SIWEB 23 aprile 2012			n. 342/0/7
	Documento di economia e finanza 2012 (Doc. LVII, n. 5) Profili di interesse della Commissione Cultura, scienze, istruzione

 

Premessa

La presentazione del Documento di economia e finanze (DEF) si inserisce nel processo di coordinamento ex ante delle politiche economiche degli Stati membri dell’UE, il c.d. semestre europeo.

In particolare, la nuova procedura prevede che a gennaio la Commissione UE presenta l’analisi annuale sulla crescita, a febbraio il Consiglio europeo elabora le linee guida di politica economica e di bilancio a livello UE e a livello di Stati membri[1], a metà aprile gli Stati membri sottopongono i Piani nazionali di riforma (PNR), elaborati nell’ambito della nuova strategia per la crescita e l’occupazione UE 2020, e i Piani di stabilità e convergenza (PSC), nel corso del mese di giugno la Commissione UE elabora le raccomandazioni di politica economica e di bilancio rivolte ai singoli Stati e, nella seconda metà dell’anno, gli Stati approvano le leggi di bilancio, tenendo conto delle raccomandazioni.

Nell’analisi annuale sulla crescita dell’anno successivo, la Commissione dà conto dei progressi conseguiti dagli Stati membri nell’attuazione delle raccomandazioni.

IlDEF 2012è stato deliberato dal Consiglio dei ministri il 18 aprile ed è articolato in tre sezioni: Il programma di stabilità per l’Italia (Parte I), l’analisi e le tendenze della Finanza pubblica (Parte II), il PNR (Parte III).

Nella parte I[2], in particolare, si dà conto della spesa per istruzione[3] in rapporto al PIL nel periodo 2005-2060, evidenziando come la stessa presenta una significativa riduzione nei primi anni di previsione per effetto delle misure di contenimento della spesa per il personale, a cui segue un andamento gradualmente decrescente nei venti anni successivi, dovuto alla riduzione strutturale della popolazione scolastica. Il rapporto riprende a crescere leggermente dopo il 2050 attestandosi al 3,6 per cento del PIL nel 2060. In particolare:

 

 

Programma Nazionale di Riforma

Il documento ricorda che, nel corso del 2011, le istituzioni europee hanno in varie occasioni sollecitato l’Italia a correggere ritardi e debolezze strutturali che costituiscono “colli di bottiglia” (bottlenck) e che frenano l’economia italiana.

In particolare, nelle raccomandazioni indirizzate all’Italia nel luglio 2011[4], il Consiglio UE ha identificato sei aree nelle quali ha ravvisato la necessità di riforme più incisive. Per quanto più direttamente interessa la VII Commissione, le raccomandazioni hanno riguardato il settore della ricerca (v. infra).

 

Istruzione scolastica e universitaria

 

Il PNR 2012 conferma, come già il PNR 2011, e in linea con gli indirizzi del Consiglio europeo dell’1 e 2 marzo 2012, la necessità di investire, nel rispetto della stabilità della finanza pubblica, sul capitale umano e sul miglioramento dell’efficacia dell’istruzione, quali fattori importanti per la crescita del Paese.

Due sono gli obiettivi previsti nell’ambito della strategia Europa 2020 (Par. III.2[5]).

Per l’obiettivo n. 6, che riguarda gli abbandoni scolastici, la strategia Europa 2020 prevede la riduzione ad un valore inferiore al 10% entro il 2020[6].

Sul punto, il PNRevidenzia che, nonostante il lento e graduale miglioramento, il valore registrato nei primi 3 trimestri del 2011 è pari al 18,4% (che sale al 22,3% nel mezzogiorno[7] e al 23,2% nelle regioni dell’area convergenza).

Gli obiettivi nazionali non recano variazioni rispetto a quelli preventivati in sede di PNR 2011: infatti, si attestano al 17,9% per il 2013, al 17,3% per il 2015, e al 15-16% per il 2020.

Al riguardo si ricorda che nel PNR 2011 era stato evidenziato che i valori obiettivo per il 2013 e il 2015 erano basati sulle politiche correnti - quali la riforma della scuola secondaria superiore, realizzata con i DPR 87, 88 e 89 del 2010, e lo sviluppo di organici raccordi fra i percorsi degli istituti tecnici e professionali e i percorsi di formazione professionale di competenza delle regioni, di cui al DM 18 gennaio 2011 - che mirano ad assicurare un’istruzione adeguata a tutti i giovani compresi fra i 14 e i 18 anni[8], e tenevano conto degli sforzi aggiuntivi supportati, per il periodo 2007-2013, sia dai fondi strutturali europei, sia dalla politica di sviluppo regionale[9].

