Ritardi di pagamento
nelle transazioni commerciali
Proposta di direttiva (COM(2009)126)
Dati identificativi
|
Titolo |
“Proposta di direttiva relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali” (COM(2009)126) |
|
Settori di intervento |
Giustizia e mercato interno |
|
Finalità |
Migliorare l’efficacia e l’efficienza dei mezzi di ricorso contro i ritardi di pagamento, migliorare il flusso di cassa delle imprese europee e favorire il corretto funzionamento del mercato interno, eliminando gli ostacoli alle transazioni commerciali transfrontaliere |
|
Base giuridica |
Articolo 95 del Trattato che istituisce la Comunità europea |
|
Procedura |
Codecisione |
|
- Data proposta iniziale della Commissione europea - Data esame da parte del PE |
8 aprile 2009 17 marzo 2010 (Commissione); 19 maggio 2010 (plenaria) |
L’8 aprile 2009 la Commissione ha presentato una proposta di direttiva con la quale prospetta una rifusione della direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali (COM(2009)126). Nelle intenzioni della Commissione, la proposta dovrebbe contribuire all’attuazione dello “Small Business Act” (COM(2008)394) che individua una serie di princìpi volti a creare eque condizioni di concorrenza per le PMI e a migliorare il contesto giuridico e amministrativo ad esse applicabile nell’intera UE; essa si inserisce altresì nell’ambito delle misure prospettate dal piano europeo di ripresa economica (COM(2008)800) che, tra l’altro, invita gli Stati membri e l’UE a garantire che le amministrazioni pubbliche paghino le fatture relative alle forniture di beni e alle prestazioni di servizi entro un mese.
Nella relazione illustrativa della proposta di direttiva viene sottolineato che, malgrado l’attuazione della direttiva 2000/35/CE, i ritardi di pagamento rimangono una pratica molto diffusa all’interno dell’UE sia nelle transazioni tra imprese sia in quelle che coinvolgono le pubbliche amministrazioni. La Commissione sottolinea che in quest’ultimo caso i ritardi di pagamento sono ingiustificabili e devono essere sanzionati più severamente.
La Commissione individua nel seguenti fattori le principali cause all’origine dei ritardi di pagamento:
· la struttura del mercato, con particolare riferimento al livello di concorrenza e al potere di mercato degli operatori;
· la congiuntura economica sfavorevole che provoca un incremento dei ritardi di pagamento per carenza di liquidità;
· i vincoli di bilancio, in particolare, per le amministrazioni pubbliche per le quali i ritardi di pagamento sono un modo per superare tali vincoli, rinviando i pagamenti ad un esercizio finanziario successivo;
· la mancanza, da parte dei creditori, in particolare PMI, di sistemi adeguati per gestire i ritardi di pagamento;
· il fatto che, malgrado le previsioni specifiche della direttiva 2000/35/CE, molte imprese, soprattutto PMI, non applicano interessi in caso di ritardi di pagamento e, di conseguenza, non incentivano i debitori a pagare con puntualità.
Nella relazione illustrativa si precisa inoltre che i ritardi di pagamento compromettono il corretto funzionamento del mercato interno, data l’importanza degli appalti pubblici nell’UE il cui volume è pari a circa 1.943 miliardi di euro l’anno. I ritardi di pagamento, infatti, incidono negativamente sulla liquidità delle imprese, costringendole a fare ricorso a finanziamenti esterni e riducendone le possibilità di investimento con ripercussioni negative sulla loro competitività; tali conseguenze possono essere anche più gravi in periodi di recessione economica in quanto si aggiungono alle difficoltà di accesso al finanziamento, e sono suscettibili di provocare fallimenti di aziende con un effetto domino lungo la catena di fornitura.
