del merito e della valorizzazione dei dipendenti le amministrazioni attribuiscano selettivamente gli incentivi economici e di carriera, facendo divieto anche qui di distribuire i premi in maniera indifferenziata sulla base di automatismi estranei al processo di valutazione[17].

Si ricorda che la legge di delega n. 15/2009 (articolo 5, comma 2, lettera a)), nell’indicare la fissazione di un ammontare minimo di risorse da destinare al merito e alla produttività, sulla base della valutazione del contributo e del rendimento del singolo dipendente in relazione al risultato stabilisce espressamente che sia evitata la corresponsione generalizzata ed indifferenziata di indennità e premi incentivanti a tutto il personale.

Valutazione del personale

Al tal fine, l’articolo 19 prevede la compilazione da parte delle amministrazioni di una graduatoria delle valutazioni individuali del personale dirigenziale e non dirigenziale. Il personale viene poi distribuito, secondo i differenti livelli di performance, in tre fasce:

§ fascia di merito alta, composta dal 25 per cento del personale, cui è corrisposto il 50 per cento delle risorse destinate al trattamento accessorio collegato alla performance individuale;

Va sottolineato che, secondo gli articoli 23 e 24 dello schema in esame, la collocazione nella fascia di merito alta, per tre anni consecutivi, ovvero per cinque annualità anche non consecutive, costituisce titolo prioritario ai fini dell’attribuzione delle progressioni economiche o di carriera. Si ricorda che nella legge di delega n. 15/2009 (articolo 5, comma 2, lettera b)) si prevede che la valutazione positiva conseguita dal dipendente in un congruo arco temporale sia titolo rilevante ai fini della progressione in carriera e dei concorsi riservati al personale interno.

§ fascia di merito intermedia, composta dal 50 per cento del personale, cui è corrisposto l’altro 50 per cento delle risorse destinate al trattamento accessorio collegato alla performance individuale;

§ fascia di merito bassa, composta dal 25 per cento del personale, cui non è corrisposto alcun trattamento accessorio.

Tali principi sono derogabili dalla contrattazione collettiva entro determinati margini: la percentuale del 25 per cento della fascia di merito alta può variare in misura non superiore a 5 punti percentuali in aumento o in diminuzione, con corrispondente variazione compensativa delle altre due percentuali; inoltre, possono essere derogate le composizioni percentuali delle due fasce di merito intermedia e bassa, fermo restando la percentuale della fascia alta.

A tal riguardo si fa presente che, nel perseguire gli obiettivi di valorizzazione del merito, di incentivazione della produttività e della qualità della prestazione lavorativa, l’articolo 5 della legge di delega n 15/2009 attribuisce alla contrattazione collettiva un ruolo centrale nella definizione delle modalità attuative, nel rispetto dei principi di selettività e di concorsualità sia nelle progressioni di carriera che nel riconoscimento degli incentivi.

Sul rispetto dei principi di selettività e di meritocrazia, il Dipartimento della funzione pubblica provvede al monitoraggio delle deroghe e riferisce in proposito al Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione.

Gli strumenti con cui premiare il merito e la professionalità sono descritti nella seguente articolazione:

§ Bonus annuale delle eccellenze, destinato al personale collocato nella fascia di merito alta e assegnato alle performance eccellenti individuate in un massimo del 5 per cento di tale personale[18] (articolo 21);

§ Premio annuale per l’innovazione, come forma di incentivazione aggiuntiva per le performancesdi eccellenza e per i progetti innovativi: viene assegnato dall’Organismo indipendente di valutazione della performance al miglior progetto realizzato nell’anno che produca un significativo cambiamento dei servizi offerti e dei processi interni di lavoro; è l’unico candidabile, successivamente, al Premio nazionale per l’innovazione nelle amministrazioni pubbliche (articolo 22)[19];

§ Progressioni economiche, riconosciute selettivamente dalle amministrazioni sulla base della contrattazione collettiva ad una quota limitata di dipendenti in relazione allo sviluppo delle competenze professionali (articolo 23)[20];

§ Progressioni di carriera, per cui si prevede la copertura dei posti nella dotazione organica attraverso concorsi pubblici con riserva non superiore al 50 per cento a favore del personale interno, finalizzata al riconoscimento e alla valorizzazione delle competenze professionali sviluppate (articolo 24)[21];

Si fa presente che agli articoli 23 e 24 dello schema viene citato l’articolo 52, comma 1-bis, del D.lgs. 165/2001, introdotto dall’articolo 60 del presente schema di decreto, che inquadra i dipendenti pubblici in tre distinte aree funzionali. A tal riguardo, si rinvia alla scheda relativa all’articolo 60.

§ Attribuzione di incarichi e responsabilità, attuata attraverso il sistema di misurazione e valutazione (articolo 25);

§ Accesso a percorsi di alta formazione e di crescita professionale, per cui si promuove l’accesso privilegiato a percorsi di alta formazione e periodi di lavoro presso istituzioni pubbliche private, nazionali e internazionali (articolo 26).

Nella relazione illustrativa si sottolinea come con il sistema di premi sopra descritto si intenda segnare una inversione di rotta rispetto alla generale tendenza alla distribuzione a pioggia dei benefici che, attraverso la contrattazione integrativa, da decenni ha prevalso nei fatti.

Inoltre, vanno ricordati i premi di efficienza per cui una quota fino al 30 per cento dei risparmi sui costi di funzionamento derivanti da processi di ristrutturazione, riorganizzazioni e innovazioni viene destinata, fino a due terzi e secondo criteri definiti dalla contrattazione collettiva integrativa, al personale coinvolto, mentre la parte residua serve a incrementare le somme disponibili per la contrattazione stessa (articolo 27 dello schema)[22].

Infine, viene attribuito carattere imperativo alle disposizioni contenute nel titolo III. In particolare, secondo l’articolo 29 dello schema in esame, tali disposizioni non possono essere derogate dalla contrattazione collettiva e sono inserite di diritto nei contratti collettivi ai sensi degli articoli 1339 e 1419, comma 2 del codice civile.

Nella relazione illustrativa si evidenzia come tali norme non possono essere derogate dalla contrattazione collettiva, se non entro particolari limiti. Lo spazio per la contrattazione collettiva viene riconosciuto in una serie di ambiti:

§ laddove si riconosce il potere di deroga alla fissazione della percentuale del 25 per cento della fascia di merito alta, con un margine del 5 per cento in aumento o in diminuzione, così come nella composizione percentuale delle fasce di merito intermedia e bassa (articolo 19);

§ nella determinazionedell’ammontare del bonus annuale delle eccellenze (articolo 21);

§ nel riconoscimento selettivo delle progressioni economiche da parte delle amministrazione sulla base delle previsioni dei contratti collettivi nazionali e integrativi di lavoro (articolo 23);

§ nella definizione di criteri generali ai fini dell’attribuzione fino al 30 per cento dei risparmi conseguiti dai processi di ristrutturazione, riorganizzazione e innovazione (articolo 27).

Abrogazioni

Quanto infine all’articolo 30 dello schema in esame, recante anche disposizioni transitorie, si segnala l’abrogazione di alcune norme del D.lgs. 286/1999 concernenti:

§ l’attività delle strutture che svolgono la valutazione e il controllo strategico, nonché la valutazione dei dirigenti (articolo 1, comma 2, lettera a), e comma 6);

§ la valutazione del personale con incarichi dirigenziali (articolo 5);

§ gli uffici preposti al servizio di controllo interno impegnati nell'attività di valutazione e controllo strategico (articolo 6, commi 2 e 3);

§ il riferimento ai princìpi del miglioramento della qualità e della partecipazione dei cittadini e degli utenti nell’erogazione dei servizi pubblici nazionali e locali (articolo 11, comma 3).

Il medesimo articolo dispone inoltre l’abrogazione dei commi 68 e 69 dell’articolo 3 della legge finanziaria 2008 (L. 244/2007), nei quali si prevede, con cadenza annuale, una specifica procedura parlamentare di esame dello stato della spesa pubblica, dell'efficacia nell'allocazione delle risorse e dell’efficienza dell'azione amministrativa.

La disciplina di cui all’art. 3, co. 68 e 69, della legge finanziaria per il 2008 si inquadra nell’ambito del programma di analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali (c.d. spending review) avviato dalla legge finanziaria per il 2007 (art. 1, co. 480, L. 296/2006) e confermato dalla stessa legge finanziaria 2008 (art. 3, co. 67).

In particolare, il comma 68 – nel testo modificato dall’art. 10 della stessa legge di delega 15/2009 – prevede che entro il 15 giugno di ciascun anno ogni Ministro trasmetta alle Camere – ai fini dell’esame da parte delle Commissioni parlamentaricompetenti per materia, nonché per i profili di coerenza ordinamentale e finanziaria – una relazione recante elementi conoscitivi in ordine:

§ allo stato della spesa;

§ all'efficacia nell'allocazione delle risorse nelle amministrazioni di rispettiva competenza;

§ al grado di efficienza dell'azione amministrativa svolta, con riferimento alle missioni e ai programmi in cui si articola il bilancio dello Stato.

Le suddette relazioni ministeriali, predisposte sulla base di un'istruttoria svolta dai servizi per il controllo interno, danno conto, con riferimento all'anno solare precedente, degli elementi informativi e di valutazione individuati con apposita direttiva e concernenti in particolare:

§ lo stato di attuazione delle direttive adottate annualmente da ciascun ministro ai sensi dell'art. 8 del D.Lgs. 286/1999, con riguardo:

- ai risultati conseguiti dall'amministrazione nel perseguimento delle priorità politiche individuate dal ministro;

- al grado di realizzazione degli obiettivi di miglioramento, in relazione alle risorse assegnate e secondo gli indicatori stabiliti, in conformità con la documentazione di bilancio e alla luce delle attività di controllo interno;

- alle linee di intervento perseguite al fine di migliorare l'efficienza, la produttività e l'economicità delle strutture amministrative e ai casi di maggior successo registrati;

§ gli adeguamenti normativi e amministrativi ritenuti opportuni, con particolare riguardo alla soppressione o all'accorpamento delle strutture svolgenti funzioni coincidenti, analoghe, complementari o divenute obsolete;

§ c) le misure ritenute necessarie ai fini dell'adeguamento e della progressiva razionalizzazione delle strutture e delle funzioni amministrative, nonché della base normativa in relazione alla nuova struttura per missioni e per programmi del bilancio dello Stato.

Ai sensi del comma 69, entro il mese di gennaio il Comitato tecnico scientifico per il controllo strategico, istituito presso la Presidenza del Consiglio, indica ai servizi di controllo interno le linee guida ai fini dell’attività istruttoria svolta per la preparazione delle relazioni ministeriali sullo stato della spesa da trasmettere al Parlamento ai sensi al comma 68.

Il medesimo Comitato è chiamato inoltre a riassumere gli esiti complessivi ai fini della relazione del Ministro per l’attuazione del programma di Governo, nonché a cooperare, assieme ai servizi di controllo interno, con la Commissione tecnica per la finanza pubblica e il Servizio studi del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato nello svolgimento del programma di analisi e valutazione della spesa.

Nuove norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche: princìpi generali

Il Titolo IV detta norme generali sull’ordinamento del lavoro dei dipendenti di pubbliche amministrazioni.

L’articolo 31 individua oggetto e finalità del Capo I (articoli 31-35), relativo ai princìpi generali.

Le disposizioni del capo definiscono la ripartizione tra materie riservate alla legge e materie oggetto di contrattazione collettiva.

La legge può a sua volta rinviare ad atti organizzativi ed all’autonoma responsabilità del dirigente nella gestione delle risorse umane.

L’articolo 32 opera alcune modifiche all’articolo 2 del DLgs 165/2001.

La prima di esse precisa, al’art. 2, co. 2, che le disposizioni del D.Lgs. 165/2001 che regolino i rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche diversamente rispetto alla disciplina generale costituiscono disposizioni a carattere imperativo.

La formulazione letterale della norma sembrerebbe escludere il medesimo riconoscimento alle disposizioni del codice civile e di legge relative al rapporto di lavoro privato applicabili al pubblico impiego. Il riconoscimento a queste disposizioni del carattere imperativo può comunque essere desunta, caso per caso, sulla base dei princìpi generali.

Il carattere imperativo delle norme implica la nullità delle clausole contrattuali ad esse contrarie.

La modifica al comma 2 deve infatti essere letta congiuntamente con il nuovo comma 3-bis dell’articolo 2 del D.Lgs. 165/2001, contestualmente introdotto, che richiama gli artt. 1339 e 1419, secondo comma, c.c., in caso di nullità delle disposizioni contrattuali per violazione di norme imperative o dei limiti fissati alla contrattazione collettiva.

L’art. 1339 c.c. prevede che le clausole e i prezzi di beni o di servizi, imposti dalla legge, sono di diritto inseriti nel contratto, anche in sostituzione delle clausole difformi apposte dalle parti.

L’art. 1419, secondo comma, c.c. prevede che la nullità di singole clausole non importa la nullità del contratto, quando le clausole nulle sono sostituite di diritto da norme imperative.

La nullità di disposizioni contrattuali per violazione di norme imperative o dei limiti fissati alla contrattazione collettiva non determina dunque la nullità dell’intero contratto, in quanto esse sono sostituite di diritto dalle disposizioni previste dalle norme imperative.

Occorre in proposito sottolineare l’equiparazione tra violazione di norme imperative e violazione dei limiti imposti alla contrattazione collettiva.

La modifica apportata al comma 3 comporta una deroga al principio secondo cui l'attribuzione di trattamenti economici può avvenire esclusivamente mediante contratti collettivi nei seguenti casi:

§ quando non si raggiunge l’accordo per la stipula di un contratto collettivo integrativo e l’amministrazione decide di provvedere provvisoriamente sulle materie oggetto del mancato accordo (ai sensi del comma 3-ter dell’art. 40 del D.Lgs. 165/2001, introdotto dall’art. 52 dello schema di decreto in esame);

§ quando si procede all’erogazione in via provvisoria degli incrementi stipendiali decorsi 60 giorni dall’entrata in vigore della legge finanziaria, previa delibera dei comitati di settore o quando, a causa del mancato rinnovo del contratto collettivo nazionale, è riconosciuta un’anticipazione dei benefici del rinnovo contrattuale dal mese di aprile dell’anno successivo alla scadenza del contratto (ai sensi dell’art. 47-bis, D.Lgs. 165/2001, introdotto dall’art. 57, comma 2, dello schema di decreto in esame). Nella seconda ipotesi peraltro l’anticipazione è riconosciuta, entro i limiti previsti dalla legge finanziaria, nelle misura e con le modalità previste dai contratti collettivi.

L’articolo 33 modifica l’art. 5 del DLgs 165/2001, relativo al potere di organizzazione nelle pubbliche amministrazioni.

La modifica apportata al comma 2 precisa che le determinazioni per l'organizzazione degli uffici e le misure inerenti la gestione dei rapporti di lavoro degli organi preposti alla gestione sono assunte in via esclusiva, fatta salva la informazione ai sindacati se prevista nei contratti collettivi nazionali.

Viene altresì specificato che rientrano nell’esercizio dei poteri dirigenziali :

§ le misure relative alla gestione delle risorse umane, nel rispetto del principio di pari opportunità;

§ la direzione e l’organizzazione del lavoro nell’ambito degli uffici.

Le modifiche devono essere lette congiuntamente a quelle apportate agli artt. 9 e 40 del D.Lgs. 165/2001, rispettivamente dagli artt. 35 e 52 dello schema di decreto in esame, che sottraggono alla contrattazione collettiva la disciplina degli atti interni di organizzazione degli uffici.

Si ricorda che, ai sensi dell’art. 2, comma 1, DLgs 165/2001, le amministrazioni pubbliche definiscono, secondo princìpi generali fissati da disposizioni di legge e, sulla base dei medesimi, mediante atti organizzativi le linee fondamentali di organizzazione degli uffici; individuano gli uffici di maggiore rilevanza e i modi di conferimento della titolarità dei medesimi; determinano le dotazioni organiche complessive. Esse ispirano la loro organizzazione ai seguenti criteri:

§ funzionalità rispetto ai compiti e ai programmi di attività, nel perseguimento degli obiettivi di efficienza, efficacia ed economicità, con verifiche periodiche al riguardo;

§ ampia flessibilità, garantendo adeguati margini alle determinazioni operative e gestionali da assumersi ai sensi dell'articolo 5, comma 2;

§ collegamento delle attività degli uffici ed interconnessione mediante sistemi informatici e statistici pubblici;

§ garanzia dell'imparzialità e della trasparenza dell'azione amministrativa, anche attraverso l'istituzione di apposite strutture per l'informazione ai cittadini e attribuzione ad un unico ufficio, per ciascun procedimento, della responsabilità complessiva dello stesso;

§ armonizzazione degli orari di servizio e di apertura degli uffici con le esigenze dell'utenza e con gli orari delle amministrazioni pubbliche dei Paesi dell'Unione europea.

§ rispetto della disciplina in materia di trattamento dei dati personali.

Il nuovo comma 3-bis estende l’applicabilità delle disposizioni dell’articolo alle Autorità amministrative indipendenti.

Da un punto di vista formale, si osserva che all’alinea del comma 1 dovrebbero essere soppresse le parole: “al comma 2” e all’inizio della lettera a) dovrebbero essere aggiunte le parole: “il comma 2 è sostituito dal seguente:”.

L’articolo 34 aggiunge all’art. 6 del D.Lgs. 265/2001 un comma 6-bis, in base al quale il documento di programmazione triennale del fabbisogno di personale delle pubbliche amministrazioni ed i suoi aggiornamenti devono essere predisposti dai dirigenti che individuano i profili professionali necessari per le svolgimento delle funzioni delle strutture cui sono preposti.

Si ricorda che, ai sensi dell’art. 39 L 449/97, al fine di assicurare le esigenze di funzionalità e di ottimizzare le risorse per il migliore funzionamento dei servizi compatibilmente con le disponibilità finanziarie, gli organi di vertice delle amministrazioni pubbliche sono tenuti alla programmazione triennale del fabbisogno di personale.

Ai sensi dell’art. 6, comma 4, DLgs 265, le variazioni delle dotazioni organiche sono approvate dall'organo di vertice delle amministrazioni in coerenza con la programmazione triennale del fabbisogno di personale e con gli strumenti di programmazione economico-finanziaria pluriennale. Per le amministrazioni dello Stato, la programmazione triennale del fabbisogno di personale è deliberata dal Consiglio dei ministri e le variazioni delle dotazioni organiche sono determinate con regolamenti di organizzazione[23].

L’articolo 35 modifica l’articolo 9 del D.Lgs. 165/2001, in materia di partecipazione sindacale.

In virtù della novella, la disciplina degli atti interni di organizzazione aventi riflessi sul rapporto di lavoro viene sottratta alla contrattazione collettiva.

L’organizzazione interna degli uffici risulta infatti integralmente rimessa agli organi dirigenziali, e ai sindacati può essere riconosciuto dai contratti collettivi solo un diritto di informativa (art. 5, comma 2, D.Lgs. 165/2001, come modificato dall’art. 33).

Inoltre le materie che i contratti collettivi nazionali identificano come oggetto di partecipazione sindacale sono escluse dalla contrattazione collettiva, ai sensi dell’art. 40, comma 1, D.Lgs. 165/2001, modificato dall’art. 52 (sul punto, v. infra).

