Lotta contro l’abuso e lo sfruttamento sessuale dei minori e la pedopornografia

Il 29 marzo 2010 la Commissione europea ha presentato una proposta di direttiva relativa alla lotta contro l’abuso e lo sfruttamento sessuale dei minori e la pedopornografia, che abroga la decisione quadro 2004/68/GAI (COM(2010)94). La proposta riprende il contenuto di una proposta di decisione quadro sulla stessa materia, presentata dalla Commissione europea il 25 marzo 2009 e decaduta in seguito all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona.

1. Le dimensioni del fenomeno

La gravità del problema affrontato dalla proposta di direttiva in esame è sottolineata nella valutazione di impatto che accompagna la proposta stessa (SEC(2009)356): nell’Unione europea la percentuale di minori esposti al rischio di abuso sessuale varierebbe tra il 10% e il 20%. Nonostante la mancanza di accurate e affidabili statistiche sulla natura del fenomeno e il numero effettivo di bambini coinvolti, dovuta a differenze nelle definizioni nazionali di reato di abuso sessuale e sfruttamento di minori, e alla difficoltà con cui le vittime si affiderebbero alla giustizia, ricerche specifiche hanno evidenziato un progressivo incremento del fenomeno. Sempre più bassa sarebbe inoltre l’età delle vittime coinvolte nella pedopornografia e più esplicite e violente le immagini. 1500 sarebbero i siti Internet contenenti materiale pedopornografico individuati nel 2008.

2. Obiettivi della proposta

La proposta in esame intende pertanto aggiornare la normativa UE al fine di:

· stabilire norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni, anche relativamente a forme di abuso non contemplate nella decisione quadro vigente - in particolare, le nuove forme che si avvalgono di strumenti informatici - integrando le disposizioni in materia contenute nella più recente Convenzione del Consiglio d’Europa per la protezione dei minori contro lo sfruttamento e l’abuso sessuale del 25 ottobre 2007 (Convenzione di Lanzarote).

La Convenzione di Lanzarote, che entrerà in vigore il 1° luglio 2010, è il primo strumento internazionale con il quale si prevede che gli abusi sessuali contro i bambini siano considerati reati. Oltre alle fattispecie di reato più diffuse in questo campo (abuso sessuale, prostituzione infantile, pedopornografia, partecipazione coatta di bambini a spettacoli pornografici) la Convenzione disciplina anche i casi di grooming (adescamento attraverso internet) e di turismo sessuale.

La Convenzione delinea misure preventive che comprendono lo screening, il reclutamento e l’addestramento di personale che possa lavorare con i bambini al fine di renderli consapevoli dei rischi che possono correre e di insegnare loro a proteggersi, stabilisce inoltre programmi di supporto alle vittime, incoraggia la denuncia di presunti abusi e di episodi di sfruttamento e prevede l’istituzione di centri di aiuto via telefono o via internet. La Commissione ritiene che integrando le disposizioni della Convenzione nella normativa comunitaria si otterrà un’adozione delle norme nazionali più rapida rispetto al processo nazionale di ratifica, garantendo inoltre un migliore monitoraggio dell’attuazione.

Si segnala che il disegno di legge di ratifica ad esecuzione della Convenzione europea per la protezione dei minori contro lo sfruttamento e l’abuso sessuale è all’esame della Camera dei deputati in terza lettura (A .C. 2326-B). Tra gli Stati membri UE la Convenzione è stata finora ratificata da Danimarca, Paesi Bassi, Grecia, Francia, Spagna e Malta.

· garantire che pene e misure di sicurezza comminate in un paese ad autori di reato con rischio di recidiva siano effettive in tutti gli Stati membri;

· eliminare gli ostacoli allo svolgimento delle indagini e dei procedimenti giudiziari nei casi transfrontalieri;

· garantire alle vittime una protezione totale, soprattutto nella fase investigativa e durante il procedimento penale;

· prevenire i reati con programmi d'intervento e trattamento.

La relazione introduttiva sottolinea inoltre che rispetto alla citata Convenzione del Consiglio d’Europa, la proposta risulterebbe più avanzata, in particolare, per quanto riguarda: l’interdizione a carico del condannato dall’esercizio di attività che comportino contatti con i minori; l’introduzione di meccanismi che impediscano l’accesso alle pagine Internet contenenti materiale pedopornografico; la qualifica di reato nel caso in cui si costringa un minore a compiere atti sessuali con un terzo; la non applicazione di sanzioni alle giovani vittime. Rispetto agli obblighi imposti dalla Convenzione, la proposta intende inoltre introdurre disposizioni più stringenti per quanto riguarda la misura delle sanzioni, l’accesso all’assistenza legale gratuita per le vittime e il contrasto delle attività che incitano all’abuso e al turismo sessuale a danno di minori.

3. Base giuridica

La base giuridica della proposta è costituita dall’articolo Articolo 82, paragrafo 2, e articolo 83, paragrafo 1, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE). L’articolo 82 paragrafo 2 stabilisce che, laddove necessario per facilitare il riconoscimento reciproco delle sentenze e delle decisioni giudiziarie e la cooperazione di polizia e giudiziaria nelle materie penali aventi dimensione transnazionale, il Parlamento europeo e il Consiglio possono stabilire norme minime deliberando mediante direttive secondo la procedura legislativa ordinaria. Esse riguardano tra l’altro: a) l'ammissibilità reciproca delle prove tra gli Stati membri; b) i diritti della persona nella procedura penale; c) i diritti delle vittime della criminalità; d) altri elementi specifici della procedura penale, individuati dal Consiglio in via preliminare mediante una decisione; per adottare tale decisione il Consiglio delibera all'unanimità previa approvazione del Parlamento europeo.