Il PNR 2012 - ricordato che alle azioni mirate alla riduzione degli abbandoni scolastici hanno concorso anche quelle per migliorare le competenze di base degli studenti[10], che per il 2011 hanno coinvolto oltre 3000 scuole con un investimento pari ad € 161 mln, provenienti dal PON ‘Competenze per lo sviluppo[11] -, evidenzia che il conseguimento dell’obiettivo - per il quale proseguiranno tutte le azioni già autorizzate nell’ambito del medesimo PON - è ora supportato anche dalla maggiori risorse derivanti dalla riprogrammazione dei Fondi strutturali realizzata attraverso il Piano di azione coesione. In particolare, all’interno di tale Piano sarà avviato un intervento che prevede la realizzazione di prototipi di azioni integrate affidate a reti di scuole a altri attori del territorio (servizi sociali, centri sportivi, centri di aggregazione giovanile e solidale, associazionismo e volontariato, etc.). Alla realizzazione dell’obiettivo sono destinati 24,9 milioni di euro[12] (che sono parte dei complessivi 974,3 milioni di euro destinati dal Piano ad azioni a favore dell’istruzione).

Sempre nell’ambito dell’obiettivo n. 6, il PNR ricorda che nel 2011 è stato avviato un piano di edilizia scolastica per dotare soprattutto le regioni meridionali di strutture conformi ai più moderni standard didattici e per ridurre la spesa delle amministrazioni locali per locazione passiva di edifici non idonei all’uso scolastico. I 222,4 milioni di euro stanziati sono stati tutti impegnati in 541 istituti[13].

Ricorda, altresì, che, con delibera CIPE 20 gennaio 2011, sono state finanziate opere per la messa in sicurezza degli edifici scolastici, per 456 milioni, e per la costruzione di nuovi plessi scolastici all’avanguardia per consumo energetico, per 100 milioni.

 

Anche con riferimento all’obiettivo n. 7- Istruzione universitaria - per il quale la Strategia Europa 2020 prevede che la percentuale delle persone tra 30 e 34 anni che hanno completato l’istruzione terziaria o equivalente sia pari almeno al 40% nel 2020 - gli obiettivi rimangono gli stessi indicati nel PNR 2011, ossia, a fronte dell’attuale livello del 19,8%[14] - e di una media europea del 33,6% -, il 22,3% al 2013, il 23,6% al 2015 e il 26-27% al 2020.

Sull’argomento, il documento evidenzia il forte divario di genere, a netto vantaggio delle donne, e la forte dispersione regionale, con tassi superiori al 25% in alcune regioni del Centro Nord e inferiori al 15% in alcune regioni del Sud.

Complessivamente, peraltro, nel periodo 2000-2010 la quota di laureati è aumentata di 8,2 punti. Al contempo, tuttavia, esauritisi gli effetti dei primi anni della riforma dei cicli universitari in attuazione del Processo di Bologna, dal 2004/2005 si assiste ad un calo delle immatricolazioni universitarie.

 

Il PNR ricapitola in una apposita Griglia le misure adottate nel corso del 2011 e nei primi mesi del 2012, presentando, poi, un’agenda di interventi programmati.

Sotto il primo profilo, si ricapitolano, in particolare, le misure adottate con vari D.L. del 2011 e dei primi mesi del 2012, nonché con la legge di stabilità 2012, per il contenimento della spesa, ovvero per il reperimento di risorse (punti 8, 36, 69), per l’edilizia scolastica (punti 38 e 120), per la Fondazione per il merito degli studenti universitari (punto 68), per l’autonomia scolastica, il sistema nazionale di valutazione e gli Istituti tecnici superiori (punto 121), per la semplificazione del sistema universitario (punto 122), per il piano di assunzione a tempo indeterminato di docenti e personale educativo e ATA per il triennio 2011-2013, e il piano di assunzione straordinaria di professori universitari associati (punto 133), per l’abbandono scolastico (punto 134), per l’istituzione della Scuola sperimentale di dottorato internazionale Gran Sasso Science Institute (punto 160).