Dirigenza pubblica

Il Capo II del Titolo IV (articoli 36-46) dello schema in esame reca una ampia riforma della disciplina della dirigenza pubblica, attuando la previsione di delega contenuta dall’articolo 6 della legge n. 15/2009.

Le finalità perseguite in materia di dirigenza dal provvedimento, indicate nell’articolo 36 che riproduce testualmente il primo comma dell’articolo 6 delle legge di delega, consistono principalmente nel miglioramento dell’organizzazione del lavoro e della qualità delle prestazioni fornite al pubblico, per realizzare adeguati livelli di produttività del lavoro pubblico.

Come sottolineato nella relazione illustrativa dello schema in esame l’obiettivo generale dell’intervento normativo è applicare al lavoro pubblico i criteri più efficaci propri del lavoro privato.

Il Capo in esame interviene prevalentemente in forma di novella del D.Lgs. 165 del 2001, ed in particolare del Capo II del Titolo II (artt. da 13 a 29) – che disciplina la dirigenza nelle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo – modificando nove dei 19 articoli di cui è composto e introducendone uno (il 28-bis) nuovo.

Funzioni dei dirigenti

Relativamente alle competenze dei dirigenti, il testo opera in linea generale un potenziamento degli strumenti relativi alla gestione del personale.

La norma di delega stabilisce il principio della piena autonomia e responsabilità dei dirigenti nella gestione delle risorse umane, identificando il dirigente nel soggetto che esercita i poteri del datore di lavoro (art. 6, comma 2, lett. a), alinea).

La disciplina vigente in materia di funzioni dirigenziali è contenuta principalmente negli articoli 16 (dirigenti generali) e 17 (altri dirigenti) del D.Lgs. 165, il cui impianto generale rimane inalterato. In relazione ai compiti dei dirigenti sulla gestione delle risorse umane tali disposizioni prevedono genericamente che i dirigenti provvedono alla gestione del personale e che i dirigenti generali svolgono, inoltre, anche le attività di organizzazione, oltre che di gestione, del personale, di gestione dei rapporti sindacali e di lavoro e che dirigono e controllano anche a fini disciplinari i dirigenti loro sottoposti (artt. 17, comma 1, lett. e) e 16, comma 1, lett. e) ed h).

Tale impianto viene integrato da tre disposizioni (articoli 37 e 38, che modificano i citati artt. 16 e 17), due delle quali rispondono ad altrettanti criteri di delega.

Il primo di questi prevede che al dirigente spetti l’individuazione dei profili professionali necessari allo svolgimento dei compiti del proprio ufficio (art. 6, comma 2, lett a), n. 1) della legge 15).

In attuazione di tale criterio lo schema in esame stabilisce che i dirigenti generali propongono i profili professionali che ritengono necessari allo svolgimento dell’ufficio cui sono preposti anche al fine dell’elaborazione del documento di programmazione del fabbisogno del personale di cui all’art. 6, comma 4 del D.Lgs. 165. Gli altri dirigenti sono tenuti a collaborare con i dirigenti generali ai fini dell’individuazione dei profili professionali.

Il secondo criterio contenuto nella disposizione di delega consiste nel maggiore coinvolgimento dei dirigenti nella valutazione del personale e nel riconoscimento degli incentivi alla produttività (art. 6, comma 2, lett a), n. 2) della legge 15). Sulla base di tale principio, ai dirigenti vengono attribuiti compiti di valutazione del personale assegnato ai propri uffici ai fini sia della progressione economica, sia della corresponsione di indennità ed incentivi.

Infine, viene attribuito ai dirigenti un ulteriore compito, che non risulta previsto dalla norma di delega, relativo al contrasto della corruzione dei pubblici dipendenti: i dirigenti devono, da un lato, collaborare alla individuazione di strumenti adeguati a prevenire i fenomeni di corruzione, e dall’altro sono tenuti a controllare i rispetto delle disposizioni anticorruzione.

Conferimento di incarichi dirigenziali e spoils system

L’articolo 39 modifica la disciplina degli incarichi di funzioni dirigenziali attraverso una serie di novelle all’articolo 19 del D.L.gs. 165.

L’intervento attua il principio contenuto nella legge di delega che impegna il legislatore delegato a ridefinire i criteri di conferimento, mutamento o revoca degli incarichi dirigenziali, compresi quelli affidati a personale estraneo alla pubblica amministrazione (art. 6, comma 1, lett. h).

In sintesi il conferimento di incarichi di funzione dirigenziale è disciplinato come segue. Ai sensi del co. 3 del citato art. 19, gli incarichi apicali (Segretario generale di ministeri, incarichi di direzione di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali e quelli di livello equivalente) sono conferiti con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del ministro competente, a dirigenti della prima fascia o, con contratto a tempo determinato, a persone in possesso delle specifiche qualità professionali.

Ai sensi del successivo co. 4, gli incarichi di funzione dirigenziale di livello generale sono conferiti con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del ministro competente, a dirigenti della prima fascia o, in misura non superiore al 70% della relativa dotazione, ai dirigenti di seconda fascia, oppure con contratto a tempo determinato, a persone in possesso delle specifiche qualità professionali.

Il co. 5 dell’art. 19 riguarda gli incarichi di direzione degli uffici di livello dirigenziale, che sono conferiti dal dirigente dell’ufficio di livello dirigenziale generale, ai dirigenti assegnati al suo ufficio.

La disposizione in esame intervene, in primo luogo, sui criteri di conferimento degli incarichi che vengono individuati in maniera più dettagliata (art. 39, comma 1, lett. a).

Attualmente, il comma 1 dell’articolo 19 oggetto della novella in esame, prevede che il conferimento degli incarichi di funzione dirigenziale è sottoposto a due tipologie di criteri: un criterio oggettivo che considera la natura e le caratteristiche degli obiettivi prefissati per ciascun incarico, e un criterio soggettivo che tiene conto delle attitudini e delle capacità del candidato all’incarico, valutate anche in considerazione dei risultati conseguiti nei precedenti incarichi.

La disposizione in esame interviene su entrambi i criteri: oltre che la natura e le caratteristiche degli obiettivi dell’incarico, deve essere valutata anche la complessità della struttura interessata e, inoltre, tra i requisiti del dirigente da considerare ai fini del conferimento dell’incarico, un ruolo più decisivo viene attribuito ai risultati conseguiti in precedenza, alla relativa valutazione dei candidato, alle sue competenze organizzative e alle esperienze di direzione maturate all’estero (sia nel settore privato, sia in quello pubblico).

Un’altra innovazione apportata alla disciplina vigente riguarda l’obbligo da parte dell’amministrazione che deve procedere al conferimento degli incarichi, di rendere pubblici il numero e la tipologia dei posti disponibili ed i criteri di scelta e di acquisire e valutare le disponibilità dei dirigenti interessati (nuovo comma 1-bis dell’art. 19, introdotto all’art. 39, comma 1, lett. b).

L’articolo in esame (comma 1, lett. b) che introduce un comma 1-ter all’art. 19) interviene in materia di revoca degli incarichi dirigenziali, prevedendo che questi possano essere revocati esclusivamente nei casi e con le modalità di cui all’articolo 21 del D.Lgs. 165. Tale disposizione, come si vedrà anche in occasione del commento all’articolo 40 dello schema, prevede che il mancato raggiungimento degli obiettivi o l’inosservanza delle direttive impartite, previo il loro accertamento, causano il mancato rinnovo dell’incarico o, nei casi più gravi la sua revoca oppure addirittura il recesso dal rapporto di lavoro.

A proposito della qualificazione delle cause di cui all’art. 21, comma 1, come le sole che possono portare alla revoca dell’incarico, si rileva che un’altra causa di cessazione anticipata concerne gli incarichi dei massimi dirigenti, che decadono automaticamente con la formazione del nuovo Governo (il cosiddetto spoils system, previsto dall’art. 19, comma 8 del D.Lgs. 165 e in parte modificato dallo schema in esame: vedi oltre).

Il nuovo comma 1-ter in esame, oltre che sulla revoca, incide anche sul mancato rinnovo degli incarichi prevedendone una ulteriore fattispecie, diversa da quella di cui al citato art. 21, che prescinde dalla presenza di una valutazione negativa: in assenza di un giudizio negativo la decisione di non confermare l’incarico deve essere preceduta da una idonea e motivata comunicazione all’interessato che indichi anche i posti disponibili per un nuovo incarico. La disposizione collega il mancato rinnovo senza valutazione negativa a due evenienze: soppressione del posto a causa di processi di riorganizzazione o, in generale, alla scadenza dell’incarico.

Rispetto a quest’ultimo punto andrebbe precisato se il concetto di scadenza includa la cessazione degli incarichi di funzione dirigenziali in occasione dell’insediamento del nuovo governo (spoils system), di cui al successivo comma 8 dell’art. 19, e che pertanto anche in questi casi vi sia l’obbligo di motivazione.

Andrebbe inoltre valutata l’opportunità di coordinare le nuove disposizioni con quelle nella stessa materia, di cui al citato articolo 21.

Viene modificata anche la disciplina della durata degli incarichi dirigenziali, ora stabilita da un minimo di tre ad un massimo di cinque anni (art. 19, comma 2, del D.Lgs. 165, modificato dall’art. 39, comma 1, lett. c) dello schema.

Per quanto riguarda la durata minima, viene stabilito che questa può essere anche inferiore a tre anni, ma in questo caso deve coincidere con il raggiungimento del limite di età per il collocamento a riposo.

La durata massima è invece diminuita a tre anni per i dirigenti di seconda fascia ai quali per la prima volta viene affidata la direzione di uffici dirigenziali generali o di funzioni equiparate, ai sensi dell’art. 19, comma 4, del D.Lgs. 165.

L’articolo in esame interviene inoltre sulla disciplina del conferimento di incarichi a soggetti esterni alla pubblica amministrazione, seguendo anche in questo caso un indirizzo contenuto nella legge di delega che prevedeva appunto una ridefinizione di tale disciplina (art. 6, comma 1, lett. h).

Si rileva che la norma di delega prevede, nell’ambito della ridefinizione della disciplina relativa al conferimento ad esterni di incarichi dirigenziali, una riduzione della quota percentuale vigente entro cui è possibile il conferimento degli incarichi stessi; tale riduzione non sembra disposta dall’articolo in esame.

L’art. 19, co. 6, del D.Lgs. 165 prevede la possibilità, a certe condizioni, di conferire incarichi di funzione dirigenziale a soggetti esterni alla pubblica amministrazione, ovvero a personale pubblico non dirigente (anche appartenente all’amministrazione conferente), con contratto a tempo determinato. Il numero di incarichi non può comunque eccedere una certa soglia, per ciascuna amministrazione, pari al 10% della dotazione organica dei dirigenti di prima fascia e l’8% di quella di seconda fascia. Inoltre, tali incarichi devono essere conferiti a personale di particolare e comprovata esperienza professionale.

Tra le caratteristiche indicate si ricordano:

§ lo svolgimento di funzioni dirigenziali in organismi pubblici o privati per almeno cinque anni;

§ il conseguimento di una particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica desumibile da una formazione universitaria oppure da concrete esperienze di lavoro anche presso amministrazioni statali, comprese le stesse che conferiscono gli incarichi, in posizioni funzionali previste per l'accesso alla dirigenza;

§ la provenienza da settori della ricerca, della docenza universitaria, delle magistrature e dei ruoli degli avvocati e procuratori dello Stato.

Entro certi limiti (10% della dotazione organica della prima fascia e 5% della seconda fascia) gli incarichi dirigenziali possono essere conferiti a dirigenti pubblici non appartenenti ai ruoli di cui all’articolo 23 del D.Lgs. 165, purché dipendenti da altre amministrazioni pubbliche o da organi costituzionali (art. 19, co. 5-bis).

Una prima modifica, particolarmente innovativa, consiste nel fissare un limite (una sola volta) alla rinnovabilità dell’incarico dirigenziale (art. 39, comma 1, lett. e), n. 1); il successivo comma 2 dell’articolo 39 dispone in via transitoria che a chi ricopra un incarico alla data di entrata in vigore del provvedimento in esame possa essere conferito un nuovo incarico, a sua volta rinnovabile una sola volta.

Un secondo intervento, anche questo di notevole rilievo, incide sul requisito della particolare esperienza professionale. Attualmente, come si accennato sopra, questa deve risultare, in alternativa, o da una specifica preparazione universitaria e postuniversitaria o da pubblicazioni scientifiche, oppure da concrete esperienze di lavoro (anche nella stessa pubblica amministrazione): la modifica proposta prevede che queste tre condizioni si debbano verificare congiuntamente e che, inoltre, l’esperienza lavorativa debba essere di almeno cinque anni (art. 39, comma 1, lett. e), n. 2).

Una terza modifica riguarda le modalità di calcolo delle percentuali di cui sopra, il quoziente derivante dall’applicazione delle percentuali è arrotondato all’unità inferiore se il primo decimale è inferiore a cinque, o all’unità superiore se esso è uguale o superiore a cinque (cosiddetto arrotondamento matematico). Tale modalità si applica non solo al calcolo delle percentuali relative all’affidamento di incarichi ad esperti esterni (art. 5-bis e 6 dell’art. 19) ma anche a quelle concernenti gli affidamenti a dirigenti di seconda fascia (di cui al comma 4).

Infine, l’articolo in esame apporta una ulteriore modifica all’art. 19, restringendo alla sola alta dirigenza l’ambito di applicazione del comma 8, che collega la durata dei più elevati incarichi dirigenziali alla durata del Governo (il cosiddetto spoils system).

Più precisamente, l’art. 19, comma 8, nel testo vigente dispone la cessazione automatica, decorsi 90 giorni dal voto sulla fiducia al nuovo Governo, dei seguenti incarichi:

§ incarichi dirigenziali di cui al comma 3 (incarichi di segretario generale di ministeri, di direzione di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali ed incarichi di livello equivalente);

§ incarichi di funzione dirigenziale conferiti a personale non appartenente ai ruoli dei dirigenti delle amministrazioni dello Stato, ai sensi dei commi 5-bis e 6 del medesimo art. 19.

Il cosiddetto spoils system è stato introdotto dalla L. 145/2002 che ha modificato la disciplina della revocabilità degli incarichi di vertice da parte di ogni nuovo Governo, rendendo sempre necessario l’intervento del Governo sull’assetto della dirigenza di vertice esistente all’atto del suo insediamento, poiché gli incarichi dovranno comunque essere oggetto di un nuovo conferimento. La precedente disciplina prevedeva invece che entro lo stesso termine tali incarichi potessero essere confermati, modificati, revocati o rinnovati e che in assenza di determinazioni a riguardo essi dovessero ritenersi confermati sino alla loro naturale scadenza.

Originariamente nell’ambito di applicazione dello spoils system rientravano i soli incarichi apicali (segretari generale e capi dipartimenti). In seguito, sono stati compresi anche gli incarichi affidati ad esterni (D.L. 262/2006, art. 2, co. 159, conv. L. 286/2006).

Con la disposizione in esame verrebbe in sostanza ripristinata la situazione originaria delineata dalla legge 145 limitando unicamente all’alta dirigenza la cessazione dall’incarico a seguito del cambio di Governo.

Responsabilità dei dirigenti e Comitato dei garanti

L’articolo 40 interviene in relazione al regime della responsabilità dei dirigenti.

L’articolo 21, comma 1, del D.Lgs. 265, più volte citato, individua due casi di responsabilità dirigenziale il cui accertamento comporta all’applicazione di sanzioni a carico dell’interessato. Si tratta del mancato raggiungimento degli obiettivi prefissati e dell’inosservanza delle direttive imputabili al dirigente. La procedura di valutazione di tali violazioni è disciplinata dall’art. 5 del D.Lgs. 286/1999. Questa, che si svolge a cadenza annuale e prevede la partecipazione dell’interessato, è articolata in due fasi: proposta di valutazione da parte del dirigente preposto all’ufficio cui è assegnato il valutato e valutazione da parte di un organo gerarchicamente superiore.

Se la valutazione ha esito negativo, l’articolo 21 prevede tre forme di sanzione, a seconda della gravità dei casi: mancato rinnovo dell’incarico dirigenziale, revoca dell’incarico e recesso dal rapporto di lavoro. In ogni caso, si applicano gli eventuali provvedimenti disciplinari previsti dal contratto collettivo.

Le sanzioni sono adottate previo parere conforme del Comitato dei garanti (art. 22 D.Lgs. 165).

L’articolo in esame apporta due modifiche al sistema vigente.

In primo luogo, viene espunto dall’articolo 21, comma 1, il riferimento ai sistemi di valutazione del personale dirigenziale di cui all’articolo 5 del D.Lgs. 286, in quanto tale disposizione viene abrogata in altra parte del provvedimento in commento (art. 30, comma 4, lett. c). L’accertamento della responsabilità del dirigente è demandata genericamente alle “risultanze del sistema di valutazione”, con il quale parrebbe intendersi il nuovo meccanismo di misurazione, valutazione e trasparenza della performance introdotto dal Titolo II del presente schema, cui si rinvia.

Da rilevare, inoltre, che mentre nel vigente articolo 21 ai sistemi di valutazione è demandato l’accertamento sia del fallimento degli obiettivi, sia dell’inosservanza delle direttive, la modifica prevede che l’accertamento della prima violazione abbia luogo attraverso il nuovo sistema di valutazione, senza prevedere espressamente le modalità di accertamento della seconda.

La seconda modifica introduce una nuova forma di responsabilità dirigenziale cui corrisponde una particolare sanzione.

Si tratta della colpevole violazione del dovere di vigilanza sul rispetto da parte del personale sottoposto degli standard quantitativi e qualitativi stabiliti dall’amministrazione secondo gli schemi fissati dalla Commissione istituita dall’articolo 13 dello schema in esame.

L’accertamento della violazione è sottoposto ad una serie di condizioni:

§ si deve trattare di un caso diverso da quelli visti sopra (fallimento degli obiettivi o inosservanza delle direttive);

§ devono essere garantiti i diritti dell’interessato mediante contestazione della violazione e rispetto del principio del contraddittorio.

La sanzione corrispondente alla violazione consiste nella decurtazione della retribuzione di risultato, previo parere del Comitato dei garanti di cui all’articolo 22 del D.Lgs. 165 (vedi oltre). La decurtazione è graduata proporzionalmente alla gravità della violazione fino al massimo dell’80%. Si tratta di una sanzione rilevante, almeno nel caso di applicazione della percentuale massima, se si considera che la retribuzione di risultato dovrà costituire almeno il 30% della retribuzione totale, secondo quanto stabilito dall’articolo 44 del provvedimento in esame (cui si rinvia).

L’introduzione di questa nuova fattispecie attua una precisa disposizione della legge delega che prevede l’introduzione di una specifica ipotesi di responsabilità del dirigente nel caso di “omessa vigilanza sulla effettiva produttività delle risorse umane assegnate e sull’efficienza della relativa struttura” (art. 6, comma 2, lett. b).

Si rileva, tuttavia, che la norma di delega prevede, nel caso di accertamento della violazione di cui sopra, il divieto di corresponsione al dirigente colpevole dell’intero trattamento economico accessorio, mentre l’articolo in esame prevede una decurtazione parziale della retribuzione di risultato.