In base all’articolo 83 paragrafo 1, il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando mediante direttive secondo la procedura legislativa ordinaria, possono stabilire norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni in sfere di criminalità particolarmente grave che presentano una dimensione transnazionale derivante dal carattere o dalle implicazioni di tali reati o da una particolare necessità di combatterli su basi comuni. Dette sfere di criminalità sono le seguenti: terrorismo, tratta degli esseri umani e sfruttamento sessuale delle donne e dei minori, traffico illecito di stupefacenti, traffico illecito di armi, riciclaggio di denaro, corruzione, contraffazione di mezzi di pagamento, criminalità informatica e criminalità organizzata.

La proposta segue la procedura legislativa ordinaria.

4. Motivazione sotto i profili di sussidiarietà e proporzionalità

La relazione introduttiva alla proposta sottolinea che l’abuso e lo sfruttamento sessuale dei minori hanno una rilevante dimensione transfrontaliera, in particolare nel caso della pedopornografia e del turismo sessuale, ma che traspare anche nella necessità di proteggere i minori in tutti gli Stati membri dagli autori di reato che possono provenire da un qualunque Stato membro, data la facilità degli spostamenti. La Commissione rileva inoltre come la vigente decisione quadro 2004/68/GAI relativa alla lotta contro lo sfruttamento sessuale dei bambini e la pornografia infantile abbia operato un primo ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri allo scopo di qualificare come reato le forme più gravi di abuso e sfruttamento sessuale di minori, estendere l’ambito di giurisdizione nazionale, assicurare un livello minimo di assistenza alle vittime. La citata decisione quadro presenta tuttavia, secondo l’analisi della Commissione, alcuni limiti: ravvicina le normative soltanto per quanto riguarda un numero limitato di reati, non si occupa delle nuove forme di abuso e sfruttamento che si avvalgono delle tecnologie informatiche, non elimina gli ostacoli all’azione penale al di fuori del territorio nazionale, non va incontro alle esigenze specifiche delle vittime né prevede misure adeguate per prevenire i reati. La relazione osserva infine che le leggi nazionali che contemplano in varia misura alcuni di questi problemi risulterebbero tuttavia non abbastanza rigorose o coerenti per contrastare il fenomeno.

La Commissione ritiene pertanto che, proseguendo nel solco della decisione quadro 2004/68/GAI nonchè della decisione 2000/375/GAI relativa alla lotta contro la pornografia infantile su Internet, il rafforzamento della protezione dei minori richieda l’intervento dell’UE. In particolare, la proposta riavvicinerebbe ulteriormente il diritto penale sostanziale degli Stati membri e le norme procedurali, con conseguente impatto positivo sulla lotta contro questi reati, permettendo anzitutto di contrastare la tendenza a scegliere di commettere il reato in quegli Stati membri che hanno norme meno severe; l’esistenza di definizioni comuni consentirebbe peraltro di promuovere lo scambio di dati e esperienze comuni utili e la comparabilità dei dati; risulterebbe inoltre migliorato il livello di protezione delle giovani vittime nonché l’efficacia delle misure di prevenzione in tutta Europa.

Per quanto riguarda la conformità al principio di proporzionalità la relazione sottolinea che la direttiva si limita a emanare le disposizioni minime per il conseguimento dei suoi obiettivi a livello europeo, tenendo conto dell'esigenza di accuratezza del diritto penale.

Per realizzare l'obiettivo fissato la Commissione ha esaminato varie opzioni strategiche nel contesto della precedente proposta di decisione quadro.

- Opzione 1: nessuna nuova azione dell’UE: nessuna iniziativa a livello UE (normativa, strumenti non politici, sostegno finanziario); per combattere l’abuso e lo sfruttamento sessuale di minori e gli Stati membri potrebbero proseguire con la firma e la ratifica della Convenzione del Consiglio d’Europa.

- Opzione 2: integrare la normativa vigente con misure non legislative: nessuna modifica alla decisione quadro 2004/68/GAI. Potrebbero essere introdotte misure non legislative a sostegno dell’attuazione coordinata della normativa nazionale, che comprenderebbero lo scambio di informazioni e di esperienze per quanto riguarda l’azione penale, la protezione o la prevenzione, la sensibilizzazione, la cooperazione con il settore privato e la promozione dell’autoregolamentazione, oppure l’istituzione di meccanismi per la raccolta dei dati.

- Opzione 3: una nuova normativa per perseguire gli autori del reato, proteggere le vittime e prevenire i reati: adozione di un nuovo atto legislativo, che integrerebbe la decisione quadro vigente, alcune disposizioni della Convenzione del Consiglio d’Europa e nuovi elementi non presenti né nell’uno né nell’altro strumento, e contemplerebbe l’azione penale contro gli autori del reato, la protezione delle vittime e la prevenzione del fenomeno.

- Opzione 4: nuova normativa generale per migliorare l’azione penale contro gli autori del reato, la protezione delle vittime e la prevenzione del fenomeno (come l’opzione 3) e misure non legislative (come l’opzione 2): le disposizioni vigenti della decisione quadro 2004/68/GAI sarebbero integrate dall’intervento dell’UE volto a modificare il diritto sostanziale e la procedura penale, a proteggere le vittime e a prevenire i reati come indicato nell’opzione 3, nonché dalle misure non legislative indicate nell’opzione 2 per migliorare l’attuazione della normativa nazionale.

Sulla base dell’analisi dell’impatto economico, dell’impatto sociale e dell’incidenza sui diritti fondamentali, la Commissione europea ha ritenuto che l’opzione n. 4, seguita dall’opzione n. 3, costituisca il modo migliore per affrontare il problema e realizzare gli obiettivi della proposta.

5. I contenuti della proposta

Come specificato all’articolo 2, ai fini della proposta di direttiva si intende per “minore” la persona di età inferiore ai 18 anni.