I ritardi di pagamento hanno inoltre un impatto negativo sugli scambi commerciali intracomunitari considerato che, secondo i dati di cui dispone la Commissione, nella maggior parte degli Stati membri le imprese ritengono che la vendita di beni e di servizi ad imprese e amministrazioni di altri Stati membri sia più rischiosa sotto il profilo dei pagamenti. Per molti debitori, infatti, il rischio di perdere la reputazione a causa dei ritardi di pagamento è molto inferiore quando il creditore è stabilito in un altro Stato membro. Inoltre, per sostenere i costi più alti legati all'offerta di credito commerciale negli scambi transfrontalieri, è frequente il ricorso a strumenti di contenimento dei rischi commerciali quali l'assicurazione, i quali se per un verso riducono l'incertezza delle entrate, per altro verso possono assorbire una quota notevole del margine di profitto, in particolare per le piccole imprese.
Contenuto della proposta della commissione
La proposta di direttiva in esame mantiene sostanzialmente immutate le disposizioni della direttiva 2000/35/CE riguardanti i seguenti aspetti:
Ø Ambito di applicazione
La futura direttiva continuerà ad applicarsi a tutti i pagamenti effettuati a titolo di corrispettivo in una transazione commerciale che comporta la consegna di merci o la prestazione di un servizio, a prescindere dal fatto che essa abbia luogo tra imprese o tra imprese ed amministrazioni pubbliche. E’ fatta salva la facoltà per gli Stati membri di escludere i debiti oggetto di procedure concorsuali a carico del debitore ed i contratti conclusi prima dell’8 agosto 2002 (termine di recepimento della direttiva 2000/35/CE). Si prospetta l’abolizione della possibilità per gli Stati membri di escludere i ricorsi per interessi di importo inferiore a 5 euro (art. 1). Ad avviso della Commissione tale previsione contribuirà ad eliminare gli ostacoli ai ricorsi volti ad ottenere gli interessi di mora, in particolare per le PMI e le transazioni di piccola entità in cui gli importi degli interessi sono limitati. Infine, dovrebbero essere esclusi dall’ambito di applicazione della futura direttiva i contratti con i consumatori e gli interessi relativi ad altri pagamenti, quali ad esempio i pagamenti per assegni o titoli di credito o i pagamenti effettuati a titolo di risarcimento danni, compresi quelli effettuati da un assicuratore (considerando 13).
Ø Interessi di mora
Viene confermato il diritto del creditore agli interessi di mora, senza che sia necessario un sollecito, se il creditore ha adempiuto gli obblighi contrattuali e di legge e se non ha ricevuto l’importo dovuto nei termini pattuiti. A tal fine vengono fissati i termini a decorrere dai quali si applicano gli interessi ed il relativo tasso di riferimento(art. 3).
Ø Riserva di proprietà
Viene mantenuto l’istituto della riserva di proprietà - peraltrogià nota al nostro ordinamento (art. 1523 e seguenti del codice civile) - in base al quale, qualora prima della consegna dei beni sia stata esplicitamente concordata un’apposita clausola tra l’acquirente e il venditore, quest’ultimo conserva il diritto di proprietà sui beni fino al completo pagamento del loro prezzo. E’ fatta salva la possibilità per gli Stati membri di adottare o mantenere disposizioni relative ad anticipi già versati dal debitore (art. 8).
Ø Recupero di crediti non contestati
Viene resa più stringente la disciplina in materia di recupero di crediti non contestati in base alla quale gli Stati membri sono tenuti ad assicurare al creditore l’ottenimento di un titolo esecutivo entro 90 giorni dalla presentazione di un ricorso o di una domanda davanti al giudice o altra autorità competente, precisando che le disposizioni nazionali si applicano alle stesse condizioni a tutti i creditori stabiliti nella Comunità. A tale proposito si segnala che verrebbe soppressa la previsione della direttiva 2000/35/CE in base alla quale il termine di 90 giorni valeva “di norma” e quella che demandava agli Stati membri di adempiere all’obbligo relativo al titolo esecutivo secondo le rispettive disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative (art. 9).