L’articolo 41, in attuazione di un criterio di delega (art. 6, comma 1, lett. i), legge 15), modifica la disciplina del Comitato dei garanti, organo consultivo competente ad esprimere parere (vincolante) sulla applicazione delle sanzioni in caso di responsabilità dirigenziale (art. 22 del D.Lgs. 165).

Si osserva che, mentre la delega prevede la ridefinizione e l’ampliamento sia delle competenze, sia della struttura del Comitato, l’articolo in esame ha per oggetto prevalente la composizione dell’organo.

Va per altro segnalata una rilevante novità concernente l’efficacia dei pareri espressi dal Comitato dei garanti, che non sono più vincolanti.

Più precisamente, il nuovo testo dell’art. 22, co. 1, dispone che i provvedimenti disciplinari sono adottati “sentito il Comitato dei garanti”, mentre il testo vigente ricorre all’espressione: “previo conforme parere di un Comitato di garanti”.

Un’ulteriore innovazione riguarda il termine entro il quale devono essere espressi i pareri, che viene ampliato da 30 a 45 giorni.

Il Comitato dei garanti, secondo la disciplina vigente, esprime “parere conforme” sui provvedimenti che sanzionano le gravi violazioni da parte dei dirigenti; il parere deve essere reso entro 30 giorni; altrimenti si può procedere anche in assenza di parere.

Il Comitato, , è composto da tre membri nominati con decreto del Presidente del Consiglio che durano in carica tre anni e non possono farne parte più di una volta.

Ne fanno parte:

§ un magistrato della Corte di conti, esperto nel controllo di gestione e designato dal Presidente della Corte, che lo presiede;

§ un dirigente di prima fascia eletto dai dirigenti su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze;

§ un esperto in materia di pubblico impiego scelto dal Presidente del Consiglio.

L’articolo in esame eleva a cinque il numero dei componenti, individuati come segue:

§ un consigliere della Corte di conti, designato dal suo Presidente;

§ un membro designato dalla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche, organo istituito dall’art. 13 del provvedimento in esame;

§ un esperto in materia di pubblico impiego scelto dal Ministro per la pubblica amministrazione;

§ due dirigenti di uffici dirigenziali generali estratti a sorte tra coloro che hanno presentato la propria candidatura. Uno dei due deve appartenere agli organismi indipendenti di valutazione della performance di cui all’articolo 14 dello schema.

Inoltre, la composizione deve rispettare il principio di genere.

Si osserva che non viene indicato a quale componente del Comitato sono conferite le funzioni di presidente.

Accesso ai ruoli dirigenziali

Gli articoli 42, 45 e 46 dello schema in esame stabiliscono nuovi criteri di accesso alla dirigenza, novellando a tal fine gli articoli 23 e 28 del D.Lgs. 165/2001 ed introducendo nel testo l’articolo 28-bis. In particolare, vengono chiaramente distinte le procedure di accesso alla seconda e alla prima fascia: la rubrica dell’articolo 28 (novellata dall’articolo 45, comma 1, lettera a) dello schema di decreto) esplicita che le norme da questo recate si indirizzano all’Accesso alla qualifica di dirigente della seconda fascia, mentre l’introdotto articolo 28-bis reca disposizioni per l’Accesso alla qualifica di dirigente della prima fascia. Gli articoli 42, 45 e 46 dello schema di decreto rispondono ai princìpi e criteri direttivi enunciati all’articolo 6, comma 3, lettere f) g) e - relativamente al conferimento degli incarichi dirigenziali a soggetti esterni alla pubblica amministrazione – alla lettera h) della legge delega.

Attualmente, la dirigenza statale è articolata in due fasce, denominate prima e seconda fascia. In ogni amministrazione dello Stato anche ad ordinamento autonomo, è istituito il ruolo dei dirigenti, diviso in due fasce, al cui interno sono definite apposite sezioni che garantiscono la specificità tecnica dei dirigenti. L’accesso alla qualifica di dirigente di seconda fascia avviene secondo le modalità stabilite dall’articolo 28 del D. Lgs. 165/2001, per concorso pubblico per titoli ed esami indetto dalle singole amministrazioni o per corso-concorso selettivo di formazione bandito dalla Scuola superiore della pubblica amministrazione. L’accesso alla prima fascia avviene mediante passaggio dalla seconda fascia: i dirigenti della seconda fascia transitano nella prima qualora abbiano ricoperto incarichi di direzione di uffici dirigenziali generali o equivalenti per un periodo pari almeno a tre anni, senza essere incorsi in fattispecie di responsabilità dirigenziale (articolo 23 D.L. 165/2001).

Rispetto al testo vigente si segnala, in primo luogo, l’allargamento dei criteri per l’accesso alla seconda fascia: sono infatti ammessi al concorso per esami, in aggiunta alle categorie di dipendenti già previste[24], i dipendenti in possesso del dottorato di ricerca con almeno tre anni di servizio prestato in posizioni per l'accesso alle quali è richiesto il possesso del diploma di laurea.

In relazione al recente riordino dell’istruzione universitaria, i titoli di studio universitari sono costituiti dalla laurea, rilasciata in esito ad un percorso di studi di durata triennale, e dalla laurea magistrale, rilasciata in esito ad un percorso di ulteriori due anni; ad essi si affiancano il diploma di specializzazione ed il titolo di dottore di ricerca.

Il diploma di specializzazione si consegue in esito ad un corso universitario di durata pluriennale successivo alla laurea magistrale o ai corsi di laurea rimasti a ciclo unico in ottemperanza alla disciplina comunitaria; attualmente essi interessano principalmente le aree degli studi sanitari, ed i settori della tutela, gestione e valorizzazione del patrimonio culturale e della preparazione alle professioni legali.

Il titolo di dottore di ricerca si consegue al termine di un corso post-laurea, di durata non inferiore a tre anni, che gli atenei possono attivare anche in convenzione con soggetti pubblici o privati, e che è finalizzato ad indirizzare i giovani verso la “ricerca di alta qualificazione”, da svolgere anche in ambito non universitario.

Si ricorda, infine, che le università possono istituire, disciplinandoli nei regolamenti didattici di ateneo, corsi di perfezionamento scientifico e di alta formazione permanente e ricorrente, successivi al conseguimento della laurea o della laurea magistrale, alla conclusione dei quali sono rilasciati i master universitari di primo e di secondo livello.

L’accesso alla qualifica di dirigente di prima fascia viene ampiamente rivisto.

§ Il transito dalla seconda alla prima fascia avviene automaticamente dopo aver ricoperto incarichi di direzione di uffici dirigenziali generali o equivalenti per un periodo di almeno cinque anni – oggi sono previsti tre anni – senza essere incorsi in fattispecie di responsabilità dirigenziale (art. 42, co. 1, lett. a), dello schema, che novella l’art. 23 del D.Lgs. 165/2001). Tale periodo rimane fissato, come in precedenza in tre anni, per i dirigenti ai quali sia stato conferito l’incarico di direzione di uffici dirigenziali o equivalenti, prima dell’entrata in vigore del decreto legislativo di cui lo schema in esame (successivo comma 2). Resta escluso il transito nella prima fascia per i dirigenti che vi abbiano rinunciato espressamente prima dell’entrata in vigore del decreto legislativo di cui allo schema in esame (successivo comma 3).

§ L’articolo 46 dello schema di decreto introduce nel testo del D.Lgs. 165/2001, l’articolo 28-bis che reca in dettaglio le disposizioni relative all’Accesso alla qualifica di dirigente di prima fascia. Accanto al passaggio automatico, in parte sopra illustrato, viene introdotto lo strumento selettivo del concorso pubblico per titoli ed esami (così il comma 1 dell’art. 46 dello schema di decreto).

A tale proposito, non appare chiaro il rinvio operato dal comma 1 dell’art. 28-bis all’art. 19, comma 4, del D.Lgs. 165/2001, relativo al conferimento degli incarichi di funzione dirigenziale di livello generale. Parrebbe più congruo riferirsi alle disposizioni recate dall’art. 23, comma 1, terzo periodo, del D.Lgs. 165/2001, relative al passaggio dalla seconda alla prima fascia.

§ L’accesso alla qualifica, per il cinquanta per cento dei posti che si rendono disponibili ogni anno per la cessazione dal servizio dei soggetti incaricati, avviene infatti tramite concorso pubblico per titoli ed esami indetto dalle singole amministrazioni, sulla base di criteri generali definiti con decreto del Presidente del Consiglio, previo parere della Scuola superiore della pubblica amministrazione. Possono partecipare al concorso i dirigenti di ruolo delle pubbliche amministrazioni che abbiano maturato almeno cinque anni di servizio nei ruoli dirigenziali e gli altri soggetti in possesso dei titoli di studio e dei titoli professionali individuati nei bandi di concorso in base alle specifiche esigenze dell’amministrazione. Le Amministrazioni che bandiscono il concorso tengono in particolare conto il personale di ruolo che ha esercitato per almeno cinque anni funzioni di livello dirigenziale generale all’interno delle stesse.

A tale proposito, sembrerebbe che ciascuna Amministrazione possa introdurre nei bandi di concorso criteri differenziati – valutativi, di merito, etc. – in grado di prefigurare una quota riservata al personale così definito.

§ È contestualmente ridefinita la disciplina relativa al conferimento degli incarichi dirigenziali a soggetti esterni alla pubblica amministrazione. Il comma 2 dell’introdotto 28-bis, stabilisce che per la copertura di singole posizioni, ovvero per lo svolgimento di incarichi per cui sia richiesta una specifica esperienza e una peculiare professionalità, e comunque per una quota non superiore alla metà dei posti da mettere a concorso (quindi per un tetto massimo del venticinque per cento dei posti che si rendono disponibili ogni anno per la cessazione dal servizio dei soggetti incaricati) si possa fare ricorso a contratti di diritto privato a tempo determinato stipulati per un periodo non superiore a tre anni, da assegnare tramite concorso pubblico aperto ai soggetti in possesso dei requisiti professionali e manageriali corrispondenti alla funzione.

Sembra opportuno un coordinamento fra la disciplina introdotta dalla disposizione in esame e quella relativa al conferimento di incarichi dirigenziali a esterni, di cui all’art. 19, co. 6, del D.Lgs. 165/2001.

§ I vincitori del concorso, assunti dall’amministrazione, sono tenuti a svolgere, prima del conferimento dell’incarico, un periodo di formazione presso gli uffici amministrativi di uno Stato dell’Unione europea o di un organismo comunitario o internazionale, scelti dal vincitore tra quelli indicati dall’amministrazione. La frequenza del periodo di formazione è obbligatoria per sei mesi, anche non continuativi, mentre la durata massima complessiva del periodo formativo è fissata in tre anni dalla conclusione del concorso. Al termine del periodo di formazione, gli uffici presso cui questo è stato svolto, forniscono una valutazione del livello di professionalità acquisito, equivalente al superamento del periodo di prova necessario per l’immissione in ruolo. Le spese sono a carico delle singole amministrazioni, nell’ambito delle risorse finanziarie disponibili a legislazione vigente. Le modalità di funzionamento del periodo di formazione saranno fissate in dettaglio da un regolamento di esecuzione emanato su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Scuola superiore della pubblica amministrazione, tenendo conto di quanto già previsto dall’articolo 32 del D.Lgs. 165/2001 che disciplina lo scambio di funzionari appartenenti a paesi diversi e il servizio temporaneo all’estero dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche.

Non viene definita l’adozione, prevista nella legge delega, di un programma atto ad assicurare un’adeguata offerta formativa già nel primo biennio di applicazione della nuova disciplina.

Mobilità dei dirigenti verso il settore privato

Relativamente alla mobilità dei dirigenti, l’articolo 43 dello schema di decreto modifica l’articolo 23-bis del D.Lgs. 165/2001 in materia di mobilità verso il settore privato.

In particolare, l’articolo agevola la mobilità verso il settore privato, legando il diniego della pubblica amministrazione alla concessione dell’aspettativa esclusivamente a preminenti esigenze organizzative dell’amministrazione di appartenenza del dipendente richiedente.

Si ricorda che i dirigenti delle pubbliche amministrazioni possono essere collocati in aspettativa non solo per incarichi presso amministrazioni diverse da quelle di appartenenza, ma anche per lo svolgimento di incarichi presso soggetti privati anche con sede all’estero. Tale aspettativa non può superare i cinque anni e comunque non può essere concessa in presenza di cause di incompatibilità determinate per legge. Il periodo non è computabile ai fini del trattamento di quiescenza e previdenza, ma costituisce titolo valutabile ai fini della progressione di carriera.

Trattamento economico accessorio

L’articolo 6, comma 3, lettere p) e q), della legge delegadelinea i principi e i criteri direttivi per rendere effettivo il rapporto fra valutazione del dirigente (con particolare riferimento al raggiungimento degli obiettivi) e corresponsione allo stesso del trattamento economico accessorio.

L’articolo 44 dello schema di decreto novella l’articolo 24 del D.Lgs. 165/2001 prevedendo a tal fine che il trattamento economico accessorio sia correlato alle funzioni attribuite alle connesse responsabilità e ai risultati conseguiti.

Il trattamento economico dei dirigenti (art. 24, D.Lgs. 165/2001) è determinato dai contratti collettivi per le aree dirigenziali ed è costituito da una parte fondamentale e da una parte accessoria correlata alle funzioni e alle connesse responsabilità. La graduazione delle funzioni e delle responsabilità ai fini del trattamento accessorio è definita con decreto ministeriale, per le amministrazioni dello Stato, e con provvedimenti dei rispettivi organi di governo per le altre amministrazioni o enti. Unicamente per gli incarichi di uffici dirigenziali di livello generale, come individuati ai sensi dell’art. 19, co. 3 e 4, il trattamento economico fondamentale è stabilito con contratto individuale, assumendo come parametri di base i valori economici massimi contemplati dai contratti collettivi per le aree dirigenziali. Il contratto individuale determina, inoltre, gli istituti del trattamento economico accessorio, collegato al livello di responsabilità attribuito con l’incarico di funzione ed ai risultati conseguiti nell’attività amministrativa e di gestione, ed i relativi importi. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il ministro dell’economia e delle finanze, sono stabiliti criteri per l’individuazione dei trattamenti accessori massimi, secondo princìpi di contenimento della spesa, di uniformità e di perequazione

Conseguentemente, il comma 1-bis (introdotto dallo schema di regolamento all’articolo 24 del D. Lgs. 165/2001) stabilisce che la retribuzione complessiva del dirigente, considerata al netto della retribuzione individuale di anzianità e degli incarichi aggiuntivi soggetti al regime dell’onnicomprensività, debba essere costituita almeno per un minimo del 30 per cento dal trattamento accessorio, collegato ai risultati. E’ esclusa dall’applicazione della disposizione la dirigenza del Servizio Sanitario Nazionale.

Tale disposizione sottrae alla contrattazione collettiva parte della determinazione delle componenti retributive, pertanto per il raggiungimento di tale soglia, i contratti collettivi nazionali incrementano progressivamente la componente legata al risultato, in modo da adeguarvisi entro la tornata contrattuale complessiva a quella decorrente dal 1° gennaio 2010, destinando comunque alla componente legata al risultato tutti gli incrementi previsti per la parte accessoria della retribuzione, alla quale è riferibile fra l’altro anche l’indennità di posizione (comma 1-ter).

Per incentivare l’effettiva operatività del sistema premiale e di valutazione, il comma 1-quater impone il divieto di corrispondere l’indennità di risultato al dirigente responsabile, in caso di inerzia dell’amministrazione di appartenenza: ovvero qualora questa, decorso il periodo transitorio di sei mesi dall’entrata in vigore del decreto di attuazione della delega, non abbia disposto il sistema di valutazione previsto dal Titolo II.

Uffici, piante organiche, mobilità, accessi

Il Capo III del Titolo IV (articoli 47-50) dello schema di decreto legislativo in esame dispone in materia di uffici, piante organiche, mobilità ed accessi.

Per quanto attiene alla mobilità, l’articolo 3, comma 2, lettera n), della legge di delega ha previsto, al fine di ridurre il ricorso a contratti di lavoro a termine, a consulenze e collaborazioni, disposizioni dirette ad agevolare i processi di mobilità, anche volontaria, finalizzati a garantire lo svolgimento delle funzioni pubbliche di competenza da parte delle amministrazioni con carenza di organico.

La successiva lettera o) ha inoltre disposto l’introduzione di criteri, al fine di favorire i processi di mobilità intercompartimentale del personale delle pubbliche amministrazioni, per la definizione mediante regolamento di una tabella di comparazione fra i livelli di inquadramento previsti dai contratti collettivi relativi ai diversi comparti di contrattazione.

In questo ambito, il nuovo articolo 29-bis del D.Lgs. 165, introdotto dall’articolo 47 dello schema di decreto, prevede la definizione, con contratto quadro, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, di una tabella di equiparazione tra i diversi livelli di inquadramento previsti dai contratti collettivi di comparto.

In tema di mobilità volontaria, l’articolo 48 dello schema di decreto modifica l’articolo 30 del D.Lgs. 165.

In particolare, si prevede:

§ che le amministrazioni possano ricoprire posti vacanti in organico mediante cessione del contratto di lavoro dei dipendenti con stessa qualifica presso altre amministrazioni;

§ inserendo un comma 2-bis al richiamato articolo 30, l’adozione di misure per agevolare i processi di mobilità, anche volontaria, allo scopo di garantire l’esercizio delle funzioni istituzionali da parte delle amministrazioni con carenze di organico, fermo restando quanto disposto dallo stesso articolo 30, comma 2[25].

Sotto il profilo della redazione formale del testo, si segnala che già esiste un comma 2-bis nell’articolo 30 in questione.

Si ricorda, in proposito, che l’articolo 8 dell’AS 1167[26], attualmente all’esame dell’Assemblea del Senato, reca disposizioni in materia di mobilità. Per quanto attiene, più specificamente, alla mobilità volontaria, il comma 3 aggiunge, dopo il comma 2-quinquies del richiamato articolo 30 il comma 2-sexies, in cui si prevede che le pubbliche amministrazioni, per motivate esigenze organizzative, risultanti dai documenti di programmazione previsti all’articolo 6 del medesimo D.Lgs. 165, possano utilizzare in assegnazione "temporanea", con le modalità previste dai rispettivi ordinamenti, personale di altre amministrazioni per un periodo non superiore a 3 anni, fermo restando quanto già previsto da norme speciali sulla materia, nonché il regime di spesa eventualmente previsto da tali norme e dal presente decreto.

L’articolo 49 dello schema di decreto introduce il comma 1-bis all’articolo 33 del D.Lgs. 165, recante disposizioni in materia di eccedenze di personale e mobilità collettiva, stabilendo che la mancata individuazione, da parte del dirigente responsabile, delle eccedenze delle unità di personale è valutabile ai fini della responsabilità per danno erariale.