5.1 Diritto penale sostanziale

Per quanto riguarda i reati di abuso sessuale (art. 3), la proposta di direttiva prevede che gli Stati membri adottino misure necessarie affinché sia punita la condotta intenzionale di colui che:

· per scopi sessuali, induce un minore, che non ha raggiunto l'età del consenso sessuale prevista dalla normativa nazionale, ad assistere anche senza partecipare ad abusi sessuali o ad atti sessuali (reclusione non inferiore nel massimo a due anni).

· compie atti sessuali con un minore che non ha raggiunto l'età del consenso sessuale prevista dalla normativa nazionale (reclusione non inferiore nel massimo a cinque anni)

· compie atti sessuali con un minore, e a tal fine:

i) abusa di una posizione riconosciuta di fiducia, autorità o influenza sul minore, (reclusione non inferiore nel massimo a otto anni), oppure

ii) abusa della situazione di particolare vulnerabilità del minore, dovuta soprattutto a disabilità fisica o psichica o a uno stato di dipendenza, (reclusione non inferiore nel massimo a otto anni), oppure

iii) fa uso di coercizione, forza o minaccia, (reclusione non inferiore nel massimo a dieci anni).

· costringe un minore a compiere atti sessuali con un terzo (reclusione non inferiore nel massimo a dieci anni).

Relativamente ai reati di sfruttamento sessuale (art.4) sarà punita la condotta intenzionale di colui che:

· induce un minore a partecipare a spettacoli pornografici (reclusione non inferiore nel massimo a due anni)

· trae profitto da un minore o altrimenti lo sfrutta ai fini della partecipazione a spettacoli pornografici (reclusione non inferiore nel massimo a due anni).

· assiste consapevolmente a spettacoli pornografici ai quali partecipano minori (reclusione non inferiore nel massimo a due anni).

· recluta un minore affinché partecipi a spettacoli pornografici (reclusione non inferiore nel massimo a cinque anni).

· induce un minore a partecipare alla prostituzione minorile (reclusione non inferiore nel massimo a cinque anni).

· trae profitto da un minore o altrimenti lo sfrutta ai fini della prostituzione minorile (reclusione non inferiore nel massimo a cinque anni).

· compie atti sessuali con un minore, ricorrendo alla prostituzione minorile (reclusione non inferiore nel massimo a cinque anni).

· costringe un minore a partecipare a spettacoli pornografici (reclusione non inferiore nel massimo a otto anni)

· recluta un minore affinché partecipi alla prostituzione minorile (reclusione non inferiore nel massimo adotto anni).

· costringe un minore alla prostituzione minorile (reclusione non inferiore nel massimo a dieci anni).

La proposta (artt. 5 e 6) conferma la qualifica di reati di pedopornografia per le seguenti condotte intenzionali, poste o meno in essere a mezzo di un sistema d’informazione, prevedendo il livello massimo delle sanzioni:

· produzione di materiale pedopornografico (reclusione non inferiore nel massimo a cinque anni);

· distribuzione, diffusione o trasmissione di materiale pedopornografico (reclusione non inferiore nel massimo a due anni);

· offerta, fornitura o messa a disposizione di materiale pedopornografico (reclusione non inferiore nel massimo a due anni);

· acquisto o possesso di materiale pedopornografico (reclusione non inferiore nel massimo a un anno);

Due novità rispetto alla normativa vigente a livello UE sono costituite dalla previsione del reato di:

· accesso consapevole, a mezzo di un sistema d’informazione, a materiale pedopornografico (reclusione non inferiore nel massimo a un anno);

· adescamento di minori per scopi sessuali tramite Internet ("grooming"). La proposta prevede che sia resa punibile la condottaintenzionale dell’adulto che, a mezzo di un sistema d’informazione, proponga a un minore che non ha raggiunto l’età del consenso sessuale prevista dalla normativa nazionale, di incontrarlo, con l’intento di commettere uno dei reati suindicati, qualora la proposta sia stata seguita da atti materiali finalizzati a tale incontro ( reclusione non inferiore nel massimo a due anni).

Saranno considerate aggravanti (art. 9) per tutti i reati suindicati, purchè non siano elementi costituitvi dei reati, le seguenti circostanze:

· il minore non ha raggiunto l'età del consenso sessuale prevista dalla normativa nazionale;

· il reato è stato commesso nei confronti di un minore in situazione di particolare vulnerabilità, dovuta a disabilità fisica o psichica o a uno stato di dipendenza;

· il reato è stato commesso da un familiare, da una persona che con il minore ha una relazione di convivenza o da altra persona mediante abuso di autorità;

· il reato è stato commesso da più persone insieme;

· il reato è stato commesso nel contesto di un'organizzazione criminale ai sensi della decisione quadro 2008/841/GAI;

· il colpevole è stato già condannato per reati della stessa specie.

· il reato ha messo in pericolo la vita del minore

· il reato è stato commesso ricorrendo a violenze gravi o ha causato al minore un pregiudizio grave.

La proposta prevede inoltre che per scongiurare il rischio di reiterazione, la persona fisica condannata per uno dei reati previsti dalla proposta stessa sia interdetta, in via temporanea o permanente, dall'esercizio di attività che comportino contatti regolari con minori. L’interdizione dovrà essere iscritta nel casellario giudiziario e le informazioni relative saranno trasmesse ad altro Stato membro che ne faccia richiesta in applicazione dell’articolo 6 della decisione quadro 2009/351/GAI, relativa all’organizzazione al contenuto degli scambi fra gli Stati membri di informazioni estratte dal casellario giudiziario. Le misure interdittive dovranno essere riconosciute ed eseguite in tutto il territorio dell’Unione europea.