Al fine di potenziare l’effetto deterrente nei confronti dei debitori, vengono prospettate le seguenti modifiche sostanziali alla direttiva 2000/35/CE:
Ø Risarcimento delle spese di recupero
La proposta di direttiva definisce gli importi da corrispondere ai creditori a titolo di risarcimento per i costi interni ed amministrativi generati dal ritardo di pagamento.Tali importi saranno pari a 40 euro per un debito inferiore a 1.000 euro, a 70 euro per un debito compreso tra 1.000 euro e 10.000 euro e all’1% dell’importo per il quale sono dovuti gli interessi di mora in presenza di un debito uguale o superiore a 10.000 euro (art. 4). Con riferimento al secondo e al terzo scaglione, si rileva la possibilità di una sperequazione nel caso di importi pari o di poco superiori a 10.000 euro rispetto a quanto dovuto per somme immediatamente inferiori a 10.000 euro. La proposta stabilisce, inoltre, che il risarcimento delle spese di recupero va preso in considerazione fatte salve le disposizioni nazionali, in base alle qual il giudice nazionale può concedere al creditore eventuali risarcimenti aggiuntivi connessi al ritardo d pagamento da parte del debitore.
Ø Ritardi di pagamento da parte delle pubbliche amministrazioni
Viene introdotta una specifica disposizione intesa a disciplinare i pagamenti da parte delle pubbliche amministrazioni a fronte della fornitura di beni e servizi. A tal fine la proposta fissa il diritto per il creditore agli interessi di mora equivalenti agli interessi legali (vale a dire gli interessi semplici ad un tasso ottenuto sommando il tasso di riferimento ed almeno sette punti percentuali) in caso di mancato pagamento entro i termini pattuiti. Gli interessi decorrono automaticamente dal giorno successivo alla datadi scadenza o alla fine del periododi pagamento stabiliti nel contratto o, in assenza di una previsione in tal senso, trascorsi 30 giorni dal ricevimento da parte del debitore della fattura o dalla prestazione di servizi e dalla consegna delle merci. Un periodo più lungo è possibile solo se sono stati conclusi accordi specifici tra il debitore ed il creditore, debitamente giustificati da circostanze particolari quali esigenze oggettive di programmare il pagamento su un periodo più lungo. Allo scadere di tale periodo il fornitore avrà diritto ad un risarcimento forfettario pari al 5% dell’importo dovuto, che va ad aggiungersi agli interessi di mora e al risarcimento dei costi di recupero (art. 5). Ad avviso della Commissione tale disposizione, oltre ad avere un impatto positivo sul bilancio delle amministrazioni pubbliche, contribuirà a ridurre il numero di fallimenti delle imprese. Si segnala che l’entità del risarcimento è stabilita in misura fissa, a prescindere dalla durata del ritardo.
Ø Clausole contrattuali gravemente inique
La proposta di direttiva prospetta un rafforzamento delle disposizioni relative alle clausole contrattuali gravemente inique, stabilendo in particolare che gli Stati membri debbano provvedere affinché, qualora risultino “gravemente inique” nei confronti del creditore, le clausole relative alla data del pagamento, al tasso degli interessi di mora o ai costi di recupero non possano essere fatte valere oppure diano diritto ad un risarcimento. Sono sempre considerate gravemente inique le clausole che escludono l’applicazione di interessi di mora. E’ previsto, inoltre, l’obbligo per gli Stati membri di garantire mezzi efficaci ed idonei per impedire il continuo ricorso a clausole gravemente inique per il creditore. A titolo di esempio si ricorda la possibilità per le organizzazioni di rappresentanza in generale – e non solamente quelle abilitate a rappresentare le piccole e medie imprese come previsto dalla direttiva 2000/35/CE - di agire conformemente alla legislazione nazionale dinanzi ai tribunali o agli organi amministrativi competenti affinché possano essere adottati i mezzi necessari per impedire il continuo ricorso a tali clausole (art. 6).