Infine, l’articolo 50, modificando l’articolo 53 del D.Lgs. 165, in materia di incompatibilità, cumulo di impieghi ed incarichi, prevede:

§ che non possano essere conferiti incarichi di direzione di specifiche strutture a soggetti che rivestano o abbiano rivestito negli ultimi 2 anni cariche in o partiti politici o in organizzazioni sindacali, o che abbiano avuto, sempre negli ultimi 2 anni, rapporti continuativi di collaborazione o di consulenza con le richiamate organizzazioni (nuovo comma 1-bis dell’articolo 53 del D.Lgs. 165);

§ che il Dipartimento della funzione pubblica possa disporre verifiche del rispetto delle disposizioni di cui allo stesso articolo 53, nonché dell’articolo 1, commi 56 e ss. della L. 662/1996[27] (incompatibilità per i dipendenti iscritti in specifici albi professionali).

Contrattazione collettiva nazionale ed integrativa

Il Capo IV del Titolo IV (articoli 51-64) dello schema di decreto reca disposizioni in materia di contrattazione collettiva nazionale ed integrativa

Secondo quanto affermato nella relazione illustrativa allegata al provvedimento, la riforma della disciplina della contrattazione collettiva nazionale e integrativa risponde “anzitutto al principio di delega relativo alla convergenza degli assetti regolativi del lavoro pubblico con quelli del lavoro privato, con particolare riferimento al sistema delle relazioni sindacali. L’obiettivo è dare impulso a un processo di convergenza non solo normativo, ma anche sostanziale, nel quale la valutazione delle performance individuali e collettive e la trasparenza degli atti, delle valutazioni e dei risultati sostituiscono la concorrenza di mercato, quale si riscontra nel settore privato, quali efficaci stimoli esterni al miglioramento continuo di processi e servizi offerti dalle pubbliche amministrazioni”

In proposito, l’articolo 3, comma 1, della legge di delega ha stabilito che l’esercizio della stessa è finalizzato a modificare la disciplina della contrattazione collettiva nel settore pubblico al fine di conseguire una migliore organizzazione del lavoro e ad assicurare il rispetto della ripartizione tra le materie sottoposte alla legge, nonché, sulla base di questa, ad atti organizzativi e alla determinazione autonoma dei dirigenti, e quelle sottoposte alla contrattazione collettiva.

Ambito di applicazione

Le disposizioni di delega hanno previsto, operando una rilegificazione in materie attualmente regolate dalla contrattazione collettiva, la ridefinizione, ai sensi dell'articolo 2 del D.Lgs. 165/2001, degli ambiti della disciplina del rapporto di lavoro pubblico riservati alla contrattazione collettiva e alla legge. In ogni caso, è riservata alla contrattazione collettiva la determinazione dei diritti e delle obbligazioni direttamente pertinenti al rapporto di lavoro (articolo 3, comma 2, lettera a)). Allo stesso tempo, è stata disposta la salvaguardia delle disposizioni concernenti la possibilità di deroga da parte della contrattazione collettiva alle discipline dei rapporti di lavoro la cui applicabilità sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, nonché la disciplina applicabile al personale in regime di diritto pubblico, di cui, rispettivamente, agli articoli 2, comma 2, secondo periodo, e 3 del D.Lgs. 165 (lettera b)).

Sulla base di tali criteri, lo schema di decreto in esame, all’articolo 52, modifica sostanzialmente l’articolo 40 del D.Lgs. 165/2001, in particolare sostituendo i primi tre commi ed introducendo i commi da 3-bis a 3-sexies.

Rispetto al testo vigente, tra le modifiche più importanti si segnala (nuovo articolo 40 del D.Lgs. 165, comma 1):

§ la riduzione dell’ambito di applicazione della contrattazione collettiva, che, in luogo di svolgersi su tutte le materie relative al rapporto di lavoro ed alle relazioni sindacali determina i diritti e gli obblighi direttamente pertinenti al rapporto di lavoro e le materie relative alle relazioni sindacali;

§ l’esclusione dalla contrattazione collettiva delle materie:

- attinenti all’organizzazione degli uffici;

- oggetto di partecipazione sindacale ai sensi dell’articolo 9 del D.Lgs. 165. Il richiamato articolo dispone che i contratti collettivi nazionali disciplinano i rapporti sindacali e gli istituti della partecipazione, anche con riferimento agli atti interni di organizzazione aventi riflessi sul rapporto di lavoro.

Occorre ricordare che la richiamata partecipazione, realizzandosi nei soli atti amministrativi per i quali è prevista la contrattualizzazione, presenta un limite già contenuto nell’articolo 6 dello stesso D.Lgs. 165, il quale limita la relazione sindacale alla semplice consultazione nell’organizzazione e disciplina degli uffici, nonché per la consistenza e la variazione delle dotazioni organiche. Si ricorda che lo schema in esame ha modificato il testo del richiamato articolo 9 del D.Lgs. 165 (articolo 35), disponendo che “i contratti collettivi nazionali disciplinano i rapporti sindacali e gli istituti della partecipazione”[28].

Il riferimento alle materie “oggetto di partecipazione sindacale ai sensi dell’articolo 9” del D.Lgs. 165 andrebbe chiarito, anche in relazione al nuovo testo risultante dall’articolo 35 dello schema in esame, alla luce sia della disposizione di delega di cui all’art. 3, co. 2, lett. a), della L. 15/2009 sia, in particolar modo, del primo periodo dello stesso nuovo art. 40, co. 1, del D.Lgs. 165, che riserva alla contrattazione la determinazione dei diritti e degli obblighi direttamente pertinenti al rapporto di lavoro e le materie relative alle relazioni sindacali;

- afferenti a specifiche prerogative dirigenziali relative ai poteri di organizzazione, nonché alle funzioni connesse agli uffici dirigenziali generali ed ai compiti e poteri propri nell’ambito delle responsabilità di indirizzo;

- in materia di conferimento e revoca degli incarichi dirigenziali;

- concernenti l'affidamento delle controversie di lavoro riguardanti i pubblici dipendenti.

Sotto il profilo della redazione formale del testo, si segnala che lo stesso fa riferimento alle materia richiamate citando l’articolo 1, comma 2, lettera c), della L. 421/1992[29], mentre si dovrebbe fare riferimento all’articolo 2, comma 1, lettera c).

Inoltre, la possibilità di ricorrere alla contrattazione collettiva è consentita solamente nei limiti previsti dalla legge nelle materie relative alle sanzioni disciplinari, alla valutazione delle prestazioni ai fini della corresponsione del trattamento accessorio, alla mobilità e alle progressioni economiche.

Viene invece rimessa sostanzialmente alla contrattazione collettiva, tra gli altri:

§ la deroga alla distribuzione del personale in differenti livelli di performance (articolo 19, comma 4,dello schema di decreto) (vedi supra), anche se il successivo articolo 29 (alla cui scheda si rimanda) prevede l’inderogabilità delle disposizioni contenute nel Titolo III, e quindi anche della norma in esame, da parte della contrattazione collettiva;

§ la disciplina, in coerenza con il settore privato, della struttura contrattuale, dei rapporti tra i diversi livelli di contrattazione, la durata dei contratti nazionali ed integrativi, la quale viene comunque stabilita sulla base di una coincidenza tra vigenza giuridica ed economica del contratto stesso (articolo 52, comma 3);

§ la definizione del trattamento economico fondamentale ed accessorio (articolo 55, comma 1, lettera a));

§ la regolamentazione dei soggetti e le procedure della contrattazione collettiva integrativa disciplinare, in conformità all'articolo 40, commi 3-bis e ss., dello stesso D.Lg. 165, sempre fermo restando quanto previsto dall'articolo 42, comma 7, per gli organismi di rappresentanza unitaria del personale (nuovo comma 5 dell’articolo 43 del D.Lgs. 165, modificato dall’articolo 62 dello schema di decreto).

Vigenza contrattuale

Nell’ambito del generale riordino delle procedure di contrattazione collettiva nazionale, in coerenza con il settore privato, stabilito dall’articolo 3, comma 2, lettera h), punto 5, della legge di delega, il quale ha disposto la modificazione, in coerenza con il settore privato, della durata dei contratti al fine di ridurre i tempi e i ritardi dei rinnovi e di far coincidere il periodo di regolamentazione giuridica con quello di regolamentazione economica, l’articolo 52, comma 3, dello schema di decreto prevede la coincidenza della durata dei contratti tra vigenza giuridica ed economica del contratto, eliminando dunque la dicotomia tra il quadriennio giuridico ed il biennio economico caratteristica dei contratti pubblici e strutturando gli stessi, in coerenza appunto con il settore privato, con cadenza triennale. Il successivo articolo 61, inoltre, stabilisce la cadenza triennale degli aspetti giuridici ed economici del rapporto di lavoro anche per i dipendenti di diritto pubblico, in ottemperanza a quanto disposto dall’articolo 3, comma 2, lettera i), della legge di delega.

Quest’ultima ha disposto l’introduzione di norme di raccordo ai fini dell’armonizzazione, insieme agli interventi di cui alla precedente lettera h), dei procedimenti negoziali, di contrattazione e di concertazione di specifiche disposizioni legislative.

Più precisamente, si fa riferimento:

§ al procedimento negoziale per la disciplina di alcuni aspetti del rapporto di impiego del personale della carriera diplomatica, di cui all’articolo 112 del D.P.R. 5 gennaio 1967, n. 18;

§ al procedimento che disciplina i contenuti del rapporto di impiego del personale delle Forze di polizia, anche ad ordinamento militare, e delle Forze armate, esclusi i rispettivi dirigenti civili e militari ed il personale di leva nonché quello ausiliario di leva[30], di cui all’articolo 7 del D.Lgs. 12 maggio 1995, n. 195;

§ alla procedura di negoziazione del personale della carriera prefettizia, di cui all’articolo 29 del D.Lgs. 19 maggio 2000, n. 139

§ alla procedura di negoziazione del personale del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, ai sensi dell’articolo 37 del D.Lgs. 13 ottobre 2005, n. 217;

§ alla procedura di negoziazione del personale della carriera dirigenziale penitenziaria, di cui all’articolo 23 del D.Lgs. 15 febbraio 2006, n. 63.

Sviluppo e costi della contrattazione integrativa

L’articolo 3, comma 2, lettera l), della legge di delega ha previsto l’attivazione, da parte delle pubbliche amministrazioni, di autonomi livelli di contrattazione collettiva integrativa, nel rispetto dei vincoli di bilancio risultanti dagli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione, sulle materie e nei limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali, tra i soggetti e con le procedure negoziali che questi ultimi prevedono, con possibilità di ambito territoriale e di riferimento a più amministrazioni.

La stessa legge di delega, inoltre, ha dispostol’individuazione di criteri per la fissazione di vincoli alla contrattazione collettiva al fine di assicurare il rispetto dei vincoli di bilancio, anche mediante limiti massimi di spesa, ovvero limiti minimi e massimi di spesa (articolo 3, comma 2, lettera e)).

I nuovi commi da 3-bis a 3-sexies dell’articolo 40 del D.Lgs. 165, introdotti dall’articolo 52 dello schema di decreto in esame recano disposizioni in materia di contrattazione integrativa.

In particolare, si prevede:

§ l’attivazione da parte delle amministrazioni di livelli autonomi di contrattazione collettiva integrativa nonché dei vincoli di bilancio risultanti dagli strumenti di programmazione annuale e pluriennale, assicurando adeguati livelli di efficienza e produttività e incentivando l’impegno e la qualità delle prestazioni. La contrattazione collettiva può avere ambito territoriale e riguardare più amministrazioni (comma 3-bis);

§ la facoltà, per le amministrazioni, in caso di mancato accordo per la stipulazione di un contratto collettivo integrativo, di provvedere in via provvisoria sulle materie oggetto del mancato accordo, fino al raggiungimento della sottoscrizione (comma 3-ter);

§ la definizione, da parte della contrattazione collettiva nazionale, delle modalità di ripartizione delle risorse della contrattazione decentrata in base a graduatorie meritocratiche stilate sulla base delle graduatorie delle specifiche prestazioni fornite, il 31 maggio di ogni anno, dalla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche, introdotta dall’articlo 13 dello schema di decreto (comma 3-quater);

§ le modalità di utilizzo tramite contrattazione, per determinate amministrazioni, delle risorse indirizzate alla premiazione del merito e al miglioramento delleprestazionidei dipendenti (comma 3-quinquies). Per le regioni e gli enti locali si dispone la possibilità di destinare risorse aggiuntive alla contrattazione integrativa nei limiti stabiliti dalla contrattazione nazionale, e comunque nel rispetto dei patti di stabilità o analoghi strumenti di riferimento. In caso di violazione di vincoli e limiti di competenza imposti dalla contrattazione nazionale o dalla legge, si stabilisce la nullità e l’inapplicabilità delle clausole, le quali sono sostituite ai sensi degli articoli 1339 e 1419 c.c.[31]. In caso di superamento dei vincoli finanziari sussiste l’obbligo ulteriore del recupero delle risorse nell’ambito della successiva sessione negoziale;

§ la redazione[32], da parte delle pubbliche amministrazioni, a corredo di ogni contratto integrativo, di una relazione tecnico-finanziaria e di una relazione illustrativa, documenti che devono essere certificati dagli organi di controllo di cui al nuovo articolo 40-bis del D.Lgs. 165 (vedi infra) (comma 3-sexies).

Per quanto attiene ai costi della contrattazione integrativa, l’articolo 53 dello schema di decreto, modificando l’articolo 40-bis del D.Lgs. 165, ha stabilito, tra gli altri:

§ l’attribuzione al collegio dei revisori, al collegio sindacale, agli uffici centrali del bilancio ed agli analoghi organi previsti dai rispettivi ordinamenti, del controllo sulla compatibilità dei costi della contrattazione integrativa con i vicoli di bilancio e quelli derivanti dall’applicazione della legge con particolare riguardo alle disposizioni inderogabili che incidono sui trattamenti accessori (nuovo articolo 40-bis del D.Lgs. 165, comma 1);

§ l’obbligo di trasmissione alla Presidenza del Consiglio – Dipartimento della funzione pubblica, e al Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della RGS, per specifiche amministrazioni[33], dei contratti integrativi sottoscritti, con allegate relazione tecnico-finanziaria e relazione illustrativa, ai fini dell’accertamento della compatibilità economico-finanziaria. In caso di riscontro negativo, le parti devono riprendere le trattative (nuovo articolo 40-bis del D.Lgs. 165, comma 2);

§ l’obbligo di invio, da parte delle amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del D.Lgs. 165, entro il 31 maggio di ogni anno, di specifiche informazioni agli organi preposti, contenenti informazioni idonee all’accertamento del rispetto dei vincoli finanziari inerenti alle risorse destinate alla contrattazione decentrata e alla definizione ed applicazione dei criteri improntati a valori meritocratici (nuovo articolo 40-bis del D.Lgs. 165, comma 3);

§ l’obbligo di pubblicazione sui propri siti istituzionali, da parte delle amministrazioni pubbliche, dei contratti integrativi stipulati con la relazione tecnico-finanziara e quella illustrativa certificate dagli appositi organi di controllo in precedenza richiamati (nuovo articolo 40-bis del D.Lgs. 165, comma 4);

§ il divieto, per le amministrazioni, di procedere all’adeguamento delle risorse per la contrattazione integrativa in caso di mancato adempimento alle prescrizioni richiamate e delle relative procedure (nuovo articolo 40-bis del D.Lgs. 165, comma 7).

Si prevede, inoltre, la trasmissione all’ARAN, per via telematica[34], del testo contrattuale e relative relazioni allegate nonché la possibilità, da parte degli organi preposti al controllo, cioè il Dipartimento della funzione pubblica e la RGS, di avvalersi di personale in posizione di fuori ruolo o di comando per l’esercizio delle funzioni di controllo (nuovo articolo 40-bis del D.Lgs. 165, rispettivamente commi 5 e 6).

Procedure contrattuali

L’articolo 3, comma 2, lettera h), della legge delega ha stabilito il riordino delle procedure di contrattazione collettiva nazionale, in coerenza con il settore privato e nella salvaguardia delle specificità sussistenti nel settore pubblico, nonché quelle della contrattazione integrativa e la riforma, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, dell’ARAN, con particolare riguardo alle competenze, alla struttura ed agli organi della medesima Agenzia, secondo i seguenti criteri:

§ rafforzamento dell’indipendenza dell’ARAN dalle organizzazioni sindacali anche attraverso la revisione dei requisiti soggettivi e delle incompatibilità dei componenti dei relativi organi, con particolare riferimento ai periodi antecedenti e successivi allo svolgimento dell’incarico, e del personale dell’Agenzia (punto 1);

§ potenziamento del potere di rappresentanza delle Regioni e degli enti locali (punto 2);

§ ridefinizione della struttura e delle competenze dei comitati di settore, rafforzandone il potere direttivo nei confronti dell'ARAN (punto 3);

§ riduzione del numero dei comparti e delle aree di contrattazione, ferma restando la competenza della contrattazione collettiva per l’individuazione della relativa composizione, anche con riferimento alle aziende ed enti di cui all’articolo 70, comma 4, del D.Lgs. 165/2001[35] (punto 4);

§ modificazione, in coerenza con il settore privato, della durata dei contratti al fine di ridurre i tempi e i ritardi dei rinnovi e di far coincidere il periodo di regolamentazione giuridica con quello di regolamentazione economica (punto 5);

§ rafforzamento del regime dei controlli vigenti sui contratti collettivi integrativi, in particolare prevedendo specifiche responsabilità della parte contraente pubblica e degli organismi deputati al controllo sulla compatibilità dei costi (punto 6);

§ semplificazione del procedimento di contrattazione anche attraverso l'eliminazione di quei controlli che non sono strettamente funzionali alla verifica della compatibilità dei costi degli accordi collettivi (punto 7).

Funzioni dell’ARAN

Per quanto attiene alla composizione ed alle funzioni dell’ARAN, di cui all’articolo 46 del D.Lgs. 165, si segnalano le seguenti disposizioni (articolo 56):

§ la modifica della composizione organica dell’Agenzia, della quale, in luogo del comitato direttivo di 5 membri tra i quali viene designato il presidente, diventano organi il Presidente, nominato con D.P.R. su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, ed il Collegio di indirizzo e controllo, costituito da 4 componenti e con compiti di coordinamento della strategia negoziale nonché di assunzione di responsabilità per la contrattazione collettiva e di verifica della rispondenza delle trattative alle direttive contenute negli atti di indirizzo. Vengono inoltre definite le cause di incompatibilità con le funzioni di Presidente e di membro del Consiglio di indirizzo e controllo;

§ la ridefinizione della procedura per la determinazione della misura annua del contributo a carico delle singole amministrazioni;

§ la soppressione del limite di 25 unità, attualmente esistente, ai fini dell’utilizzo, da parte dell’ARAN, di contingenti di personale in posizione di comando o fuori ruolo.

Procedimento di contrattazione

Per quanto attiene il procedimento di contrattazione collettiva, si segnala la totale sostituzione delle disposizioni di cui all’articolo 47 del D.Lgs. 165 (articolo 57, comma 1).