Oltre a tali misure, nel par. III.1[15] il PNR ricorda che con delibera CIPE 30 settembre 2011 sono stati stanziati 1,2 miliardi di euro per interventi sul sistema universitario del mezzogiorno.

 

Con riferimento alle misure in cantiere nel campo dell’istruzione, il par. IV.6[16] evidenzia:

- il rafforzamento delle azioni per ridurre la dispersione scolastica, oltre che attraverso l’avvio degli interventi previsti dal Piano di azione coesione (v. ante), con assegnazione di ulteriori 45 milioni di euro, di cui beneficeranno circa 1000 istituti scolastici;

- la prosecuzione dell’attuazione del piano di edilizia scolastica con l’avvio di ulteriori interventi finanziati a valere sui POR (€ 383,9 milioni), che consentiranno di coprire i fabbisogni di circa 700 scuole;

- la prosecuzione dell’attuazione del processo di riforma universitaria avviato dalla L. 240/2011. In particolare, le direttrici di azione sono individuate con riferimento:

§          all’avvio delle procedure concorsuali per l’abilitazione scientifica nazionale.

Al riguardo, si ricorda che il regolamento per il conferimento dell’abilitazione citata è stato emanato con DPR 222/2011 (GU n. 12 del 16.1.2012). Si è in ora attesa del decreto ministeriale previsto dall’art. 4 del DPR 222/2011, da emanare sentiti il CUN, l'ANVUR e il CEPR, per la definizione di criteri e parametri per la valutazione dei candidati[17];

§          all’attuazione delle procedure di accreditamento degli atenei e dei corsi di studio.

Al riguardo, si ricorda che è stato emanato il D.lgs. 19/2012 (GU n. 57 dell’8.3.2012). Ai sensi dell’art. 6 dello stesso D.lgs., si è ora in attesa che l’ANVUR, entro 120 giorni, definisca gli indicatori per l’accreditamento iniziale e periodico, ai fini dell’adozione, entro i successivi 30 giorni, di un DM[18];

§          alla revisione del sistema contabile degli atenei, supportandoli nella introduzione del bilancio unico e della contabilità economico-patrimoniale.

Al riguardo, si ricorda che è stato emanato il D.lgs. n. 18/2012 (GU n. 57 dell’8.3.2012), che prevede l’intervento di vari DM, in alcuni casi previo parere delle Commissioni parlamentari, e dispone che il nuovo sistema di contabilità sia adottato dagli atenei entro il 1° gennaio 2014;

§          alla riforma dei dottorati di ricerca[19];

§          al rafforzamento del diritto allo studio.

Al riguardo, si ricorda che nella seduta del 23 marzo 2012 il Consiglio dei ministri ha approvato definitivamente, dopo il parere delle Commissioni parlamentari (Atto 436), il d.lgs. che rivede la normativa in materia. Si è ora in attesa della pubblicazione nella GU;

§         alla promozione dei processi di internazionalizzazione della rete formativa terziaria, al contempo favorendo una maggiore integrazione fra l’offerta universitaria e quella degli Istituti tecnici superiori.

Al riguardo, si ricorda che l’art. 52 del D.L. 5/2012 ha previsto la definizione di linee guida per la realizzazione di un’offerta coordinata di percorsi degli istituti tecnici superiori in ambito nazionale.

 

Ricerca

 

Nelle raccomandazioni 2011, il Consiglio, in relazione al Bottleneck n. 5 - Innovazione e ricerca - ha ravvisato la necessità di “migliorare il quadro per gli investimenti del settore privato nella ricerca e nell’innovazione, estendendo gli incentivi fiscali, migliorando le condizioni per il venture capital e sostenendo sistemi di appalto innovativi”.

In risposta a tale indicazione, il PNR (Par. III.1) evidenzia che si è proceduto lungo una pluralità di direttrici. Una prima direttrice ha riguardato misure per accrescere l’efficacia dei finanziamenti pubblici alla ricerca nel quadro degli orientamenti strategici fissati con il Programma Nazionale di Ricerca 2011-2013[20], mentre una seconda ha riguardato la spesa privata per la ricerca, con interventi sia dal lato dell’offerta che della domanda.

Sotto il primo profilo, in particolare, è stata resa più facile l’attività dei giovani ricercatori, è stata promossa la collaborazione fra università e imprese, ed è stata introdotta una quota di finanziamento premiale per i progetti migliori[21].