Ø Obblighi di trasparenza
Gli Stati membri dovrannoassicurare la piena trasparenzaper quanto riguarda i diritti e gli obblighi derivanti dall’applicazione della futura direttiva, in particolare attraverso la pubblicazione del tasso di interesse legale applicabile (art. 7). Ad avviso della Commissione l’obiettivo di tale disposizione è quello di fornire nel modo più adeguato informazioni pratiche alle imprese, soprattutto alle PMI, per consentire loro di agire contro i debitori che pagano in ritardo.
Ø Obblighi di comunicazione
Si prevede l’obbligo per gli Stati membri di trasmettere alla Commissione, ad intervalli regolari, una relazione sull’attuazione della futura direttiva. Sulla base di tali informazioni, la Commissione presenterà al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione corredata di eventuali proposte (art. 10).
Base giuridica e motivazione sotto i profili di sussidiarietà e proporzionalità
La base giuridica della proposta è costituita dall’articolo 95 del Trattato CE, in base al quale il Consiglio, deliberando in conformità della procedura di codecisione e previa consultazione del Comitato economico e sociale, adotta le misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri riguardanti l’instaurazione ed il funzionamento del mercato interno. E’ fatta salva la possibilità per gli Stati membri, previa notifica alla Commissione europea e precisandone le ragioni, di mantenere o di introdurre disposizioni nazionali giustificate da esigenze importanti quali moralità pubblica, ordine pubblico, pubblica sicurezza, tutela della salute, protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale, tutela della proprietà industriale e commerciale, tutela dell’ambiente o dell’ambiente di lavoro. In caso di abuso da parte di uno Stato membro dei poteri contemplati dall’articolo 95, la Commissione o un altro Stato membro possono adire direttamente la Corte di giustizia.
Per quanto attiene alla giustificazione della proposta sotto il profilo di sussidiarietà, nella relazione illustrativa si sottolinea che l'obiettivo di garantire il funzionamento del mercato interno riducendo gli ostacoli agli scambi intracomunitari derivanti dai ritardi di pagamento non è stato raggiunto in maniera soddisfacente né dagli Stati membri, né dalla direttiva 2000/35/CE, né da una serie di disposizioni comunitarie che disciplinano questo aspetto (regolamento (CE) n. 44/2001 sulla competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale; regolamento (CE) n. 805/2004 che istituisce il titolo esecutivo europeo per i crediti non contestati; regolamento (CE) n. 1896/2006 che istituisce un procedimento europeo d'ingiunzione di pagamento; regolamento (CE) n. 861/2007 che istituisce un procedimento europeo per le controversie di modesta entità). Alla luce di tali considerazioni la Commissione ritiene che per contrastare i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali sia necessario procedere ad un ulteriore intervento a livello comunitario mediante una rifusione della direttiva 2000/35/CE.
A tale proposito la Commissione fa notare che la mancanza o l'inefficacia delle norme nazionali di lotta contro i ritardi di pagamento può costituire una protezione sleale degli operatori economici nazionali dai prodotti e dai servizi provenienti da altri Stati membri. Inoltre, le diverse consuetudini di pagamento delle amministrazioni pubbliche all'interno dell'UE possono ostacolare la partecipazione delle imprese agli appalti pubblici, il che non solo equivale ad una distorsione della concorrenza, ma compromette anche il funzionamento del mercato interno e riduce la capacità delle autorità pubbliche di spendere con la maggiore efficienza possibile il denaro del contribuente.
La relazione illustrativa rileva, infine, che la proposta è conforme al principio di proporzionalità considerato che la futura direttiva:
· resta uno strumento facoltativo per gli operatori economici in quanto non li obbliga a chiedere interessi di mora o risarcimento dei costi di recupero;
· rispetta il principio della libertà contrattuale tra operatori economici poiché non impedisce alle imprese di concordare altre clausole contrattuali relative ai termini di pagamento per le transazioni tra imprese e, in casi eccezionali, anche tra amministrazioni pubbliche e imprese;
· presenta il necessario grado flessibilità per poter essere recepita dagli Stati membri in considerazione della propria situazione economica e commerciale;
· non preclude agli Stati membri l’attuale possibilità di mantenere in vigore o di adottare norme più favorevoli al creditore rispetto a quelle necessarie per conformarsi alla futura direttiva;
· non introduce nuovi oneri amministrativi per gli operatori economici considerato che l'onere finanziario derivante dal diritto al rimborso dei costi di recupero dei pagamenti introdotto dalla nuova direttiva sarà proporzionale al comportamento delle imprese relativo ai pagamenti e che l'impatto sul bilancio per le amministrazioni nazionali sarà proporzionale alla loro capacità di garantire il rispetto delle disposizioni della direttiva.