Il citato articolo 6 della decisione quadro 2009/315/GAI stabilisce che quando si richiedono informazioni al casellario giudiziario di uno Stato membro ai fini di un procedimento penale contro una persona o a fini diversi da un procedimento penale, l'autorità centrale di tale Stato membro può, conformemente al diritto nazionale, rivolgere all'autorità centrale di un altro Stato membro una richiesta di estrazione di informazioni e dati a esse attinenti dal casellario giudiziario.e se ne dovrà garantire il riconoscimento e l’esecuzione in tutto il territorio dell’UE.

All’articolo 20 la proposta dispone che coloro che abbiano subito una condanna per i reati suindicati siano sottoposti a una valutazione del pericolo che rappresentano e dei possibili rischi di reiterazione, allo scopo di identificare programmi o misure di intervento appropriati.

Analogamente a quanto già stabilito dalla decisione quadro 2004/68/GAI, la proposta prevede inoltre disposizioni relative alla responsabilità e alle sanzioni applicabili alle persone giuridiche (art. 11 e art. 12).

5.2 Esercizio dell’azione penale

All’articolo 14 la proposta introduce una serie di disposizioni per agevolare lo svolgimento delle indagini e dell’azione penale.

In particolare si prevede che:

· le indagini o l’azione penale avvengano d’ufficio e non siano subordinate all’iniziativa della vittima e il procedimento penale possa continuare anche se la vittima ritratta le proprie dichiarazioni;

· i reati possano essere perseguiti per un congruo periodo di tempo in misura proporzionata alla gravità del reato in questione anche dopo che la vittima abbia raggiunto la maggiore età;

· le regole di riservatezza imposte dal diritto nazionale non costituiscano un ostacolo a che determinati operatori che lavorano a contatto con i minori segnalino ai servizi incaricati della protezione dei minori i casi in cui hanno ragionevole motivo di ritenere che un minore sia vittima di uno dei reati previsto dalla decisione quadro;

· i reati siano oggetto di indagini e di un’azione penale efficaci, autorizzando operazioni sotto copertura almeno nei casi in cui sia stato utilizzato un sistema d’informazione.

A tale proposito il considerando n. 8 della proposta sottolinea che gli strumenti investigativi che andrebbero messi a disposizione dei responsabili dell’indagine e dell’azione penale potrebbero includere, oltre alle operazioni sotto copertura, l’intercettazione di comunicazioni, la sorveglianza discreta, compresa la sorveglianza elettronica, il controllo dei conti bancari o altre indagini finanziarie.

L’articolo 16 prevede un meccanismo per coordinare l’azione fra più giurisdizioni, nonché la possibilità che gli autori del reato provenienti dall’UE siano perseguiti anche se commettono il fatto al di fuori dell’UE (ad esempio, il cosiddetto turismo sessuale). In particolare l’articolo stabilisce che gli Stati membri adottino le misure necessarie a stabilire la propria giurisdizione per i reati citati nei seguenti casi:

a) il reato è stato commesso anche solo parzialmente sul suo territorio, oppure

b) l'autore del reato è un suo cittadino o risiede abitualmente nel suo territorio, oppure

c) il reato è stato commesso contro un suo cittadino o contro una persona che risiede abitualmente nel suo territorio, oppure

d) il reato è stato commesso a vantaggio di una persona giuridica che ha sede nel suo territorio

Per le azioni penali relative a reati commessi al di fuori del territorio dello Stato membro interessato, da cittadini o residente abituale di uno Stato membro gli Stati membri dovranno adottare le misure necessarie affinché la loro giurisdizione non sia subordinata alla condizione:

a) che i fatti costituiscano reato nel luogo in cui sono stati commessi, oppure

b) che il reato sia perseguibile solo su querela della vittima nel luogo in cui è stato commesso o su segnalazione dello Stato in cui è stato commesso.

5.3 Protezione delle vittime

La proposta prevede (art. 13) che gli Stati membri stabiliscano la possibilità di non perseguire né imporre sanzioni penali ai minori vittime dei reati, che siano stati coinvolti in attività illecite come conseguenza diretta del reato subito.

Gli Stati membri saranno inoltre tenuti ad adottare le misure necessarie affinché (art.18):

· le azioni specifiche decise per proteggere e assistere le vittime, a breve e lungo termine, nel recupero fisico e psico-sociale, siano adottate a seguito di una valutazione della particolare situazione di ogni giovane vittima, tenendo debito conto del parere, delle esigenze e dei timori del minore (art. 18);

· sia assicurata un'appropriata assistenza alla famiglia della vittima.

La proposta (art. 19) contiene inoltre disposizioni relative alla partecipazione del minore vittima del reato alle indagini e ai procedimenti penali, volte a garantire che:

· le autorità giudiziarie nominino uno speciale rappresentante per la vittima qualora, ai sensi della normativa nazionale, i titolari della responsabilità genitoriale non siano autorizzati a rappresentare il minore nei procedimenti penali;

· le vittime abbiano accesso alla consulenza e all’assistenza legale gratuita nei procedimenti penali relativi a quei reati;

· l’audizione del minore abbia luogo senza ritardi ingiustificati dopo la segnalazione dei fatti alle autorità competenti, e in luoghi adattati allo scopo; il minore sia ascoltato da operatori formati a tale scopo; le audizioni si svolgano nel numero più limitato possibile e solo se strettamente necessarie ai fini del procedimento penale; il minore sia accompagnato dal suo rappresentante legale o, se del caso, da un adulto di sua scelta, salvo motivata decisione contraria nei confronti di tale adulto.

La proposta stabilisce inoltre che le audizioni del minore vittima del reato ovvero del minore testimone dei fatti possano essere videoregistrate e le videoregistrazioni possano essere utilizzate come prova nel procedimento penale, conformemente alle disposizioni di diritto interno.