Tra le modifiche più rilevanti, si segnalano le seguenti:

§ la sottoposizione al Governo degli atti di indirizzo delle amministrazioni statali e delle agenzie e aziende autonome dello Stato emanati dai rispettivi comitati di settore, il quale può esprimere le sue valutazioni in merito nei successivi 20 giorni. Si ricorda che attualmente sono sottoposti al Governo gli atti di indirizzo delle amministrazioni diverse dallo Stato;

§ nell’ambito della procedura negoziale, la trasmissione all’ARAN del parere favorevole, una volta raggiunta l’ipotesi di accordo, per le amministrazioni, per il tramite il comitato di settore competente, e non più attraverso la Presidenza del Consiglio dei Ministri. Il richiamato comitato esprime il parere sul testo contrattuale e sugli oneri finanziari diretti ed indiretti a carico dei bilanci delle amministrazioni interessate;

§ per le rimanenti amministrazioni, tale parere è espresso dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, tramite il Ministro della pubblica amministrazione e innovazione, previa deliberazione del consiglio dei ministri. Si ricorda che attualmente le ipotesi di accordo sono sottoposte al parere del competente comitato di settore e dal Presidente del consiglio dei ministri, che si esprime attraverso il Ministro per la pubblica amministrazione e innovazione, previa deliberazione del Consiglio dei ministri;

§ la Corte dei conti può acquisire elementi istruttori e valutazioni sul contratto collettivo da parte di tre esperti in relazioni sindacali e costo del lavoro, individuati dal Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione nell’ambito di uno specifico elenco. Per le amministrazioni statali, le agenzie e le aziende autonome dello Stato, la designazione degli esperti viene effettuata dall’ANCI, dall’UPI e dalla Conferenza dei presidenti delle Regioni.

Poteri di indirizzo

Sostituendo totalmente il testo dell’articolo 41 del D.Lgs. 165, l’articolo 54 dello schema di decreto, in ottemperanza alle disposizioni di cui all’articolo 3, comma 2, lettera h), n. 3), della legge delega, prevede, in particolare:

§ nel confermare l’esercizio dei poteri di indirizzo nei confronti dell’ARAN da parte delle pubbliche amministrazioni attraverso istanze associative o rappresentative, che costituiscono appositi comitati di settore i quali regolano automaticamente le proprie modalità di funzionamento e di deliberazione, la costituzione di un apposito comitato di settore nell’ambito della Conferenza dei presidenti delle Regioni, dell’ANCI, dell’UPI e dell’Unioncamere, che esercita le proprie competenze per gli enti rappresentati comprese le amministrazioni del SSN nonché per i segretari comunali e provinciali;

§ l’operatività come comitato di settore, per tutte le altre amministrazioni, del Presidente del Consiglio dei ministri, tramite il ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione. Sono previste specifiche cooperazioni istituzionali per la salvaguardia della peculiarità di talune amministrazioni e categorie di personale.

Risorse

Per quanto attiene alle risorse destinate alla contrattazione collettiva, nazionale ed integrativa, nella PA, le modifiche all’articolo 48 del D.Lgs. 165 comportano (articolo 58):

§ la quantificazione, da parte del Ministero dell’economia e delle finanze, degli eventuali oneri aggiuntivi a carico del bilancio dello Stato per la contrattazione integrativa delle amministrazioni dello Stato in relazione ai livelli di efficienza e produttività e alla qualità delle prestazioni raggiunte;

§ la determinazione degli oneri derivanti dalla contrattazione collettiva nazionale, per le amministrazioni statali, le agenzie e le aziende autonome dello Stato, per le università italiane, per gli enti pubblici non economici e per gli enti e gli istituti di ricerca, ivi compresi gli enti ed istituti di cui all’articolo 70,comma 4, del D.Lgs. 165[36], a carico dei rispettivi bilanci nel rispetto delle disposizioni di cui al nuovo articolo 40, comma 3-quinquies, dello stesso D.Lgs. 165 (vedi supra);

§ la soppressione del previsto controllo sulla compatibilità dei costi della contrattazione integrativa, effettuato, ai sensi dell’attuale articolo 48, comma 6, del D.Lgs. 165, dal collegio dei revisori dei conti ovvero, se assenti questi ultimi, dai nuclei di valutazione o dai servizi di controllo interno.

Si segnala, inoltre, nell’ambito dell’interpretazione autentica dei contratti collettivi, l’introduzione (articolo 59), nel nuovo testo dell’articolo 49 del D.Lgs. 165, dell’espressione del parere del Presidente del Consiglio dei ministri sull’accordo di interpretazione autentica avvenuto in seguito a controversie interpretative. Tale parere, in caso di insussistenza di oneri aggiuntivi e divergenze di valutazione sugli stessi, è espresso tramite il Ministro della pubblica amministrazione e innovazione, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze.

Riduzione dei comparti

L’articolo 52 dello schema di decreto, sostituendo, tra gli altri, il comma 2 dell’articolo 52 del D.Lgs. 165, prevede la costituzione, in ottemperanza alla disposizione di delega di cui all’articolo 3, comma 2, lettera h, n. 4), della L. 15/2009, senza nuovi maggiori oneri per la finanza pubblica, di due comparti di contrattazione collettiva nazionale, cui corrispondono due aree separate per la dirigenza, secondo specifiche procedure[37]. Sono previste apposite aree all’interno della dirigenza per la dirigenza del ruolo sanitario e per i professionisti degli enti pubblici appartenenti alla X qualifica funzionale.

Si ricorda che l’articolo 12 del citato A.S. 1167[38], prevede che, al personale dirigenziale e non dirigenziale, trasferito e inquadrato nei ruoli della Presidenza del Consiglio dei ministri in attuazione di specifiche disposizioni di legge, si applichino, a decorrere dal 1°gennaio 2009, i contratti collettivi di lavoro del comparto della Presidenza del Consiglio dei ministri.

Trattamento economico

Sotto questo profilo si segnala:

§ la tutela retributiva per i dipendenti pubblici prevista dall’articolo 57, comma 2, dello schema di decreto (nuovo articolo 47-bis, comma 1, del D.Lgs. 165), consistente nell’erogazione degli incrementi stipendiali in via provvisoria trascorsi 60 giorni dalla data di entrata in vigore della legge finanziaria per il periodo di riferimento, previa delibera dei rispettivi comitati di settore, salvo conguaglio all’atto della stipula dei contratti collettivi nazionali;

Dalla formulazione della norma in esame sembrerebbe discendere che ai comitati di settore sia rimessa la decisione in ordine sia alla fattibilità dell’erogazione provvisoria degli incrementi stipendiali, sia alla quantificazione degli stessi incrementi. In questo caso, i richiamati comitati sarebbero titolari di funzioni, per quanto concerne il loro rapporto con l’ARAN, che non consisterebbero più dei soli poteri di indirizzo nei confronti della medesima Agenzia.

In proposito, si ricorda che l’articolo 2, comma 35, della L. 22 dicembre 2008, n. 203 (legge finanziaria per il 2009), introducendo rilevanti novità per quanto riguarda la disciplina relativa ai rinnovi contrattuali del personale delle pubbliche amministrazione, e attuando una rilegificazione di una materia attualmente rimessa alla contrattazione collettiva, ha disposto che, dalla data di presentazione del disegno di legge finanziaria (29 settembre), decorrano le trattative per i rinnovi contrattuali del personale contrattualizzato delle pubbliche amministrazioni, nonché di alcune categorie di personale in regime di diritto pubblico delle pubbliche amministrazioni, per il periodo di riferimento previsto dalle norme vigenti. Inoltre, si stabilisce che dalla data di entrata in vigore della legge finanziaria (cioè dal 1° gennaio di ogni anno) le somme stanziate per i rinnovi contrattuali possano essere erogate anche mediante atti unilaterali, previo conguaglio all’atto della stipulazione dei contratti collettivi nazionali, fermo restando che l’importo da erogare non possa andare oltre il 90% del tasso di inflazione programmata per il biennio di riferimento applicato alla voce stipendio;

§ l’erogazione di un’anticipazione dei benefici economici disposti dalla contrattazione, da effettuarsi a decorrere dal mese di aprile dell’anno successivo alla scadenza del contratto collettivo nazionale, nel caso in cui quest’ultimo non sia stato rinnovato e non siano state erogate le somme a tutela dei dipendenti analizzate in precedenza (nuovo articolo 47-bis, comma 2, del D.Lgs. 165);

§ la rimessionedella definizione del trattamento economico fondamentale ed accessorio alla contrattazione collettiva fatto salvo quanto disposto dal nuovo articolo 47-bis in precedenza richiamato (articolo 55, comma 1, lettera a), dello schema di decreto, che modifica l’articolo 45 del D.Lgs. 165);

§ la soppressione del riferimento alla valutazione dirigenziale dell’apporto partecipativo del dipendente per quanto attiene alla definizione, in sede di contrattazione collettiva, dei trattamenti economici accessori (articolo 55, comma 1, lettera b));

§ la destinazione di apposite risorse, compatibilmente con i vincoli di finanza pubblica, nell’ambito delle risorse per il rinnovo del contratto collettivo nazionale, destinate al riconoscimento del merito ed al miglioramento della prestazione dei dipendenti (articolo 55, comma 1, lettera c), che introduce il comma 3-bis all’articolo 45 del D.Lgs. 165).

Mansioni

Per quanto attiene alle mansioni, il nuovo comma 1 dell’articolo 52 del D.Lgs. 165 (articolo 60) prevede che il prestatore di lavoro debba essere adibito alle mansioni per le quali è stato assunto o equivalenti in base all’inquadramento ovvero a quelle superiori successivamente acquisite solamente in seguito a procedure selettive, e non anche, come previsto attualmente, per sviluppo professionale.

Lo stesso articolo 60 introduce inoltre due nuovi commi (1-bis e 1-ter) al richiamato articolo 52. In particolare, si prevede che i dipendenti pubblici, con esclusione dei dirigenti e del personale docente della scuola, delle accademie, conservatori e istituti assimilati, siano inquadrati in almeno tre distinte aree funzionali. Le progressioni all’interno della stessa area avvengono secondo attribuzioni di fasce di merito. Infine, si prevede che per l’accesso alle posizioni economiche apicali sia definita una quota di accesso, pari al 50% complessivo, che si riserva a concorso pubblico bandito dalla Scuola superiore della PA[39].

In proposito, l’articolo 6 del CCNL del 14 settembre 2007, relativo al personale del comparto ministeri per il quadriennio normativo 2006-2009 e biennio economico 2006-2007, ha modificato il sistema di classificazione del personale articolandolo in tre aree – denominate Prima, Seconda e Terza – caratterizzate da livelli omogenei di competenze, conoscenze e capacità necessarie per l’espletamento di una gamma di attività lavorative.

Adeguamento ed efficacia dei contratti

L’articolo 63 definisce l’ambito di applicazione concernente l’adeguamento e l’efficacia dei contratti collettivi vigenti .

In particolare, si prevede:

§ l’adeguamento, entro il 31 dicembre 2010, dei contratti collettivi integrativi vigenti alla data di entrata in vigore del provvedimento in esame, alle definizioni concernenti gli ambiti riservati alla legge e alla contrattazione collettiva, nonché a quanto previsto dalle disposizioni del Titolo III del provvedimento medesimo;

§ la cessazione dell’efficacia dei medesimi, dal 1° gennaio 2011, in caso di mancato adeguamento alle disposizioni precedenti, e la loro inapplicabilità;

§ la determinazione della rappresentatività sindacale, per i rinnovi contrattuali relativi al primo periodo successivo a quello in corso, prendendo come riferimento la media tra dato associativo e dato elettorale rilevati per il biennio contrattuale 2008-2009. Conseguentemente, vengono prorogati per il successivo triennio, gli organismi di rappresentanza unitaria del personale.

Si ricorda che l’articolo 43, comma 1, del D.Lgs. 165 stabilisce l’obbligo, per l'ARAN, di ammettere alla contrattazione collettiva nazionale le organizzazioni sindacali che abbiano nel comparto o nell'area una rappresentatività non inferiore al 5%, considerando a tal fine la media tra il dato associativo e il dato elettorale;

§ l’ammissione, per le finalità richiamate in precedenza, delle confederazioni rappresentative ai sensi dell’articolo 43, comma 2, il quale prevede la partecipazione alla contrattazione collettiva nazionale per il relativo comparto o area delle confederazioni alle quali siano affiliate le organizzazioni sindacali ammesse alla contrattazione collettiva ai sensi dell’articolo 43, comma 1.

Abrogazioni

Infine, l’articolo 64 reca una serie di abrogazioni, consequenziali alle nuove disposizioni contestualmente introdotte. Tra i diversi interventi si segnala:

§ l’abrogazione della specifica procedura di approvazione dei contratti integrativi nei confronti delle amministrazioni statali, anche ad ordinamento autonomo, degli enti pubblici non economici con organico superiore a 200 unità, degli enti pubblici non economici di cui all’articolo 70, comma 4, del D.Lgs. 165, e agli enti e alle istituzioni di ricerca con organico superiore a 200 unità;

§ l’abrogazione della procedura concernente l’attribuzione, in caso di vacanza contrattuale, di elementi retributivi provvisori percentualmente correlati al tasso di inflazione programmato, secondo le regole generali stabilite per il pubblico impiego, di cui all’articolo 28, comma 2, per quanto attiene al personale della carriera prefettizia, del Corpo dei vigili del fuoco, della carriera dirigenziale penitenziaria;

§ l’abrogazione delle procedure di contrattazione collettiva per le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 47, così come modificate dall’articolo 67, commi da 7 a 12, del D.L. 112/2008;

§ la riconduzione alla contrattazione collettiva generale alcuni enti ed istituti di cui all’articolo 70, comma 4, del D.Lgs. 165 (vedi supra), attualmente interessati da specifiche procedure contrattuali, attraverso la soppressione delle disposizioni concernenti i richiamati enti ed istituti, con conseguente ricollocazione di alcuni di essi nell’ambito dei comparti e delle aree di contrattazione collettiva di determinati enti (ENAC, ASI, CNIPA, Unioncamere e CNEL).

Sanzioni disciplinari e responsabilità dei dipendenti pubblici

In attuazione della delega contenuta all’articolo 7 della legge 15/2009 l’articolo 65 dello schema di decreto in esame apre il Capo IV del Titolo IV (articoli 65-71) che apporta modifiche in materia di sanzioni disciplinari e di responsabilità dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche nei rapporti di lavoro di cui all’articolo 2, comma 2 del D.lgs. 165/2001. La finalità perseguita nell’intervento normativo – come sottolineato anche nella relazione illustrativa – è quella di potenziare il livello di efficienza degli uffici pubblici contrastando i fenomeni di scarsa produttività e di assenteismo.

All’articolo 65, inoltre, si mantiene la devoluzione al giudice ordinario delle controversie relative al procedimento e alle sanzioni disciplinari di cui all’articolo 63 del D.lgs. 165/2001, che disciplina le controversie relative ai rapporti di lavoro.

Responsabilità disciplinare

Con il successivo articolo 66 si interviene in materia di “Sanzioni disciplinari e responsabilità” a modifica dell’articolo 55 del D.lgs. 165/2001. In particolare, si afferma il carattere imperativo delle norme in materia recate nel presente capo, ai sensi degli articoli 1339 e 1419, secondo comma, del codice civile[40], così come si applica a tali rapporti l’articolo 2106 comma 1 del codice civile[41], ferma restando la disciplina in materia di responsabilità civile, amministrativa, penale e contabile.

La contrattazione collettiva definisce a tipologia delle infrazioni e le relative sanzioni, salvo quanto previsto nel presente capo. Tuttavia, la contrattazione collettiva non può istituire procedure di impugnazione dei provvedimenti disciplinari, potendo prevedere (salvi i casi in cui sia previsto il licenziamento) procedure di conciliazione non obbligatorie, da aprirsi entro un termine massimo di 30 giorni dalla contestazione dell’addebito e con sanzioni non diverse da quella previste dalla legge o dal contratto per la infrazione per cui si procede; le decisioni di tali procedure conciliative non sono impugnabili.

Per il dirigente si applicano le norme in materia di contestazione degli addebiti per i procedimenti disciplinari (articolo 55-bis, comma 4, su cui infra) per le infrazioni disciplinari come la mancata collaborazione all’autorità disciplinare o le dichiarazioni false o reticenti, di cui agli articoli 55-bis, comma 7, o il mancato esercizio o la decadenza dell’azione disciplinare, di cui all’articolo 55-sexies, comma 3. Tuttavia, le determinazioni conclusive del procedimento si applicano ai sensi del procedimento di valutazione di cui all’articolo 19.

Con l’articolo 55 del D.lgs 165/2001 si è realizzata la privatizzazione e contrattualizzazione della responsabilità disciplinare: agli organi preposti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assegnati capacità e poteri del privato datore di lavoro[42].

In tal modo si è concepito un modello finalizzato allo snellimento dell’azione amministrativa. Infatti, con un sistema “depubblicizzato” e di natura privatistica, quello disciplinare non è più un procedimento amministrativo ma una relazione pattiziamente concordata tra datore e lavoratore a fronte di inadempimenti contrattuali del dipendente. Le parti non sono tuttavia su un piano di perfetta parità, poiché il negozio giuridico sulla base del quale viene irrogata la sanzione disciplinare è comunque espressivo di un diritto potestativo che la legge conferisce al datore di lavoro, capace di incidere unilateralmente sulla sfera giuridica del dipendente.

In particolare, per i dipendenti delle amministrazioni pubbliche continuano ad applicarsi i principi in materia di responsabilità civile, amministrativa penale e contabile previsti all’articolo 28 della Costituzione, il quale statuisce che “i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti” che “in tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici”

Inoltre, per i dipendenti delle amministrazioni pubbliche si prevede l’applicazione:

§ dell'articolo 2106 del codice civile, che dispone l’applicazione delle sanzioni disciplinari per l’inosservanza delle norme in materia didiligenza del prestatore di lavoro (articolo 2104 c.c.) e di obbligo di fedeltà (articolo 2105 c.c.);

§ dell’articolo 7, della legge 300/1970[43], relativo all’obbligo di portare le norme disciplinari alla conoscenza dei lavoratori con affissione in luogo accessibile a tutti, con applicazione di quanto stabilito da accordi e contratti di lavoro (primo comma), al termine di cinque giorni per l’applicazione delle sanzioni più gravi del rimprovero verbale dalla contestazione per iscritto del fatto che vi ha dato causa (quinto comma) ed infine al principio per cui non si tiene conto delle sanzioni disciplinari decorsi due anni dalla loro applicazione (ottavo comma).

La definizione della tipologia delle infrazioni edellerelative sanzioni è rimessa ai contratti collettivi (salve le previsioni degli articoli 21 sulla responsabilità dirigenziale e 53, comma 1, sulla incompatibilità e cumulo di impieghi e gli incarichi), ferma restando la definizione dei doveri del dipendente ad opera dei codici di comportamento di cui all'articolo 54. In tal senso, il Codice di comportamento dei dipendenti viene integrato con la tipizzazione di infrazioni e relative sanzioni effettuata dalla contrattazione collettiva.

Il sistema delle sanzioni previsto (art. 24 del CCNL Ministeri) contempla l’irrogazione di sanzioni conservative (rimprovero verbale, rimprovero scritto o censura, multa e sospensione dal servizio e dalla retribuzione) ed espulsive (licenziamento con o senza preavviso).

In ogni amministrazione viene individuato l’ufficio competente per i procedimenti disciplinari che, ricevuta la segnalazione, contesta l’addebito al dipendente, istruisce il procedimento disciplinare e applica la sanzione. Nei casi di rimprovero verbale e censura, provvede alla sanzione direttamente il capo della struttura in cui il dipendente lavora.

