Camera dei deputati Dossier FI0418A

Contenuto delle principali condizioni poste nella proposta di parere sul testo dello schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale

A rticolo 1 – Devoluzione ai comuni della fiscalità generale

Le principali modifiche disposte riguardano:

§ i tributi devoluti: rispetto al precedente testo, che attribuiva ai comuni l’intero gettito dei tributi indicati al comma 1, lettere da a) e g)^{^[1]} - salvo riservare allo Stato una compartecipazione a tale gettito complessivo, determinata in modo da attribuire ai comuni risorse tributarie non eccedenti l’importo dei trasferimenti soppressi - il testo attuale prevede che ai comuni sia attribuito il gettito integrale di soli due tributi, quelli di cui alle lettere c) e d). Con riferimento ai restanti tributi citati al comma 1 è invece attribuita ai comuni solo una compartecipazione, alla quale se ne aggiunge una ulteriore, non prevista nel testo precedente, riferita al gettito dell’IRPEF (comma 3). La misura delle compartecipazioni sopra menzionate è la seguente:

Tributi di cui al comma 1, lettere a), b), e) ed f)	30%
IRPEF (comma 3)	2%
Cedolare secca sugli affitti di cui al comma 1, lettere g) e al comma 6	Misura stabilita con decreto ministeriale, in modo tale da assicurare la neutralità finanziaria del provvedimento ai fini del rispetto dei saldi di finanza pubblica.

§ dimensione e durata del fondo sperimentale di riequilibrio: è prevista una riduzione dell’ammontare di risorse affluenti al fondo. Ai sensi del comma 2, vi affluiscono infatti i medesimi tributi precedentemente previsti^{^[2]}, ma con un gettito ridotto, in quanto limitato, per i tributi di cui al comma 1, lettere a), b), e) ed f), alla compartecipazione del 30%. Non affluisce invece al fondo il gettito della compartecipazione IRPEF di nuova introduzione. E’ inoltre specificato che ai fini della determinazione del Fondo sperimentale non deve tenersi conto delle variazioni di gettito prodotte dall’esercizio dell’autonomia tributaria.

E’ soppressa la previsione relativa all’articolazione del fondo in due parti, una alimentata con i tributi diretti e una con i tributi indiretti.

Con riferimento alla durata del fondo essa viene ridotta da 5 a 3 anni;

§ criteri di riparto del fondo sperimentale di riequilibrio: Pur restando il criterio di riparto complessivo del fondo demandando all’accordo sancito in sede di Conferenza Stato- città ed autonomie locali^{^[3]}, è introdotto uno specifico criterio di riparto, sino al 2013, relativo al gettito dei tributi attribuiti con una compartecipazione del 30% ^{^[4]} per i quali è prevista una ripartizione tra i Comuni in base al numero dei residenti. E’ soppressa inoltre la previsione che disponeva che si tenesse conto, in sede di riparto del fondo, dei risultati della partecipazione dei Comuni all'attività di accertamento tributario.

§ misure di incentivazione dei comuni all’attività di accertamento tributario: è in proposito previsto che la quota del 50% di attribuzione ai comuni del maggior gettito dei tributi erariali ottenuto a seguito dell’intervento dei comuni nell’attività di accertamento si applichi anche, in via provvisoria, in relazione alle somme riscosse a titolo non definitivo, salva definizione con decreto ministeriale delle modalità di recupero delle somme attribuite ai comuni in via provvisoria e rimborsate ai contribuenti a qualunque titolo. E’ inoltre disposta la quadruplicazione, a decorrere dal primo aprile 2011, degli importi delle sanzioni amministrative previste per l’inadempimento degli obblighi di dichiarazione agli uffici dell’Agenzia del territorio degli immobili e delle variazioni di consistenza o di destinazione dei medesimi ed è previsto che il 75 per cento dell’importo delle sanzioni irrogate a decorrere dalla predetta data sia devoluto al Comune ove è ubicato l’immobile interessato;

§ interscambio informativo: è previsto che sia assicurato l’interscambio dei dati relativi all’effettivo utilizzo degli immobili, con particolare riferimento alle risultanze catastali, alle dichiarazioni presentate dai contribuenti, ai contratti di locazione ed ai contratti di somministrazione di energia elettrica, di servizi idrici e del gas.