Esame presso il Parlamento europeo e i Parlamenti nazionali
L’esame della proposta presso il PE sarà svolto, a partire dal 17 marzo 2010, dalla Commissione Mercato interno e protezione dei consumatori, competente per il merito (relatrice Barbara Weiler - Gruppo dell'Alleanza Progressista di Socialisti e Democratici al Parlamento europeo) e dalla Commissione Affari giuridici (relatore Raffaele Baldassarre - Gruppo del Partito Popolare Europeo/Democratico Cristiano) associata all’esame della commissione di merito, con il parere della Commissione Industria. L’esame in plenaria è previsto per il 19 maggio 2010.
In vista dell’esame presso la Commissione Mercato interno,Barbara Weilerha predisposto un documento di lavoro nel quale osserva, in via preliminare, che i ritardi nei pagamenti possono essere combattuti soltanto con un’ampia gamma di misure complementari che dovrebbero includere, tra le altre cose, il ricorso alle fatture elettroniche e la pubblicazione di informazioni su buoni e cattivi pagatori. Si segnalano poi altre questioni da approfondire che riguardano:
· la possibilità di applicare le norme della PA anche alle imprese di utilità pubblica (gestori delle acque o dell’energia);
· le soglie per il risarcimento delle spese sostenute a causa dei pagamenti in ritardo da valutare dal punto di vista della proporzionalità;
· cosa si intende per costi di recupero restanti.
Al fine di preparare l’esame della proposta presso la Commissione Affari giuridici, RaffaeleBaldassarre ha elaborato un documento di lavoro nel quale mette in evidenza in particolare:
· il fatto che vengano sanzionati in modo più severo i ritardi di pagamento della PA, contro la quale si generano mezzi di ricorso automatici, rispetto a quelli delle imprese per le quali sono previsti mezzi di ricorso facoltativi;
· l’abolizione della soglia minima per gli interessi contenuta nella direttiva 2000/35/CE che escludeva dal proprio ambito di applicazione le richieste di interessi inferiori a 5 euro;
· il chiarimento delle norme relative alle clausole contrattuali gravemente inique ed alle organizzazioni rappresentative delle PMI;
· il rafforzamento del limite di 90 giorni per l’ottenimento di un titolo esecutivo, facendone un obbligo incondizionato per gli Stati membri.
Si segnala che alla Camera, la Commissione Politiche dell’Unione europea ha concluso l’esame della proposta, il 21 luglio 2009, con l’approvazione di un parere favorevole con osservazioni alle Commissioni riunite Giustizia ed Attività produttive.
Al Senato, la proposta è stata assegnata in sede consultiva alle Commissioni Affari esteri e Politiche dell’Unione europea, che ha avviato l’esame il 3 dicembre 2009; la Commissione Industria, competente nel merito, avvierà l’esame il 19 gennaio 2010.
Dai dati riportati nell’IPEX risulta che la proposta di direttiva è già stata esaminata dai Parlamenti di Bulgaria, Estonia, Svezia, Paesi Bassi, dalla Camera dei deputati della Repubblica ceca, dal Bundesrat tedesco, dal Bundesrat austriaco e dalla House of Commons del Regno Unito. L’esame sarebbe ancora in corso presso il Bundestag tedesco, la House of Lords del Regno Unito, l’Assemblea nazionale della Slovenia e i parlamenti di Grecia, Lituania, Finlandia e Polonia.