Nel corso dei procedimenti penali il giudice potrà disporre che l’udienza si svolga a porte chiuse, ovvero il minore possa essere ascoltato in aula senza essere fisicamente presente, in particolare ricorrendo ad appropriate tecnologie di comunicazione.

5.4 Blocco degli accessi ai siti web contenenti materiale pedopornografico

L’articolo 21 della proposta impone agli Stati membri l’obbligo di adottare le misure necessarie per ottenere che dal loro territorio siano bloccati gli accessi degli utenti Internet alle pagine Internet che contengono o diffondono materiale pedopornografico. Il blocco sarà soggetto ad adeguate garanzie affinché sia limitato allo stretto necessario, gli utenti siano informati dei motivi di tale blocco e i fornitori di contenuto siano informati, nella misura del possibile, della possibilità di contestarlo. Gli Stati membri adotteranno inoltre le misure necessarie per ottenere l’eliminazione delle pagine Internet che contengono o diffondono materiale pedopornografico.

A questo proposito merita segnalare il considerando n. 13 della proposta nel quale si richiama la necessità di: promuovere, specie nell’ambito di una maggiore cooperazione tra l’UE con i paesi terzi e le organizzazioni internazionali, l’effettiva eliminazione, a cura delle autorità dei paesi terzi, dei siti web a contenuto pedopornografico ospitati sui loro territori; in caso di difficile eliminazione alla fonte del contenuto pedopornografico quando il materiale originale non è situato nell’UE, istituire meccanismi che impediscano l’accesso, dal territorio dell’Unione, alle pagine Internet che contengono o diffondono materiale pedopornografico, agevolando le competenti autorità giudiziarie o di polizia nel disporre il blocco degli accessi oppure sostenendo e sollecitando i fornitori di servizi Internet a sviluppare, su base volontaria, codici di condotta e orientamenti per bloccare l'accesso a tali pagine; occorre stabilire e rafforzare la cooperazione tra autorità pubbliche, soprattutto affinché sia assicurata l'esaustività degli elenchi nazionali dei siti web a contenuto pedopornografico. Il considerando sottolinea inoltre che tutti questi sviluppi devono tenere conto dei diritti dell'utente finale, conformarsi alle procedure giuridiche e giudiziarie vigenti e rispettare la Convezione europea dei diritti dell'uomo e la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.

6. Attività del Parlamento europeo

La proposta di direttiva, che segue la procedura legislativa ordinaria, è stata assegnata per l’esame di merito alla Commissione Libertà civili, giustizia e affari interni del Parlamento europeo (relatrice Roberta Angelilli - gruppo del Partito popolare europeo), con il parere della Commissione Cultura e istruzione (relatrice Petra Kammerevert – Gruppo dell’Alleanza progressista dei socialisti e democratici- S&D) e della Commissione per i diritti delle donne e l’uguaglianza di genere

Merita segnalare che il 3 febbraio 2009 il Parlamento europeo ha adottato raccomandazioni rivolteal Consiglio sulla lotta contro lo sfruttamento sessuale dei bambini e la pornografia infantile.

Il documento ha intenso richiamare gli Stati membri ad un’applicazione più efficace della decisione quadro 2004/68/GAI relativa alla lotta contro lo sfruttamento sessuale dei bambini e la pornografia infantile. Particolare enfasi viene è stata posta sulla necessità di proteggere le vittime e sulla competenza extraterritoriale per lottare contro il turismo sessuale: in particolare si è auspicato che ogni fattispecie di reato sessuale contro bambini, commesso entro i confini UE ma anche al di fuori, possa essere sottoposto ad una legislazione penale extraterritoriale unica applicabile in tutta l’UE.

Il Parlamento europeo ha chiesto inoltre una revisione della decisione quadro 2004/68/GAI per aumentare il livello di protezione, rendendolo il più possibile simile a quello contenuto nella Convenzione del Consiglio d’Europa del 2007, di cui peraltro ha sollecitato una rapida ratifica e applicazione in tutti gli Stati membri.

In particolare, nel quadro della prossima revisione della decisione quadro 2004/68/GAI, il Parlamento europeo ha raccomandato :

· la penalizzazione della partecipazione ad attività sessuali con una persona di età inferiore a 18 anni, anche se superiore all'età del consenso, nel caso in cui sia fatto uso di coercizione, forza o minaccia, o si abusi di una posizione riconosciuta di fiducia, autorità o influenza, anche all'interno della famiglia, o di una situazione particolarmente vulnerabile del minore, in particolare a causa di una disabilità mentale o fisica o una situazione di dipendenza, o dove si dia in pagamento denaro o si ricorra ad altre forme di remunerazione o compenso in cambio del coinvolgimento del bambino in attività sessuali;

· la creazione di sistemi nazionali di gestione per gli autori di reati a sfondo sessuale che comprendano la valutazione del rischio, nonché programmi di intervento per prevenire o ridurre al minimo il rischio di recidiva, e la disponibilità di terapie per gli autori di reati a sfondo sessuale. I suddetti programmi di intervento e le terapie volontarie potrebbero essere finanziati a titolo del bilancio generale dell'Unione europea al fine di garantire che il benessere dei bambini sia posto al centro dell'interesse in tutta l'Unione europea;

· la penalizzazione del "grooming" (adescamento online dei minori a scopo sessuale)

· la penalizzazione del matrimonio forzato di un bambino;

· la penalizzazione della partecipazione intenzionale a esibizioni di carattere pornografico che coinvolgano bambini e li costringano intenzionalmente ad assistere ad abusi o attività sessuali;

· la penalizzazione dei gestori di chat room pedofile o di forum di pedofili su Internet;