Articolo 2 – Cedolare secca

Nello schema di decreto risultante dalla proposta di parere l’aliquota della cedolare secca si applica al canone di locazione annuo pattuito dalle parti nella misura del 23 per cento, anziché del 20 per cento. Per i contratti stipulati a canone concordato relativi ad abitazioni ubicate nei comuni ad alta tensione abitativa, l’aliquota è ridotta al 20 per cento.

La modifica, come emerge dalle audizioni del Ministro per la semplificazione, ha la finalità di evitare il possibile effetto di disincentivo alla stipula di contratti a canone concordato conseguente all’introduzione della tassazione sostitutiva.

La cedolare secca, come previsto dallo schema iniziale, sostituisce anche l’imposta di registro sul contratto di locazione, tuttavia, per i contratti diversi da quelli a canone concordato, la sostituzione si applica dal 2012 anziché dal 2014, come previsto nello schema iniziale.

Gli enti non commerciali, in precedenza esclusi, possono ora esercitare l’opzione per il regime sostitutivo (comma 7).

E’, inoltre, prevista (comma 7-bis) la concorrenza del reddito assoggettato alla cedolare secca alla determinazione del reddito complessivo del contribuente, laddove il requisito reddituale rilevi ai fini della determinazione di deduzioni, detrazioni o benefici di qualsiasi titolo, anche di natura non tributaria, nonché ai fini della determinazione dell’indicatore della situazione economica equivalente (I.S.E.E.) Tale disposizione ha la finalità di evitare sperequazioni in favore dei contribuenti che optino per la cedolare, nonché di evitare possibili perdite di gettito a titolo di IRPEF.

Si prevede, infine, che dal 2011 una quota del gettito riscosso a titolo di cedolare secca, in misura non superiore a 400 milioni, sia iscritta nell’anno successivo in apposito fondo per essere destinata con DPCM, adottato di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e d’intesa con la Conferenza unificata, ad interventi in favore delle famiglie dei conduttori di unità immobiliari adibite ad abitazioni principali, con particolare riguardo al numero di figli a carico. Lo spazio finanziario per la realizzazione di tale misura è determinato dal differenziale di aliquota della cedolare rispetto all’aliquota prevista nello schema iniziale di decreto (3 per cento).

Articolo 3 – Federalismo fiscale municipale a regime

Nello schema di decreto risultante dalla proposta di parere l’articolo elenca le risorse destinate al finanziamento dei Comuni della fase a regime della riforma, a decorrere dal 2014.

In particolare, sono introdotte dal medesimo anno nell’ordinamento fiscale due forme di imposizione municipale:

§ un’imposta municipale propria, destinata a sostituire, per la componente immobiliare, l’IRPEF e le relative addizionali dovute in relazione ai redditi fondiari relativi ai beni non locati e l’ICI (articolo 4, comma 1);

§ un’imposta municipale secondaria, di natura non più facoltativa, destinata a sostituire la tassa ed il canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche, l’imposta comunale sulla pubblicità ed i diritti sulle pubbliche affissioni, il canone per l’autorizzazione all’istallazione dei mezzi pubblicitari (articolo 7, comma 1).

Rispetto al testo iniziale, pertanto, l’imposta municipale propria ha per presupposto esclusivo il possesso di immobili diversi dall’abitazione principale (articolo 4, comma 2).

Le imposte riguardanti i trasferimenti di immobili rimangono di pertinenza erariale, salva una quota di partecipazione al relativo gettito attribuita ai comuni, a decorrere dal 2014, nella misura del 30 per cento (comma 2 dell’articolo in esame).

E’, inoltre, assegnato ai comuni il gettito dei restanti tributi devoluto ai sensi dell’articolo 1 dello schema in esame.