Il provvedimento disciplinare viene adottato previa tempestiva contestazione scritta dell’addebito al dipendente, che viene sentito con l’assistenza di un procuratore o un rappresentante dell’associazione sindacale cui aderisce o conferisce mandato.

La sanzione può essere ridotta con il consenso del dipendente. Inoltre, nei casi ove non siano previste procedure di conciliazione, il dipendente può impugnare la decisione dinanzi al collegio arbitrale di disciplina dell’amministrazione in cui lavora che emette la sua decisione entro novanta giorni.

Il collegio arbitrale di disciplina è composto da due rappresentanti dell'amministrazione e da due rappresentanti dei dipendenti ed è presieduto da un esterno all'amministrazione, di provata esperienza e indipendenza. E’ prevista la possibilità da parte di più amministrazioni omogenee o affini di istituire un unico collegio arbitrale mediante convenzione.

Si fa presente che la giurisprudenza consolidata ha attribuito alla decisione del Collegio arbitrale la natura di atto negoziale finalizzato alla composizione di una lite tra le parti, in altre parole un arbitrato irrituale contestabile davanti all’autorità giudiziaria ordinaria e non assimilabile a una sentenza arbitrale. Pertanto, si tratta di un atto di natura privatistica che riposa sulla volontà delle parti, simile a quelli del collegio di conciliazione e arbitrato di cui all’articolo 7 della legge 300/70, non trattandosi di organo dell’amministrazione ma di un soggetto terzo e neutrale.

Si ricorda che già con direttiva del Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione del 6 dicembre 2007, n. 8, si è inteso sollecitare l’intervento disciplinare al fine di arginare il preoccupante fenomeno della sistematica violazione delle regole volte ad assicurare efficienza e produttività al lavoro pubblico. In tale direttiva si è intervenuto in tema di valutazione delle condotte dei dipendenti delle pubbliche amministrazione alla luce del Codice di comportamento, dell’insufficiente rendimento, dei controlli sulle assenze per motivi di salute, dell’omessa attivazione delle procedure sanzionatorie come danno all’immagine dell’amministrazione, nonché sul ruolo dell’Ispettorato per la funzione pubblica che, ai sensi dell’articolo 60, comma 6 del D.lgs. 165/2001, è tenuto ad espletare un’attività di monitoraggio rispetto all’esercizio dell’azione disciplinare.

Con l’articolo 67 dello schema di decreto in esame viene introdotta una serie di disposizioni, da 55-bis a 55-novies, successive all’articolo 55 del D.lgs. 165/2001,

L’articolo 55-bis, in materia di “Forme e termini del procedimento disciplinare”, prevede procedure differenziate a seconda della gravità delle infrazioni:

§ quella descritta al comma 2 per le infrazioni meno gravi (sanzione superiore al rimprovero verbale ma inferiore alla sospensione dal servizio), prevede la contestazione scritta dell’addebito entro 10 giorni e la decisione entro i successivi 60 giorni;

§ quella prevista al comma 4 per le infrazioni più gravi, prevede la trasmissione degli atti all’ufficio competente per i procedimenti disciplinari, con termini raddoppiati;

§ Le modalità per l’irrogazione del rimprovero verbale sono rimesse alla contrattazione collettiva.

Sono poi previste norme riguardanti le comunicazioni per il dipendente implicato nel procedimento disciplinare (da effettuarsi di norma tramite posta elettronica certificata) e una sanzione disciplinare al comma 7 nei casi di mancata collaborazione richiesta dall’autorità disciplinare ovvero dichiarazioni false o reticenti per il dipendente o dirigente che siano a conoscenza per ragioni di ufficio o di servizio di informazioni rilevanti per il procedimento disciplinare.

Nella norma di delega – articolo 7, comma 2, lettera a) della legge 15/2009 – si fa riferimento alla semplificazione delle fasi dei procedimenti disciplinari e razionalizzazione dei tempi del procedimento disciplinare, con la ridefinizione della natura e dell'entità dei relativi termini e con strumenti per una sollecita ed efficace acquisizione delle prove, oltre all'obbligo della comunicazione immediata, per via telematica, della sentenza penale alle amministrazioni interessate.

Il successivo articolo 55-ter in tema di “rapporti fra procedimento disciplinare e procedimento penale”[44] prevede che il procedimento disciplinare possa proseguire e concludersi anche in pendenza del procedimento penale. Nei casi di infrazioni meno gravi il procedimento non viene sospeso, mentre per quelle più gravi la sospensione è possibile fino al termine del procedimento penale.

Nel quadro dei meccanismi di raccordo tra i due procedimenti disciplinare e penale, richiamati dalla norma di delega, si prevede la riapertura del procedimento disciplinare nei seguenti casi:

§ sentenza di assoluzione che segue l’irrogazione di una sanzione disciplinare;

§ sentenza irrevocabile di condanna che segue l’archiviazione del procedimento disciplinare;

§ il fatto accertato nella sentenza di condanna comporta la sanzione del licenziamento, mentre in sede disciplinare è stata irrogata una sanzione diversa.

La riapertura (o la ripresa, nel caso di sospensione) del procedimento avviene entro 60 giorni dalla comunicazione della sentenza e si conclude entro i successivi 180 giorni. Si applica l’articolo 653 del codice di procedura penale sull’efficacia della sentenza penale nel giudizio disciplinare[45].

Vi è poi l’articolo 55-quater che dispone, ferma restando la disciplina in tema di licenziamento per giusta causa o per giustificato motivo, illicenziamento disciplinare in una serie di casi:

a) falsa attestazione della presenza in servizio o giustificazione con certificazione medica falsa;

b) assenza priva di valida giustificazione per un periodo superiore a 3 giorni nell’arco di un biennio o di sette giorni negli ultimi dieci anni;

c) ingiustificato rifiuto del trasferimento;

d) falsità documentali o dichiarative all’atto dell’instaurazione del rapporto o nelle progressioni di carriera;

e) reiterazione di condotte aggressive o moleste o comunque lesive dell’onore e dignità personale altrui;

f) condanna penale definitiva con pena accessoria dell’interdizione perpetua dai pubblici uffici.

Nei casi sub a), d) e) ed f) il licenziamento è senza preavviso,

Inoltre, il licenziamento è previsto nelle ipotesi di valutazione di insufficiente rendimento di una prestazione riferita a un arco temporale non inferiore al biennio, dovuta a una reiterata violazione degli obblighi concernenti la prestazione stessa.

A tal riguardo l’articolo 7, comma 2, lettera c) della legge di delega n. 15/2009 indica come principi e criteri direttivi la definizione della tipologia delle infrazioni che, per la loro gravità, comportano l'irrogazione della sanzione disciplinare del licenziamento, comprendendo i casi di scarso rendimento, di attestazioni non veritiere di presenze e di presentazione di certificati medici non veritieri da parte di pubblici dipendenti.

Si ricorda che le norme disciplinari sono contenute nei diversi contratti collettivi. Per quanto riguarda il comparto Ministeri sulla materia sono intervenuti nel corso degli anni il CCNL del 16 maggio 1995, poi seguito dalle modifiche del CCNL del 12 giugno 2003 e di quello del 14 settembre 2007.

In tali contratti vengono stabiliti gli obblighi del dipendente (articolo 23 del CCNL del 1995) e le sanzioni e le procedure disciplinari (articolo 24). Vi è poi il c.d. codice disciplinare, dove vengono elencate le sanzioni previste per i vari casi di infrazione degli obblighi del dipendente (articolo 25 CCNL del 1995, modificato dall’articolo 13 del CCNL del 2003). Infine, vi sono le norme in materia di rapporto tra procedimento disciplinare e procedimento penale, sulla sospensione cautelare in corso di procedimento disciplinare e in caso di procedimento penale.

La sanzione disciplinare espulsiva del licenziamento con preavviso (comma 5 dell’articolo 13 del CCNL del 2003) è prevista nei casi di:

§ recidiva plurima, almeno tre volte nell’anno, in una delle mancanze previste ai precedenti commi 3[46] e 4[47], anche se di diversa natura, o recidiva, nel biennio, in una mancanza che abbia comportato l’applicazione della sanzione massima di 6 mesi di sospensione dal servizio e dalla retribuzione, salvo quanto previsto al comma 6, lett. a);

§ recidiva nell’infrazione di cui al comma 4, lettera d) (insufficiente persistente scarso rendimento dovuto a comportamento negligente);

§ ingiustificato rifiuto del trasferimento disposto dall’amministrazione per riconosciute e motivate esigenze di servizio nel rispetto delle vigenti procedure in relazione alla tipologia di mobilità attivata;

§ mancata ripresa del servizio nel termine prefissato dall’amministrazione quando l’assenza arbitraria ed ingiustificata si sia protratta per un periodo superiore a quindici giorni. Qualora il dipendente riprenda servizio si applica la sanzione di cui al comma 4 (sospensione dal servizio con privazione della retribuzione da 11 giorni fino a 6 mesi);

§ continuità, nel biennio, dei comportamenti attestanti il perdurare di una situazione di insufficiente scarso rendimento dovuta a comportamento negligente ovvero per qualsiasi fatto grave che dimostri la piena incapacità ad adempiere adeguatamente agli obblighi di servizio;

§ recidiva nel biennio, anche nei confronti di persona diversa, di sistematici e reiterati atti e comportamenti aggressivi ostili e denigratori e di forme di violenza morale o di persecuzione psicologica nei confronti di un collega al fine di procurargli un danno in ambito lavorativo o addirittura di escluderlo dal contesto lavorativo;

§ recidiva nel biennio di atti, comportamenti o molestie, anche di carattere sessuale, che siano lesivi della dignità della persona;

§ condanna passata in giudicato per un delitto che, commesso in servizio o fuori dal servizio ma non attinente in via diretta al rapporto di lavoro, non ne consenta la prosecuzione per la sua specifica gravità.

La sanzione disciplinare espulsiva del licenziamento senza preavviso (comma 6 dell’articolo 13 del CCNL del 2003) nei casi di:

§ terza recidiva nel biennio di minacce, ingiurie gravi, calunnie o diffamazioni verso il pubblico o altri dipendenti, alterchi con vie di fatto negli ambienti di lavoro, anche con utenti;

§ condanna passata in giudicato per un delitto commesso in servizio o fuori servizio che, pur non attenendo in via diretta al rapporto di lavoro, non ne consenta neanche provvisoriamente la prosecuzione per la sua specifica gravità;

§ accertamento che l’impiego fu conseguito mediante la produzione di documenti falsi e, comunque, con mezzi fraudolenti ovvero che la sottoscrizione del contratto individuale di lavoro sia avvenuta a seguito di presentazione di documenti falsi;

§ commissione in genere – anche nei confronti di terzi – di fatti o atti dolosi, che, pur non costituendo illeciti di rilevanza penale, sono di gravità tale da non consentire la prosecuzione neppure provvisoria del rapporto di lavoro;

§ condanna passata in giudicato: per i delitti indicati nell’articolo 1, commi 1 e 4 septies, lettere a), b) limitatamente all’art. 316 del codice penale (peculato), c), ed e) della legge 18 gennaio 1992 n. 16[48] oppure quando alla condanna consegua comunque l’interdizione perpetua dai pubblici uffici.

L’articolo 55-quinquies disciplina le ipotesi di false attestazioni o certificazioni prevedendo la figura di reato del lavoratore dipendente di una pubblica amministrazione che attesti falsamente la propria presenza in servizio con alterazione dei sistemi di rilevamento o giustificando l’assenza dal servizio tramite certificazione medica falsa. Per tale reato la pena è quella della reclusione da uno a cinque anni con multa da euro 400 a 1.600; tale pena si applica anche al medico e a chiunque altro concorra nella commissione del delitto.

La disposizione prevede, inoltre:

§ per il lavoratore condannato l’obbligo del risarcimento del danno patrimoniale pari al compenso corrisposto nei periodi di mancata prestazione e del danno all’immagine subiti dall’amministrazione[49];

§ per il medico che ha concorso alla commissione del delitto, come conseguenza della sentenza definitiva di condanna, la sanzione disciplinare della radiazione dall’albo e, se dipendente di una struttura sanitaria pubblica o se convenzionato con il servizio sanitario nazionale, il licenziamento per giusta causa o la decadenza dalla convezione; la medesima sanzione è prevista per il rilascio di certificazioni attestanti dati clinici non direttamente constatati né oggettivamente documentati.

Si ricorda che la norma di delega (articolo 7, comma 2, lettera c) della legge 15/2009) prevede che le condotte sopra indicate siano configurate come fattispecie autonoma di reato, procedibili d’ufficio e punibili con pena non inferiore a quella stabilita per il delitto di truffa aggravata, di cui all'articolo 640, secondo comma, del codice penale (reclusione da uno a cinque anni e la multa da euro 309 a euro 1.549).

L’articolo 640 del Codice penale, che contempla il delitto di truffa, stabilisce che chiunque, con artifizi o raggiri, inducendo taluno in errore, procura a sé o ad altri un ingiusto profitto con altrui danno, è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni e con la multa da euro 51 a euro 1.032.

Il secondo comma dell’art. 640 prevede che la pena è aggravata (reclusione da uno a cinque anni e della multa da euro 309 a euro 1.549) se il fatto è commesso a danno dello Stato o di un altro ente pubblico o col pretesto di far esonerare taluno dal servizio militare; se il fatto è commesso ingenerando nella persona offesa il timore di un pericolo immaginario o l'erroneo convincimento di dovere eseguire un ordine dell'autorità.

È inoltre stabilito (terzo comma) che il delitto è punibile a querela della persona offesa, salvo nei casi di truffa aggravata, per i quali è prevista la procedibilità di ufficio.

L’articolo 55-sexies disciplina la Responsabilità disciplinare per condotte pregiudizievoli per l’amministrazione e la limitazione della responsabilità per l’esercizio dell’azione disciplinare. Nella norma si stabilisce che la condanna al risarcimento del danno derivante da violazione da parte del lavoratore dipendente degli obblighi concernenti la prestazione lavorativa, comporta la sospensione dal servizio con privazione della retribuzione da 3 giorni a 3 mesi, in proporzione all’entità del risarcimento.

Nella norma di delega – articolo 7, comma 2 lettera g) – vi è la previsione di illecito disciplinare in relazione alla condotta colposa del pubblico dipendente che abbia determinato la condanna della pubblica amministrazione al risarcimento di danni.

Inoltre, nei casi di grave danno al normale funzionamento dell’ufficio da parte del lavoratore per inefficienza o incompetenza professionale, accertato sulla base delle procedure di valutazione, il lavoratore è collocato in disponibilità e in taleperiodo non percepisce gli aumenti retributivi sopravvenuti[50].

Per il dirigente, come per i soggetti non aventi qualifica dirigenziale, il cui ritardo o omissione comporti il mancato esercizio o la decadenza dall’azione disciplinare si prevede la sanzione della sospensione dal servizio con privazione della retribuzione fino a 3 mesi[51].

Per i dirigenti la responsabilità civile configurabile nello svolgimento del procedimento disciplinare è limitata ai casi di dolo e colpa grave.

Nella norma si prevede, inoltre, l’applicazione di due disposizioni del D.lgs. 165/2001: l’art. 33, comma 8, e l’art. 34.

Il primo dispone che in tema di eccedenze di personale e mobilità collettiva, prevede che dalla data di collocamento in disponibilità sono sospese tutte le obbligazioni inerenti al rapporto di lavoro e che il lavoratore ha diritto ad un'indennità pari all'80 per cento dello stipendio e dell'indennità integrativa speciale nonché all'assegno per il nucleo familiare di cui al D.L. 69/1988, con esclusione di qualsiasi altro emolumento retributivo comunque denominato, per la durata massima di ventiquattro mesi; inoltre, tale periodo è riconosciuto ai fini della determinazione dei requisiti di accesso alla pensione e della misura della stessa.

L’articolo 34 del D.lgs. 165/2001 dispone in materia di gestione del personale in disponibilità che viene iscritto in appositi elenchi, formati e gestiti, per le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo e per gli enti pubblici non economici nazionali, dal Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri, mentre per altre le amministrazioni dalle strutture regionali e provinciali. Nella norma si fa presente che la spesa relativa grava sul bilancio dell'amministrazione di appartenenza sino al trasferimento ad altra amministrazione, ovvero al raggiungimento del periodo massimo di fruizione dell'indennità sopra esposta all’articolo 33, comma 8, data nel quale il rapporto di lavoro si intende definitivamente risolto.

Con l’articolo 68 dello schema di decreto in esame, che interviene in materia di Comunicazione della sentenza, viene introdotto l’articolo 154-ter al D.lgs. 271/1989[52]. Con tale norma si disciplina la comunicazione e la trasmissione del dispositivo della sentenza nonché della copia integrale del provvedimento tra la cancelleria del tribunale che ha emesso la sentenza penale di condanna e l’amministrazione di appartenenza del lavoratore condannato. La comunicazione e la trasmissione devono avvenire entro 30 giorni dal deposito,per via telematica, ai sensi del D.lgs. 7 marzo 2005, n. 82, recante “Codice dell'amministrazione digitale”.

Controlli

In materia di Controlli sulle assenze interviene l’articolo 55-septies il quale prevede una certificazione medica rilasciata da struttura sanitaria pubblica o da medico convenzionato con il servizio sanitario nazionale per assenze superiori ai 10 giorni o nel caso di secondo evento di malattia nell’anno solare.

Si ricorda che tale norma sopra riproduce il disposto dell’articolo 71, comma 2 del D.L. 112/2008[53] che viene abrogato dall’articolo 70 dello schema di decreto in esame (su cui infra).

La trasmissione della certificazione medica avviene per via telematica direttamente dal medico o struttura sanitaria all’INPS e dall’istituto inoltrata alla amministrazione di appartenenza[54]. L’inosservanza di tale procedura di trasmissione configura illecito disciplinare, che se reiterato comporta l’applicazione del licenziamento o la decadenza della convenzione in modo inderogabile dai contratti o accordi collettivi.

Inoltre, nella norma in commento al comma 5 si prevede l’espletamento dei controlli da parte delle amministrazioni anche per assenza di un solo giorno e con fasce orarie di reperibilità che vanno dalle ore 8 alle ore 13 e dalle ore 14 alle 20.00 , compresi i giorni lavorativi e festivi.

Tale norma riproduce il disposto dell’articolo 71, comma 3 del D.L. 112/2008 che viene abrogato dall’articolo 70 dello schema di decreto in esame (su cui infra).

L’articolo 55-octies disciplina le ipotesi di Permanente inidoneità psicofisica per cui l’amministrazione può risolvere il rapporto di lavoro. Nella norma in esame si rinvia ad un regolamento per la disciplina degli aspetti riguardanti - per il personale delle amministrazioni statali anche ad ordinamento autonomo e degli enti pubblici non economici – la verifica dell’idoneità al servizio, la sospensione cautelare dal servizio nei casi di pericolo per il dipendente o per altri, gli effetti sul trattamento giuridico ed economico nei casi di sospensione o dei provvedimenti definitivi e la possibilità di risolvere il rapporto nei casi di reiterata indisponibilità ad effettuare la visita.