· l'adozione di misure volte ad assicurare che gli Stati membri, nel quadro di una strategia globale in materia di cooperazione diplomatica, amministrativa e giuridica a livello internazionale, si adoperino per ritirare da Internet alla fonte qualsiasi materiale illegale legato allo sfruttamento dei bambini e l'autorizzazione degli organismi nazionali preposti all'applicazione della legge a obbligare i gestori di Internet a bloccare l'accesso a siti web che sono utilizzati per commettere, o per pubblicizzare la possibilità di commettere, i reati di cui alla decisione quadro;

· l'adozione di misure volte a incoraggiare le vittime di abusi sessuali a sporgere denuncia presso i tribunali nazionali affinché siano avviate azioni civili e penali contro gli autori di reati a sfondo sessuale;

· la revisione delle disposizioni della decisione quadro che prevede soltanto una base minima per impedire ai condannati per reati a sfondo sessuale di avere accesso a bambini attraverso un lavoro o attività di volontariato che comportino un contatto regolare con i bambini, tra l'altro esaminando l'eventualità di istituire un obbligo per gli Stati membri di garantire che i candidati a determinate attività professionali attinenti alla cura dei bambini siano soggetti a controlli del casellario giudiziario, compresa la creazione di regole chiare od orientamenti per i datori di lavoro quanto ai loro obblighi in tal senso;

· l'obbligo per le persone che operano regolarmente a contatto con i bambini di segnalare situazioni in cui vi sono fondati motivi per sospettare un abuso;

· il miglioramento dell'identificazione dei bambini maltrattati attraverso la formazione del personale che ha contatti regolari con loro, nonché del personale delle forze dell'ordine che potrebbe avere contatti con i bambini maltrattati;

· la garanzia della maggiore tutela possibile dei bambini nel corso dei procedimenti giudiziari e delle indagini al fine di evitare traumi, prevedendo un regime specifico per la raccolta, attraverso colloqui, di elementi di prova da bambini vittime;

· il divieto della pubblicità che incoraggia a commettere i reati di cui alla decisione quadro;

· penalizzazione dell'istigazione, del favoreggiamento, della complicità e del tentativo di commissione di tutti i reati previsti dalla decisione quadro;

· l'incoraggiamento degli Stati membri ad adottare tutte le misure necessarie volte a scongiurare la discriminazione e la stigmatizzazione delle vittime di abusi minorili;

· l'ampliamento del catalogo di circostanze aggravanti nel determinare le sanzioni in relazione ai reati previsti dalla decisione quadro con un elenco di circostanze aggravanti di cui all'articolo 28 della Convenzione del Consiglio d'Europa;

· la classificazione dello sfruttamento di una posizione dominante da parte di chi commette un reato (in un contesto familiare, educativo, professionale) come circostanza aggravante.

7. Ulteriori iniziative delle istituzioni dell’Unione europea

7.1 Il programma Safer Internet 2009-2013

Con decisione n. 1351/2008/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 dicembre 2008 è stato stabilito un programma comunitario volto a promuovere un uso più sicuro di Internet e di altre tecnologie di comunicazione, in particolare a favore dei bambini, e a lottare contro i contenuti illeciti e i comportamenti dannosi in linea.

Il programma, intitolato "Internet più sicuro" (Safer Internet), persegue le seguenti linee di azione:

a) sensibilizzazione del pubblico;

b) lotta contro i contenuti illeciti e i comportamenti dannosi in linea;

c) promozione di un ambiente in linea più sicuro;

d) creazione di una base di conoscenze.

La dotazione finanziaria per l’esecuzione del programma per il periodo dal 1o gennaio 2009 al 31 dicembre 2013 è di 55 milioni di euro.

7.2 La coalizione finanziaria europea contro la pedopornografia in Internet

Il 3 marzo 2009 la Commissione europea ha deciso lo stanziamento di 427 000 euro per le attività della coalizione finanziaria europea contro la pedopornografia su Internet.

La coalizione è stata varata in linea con le indicazioni contenute nella comunicazione della Commissione del maggio 2007 "Verso una politica generale di lotta contro la cibercriminalità", che auspicava la necessità di rafforzare ulteriormente il dialogo tra il settore pubblico il settore privato e l’impegno della Commissione fa parte dell’insieme di misure a breve termine individuate nella comunicazione "Verso una strategia dell’Unione europea sui diritti dei minori" (luglio 2006) e delle indicazioni del Consiglio del 27-28 novembre 2008, che ha adottato conclusioni relative ad una strategia di lavoro concertata ed a misure pratiche di lotta alla criminalità informatica.

Posta sotto la guida del "Child exploitation and online protection centre" (CEOP, l'organo di polizia britannico per la tutela contro lo sfruttamento sessuale dei minori) e finanziata dalla Commissione europea, la coalizione è un gruppo informale composto da attori pubblici e privati (autorità di polizia, operatori finanziari, fornitori di servizi Internet, ONG e altri partner) che collaborano alla lotta contro la pedopornografia.

MasterCard, Microsoft, PayPal, VISA Europe e l'ONG Missing Children Europe sono alcuni dei membri fondatori della nuova coalizione, cui hanno aderito in qualità di membri consultivi Allen and Overy e ICMEC (il centro internazionale per i bambini scomparsi e sfruttati). Per quanto riguarda l'attività di contrasto, figurano tra i membri fondatori della coalizione Europol e la Polizia postale e delle comunicazioni italiana.

La coalizione intende contribuire ad individuare e proteggere le vittime, a localizzare e arrestare i criminali – pedofili e quanti traggono profitto dalla vendita delle immagini – e, soprattutto, a confiscare i proventi di tali attività criminose. Sarà così impedito l'acquisto di materiale pedopornografico con carte di credito.