Articolo 4 – Imposta municipale propria

Come si è detto, nello schema di decreto risultante dalla proposta di parere, l’imposta municipale propria conserva quale presupposto il solo possesso di immobili diversi dall’abitazione principale.

L’imposta è dovuta annualmente in ragione di un’aliquota percentuale stabilita con la legge di stabilità, in modo tale da assicurare la neutralità finanziaria del provvedimento ai fini dei saldi di finanza pubblica. Nello schema iniziale era prevista la fissazione dell’aliquota con DPCM da emanarsi entro il 30 novembre 2010.

Nel caso in cui l’immobile sia locato, è confermata l’applicazione dell’aliquota nella misura della metà (comma 6). Non è, invece, riproposta nel testo in esame la disposizione che prevedeva l’applicazione dell’aliquota dimezzata nel caso in cui l’imposta avesse ad oggetto immobili relativi all’esercizio di attività d’impresa, arti e professioni, ovvero posseduti da enti non commerciali.

I comuni possono, tuttavia, adottare con deliberazione del consiglio comunale un’aliquota ridotta alla metà nel caso in cui l’imposta abbia ad oggetto immobili non produttivi di reddito fondiario ovvero posseduti da soggetti passivi IRES (comma 7).

Resta ferma per i comuni la possibilità di variare in aumento o in diminuzione di 0,3 punti percentuali l’aliquota fissata con la legge di stabilità. E’ introdotta, inoltre, la possibilità per i comuni di variare le aliquote applicate in misura dimezzata, di cui ai commi 6 e 7, di 0,2 punti percentuali.

Articolo 5 – Applicazione dell’imposta municipale propria

Il testo in esame conserva, in larga parte, il contenuto del corrispondente articolo dello schema di decreto iniziale. Si rilevano, in particolare due modifiche:

§ sono confermate le modalità di corresponsione dell’imposta in base a quanto previsto dal Capo III del decreto legislativo n. 241 del 1997, cioè mediante versamento unitario con compensazione. Si precisa, tuttavia, che tali modalità non debbono determinare oneri a carico dei comuni (comma 4);

§ è esteso l’ambito delle fattispecie che determinano l’esenzione dall’imposta (comma 8). Sono inclusi tra tali fattispecie gli immobili con destinazione ad usi culturali (articolo 7, comma 1, lettera c) del D.Lgs n. 504 del 1992) e quelli utilizzati dagli enti non commerciali destinati esclusivamente allo svolgimento di attività assistenziali, previdenziali, sanitarie, didattiche, ricreative, sportive nonché ad attività religiose o di culto (articolo 7, comma 1, lettera i) del D.Lgs n. 504 del 1992).

Articolo 6 – Applicazione dei tributi nell’ipotesi di trasferimento immobiliare

L’articolo 6 dello schema risultante dalla proposta di parere interviene sulla tassazione dei trasferimenti immobiliari non più mediante l’applicazione ad essi dell’imposta municipale propria, bensì modificando la vigente disciplina dell’imposta di registro.

Dal 1° gennaio 2014, in luogo dell’applicazione dell’IMU con aliquota dell’8 per cento prevista dallo schema originario, è disposta l’applicazione dell’imposta di registro nella misura del 9 per cento agli atti traslativi a titolo oneroso della proprietà di immobili in genere, agli atti traslativi o costitutivi di diritti reali immobiliari di godimento (compresa la rinuncia), alle espropriazioni per pubblica utilità e ai trasferimenti coattivi, con contestuale esenzione dalle altre imposte indirette (bollo, ipotecarie e catastali, tributi speciali catastali e tasse ipotecarie). Per il trasferimento della “prima casa^{^[5]}” di abitazione (non “di lusso”, ovvero non appartenenti alle categorie catastali A1, A8 e A9), l’imposta si applica nella misura del 2 per cento, ferma restando l’esenzione dalle altre imposte indirette.