Identificazione del personale

L’articolo 55-novies introduce una norma in tema di identificazione del personale a contatto con il pubblico per cui si prevede per il personale a contatto con il pubblico l'obbligo di rendersi riconoscibile con un cartellino identificativo ovvero di esporre targa nella postazione di lavoro[55]. Nella norma si rinvia a un decreto del Presidente del consiglio dei ministri la disciplina dell’esclusione da tale obbligo di determinate categorie di personale, in relazione alla specificità di compiti ad esse attribuiti; per le amministrazioni non statali tale esclusione viene disciplinata con intesa in sede di Conferenza Stato-regioni.

Poteri ispettivi

Sull’ampliamento dei poteri ispettivi interviene il successivo articolo 69 dello schema di decreto a modifica dell’articolo 60, comma 6 del D.lgs. 165/2001, che prevede l’istituzione dell’Ispettorato per la funzione pubblica. Con tale modifica vengono ridefiniti i compiti dell’Ispettorato - istituito presso la Presidenza del Consiglio – dipartimento della funzione pubblica e operante alle dirette dipendenze del Ministro delegato – che ora sono individuati nella vigilanza e nello svolgimento di verifiche sulla conformità dell’azione amministrativa ai principi di imparzialità e buon andamento, sull’efficacia della sua attività con particolare riferimento alle riforme volte alla semplificazione delle procedure, sul corretto conferimento degli incarichi, sull’esercizio dei poteri disciplinari, sull’osservanza delle disposizioni vigenti in materia di controllo dei costi, dei rendimenti, dei risultati, di verifica dei carichi di lavoro ed, infine, sulla collaborazione alle verifiche ispettive previste al comma 5 dell’articolo 60[56].

Secondo l’articolo 60, comma 6 del D.lgs. 165/2001, attualmente vigente, l’ispettorato per la funzione pubblica opera alle dirette dipendenze del Ministro per la funzione pubblica e si avvale di una struttura composta da un numero complessivo di dieci funzionari scelti tra ispettori di finanza, in posizione di comando o fuori ruolo, del Ministero dell'economia e delle finanze, funzionari particolarmente esperti in materia.

Oltre a partecipare alle verifiche ispettive integrate di cui al precedente comma 5, l'ispettorato svolge compiti ispettivi, vigilando sulla razionale organizzazione delle pubbliche amministrazioni, l'ottimale utilizzazione delle risorse umane, la conformità dell'azione amministrativa ai princìpi di imparzialità e buon andamento, l'efficacia dell'attività amministrativa, con particolare riferimento alle riforme volte alla semplificazione delle procedure, e l'osservanza delle disposizioni vigenti sul controllo dei costi, dei rendimenti e dei risultati e sulla verifica dei carichi di lavoro. Per le funzioni ispettive connesse al corretto conferimento degli incarichi e ai rapporti di collaborazione l'ispettorato si avvale dei dati comunicati dalle amministrazioni al Dipartimento della funzione pubblica ai sensi dell'articolo 53.

Al fine di corrispondere a segnalazioni da parte di cittadini o pubblici dipendenti circa presunte irregolarità, ritardi o inadempienze delle amministrazioni, l'ispettorato può richiedere chiarimenti e riscontri in relazione ai quali l'amministrazione interessata ha l'obbligo di rispondere, anche per via telematica, entro quindici giorni. A conclusione di tali accertamenti, gli esiti delle verifiche svolte dall'ispettorato costituiscono obbligo di valutazione, ai fini dell'individuazione delle responsabilità e delle eventuali sanzioni disciplinari di cui all'articolo 55, per l'amministrazione medesima.

Gli ispettori, nell'esercizio delle loro funzioni, hanno piena autonomia funzionale ed hanno l'obbligo, ove ne ricorrano le condizioni, di denunciare alla procura generale della Corte dei conti le irregolarità riscontrate.

Abrogazioni

Il successivo articolo 70 dello schema di decreto in esame dispone l’abrogazione delle seguenti disposizioni:

§ l’articolo 71 commi 2 e 3 del D.L. 112/2008:

Il comma 2 sopra richiamato – riprodotto nel testo dello schema in esame all’articolo 55-septies, comma 1 – prevede, al fine di rendere più rigorosa la certificazione della malattia, l’obbligo, nell’ipotesi di assenza per malattia protratta per un periodo superiore a dieci giorni, e, in ogni caso, dopo il secondo evento di malattia nell’anno solare, di ricorrere esclusivamente ad una struttura sanitaria pubblica per il rilascio della certificazione medica

Al riguardo, la circolare n. 7 del 17 luglio 2008 osserva che la fattispecie della malattia protratta per un periodo superiore a dieci giorni “si realizza sia nel caso di attestazione mediante un unico certificato dell’intera assenza sia nell’ipotesi in cui in occasione dell’evento originario sia stata indicata una prognosi successivamente protratta mediante altro/i certificato/i, sempre che l’assenza sia continuativa (“malattia protratta”)”, chiarendo altresì che, “in base alla norma, nella nozione di “secondo evento” rientra anche l’ipotesi di un solo giorno di malattia successivo ad un precedente e distinto “evento” di un solo giorno”.

Inoltre, con riferimento alla disposizione secondo cui l’assenza per malattia deve essere giustificata mediante certificato medico rilasciato da struttura sanitaria pubblica, nella circolare si afferma che “la norma sicuramente esclude che nelle ipotesi descritte la certificazione a giustificazione dell’assenza possa esse rilasciata da un medico libero professionista non convenzionato con il Servizio sanitario nazionale”. Peraltro, adottando un’interpretazione che va al di là del dato meramente testuale della disposizione, la circolare chiarisce che “deve ritenersi ugualmente ammissibile la certificazione rilasciata dalle persone fisiche che comunque fanno parte del Servizio in questione e, cioè, dai medici convenzionati con il Servizio sanitario nazionale”.

Nel successivo comma 3dell’articolo 71 del D.L. 112/2008[57]– riprodotto nel testo dello schema in esame all’articolo 55-septies, comma 5 – si prevede, al fine di rendere più sistematico il controllo della malattia, l’obbligo di disporre il controllo della sussistenza della malattia del dipendente da parte dell’Amministrazione di appartenenza anche in caso di assenza di un solo giorno, tenuto conto delle esigenze funzionali e organizzative degli uffici competenti. Inoltre, innovando rispetto alle precedenti previsioni della contrattazione collettiva, sono state modificate le precedenti fasce orarie di reperibilità del lavoratore entro le quali effettuare le visite mediche di controllo con un regime orario di reperibilità più esteso dal momento che le fasce orarie di reperibilità sono state previste dalle ore 8 alle ore 13 e dalle ore 14 alle ore 20 di tutti i giorni, compresi i non lavorativi e i festivi.

Su questo punto, con la richiamata circolare n. 7/2008 si afferma che “la richiesta di visita fiscale è sempre obbligatoria, anche nelle ipotesi di prognosi di un solo giorno, salvo particolari impedimenti del servizio del personale derivanti da un eccezionale carico di lavoro o urgenze della giornata”;

§ gli articoli da 502 a 507 del D.Lgs. 16 aprile 1994, n. 297, recante “Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado”: le norme abrogate, ricomprese in gran parte nella sezione II riguardante le competenze, i provvedimenti cautelari e le procedure, disciplinano in tema di censura e avvertimento (articolo 502), di sospensione dall'insegnamento o dall'ufficio e destituzione (articolo 503), dei provvedimenti di riabilitazione (articolo 505), della sospensione cautelare e della sospensione per effetto di condanna penale (articolo 506), dei ricorsi (articolo 504) e del rinvio (articolo 507)

§ l’articolo 56, del D.Lgs. 165/2001, che disciplina l’impugnazione: in tale norma si prevede che se i contratti collettivi nazionali non hanno istituito apposite procedure di conciliazione e arbitrato, le sanzioni disciplinari possono essere impugnate dal lavoratore davanti al collegio di conciliazione di cui all'articolo 66 del D.lgs. 165/2001 (dove si svolge il tentativo obbligatorio di conciliazione di cui all'articolo 65, dinanzi al collegio istituito presso la Direzione provinciale del lavoro competente), con le modalità e con gli effetti di cui all’articolo 7, commi sesto e settimo della legge 300/1970 (a tal riguardo si veda supra nel commento dell’articolo 66 dello schema).

L’articolo 70 in commento, infine, novella l’articolo 5, comma 4, della legge 97/2001[58]. Tale disposizione prevede – nel caso di sentenza penale irrevocabile di condanna nei confronti dei dipendenti indicati nel comma 1 dell'articolo 3[59] (ancorché la pena sia condizionalmente sospesa) – che possa essere disposta la pena accessoria dell'estinzione del rapporto di impiego o di lavoro, a seguito di procedimento disciplinare. Tale procedimento deve avere inizio o proseguire, se sospeso, entro il termine di novanta giorni dalla comunicazione della sentenza all'amministrazione o all'ente competente per il procedimento disciplinare; esso, inoltre, deve concludersi entro centottanta giorni decorrenti dal termine di inizio o di proseguimento, fermo quanto disposto dall'articolo 653 del codice di procedura penale[60]. Con la modifica qui in esame viene rimosso il riferimento ai termini diversi previsti dai contratti collettivi nazionali di lavoro, nella definizione del termine di conclusione del procedimento disciplinare.

Infine, l’articolo 71 dello schema di decreto pone una serie di norme transitorie:

§ viene dichiarata inammissibile dalla data di entrata in vigore del decreto l’impugnazione delle sanzioni disciplinari dinanzi ai collegi arbitrali di disciplina; inoltre, si prescrive la definizione dei procedimenti pendenti alla data di entrata in vigore entro i successivi trenta giorni;

§ l’obbligo di esposizione di targhe e cartellini, di cui all’articolo 55-novies, decorre dal novantesimo giorno dalla data di entrata in vigore del decreto;

§ le disposizioni non incompatibili con quelle del decreto continuano ad essere applicabili fino al primo rinnovo del contratto collettivo di settore successivo alla data di entrata in vigore del decreto.

Norme finali e transitorie

Il Titolo V reca le norme finali e transitorie ed è composto dal solo articolo 72.

I commi 1-3 dell’articolo attuano la disposizione della legge di delega secondo cui i decreti legislativi individuano le disposizioni rientranti nella competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, Cost., e quelle contenenti principi generali dell'ordinamento giuridico, ai quali si adeguano le regioni e gli enti locali negli ambiti di rispettiva competenza.

In particolare, il comma 1 individua le disposizioni che rientrano nella competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di “giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa” e “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale” (art. 117, secondo comma, lettere l) ed m), Cost.). Si tratta, in particolare, delle disposizioni relative a:

§ valorizzazione del merito e incentivazione della performance, attraverso il riconoscimento di premi e bonus, nonché di priorità nelle progressioni economiche, nell’assegnazione di incarichi e nelle iniziative per la formazione professionale (artt. 17-23 e 25-30);

§ ridefinizione del riparto di materie tra legge e contrattazione collettiva (artt. 32-35); individuazione del contenuto della contrattazione collettiva nazionale ed integrativa (artt. 52, 55 e 62); disciplina dell’interpretazione autentica dei contratti collettivi (art. 59) e relative abrogazioni (art. 64);

§ mansioni del lavoratore e inquadramento dei dipendenti pubblici in aree funzionali (art. 60, comma 1, capoverso 1);

§ adeguamento ed efficacia dei contratti collettivi vigenti (art. 63)

§ responsabilità disciplinare (artt. 67 e 71, commi 1 e 3).

Si ricorda in proposito che la più recente giurisprudenza della Corte costituzionale ha ricondotto alla materia dell’ordinamento civile diversi profili inerenti alla disciplina del pubblico impiego.

Secondo la Corte, infatti, la materia dell’ordinamento civile «comprende gli aspetti che ineriscono a rapporti di natura privatistica, per i quali sussista un'esigenza di uniformità a livello nazionale; … essa non è esclusa dalla presenza di aspetti di specialità rispetto alle previsioni codicistiche; …in essa sono inclusi istituti caratterizzati da elementi di matrice pubblicistica, ma che conservano natura privatistica (sentenza n. 326/2008 che richiama le sentenze nn. 159/2008, 51/2008, 438/2007, 401/2007 e 29/2006).»

La sentenza n. 95 del 2007 ha ritenuto che «il rapporto di impiego alle dipendenze di Regioni ed enti locali, essendo stato “privatizzato” ai sensi dell'articolo 2 del decreto legislativo n. 165 del 2001, è retto dalla disciplina generale dei rapporti di lavoro tra privati ed è, perciò, soggetto alle regole che garantiscono l'uniformità di tale tipo di rapporti». Ne consegue che «la legge statale, in tutti i casi in cui interviene a conformare gli istituti del rapporto di impiego attraverso norme che si impongono all'autonomia privata con il carattere dell'inderogabilità, costituisce un limite alla menzionata competenza residuale regionale e va, quindi, applicata anche ai rapporti di impiego dei dipendenti delle Regioni e degli enti locali». Nel caso di specie, peraltro, la Consulta ha rilevato che il legislatore statale ha previsto l’obbligo per le Regioni e gli enti locali di adottare le determinazioni necessarie per attuare la nuova disciplina (relativa alla soppressione dell’indennità di trasferta) dal momento, nei confronti di tali enti «non è possibile per lo Stato provvedere direttamente perché titolari di un’autonomia costituzionalmente garantita.

La sentenza n. 189/2007, anch’essa richiamando l’avvenuta “privatizzazione” del rapporto di impiego alle dipendenze di Regioni ed enti locali, ha rilevato che «i princípi fissati dalla legge statale in materia costituiscono tipici limiti di diritto privato, fondati sull'esigenza, connessa al precetto costituzionale di eguaglianza, di garantire l'uniformità nel territorio nazionale delle regole fondamentali di diritto che disciplinano i rapporti fra privati.»

Con riferimento al richiamo alla competenza esclusiva statale in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, si ricorda che secondo la consolidata giurisprudenza costituzionale, tale titolo di legittimazione «non può essere invocato se non in relazione a specifiche prestazioni delle quali la normativa statale definisca il livello essenziale di erogazione» (sentenze n. 181/2006 e 285/2005; nello stesso senso, ex multis, sentenze n. 328/2006, n. 423/2004, n. 16/2004; n. 282/2002).

Appare al riguardo opportuno un chiarimento in ordine a quali specifiche disposizioni dello schema di decreto siano riconducibili alla materia della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni e a come esse si inseriscano nel nuovo quadro di finanza pubblica delineato dalla legge 5 maggio 2009, n. 42, recante delega al Governo in materia di federalismo fiscale. Tale legge ha infatti introdotto, come noto, un sistema di finanziamento delle spese regionali basato sulla ripartizione delle medesime in spese connesse a livelli essenziali delle prestazioni e spese non connesse a livelli essenziali.

Si osserva inoltre che alcune disposizioni potrebbero essere ricondotte alla competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali e di coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale (art. 117, secondo comma, lettere g) ed r), Cost.).

Il comma 2 identifica le disposizioni che costituiscono diretta attuazione dei principi di buon andamento ed imparzialità sanciti dall’art. 97 Cost.

L’art. 97 Cost. prevede, che i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e la imparzialità dell'amministrazione (primo comma). Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari (secondo comma). Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge (terzo comma).

Si tratta, in particolare, di disposizioni concernenti:

§ i principi, i criteri e le modalità di valutazione della performance nelle pubbliche amministrazioni ed il connesso principio di trasparenza (artt. 3-15);

§ le progressioni in carriera, attraverso il meccanismo del concorso, con il riconoscimento quale titolo rilevante delle valutazioni positive ottenute dal dipendente (art. 24 e 60, commi 1-bis e 1-ter).

Le richiamate disposizioni costituiscono – afferma il comma 3 – princìpi generali dell’ordinamento ai quali si adeguano le regioni e gli enti locali, nonché gli enti del servizio sanitario regionale, negli ambiti di rispettiva competenza.

Ne deriva che le suddette disposizioni non risultano direttamente applicabili alle regioni, agli enti locali e agli enti del servizio sanitario nazionale.

Si ricorda infatti che l’ordinamento e l’organizzazione amministrativa delle regioni e degli enti locali[61], nonché degli enti pubblici diversi da quelli nazionali costituisce una materia non ricompresa tra quelle espressamente elencate dall’art. 117 Cost., dovendosi intendere rimessa alla competenza legislativa residuale delle regioni, ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost., nonché all’autonoma potestà regolamentare degli enti locali, ai sensi del sesto comma del medesimo art. 117.

Rientra in questa materia anche la regolamentazione delle modalità di accesso al lavoro pubblico regionale (sentenze della Corte costituzionale n. 95/2008 e n. 380/2004).

Il comma 3 individua le disposizioni che costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica. Si tratta, in particolare, di disposizioni su:

§ i controlli dei costi della contrattazione integrativa (art. 53);

§ il potere di indirizzo delle pubbliche amministrazioni nei confronti dell’ARAN, nonché il funzionamento e i compiti dell’ARAN (artt. 54 e 56);

§ il procedimento per la contrattazione collettiva (art. 57) e la determinazione dei relativi costi (art. 58).

Si ricorda che il coordinamento della finanza pubblica costituisce una materia di competenza concorrente tra Stato e regioni, nella quale allo Stato spetta la determinazione dei principi fondamentali (art. 117, terzo comma, Cost.).

Si osserva infine che non è espressamente individuato il fondamento costituzionale della competenza legislativa con riferimento alle disposizioni riguardanti la dirigenza (artt. 37-46), la mobilità (artt. 47-49) e le incompatibilità (art. 50). Sembra opportuna una puntualizzazione al riguardo, anche ai fini di una più agevole individuazione delle disposizioni applicabili agli enti territoriali.

I commi 4 e 5 recano specifiche disposizioni relative alla individuazione:

§ delle disposizioni del testo in esame applicabili alla Presidenza del Consiglio dei ministri;

§ delle disposizioni recate dai Titoli II e III (valutazione della performance e del merito) applicabili al personale docente nella scuola, nelle accademie e conservatori nonché ai ricercatori negli enti di ricerca, restando esclusa l’istituzione in ambito scolastico degli organismi di valutazione della performance previsti dall’articolo 14.

[1] L. 4 marzo 2009, n. 15, “Delega al Governo finalizzata all'ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni nonché disposizioni integrative delle funzioni attribuite al Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro e alla Corte dei conti”.

[2] D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, “Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”. Nell’articolo 2, comma 2, sopra richiamato – peraltro, modificato dall’articolo 1, comma 1 della legge di delega n. 15/2009 – si stabilisce che la disciplina dei rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche è quella riferita dalle disposizioni del capo I (dell’impresa in generale), titolo II (del lavoro nell’impresa, del libro V (del lavoro) del codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell'impresa, fatte salve le diverse disposizioni contenute nel D.Lgs. 165/2001. Inoltre, si precisa che la contrattazione collettiva può derogare a disposizioni di legge, regolamento o statuto, che introducano discipline dei rapporti di lavoro con applicabilità limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, o a categorie di essi e che per la parte derogata tali disposizioni non sono ulteriormente applicabili, solo qualora ciò sia espressamente previsto dalla legge.

[3] All’articolo 112 del D.P.R. 5 gennaio 1967, n. 18, recante “Ordinamento dell'Amministrazione degli affari esteri”, viene disciplinato il procedimento negoziale per la disciplina di alcuni aspetti del rapporto di impiego, come il trattamento economico, l'orario di lavoro, il congedo ordinario e straordinario, la reperibilità, l'aspettativa per motivi di salute e di famiglia, i permessi brevi per esigenze personali e le aspettative ed i permessi sindacali.