Il varo della coalizione è stato accolto con favore dal Consiglio giustizia e affari interni del 23 ottobre 2009. In particolare il Consiglio ha adottato conclusioni nelle quali ha invitato gli Stati membri a:

· esaminare la possibilità di aderire alla coalizione finanziaria europea;

· promuovere la creazione di coalizioni finanziarie nazionali contro la pedopornografia su Internet, o adottare misure equivalenti a tale scopo, ed elaborare a tal fine politiche e adottare misure volte a :

- assicurarsi che siano sviluppati e definiti i processi d'identificazione delle vittime;

- attuare un sistema di monitoraggio con il sostegno delle parti coinvolte nei sistemi di pagamento su Internet e ostacolare l'aspetto commerciale di tali attività in espansione;

- aiutare i fornitori di servizi finanziari (più in particolare le società di carte di credito, le banche ed altri fornitori di servizi di pagamento) e i fornitori di servizi Internet o di posta elettronica a combattere l'utilizzazione illecita dei loro sistemi al fine di acquistare immagini pedopornografiche, promuovendo procedure di governance e modificando opportunamente i termini e le condizioni applicabili;

- coinvolgere i fornitori di servizi finanziari, le banche e i fornitori di servizi Internet nell'elaborazione di strategie coordinate, permettendo infine alle autorità preposte all'applicazione della legge di rintracciare ed arrestare i criminali che approfittano della diffusione;

- elaborare un modello di memorandum d'intesa che i fornitori di servizi finanziari firmeranno con le autorità preposte all'applicazione della legge;

- utilizzare le informazioni raccolte e le indicazioni operative sulla natura dei comportamenti criminali per aiutare il settore finanziario ad elaborare risposte ferme al problema;

- effettuare studi ed analisi dei fenomeni tenendo conto al tempo stesso dello sviluppo di nuovi metodi di pagamento che potrebbero essere utilizzati in misura sempre maggiore per l'acquisto di immagini pedopornografiche online.

8. Valutazione di impatto sull’ordinamento giuridico italiano (a cura del Servizio Studi)

Nella valutazione degli effetti di un’eventuale trasposizione della direttiva nel nostro ordinamento, si deve tener conto anche del disegno di legge del Governo, all’esame della Camera in terza lettura (AC2326-B) recante la ratifica della Convenzione di Lanzarote del 2007 per la protezione dei minori contro lo sfruttamento e l'abuso sessuale.

Tali effetti si misurano in particolare in relazione ai seguenti aspetti:

Introduzione delle seguenti nuove fattispecie di reato:

· Costrizione di minore al compimento di atti sessuali con un terzo (art. 3, par. 5).

· Assistere consapevolmente a spettacoli pornografici cui partecipano minori (art. 4, par. 4) e Reclutamento di minori per spettacoli pornografici (art. 4, par. 5).

Tali fattispecie di reato sono contenute nel nuovo art. 600-ter c.p., di cui all’art. 4 del disegno di legge AC 2326-B.

· Reclutamento di un minore alla prostituzione (art. 4, par. 10).

Tale illecito è contemplato sia dal citato art. 4 del d.d.l. AC 2326-B sia dall’art. 2 del disegno di legge del Governo AS 1079 in materia di prostituzione, all’esame della Commissione giustizia del Senato.

· Accesso consapevole a materiale pedopornografico via Internet o altre tecnologie dell’informazione e della comunicazione (art. 5, par. 3).

Tale fattispecie attualmente non costituisce reato, a differenza della detenzione di tale materiale.

· Adescamento di minori sulla rete Internet per scopi sessuali (cd. grooming) (art. 6).

Tale fattispecie di reato, in termini parzialmente diversi, è prevista dall’art. 609-undecies di cui all’art. 4 dell’ AC 2326-B.

Modifica di fattispecie di reato esistenti

· Il reato di cui all’art. 3, par. 2 (Induzione di minore, per scopi sessuali, ad assistere ad atti sessuali), è solo parzialmente coincidente con quello di corruzione di minorenne di cui all’art. 609-quinquies; in tale ultima fattispecie in particolare è irrilevante l’induzione.

· Il reato di Istigazione a commettere alcuno dei delitti di natura sessuale in danno di minori previsto dall’art. 7, par. 1, è attualmente sanzionabile solo ex art. 115, c.p. (che disciplina in termini generali l’istigazione a commettere un reato).

La fattispecie coincide in parte con il reato di Istigazione a pratiche di pedofilia e di pedopornografia (art. 414-bis c.p.) previsto dall’art. 4 dell’ AC 2326-B.

· Le circostanze aggravanti di cui all’art. 9, par 1, sono solo parzialmente previste dal codice penale (artt. 600-sexies e 609-ter).

Sanzioni

· Tra le misure interdittive effetto della condanna, l’ordinamento interno non prevede l’interdizione dall’esercizio di attività che comportano contatti regolari con minori (art. 10). L’articolo 600-septies c.p. prevede che la condanna o il patteggiamento per alcuni reati a sfondo sessuale nei confronti dei minori comporta in ogni caso l'interdizione perpetua da qualunque incarico nelle scuole di ogni ordine e grado, nonché da ogni ufficio o servizio in istituzioni o strutture pubbliche o private frequentate prevalentemente da minori.

L’art. 6 del citato AC 2326-B, che novella l’art. 5 della legge 1423/1956, prevede, quale misura interdittiva di prevenzione, il divieto di avvicinamento ai luoghi frequentati abitualmente da minori. Il divieto è imposto a soggetti che, in base ad elementi di fatto, per il loro comportamento debbano ritenersi dediti alla commissione di reati che offendono o mettono in pericolo l'integrità fisica o morale dei minorenni.

· l’art. 12, par 1, prevede lo scioglimento tra le sanzioni amministrative interdittive applicabili alle persone giuridiche (responsabili dei reati previsti dalla proposta di direttiva), attualmente non contemplato dal D.Lgs 231 del 2001 (in materia di responsabilità da reato delle persone giuridiche).