Le principali modifiche rispetto allo schema originario sono le seguenti:

§ le modifiche al regime di tassazione dei trasferimenti immobiliari sono effettuate intervenendo su un tributo erariale, ovvero l’imposta di registro (ancorché il gettito sia parzialmente devoluto ai Comuni, ai sensi dell’art. 1 dello schema risultante dalla proposta di parere). In merito si osserva che il riferimento all’imposta di registro rileva anche ai fini della base imponibile (non più corrispondente, quindi, al valore ICI degli immobili);

§ è modificata (dall’8 al 9 per cento) la misura dell’imposizione gravante sui trasferimenti di immobili diversi dalla “prima casa”;

§ la non menzione dei trasferimenti a titolo gratuito e mortis causa lascia presumere il mantenimento della vigente disciplina delle donazioni e successioni;

§ per effetto del coordinamento con la nuova formulazione dell’articolo non è riprodotta la norma (articolo 6, comma 10 dello schema originario) che esclude gli atti soggetti ad IVA dalle disposizioni sui trasferimenti immobiliari;

§ non è riprodotta la disposizione che gravava di imposizione in misura fissa gli adempimenti posti in essere per atti diversi dai trasferimenti (articolo 6, comma 9 dello schema originario);

§ resta ferma la misura minima di imposta pari a 1000 euro;

§ viene riprodotta la previsione della generale abolizione di tutte le esenzioni e le agevolazioni tributarie (l’articolo 1 della Tariffa allegata al TU sull’imposta di registro è parallelamente novellato).

Articolo 7 – Imposta municipale secondaria

Le principali modifiche riguardano:

§ la soppressione del carattere facoltativo dell’imposta (a tal proposito risulta modificata anche la rubrica) e della previsione in merito di una consultazione referendaria;

§ la soppressione del riferimento all’esclusione degli immobili ad uso abitativo^{^[6]};

§ i tributi sostituiti dall’imposta municipale secondaria, dal cui elenco viene espunta l’addizionale per l’integrazione dei bilanci degli enti comunali di assistenza. Tale ultimo tributo è in ogni caso abolito a decorrere dall’introduzione dell’imposta municipale secondaria;

§ la facoltà dei comuni di disporre esenzioni e agevolazioni, in merito alla quale è previsto che siano formulate in modo da consentire anche una più piena valorizzazione della sussidiarietà orizzontale. E’ inoltre prevista la facoltà per i comuni di prevedere ulteriori modalità applicative del tributo.

Articolo 7-bis – Imposta di soggiorno

La norma, di nuova introduzione, prevede che i comuni capoluogo di provincia possano istituire una imposta di soggiorno, di misura variabile da 0,5 a 5 euro per notte di soggiorno, a carico di coloro che alloggiano nelle strutture ricettive situate sul proprio territorio, da applicare secondo criteri di gradualità in proporzione alla classificazione delle predette strutture. Il relativo gettito è destinato a finanziare interventi in materia di turismo (comma 1).

La disciplina generale di attuazione dell’imposta di soggiorno è stabilita con regolamento da adottare ai sensi dell'articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, d’intesa con la Conferenza Stato-città autonomie locali, mentre i Comuni, con proprio regolamento^{^[7]}, hanno la facoltà di disporre ulteriori modalità applicative del tributo (comma 2).

Articolo 7-ter – Misure in materia di finanza pubblica

La norma, di nuova introduzione, ribadisce, al comma 1, il principio generale secondo il quale l’autonomia finanziaria dei comuni deve essere compatibile con gli impegni finanziari assunti dal Paese con il patto di stabilità e crescita.

È inoltre previsto, al comma 2, che la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica concorra alla definizione degli obiettivi di finanza pubblica per comparto, con specifico riguardo al limite massimo di pressione fiscale e tariffaria.

In caso di trasferimento di ulteriori funzioni ai comuni, ai sensi dell'articolo 118 della Costituzione, secondo le modalità di cui all'articolo 7 della legge 5 giugno 2003, n. 131, è assicurato al complesso degli enti l'integrale finanziamento di tali funzioni, ove non si sia provveduto contestualmente al finanziamento e al trasferimento.