[4] D.Lgs. 12 maggio 1995, n. 195, “Attuazione dell'art. 2 della L. 6 marzo 1992, n. 216, in materia di procedure per disciplinare i contenuti del rapporto di impiego del personale delle Forze di polizia e delle Forze armate”.

[5] D.Lgs. 6 ottobre 2000, n. 319, “Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige recanti modifiche al D.P.R. 26 marzo 1977, n. 234, in materia di ordinamento delle aziende di credito a carattere regionale”.

[6] D.Lgs. 13 ottobre 2005, n. 217, “Ordinamento del personale del Corpo nazionale dei vigili del fuoco a norma dell'articolo 2 della L. 30 settembre 2004, n. 252”.

[7] D.Lgs. 15 febbraio 2006, n. 63, “Ordinamento della carriera dirigenziale penitenziaria, a norma della L. 27 luglio 2005, n. 154”.

[8] Si veda nella legge 15/2009, all’articolo 4 il comma 2, lettera b), il comma 6 nonché il comma 9, che introduce una modifica al Codice in materia di protezione dei dati personali (D.lgs. 196/2003).

[9] All’articolo 14, del, D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, “Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, in materia di Indirizzo politico-amministrativo”, si prevede che il ministro, nell’ambito delle sue funzioni di indirizzo politico-amministrativo, annualmente, entro dieci giorni dalla pubblicazione della legge di bilancio, anche sulla base delle proposte dei dirigenti, definisce obiettivi, priorità, piani e programmi da attuare ed emana le conseguenti direttive generali per l'attività amministrativa e per la gestione. A tal fine effettua l'assegnazione ai dirigenti preposti ai centri di responsabilità delle rispettive amministrazioni le risorse disponibili secondo la legge di bilancio.

[10] A tal riguardo, la norma di delega della legge 15/2009 (articolo 4, comma 2, lettera h), punto 3)) prevede l'adozione da parte delle pubbliche amministrazioni, sentite le associazioni di cittadini, consumatori e utenti rappresentate nel Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti, di un programma per la trasparenza, di durata triennale, da rendere pubblico anche attraverso i siti web delle pubbliche amministrazioni, definito in conformità agli obiettivi di cui al comma 1.

[11] La norma costituzionale richiamata è relativa alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, che pertanto devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. Essa viene indicata anche all’articolo 4, comma 4 della legge di delega n. 15/2009.

[12] D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196, “Codice in materia di protezione dei dati personali”, adottato in attuazione della delega contenuta nell’articolo 1, comma 4, della legge 24 marzo 2001, n. 127, relativa all’emanazione di un testo unico delle disposizioni sul trattamento dei dati personali”.

[13] Tale termine viene indicato anche all’articolo 30 dello schema di decreto in esame.

[14] Trattasi delle attività descritte all’articolo 11, comma 2, del D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 286, “Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attività svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell'articolo 11 della L. 15 marzo 1997, 59”, modificato dall’articolo 28 del testo di legge in esame.

[15] L’articolo 30 dello schema di decreto in esame fissa il termine del 30 aprile 2010 per la costituzione di tali organismi e stabilisce che, in sede di prima attuazione, essi provvedono entro il 30 settembre 2010, sulla base degli indirizzi della Commissione, a definire i sistemi di valutazione della performance per assicurarne la piena operatività a decorrere dal 1° gennaio 2011.

[16] Alcune disposizioni del D.Lgs. 165/2001 che fanno riferimento ai SECIN relativamente a specifiche attribuzioni (artt. 21, co. 1, 36, co. 5, 40-bis, co. 2, e 48, co. 6), risultano modificate o soppresse dallo schema di decreto in commento. Lo schema (art. 30, vedi infra) prevede altresì la soppressione dei co. 68 e 69 dell’art. 3 della L. 244/2007 (finanziaria 2008), che affidano ai SECIN compiti istruttori ai fini della predisposizione della relazione annuale al Parlamento sullo stato della spesa di ciascun ministero.

[17] Articoli 17 e 18 dello schema di decreto in esame.

[18] Il bonus viene assegnato entro il mese di aprile dell’anno successivo. A tal fine, l’articolo 55 dello schema di decreto in esame, modificando l’articolo 45 del D.lgs. 165/2001, ha disposto apposite risorse nell’ambito di quelle previste per il rinnovo del contratto collettivo nazionale di lavoro per premiare il merito e il miglioramento della performance dei dipendenti.

[19] In tal senso, la legge di delega n. 15/2009 (articolo 5, comma 2, lettera g)) individua criteri premiali specifici ed ulteriori per il personale coinvolto in progetti innovativi che ampliano i servizi al pubblico, sia dal punto di vista quantitativo che qualitativo.

[20] Secondo la relazione illustrativa, essendo legati strettamente a criteri meritocratici, le progressioni economiche, che rappresentano nel pubblico l’equivalente dei “superminimi” del privato.

[21] In tal senso, la norma dello schema sopra richiamata segue il principio espresso nella legge delega 15/2009 (articolo 5, comma 2, lettera f)) per cui le progressioni di carriera avvengono per concorso pubblico, limitando la riserva da destinare al personale interno ad una quota comunque non superiore al 50 per cento.

[22] L’articolo 5 (comma 2, lettera c)), della legge di delega n. 15/2009, prevede la destinazione al personale coinvolto nei processi di ristrutturazione e razionalizzazione di parte delle economie conseguite con risparmi sui costi di funzionamento in proporzione ai risultati conseguiti dalle singole strutture amministrative.

[23] Ai sensi dell'art. 17, comma 4-bis, L 400/88, l'organizzazione e la disciplina degli uffici dei Ministeri sono determinate, con regolamenti emanati con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio di Stato, su proposta del Ministro competente, d'intesa con il Presidente del Consiglio e con il Ministro dell’economia e delle finanze.

[24] Dipendenti di ruolo delle pubbliche amministrazioni, muniti di laurea, che abbiano compiuto almeno cinque anni di servizio; dipendenti con almeno tre anni di servizio prestato in posizioni per l'accesso alle quali è richiesto il possesso del diploma di laurea, qualora in possesso del diploma di specializzazione.

[25] Tale comma stabilisce che le procedure e i criteri generali per l’attuazione del passaggio diretto dei dipendenti sono definiti dai contratti collettivi nazionali. È stabilita la nullità degli accordi, atti o clausole dei contratti collettivi che intendano eludere l’obbligo di ricorrere alla mobilità prima di procedere al reclutamento di nuovo personale.

[26] “Delega al Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, nonché misure contro il lavoro sommerso e norme in tema di lavoro pubblico, di controversie di lavoro e di ammortizzatori sociali”.

[27] Provvedimento collegato alla manovra finanziaria per il 1997.

[28] Per una disamina più puntuale si veda, supra, l’illustrazione dell’articolo 35 dello schema.

[29] “Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale”.

[30] Si ricorda che la L. 23 agosto 2004, n. 226, recante la sospensione anticipata del servizio obbligatorio di leva e disciplina dei volontari di truppa in ferma prefissata, ha abolito il servizio di leva a decorrere dal 1° gennaio 2005.

[31] Si ricorda che gli articoli del codice civile richiamati operano la sostituzione di norme imperative all’interno di contratti. Per l’articolo 1339 c.c, in tema di inserzione automatica di clausole, le clausole, i prezzi di beni o di servizi, imposti dalla legge sono di diritto inseriti nel contratto, anche in sostituzione delle clausole difformi apposte dalle parti. Per l’articolo 1419 c.c.,secondo comma, in tema di nullità parziale, la nullità di singole clausole non importa la nullità del contratto, quando le clausole nulle sono sostituite di diritto da norme imperative.

Merita inoltre ricordare che l’articolo 7 della legge di delega, al fine di potenziare il livello di efficienza degli uffici pubblici contrastando i fenomeni di scarsa produttività e di assenteismo, nel prevedere l’attuazione di norme in materia di sanzioni disciplinari e di responsabilità dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche, ha stabilito che nella normativa da adottare da parte del legislatore delegato dovranno essere contenute le disposizioni inderogabili che andranno inserite di diritto nei contratti collettivi ai sensi degli articoli 1339 e 1419, secondo comma, c.c..

[32] Sulla base della previsione, contenuta nell’articolo 3, comma 2, lettera f), della legge di delega, ai fini dell’accertamento dei costi della contrattazione integrativa, di uno schema standardizzato di relazione tecnica recante i contenuti minimi necessari per la valutazione degli organi di controllo sulla compatibilità economico-finanziaria; nonché la previsione di adeguate forme di pubblicizzazione ai fini della valutazione, da parte dell’utenza, dell’impatto della contrattazione integrativa sul funzionamento, evidenziando allo stesso tempo le richieste e le previsioni di interesse per la collettività

[33] Si tratta delle amministrazioni statali, anche ad ordinamento autonomo, gli enti pubblici non economici e gli enti ed istituzioni di ricerca con organico superiore alle 200 unità.

[34] Si ricorda che la legge delega ha previsto (articolo 3, comma 2, lettera m)), l’imputabilità della spesa per il personale rispetto ai servizi erogati e della definizione delle modalità di pubblicità degli atti riguardanti la spesa per il personale e dei contratti attraverso gli istituti e gli strumenti previsti dal codice dell’amministrazione digitale, di cui al D.Lgs. 7 marzo 2005, n. 82.

[35] Gli enti di cui all’articolo 70, comma 4, sono: ente EUR; enti autonomi lirici ed istituzioni concertistiche assimilate; Agenzia spaziale italiana; Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato; Unione italiana delle camere di commercio, industria, artigianato ed agricoltura; Comitato nazionale per la ricerca e lo sviluppo dell'energia nucleare e delle energie alternative (ENEA); Azienda autonoma di assistenza al volo per il traffico aereo generale e Registro aeronautico italiano (RAI); CONI; Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (CNEL); Ente nazionale per l'aviazione civile (E.N.A.C.).

[36] Gli enti sono: ente EUR; enti autonomi lirici ed istituzioni concertistiche assimilate; Agenzia spaziale italiana; Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato; Unione italiana delle camere di commercio, industria, artigianato ed agricoltura; Comitato nazionale per la ricerca e lo sviluppo dell'energia nucleare e delle energie alternative (ENEA); Azienda autonoma di assistenza al volo per il traffico aereo generale e Registro aeronautico italiano (RAI); CONI; Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (CNEL); Ente nazionale per l'aviazione civile (E.N.A.C.).

[37] Di cui all’articolo 41, comma 5, del D.Lgs. 165, regolante i protocolli con cui l’ARAN regola i rapporti con i comitati di settore, e 47, ed il procedimento di contrattazione collettiva indicato dall’articolo 47 dello stesso provvedimento.

[38] “Delega al Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, nonché misure contro il lavoro sommerso e norme in tema di lavoro pubblico, di controversie di lavoro e di ammortizzatori sociali”.

[39] Il principio di delega contenuto nell’art. 5, co. 2, lett. e), della L. 15/2009 prevede la definizione di una riserva di accesso dall’esterno alle posizioni economiche apicali nell’ambito delle rispettive aree funzionali, anche tramite un corso-concorso bandito dalla Scuola superiore della pubblica amministrazione.

[40] In tal senso, seguendo l’articolo 7 della legge di delega n. 15/2009.

[41] Tale norma dispone l’applicazione delle sanzioni disciplinari per l’inosservanza delle norme in materia di diligenza del prestatore di lavoro (articolo 2104 c.c.) e di obbligo di fedeltà (articolo 2105 c.c.)

[42] In tal senso, l’articolo 5, comma 2, del D.lgs. 165/2001.

[43] L. 20 maggio 1970, n. 300, “Norme sulla tutela della libertà e dignità dei lavoratori, della libertà sindacale e dell'attività sindacale nei luoghi di lavoro e norme sul collocamento”.

[44] Nell’articolo 7 della legge di delega n. 15/2009, il principio è espresso al comma 2, lettera b).

[45] Nella norma codicistica sopra richiamata, in ordine all’efficacia di giudicato nel giudizio per responsabilità disciplinare, si distingue tra le ipotesi di:

§ sentenza penale irrevocabile di assoluzione, che ha efficacia sull'accertamento che il fatto non sussiste o non costituisce illecito penale ovvero che l'imputato non lo ha commesso;

§ sentenza penale irrevocabile di condanna, che ha efficacia per l’accertamento della sussistenza del fatto, dela sua illiceità penale e l'affermazione che l'imputato lo ha commesso.

[46]In questa norma vengono ricompresi, tra gli altri, i seguenti comportamenti: inosservanza disposizioni di servizio, assenza ingiustificata dal servizio, ingiustificato ritardo, svolgimento altre attività lavorative durante la malattia o l’infortunio, minacce, ingiurie gravi, calunnie o diffamazioni verso il pubblico o altri dipendenti, atti lesivi dignità persona, moleste di carattere sessuale, atti o comportamenti aggressivi che assumano forme di violenza morale o persecuzione psicologica verso altri dipendenti.

[47]In questa norma vengono ricompresi, tra gli altri, i seguenti comportamenti: recidiva nel biennio per le mancanze previste al comma 3, assenza ingiustificata dal servizio da 10 a 15 giorni, occultamento di fatti o circostanze relative a somme o beni di pertinenza dell’amministrazione su cui il dipendente ha obbligo di vigilanza e controllo, insufficiente persistente scarso rendimento dovuto a comportamento negligente, atti o comportamenti aggressivi verso altro dipendente che gli procuri danno in ambito lavorativo o lo escluda dal relativo contesto, atti lesivi dignità persona, moleste di carattere sessuale.

[48]L. 18 gennaio 1992, n. 16, “Norme in materia di elezioni e nomine presso le regioni e gli enti locali”. Si fa presente che tali disposizioni della Legge 16/1992 sono state abrogate dal D.lgs 18 agosto 2000, n. 267, recante “Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali”, il quale le ha riprodotte all’articolo 58. In esso, per la parte che qui interessa, viene prevista la non candidabilità alle elezioni provinciali, comunali e circoscrizionali per i titolari delle seguenti condanne: i delitti di cui al 416-bis del codice penale (Associazioni di tipo mafioso anche straniere), e quelli attinenti al traffico di sostanze stupefacenti (associazione finalizzata al traffico illecito di cui all'art. 74 al DPR 309/1990 relativo al “Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza”), a quelli concernenti la fabbricazione e il commercio di armi o i delitti di favoreggiamento commesso in relazione a detti reati. Inoltre, vengono citati i delitti dell’articolo 316 del codice penale (peculato mediante profitto dell’errore altrui), e quelli commessi con abuso dei poteri o con violazione dei doveri inerenti ad una pubblica funzione o a un pubblico servizio. Infine, sono citati nella norma anche i condannati con sentenza definitiva ad una pena non inferiore a due anni di reclusione per delitto non colposo.

[49] All’articolo 7, comma 2, lettera e) della legge delega si prevede, a carico del dipendente responsabile, l’obbligo del risarcimento del danno patrimoniale, pari al compenso corrisposto a titolo di retribuzione nei periodi per i quali sia accertata la mancata prestazione, nonché del danno all’immagine subito dall’amministrazione.

[50] Tale principio viene indicato al comma 2, lettera f) dell’articolo 7 dove si prevede il divieto di attribuzione di aumenti retributivi ai dipendenti di uffici o strutture risultati responsabili di grave inefficienza e improduttività. Inoltre, la successiva lettera h) prevede procedure e modalità per il collocamento a disposizione ed il licenziamento, nel rispetto del principio del contraddittorio, del personale che abbia arrecato grave danno al normale funzionamento degli uffici di appartenenza per inefficienza o incompetenza professionale.

[51] Nella norma di delega la previsione di ipotesi di illecito disciplinare nei confronti dei soggetti responsabili, per negligenza, del mancato esercizio o della decadenza dell'azione disciplinare è espressa al comma 2, lettera i) dell’art. 7.

[52] D.Lgs. 28 luglio 1989, n. 271, “Norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale.

[53] D.L. 25 giugno 2008, n. 112, “Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria”, convertito in legge, con modificazioni, dall’articolo 1, comma 1, L. 6 agosto 2008, n. 133.

[54] Le modalità di trasmissione sono disciplinate dall’articolo 50, comma 5-bis del D.L. 30 settembre 2003, n. 269, “Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici”, convertito in legge, con modificazioni, dall'articolo 1, L. 24 novembre 2009, n.326, introdotto dall’articolo 1, comma 810 della legge 296/2006 (Finanziaria 2007) che rinvia al D.P.C.M. 26 marzo 2008 recante “Attuazione dell’articolo 1, comma 810, lettera c) della legge 27 dicembre 2006, n. 296, in materia di regole tecniche e trasmissione dati di natura sanitaria, nell'ambito del Sistema pubblico di connettività” e al D.M. 2 febbraio 2009 in materia di “Attuazione dell’articolo 50, comma 5-bis della legge 24 novembre 2004, n. 326, concernente il collegamento telematico in rete dei medici prescrittori del Servizio sanitario nazionale”.

[55] La legge di delega esprime tale principio al comma 2, lettera p) dell’articolo 7.

[56] Nella norma qui richiamata – articolo 60, comma 5, D.lgs. 165/2001 - il Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, anche su espressa richiesta del Ministro per la funzione pubblica, dispone visite ispettive, a cura dei servizi ispettivi di finanza del Dipartimento della ragioneria generale dello Stato, coordinate anche con altri analoghi servizi, per la valutazione e la verifica delle spese, con particolare riferimento agli oneri dei contratti collettivi nazionali e decentrati, denunciando alla Corte dei conti le irregolarità riscontrate.

[57] D.L. 25 giugno 2008, n. 112, “Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria”, convertito in legge, con modificazioni, dall’articolo 1, comma 1, L. 6 agosto 2008, n. 133.

[58] L. 27 marzo 2001, n. 97, “Norme sul rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche”.

[59] Tale norma prevede il trasferimento ad un ufficio diverso da quello in cui prestava servizio al momento del fatto o la sospensione dal servizio nei confronti del dipendente per il quale è disposto il giudizio per alcuni dei delitti previsti dagli articoli 314, primo comma (Peculato), 317 (Concussione), 318 (Corruzione per un atto d'ufficio), 319 (Corruzione per un atto contrario ai doveri d'ufficio), 319-ter (Corruzione in atti giudiziari) e 320 (Corruzione di persona incaricata di un pubblico servizio) del codice penale e dall’articolo 3, della Legge 9 dicembre 1941, n. 1383, recante “Militarizzazione del personale civile e salariato in servizio presso la Regia guardia di finanza e disposizioni penali per i militari del suddetto Corpo”, sul reato del militare della guardia di finanza commesso in violazione delle leggi finanziarie o collude con estranei per frodare la finanza, oppure si appropria di valori o generi di cui egli, per ragioni del suo ufficio o servizio, abbia l’amministrazione o la custodia o su cui eserciti la sorveglianza.

[60] Sull’articolo 653 del codice di procedura penale, in tema di efficacia della sentenza penale nel giudizio disciplinare, si veda la nota a commento dell’articolo 55-ter.

[61] Fatta salva la competenza legislativa esclusiva dello Stato in ordine alla legislazione elettorale, agli organi di governo e alle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane (art. 117, co. 2, lett. p), Cost.).