Prescrizione e disciplina processuale

· l’art. 16 introduce regole di giurisdizione parzialmente divergenti rispetto a quelle previste dal nostro ordinamento.

Nel nostro ordinamento tali regole generali sono fissate dagli articoli 6 e ss. c.p.

In primo luogo, in base al principio di territorialità, l’art. 6 c.p. prevede la punibilità secondo la legge italiana di chi commette un reato nel territorio dello Stato. Con riferimento a tale principio, la proposta di direttiva: ne prevede l’applicazione anche rispetto a reati commessi solo parzialmente nel territorio dello Stato; ne precisa l’operatività nel caso di reati commessi a mezzo internet (secondo il criterio dell’applicazione della legge del luogo nel quale l’autore ha avuto accesso ai mezzi di tecnologia dell’informazione e della comunicazione, a prescindere dal fatto che la tecnologia sia basata o meno sul territorio).

Rispetto alla disciplina della punibilità del cittadino per reati comuni commessi all’estero e dello straniero per reati commessi contro il cittadino italiano (artt. 9 e 10): la punibilità viene sganciata dalla condizione di procedibilità della presenza del reo nel territorio dello Stato; al cittadino viene equiparata la persona abitualmente residente nel territorio dello Stato; si prevede la giurisdizione dello Stato anche per reati commessi a vantaggio di persone giuridiche che hanno sede nel territorio del medesimo. Con riferimento specifico ai reati commessi dal cittadino, la giurisdizione dello Stato è destinata ad operare a prescindere dal fatto che la fattispecie costituisca reato nel luogo in cui sono stati commessi o dalla querela o dalla segnalazione dello Stato in cui è stato commesso (necessarie invece in base all’art. 9 c.p. nel caso reati punito con pena inferiore a quella indicata).

Agli Stati è data facoltà di non applicare o di limitare l’applicazione della propria giurisdizione nel caso di reato commesso contro proprio cittadino o a vantaggio di persona giuridica avente sede nel proprio territorio, a condizione che il reato sia commesso al di fuori del proprio territorio (in tal caso dovrebbe trovare applicazione il principio di territorialità).

· l’art. 14, par. 1, prevede la procedibilità d’ufficio per i reati previsti dagli artt da 3 a 7 della proposta di direttiva; parte di tali reati sono, attualmente, procedibili a querela di parte: Inoltre, si prevede che la ritrattazione della vittima non interrompa il procedimento penale.

· l’art. 14, par. 2, stabilisce una disciplina speciale per la prescrizione di specifici reati sessuali in danno di minori ancorata al raggiungimento della maggiore età da parte della vittima.

L’art. 33 della Convenzione di Lanzarote prevede che gli Stati parte debbano assicurare che i termini di prescrizione riguardo ad alcuni reati sessuali in danno di minori continuino per un periodo di tempo sufficiente a consentire l’inizio del procedimento dopo che la vittima abbia raggiunto la maggiore età; l’art. 4 dell’AC 2326-B prevede il raddoppio dei termini di prescrizione per una serie di reati a sfondo sessuale commessi a danno di minori.

· l’art. 14. par 3, introduce la possibilità, in relazione alle indagini per i reati previsti dalla proposta di direttiva, di operazioni sottocopertura.

Tali operazioni sono possibili solo per alcuni dei citati reati, ai sensi dell’art. 9 del D.Lgs 146/2006 (sono escluse per gli artt. 609-quater e quinquies, atti sessuali con minorenne e corruzione di minorenne).

· l’art. 19, nell’ambito della tutela durante le indagini e nel processo, prevede il gratuito patrocinio in favoredel minore vittima dei reati previsti dagli artt. da 3 a 7.

L’art. 76 del TU giustizia ammette al gratuito patrocinio, anche in deroga ai limiti di reddito, la persona offesa dai reati di cui agli articoli 609-bis (violenza sessuale), 609-quater (atti sessuale con minorenne) e 609-octies (violenza sessuale di gruppo) del codice penale; un’integrazione nel senso previsto dalla proposta di direttiva è previsto dall’art. 9 del disegno di legge di ratifica della Convenzione di Lanzarote.

Misure ulteriori

· gli artt. 17 e 18 prevedono nuove misure di assistenza e protezione delle vittime dei reati sessuali di cui agli artt. da 3 a 7.

In materia, si ricorda la delega contenuta nell’articolo 53 della legge n. 96 del 2010 (legge comunitaria 2009) per l’attuazione della decisione quadro 2001/220/GAI “Decisione quadro del Consiglio relativa alla posizione della vittima nel procedimento penale”.

· L’art. 20 prevede una serie di nuovi programmi e misure di intervento nei confronti dei condannati per reati sessuali nei confronti dei minori, essenzialmente finalizzati alla valutazione del pericolo ed a prevenire e ridurre al minimo il pericolo di recidiva.

L’art. 7 del disegno di legge di ratifica della Convenzione di Lanzarote (AC 2326-B) interviene sull’ordinamento penitenziario, prevedendo che i condannati per alcuni reati a sfondo sessuale, commessi nei confronti dei minori, possano sottoporsi ad trattamento psicologico con finalità di recupero e di sostegno dei detenuti e che la partecipazione al trattamento è volontaria.

· L’art. 21 prevede che ogni Stato membro, disponga sul proprio territorio il blocco dell’accesso a siti web contenenti materiale pedopornografico.

La nuova disciplina integrerebbe quella introdotta dalla legge 38/2006 nella legge-quadro 269/1998 sull’obbligo, per i provider, di apprestare idonei strumenti di filtraggio per impedire l’accesso ai siti segnalati.

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