Normativa nazionale (a cura del Servizio Studi)
Attuazione della direttiva 2000/35/CE
La direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio 2000/35/CE, del 29 giugno 2000, relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, è stata recepita nell’ordinamento nazionale con il D.Lgs. 9 ottobre 2002, n. 231, sulla base della delega contenuta nell'articolo 26 della legge comunitaria 2001 (legge 1° marzo 2002, n. 39). Il decreto dispone che i creditori della P.A. (nella quale rientrano gli enti statali e territoriali, gli enti pubblici non economici e altri enti di diritto pubblico esplicitamente menzionati) hanno diritto alla corresponsione di interessi moratori, salvo che si dimostri che il ritardo nel pagamento del prezzo sia stato determinato dall’impossibilità della prestazione per causa non imputabile all’ente della P.A. Gli interessi sono previsti in via automatica e, in linea generale, senza che sia necessaria la costituzione in mora, alla scadenza del termine legale. Il creditore inoltre ha diritto al risarcimento dei costi sostenuti per il recupero delle somme non corrispostegli tempestivamente, a meno che l’ente della PA dimostri che il ritardo non sia ad esso imputabile.
In attuazione della direttiva sono state adottate alcune misure, contenute nell’articolo 9 del D.L. 1 luglio 2009, n. 78 (legge n. 102/2009), volte, da un lato, a prevenire la formazione di nuove situazioni debitorie della pubblica amministrazione - attraverso l’adozione, entro il 31 dicembre 2009, di misure organizzative atte a garantire il tempestivo pagamento da parte delle P.A. delle somme dovute e prevedendo responsabilità di carattere disciplinare e amministrativa dei funzionari pubblici chiamati ad adottare provvedimenti che comportano impegni di spesa -, dall’altro, a procedere alla liquidazione dei debiti già in essere alla data di entrata in vigore del decreto-legge n. 78 per somministrazioni, forniture ed appalti.
Con riferimento alla liquidazione dei debiti già in essere, con la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 3 luglio 2009 le amministrazioni pubbliche sono state autorizzate ad emettere, entro il 1° agosto 2009, titoli di pagamento per crediti esigibili vantati dalle imprese private riferibili a somme dovute per somministrazioni, forniture ed appalti, per un ammontare pari a 7 miliardi di euro.
Per quanto concerne la problematica relativa allo smaltimento dei debiti pregressi delle Amministrazioni pubbliche, va ricordato che già con il D.L. n. 185/2008, articolo 9 (come successivamente modificato dall’articolo 6 del D.L. n. 5/2009) è stata definita una procedura volta a far fronte alle situazioni debitorie pregresse formatesi nei confronti dei Ministeri alla data del 31 dicembre 2008, attraverso l'intervento delle imprese di assicurazione e della SACE s.p.a. nella prestazione di garanzie finalizzate ad agevolare la riscossione dei crediti vantati dai fornitori di beni e servizi nei confronti delle amministrazioni pubbliche con priorità per le ipotesi nelle quali sia contestualmente offerta una riduzione dell'ammontare del credito originario. Con riferimento ai crediti vantati dalle imprese nei confronti delle amministrazioni locali, lo stesso articolo 9, al comma 3-bis, del D.L. 185/2009, come recentemente modificato dall’articolo 1, comma 16, del D.L. 194/2009, ha previsto per gli anni 2009 e 2010 la possibilità da parte di regioni ed enti locali di certificare, ai creditori che ne facciano istanza, l’esigibilità di crediti per somministrazioni, forniture ed appalti, al fine di consentirne la cessione pro soluto a favore di banche o di intermediari finanziari riconosciuti dalla legislazione vigente.
XVI legislatura –Documentazione per le Commissioni – Esame di atti e documenti dell’UE, n. 43, 18 gennaio 2010
Il bollettino è stato curato dall’Ufficio Rapporti con l’Unione europea (tel. 2145)
Il paragrafo ‘Normativa nazionale’ è stato curato dal Servizio Studi, Dipartimento Bilancio (tel. 2523)