Articolo 8 – Ambito di applicazione del decreto legislativo, regolazioni finanziarie e norme transitorie

Le principali modifiche disposte riguardano:

§ la neutralità finanziaria in favore delle regioni a statuto speciale e delle province autonome, che viene assicurata precisando che la compartecipazione all’IRPEF e agli altri tributi erariali disciplinati dalla normativa vigente si intende riferita anche alla cedolare secca e all’IMU introdotte dal presente provvedimento. A tal fine viene previsto che la decorrenza e le modalità applicative delle disposizioni di cui all’articolo 1 ai commi delle RSS, nonché le relative percentuali di compartecipazione saranno stabilite in conformità dei singoli statuti e di quanto fissato dall’art. 27 della legge delega (comma 2);

§ la disciplina del fondo perequativo di cui all’art. 13 della legge n. 42/2009, precisando che, nel decreto correttivo e integrativo da emanare, dovrà tenersi conto anche delle risultanze del fondo sperimentale di riequilibrio di cui al presente provvedimento e che, in ogni caso, non andranno considerate le variazioni di gettito determinate dall’esercizio dell’autonomia tributaria (maggiori o nuove imposte) e dall’attività di accertamento fiscale (comma 5);

§ la previsione del riordino della disciplina sull’imposta di scopo e sui prelievi sulla gestione dei rifiuti. La nuova disciplina, da effettuare con decreto correttivo, dovrà considerare, tra l’altro, la superficie e la rendita degli immobili, la composizione del nucleo familiare e l’ISEE. Inoltre, il decreto correttivo potrà prevedere, in conformità con la normativa europea, esenzioni e agevolazioni concernenti anche l’IMU (comma 6);

§ la previsione della rideterminazione dell’aliquota dell’addizionale comunale IRPEF al fine di assorbire la compartecipazione all’IRPEF (2%) e, contestualmente, ridurre l’aliquota IRPEF vigente al fine di mantenere inalterato il prelievo fiscale complessivo a carico del contribuente (comma 6-bis);

§ non viene infine riproposto il comma 8 ai sensi del quale il provvedimento sarebbe dovuto entrare in vigore il 1° gennaio 2011.

[1] Di seguito i tributi menzionati:

a) imposta di registro ed imposta di bollo sugli atti indicati all’articolo 1 della tariffa, parte prima, allegata al decreto del Presidente della Repubblica 26 aprile 1986, n. 131;

b) imposte ipotecaria e catastale, salvo quanto stabilito dal comma 4, lettera a);

c) imposta sul reddito delle persone fisiche, in relazione ai redditi fondiari, escluso il reddito agrario;

d) imposta di registro ed imposta di bollo sui contratti di locazione relativi ad immobili;

e) tributi speciali catastali;

f) tasse ipotecarie;

g) cedolare secca sugli affitti.

[2] Quelli di cui al comma 1, lettere da a) a g).

[3] E’ in proposito previsto che, in caso di mancato accordo entro il 30 novembre dell’anno precedente, il decreto di riparto possa essere comunque emanato; in sede di prima applicazione del provvedimento, il termine per l’accordo scade il trentesimo giorno dalla data di entrata in vigore del decreto.

[4] Indicati al comma 1-bis, che fa riferimento ai tributi di cui al comma 1, lettere a), b), e) ed f).

[5] Alle condizioni previste dalla Tariffa allegata al TU sull’imposta di registro,DPR 131/86, articolo 1, nota II-bis.

[6] Tale soppressione sembra volta ad eliminare un riferimento incongruo in quanto il presupposto del tributo non appare comunque riferibile agli immobili ad uso abitativo o ai loro proprietari. Tale presupposto è infatti l’occupazione di beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dei comuni, nonché di spazi soprastanti o sottostanti il suolo pubblico e il soggetto passivo del tributo è il soggetto che effettua l’occupazione.

[7] Da adottare ai sensi dell'articolo 52 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446.

Articolo 1 – Devoluzione ai comuni della fiscalità generale

Articolo 2 – Cedolare secca

Articolo 3 – Federalismo fiscale municipale a regime

A rticolo 1 – Devoluzione ai comuni della fiscalità generale