Altre novità hanno riguardato i finanziamenti per la ricerca universitaria, relativamente ai Progetti di ricerca di interesse nazionale – PRIN e al Fondo per gli investimenti della ricerca di base – FIRB.

Al riguardo si ricorda, in particolare che il DM 12 gennaio 2012[22]- attualmente all’esame della Corte dei conti - ha fissato le procedure per il finanziamento dei PRIN 2010-2011, introducendo alcune novità rispetto agli anni precedenti; in particolare, la procedura di selezione è curata sia dalle università (nella prima fase), sia dal MIUR (nella seconda). Il programma si prefigge di finanziare progetti che per complessità e natura richiedono di norma la collaborazione di più studiosi e di più organismi di ricerca, nazionali o internazionali, e le cui esigenze di finanziamento eccedono la normale disponibilità delle singole istituzioni, riconoscendo priorità, in termini di premialità valutativa, ai progetti che prevedano collaborazioni internazionali, e che si riconducano agli obiettivi di Horizon 2020[23][24].

Inoltre, il PNR ricorda che il D.L. 5/2012 (L. n. 35/2012) ha disposto alcune misure di semplificazione delle procedure di verifica relative alla ricerca di base – in particolare eliminando la valutazione ex ante – e ha confermato la destinazione del 10% del FIRST (Fondo per gli investimenti nella ricerca scientifica e tecnologica) a giovani ricercatori, innovando la procedura.

Al riguardo si ricorda che lo stesso D.L. ha previsto anche l’utilizzo di valutazioni e graduatorie già adottate in sede comunitaria in relazione a progetti di esclusiva ricaduta nazionale, e la ripartizione del FIRST con un vincolo di destinazione del 15% delle risorse complessive per il finanziamento degli interventi presentati nel quadro di programmi UE o di accordi internazionali.

Nell’ambito della seconda direttrice di intervento, relativa, come ante evidenziato, alla spesa privata per la ricerca, con particolare riferimento alla ricerca applicata, si inserisce, fra gli altri, il progetto nazionale Smart Communities[25].

Dal punto di vista delle risorse, il PNR evidenzia che alle politiche per la ricerca e l’innovazione contribuiscono in misura significativa i programmi operativi co-finanziati dai Fondi strutturali per 20,8 miliardi, di cui 14,2 miliardi destinati alle regioni dell’obiettivo Convergenza.

Infine, nell’ambito della ricerca, particolare rilievo è attribuito all’Agenda digitale.

Al riguardo, nel paragrafo II.3, si sottolinea, per quanto qui interessa, che sul versante istruzione l’Italia ha attivato un vasto piano di trasformazione degli ambienti di apprendimento.

Tra gli altri interventi disposti al riguardo, si ricordano l'introduzione nelle scuole delle lavagne interattive multimediali e i progetti per la realizzazione nelle università di servizi on-line: da ultimo, il D.L. 5/2012 ha disposto l'obbligo di iscrizione telematica alle stesse università.

 

Occorre rilevare, peraltro, che, con riferimento all’obiettivo indicato in materia dalla Strategia Europa 2020 - ossia, un accrescimento degli investimenti pubblici e privati fino al 3% del PIL²⁶ - l’obiettivo italiano rimane quello indicato nel PNR 2011, ossia raggiungere, a fronte del livello 2009 dell’1,26%, un livello dell’1,53% (Par. III.2, Obiettivo n. 2).

In riferimento a tale obiettivo, tuttavia, il PNR evidenzia che, per quanto la causa della bassa quota di spesa in ricerca realizzata dalle imprese risiede nella struttura dimensionale del sistema produttivo italiano, in base agli ultimi dati disponibili, relativi al 2009, sono risultate in aumento rispetto al 2008 sia la spesa relativa alla ricerca di base (2,2%), aumentata soprattutto nelle università e nel settore delle istituzioni pubbliche, sia quella relativa alla ricerca applicata (5,2%). Anche sul fronte del personale l’aumento è stato maggiore per le università (3,4%), rispetto alle imprese (2,9%). Il numero dei ricercatori è cresciuto del 5,3%, con un aumento più sostenuto nelle università (8,2%).

 

Anche per tale ambito, nella “Griglia delle misure del PNR”, vengono ricapitolati gli interventi adottati con vari D.L. relativi, in particolare, ad incentivi fiscali per il rientro in Italia dei ricercatori (punto 66),all’istituzione in via sperimentale, per il 2011 e il 2012, di un credito di imposta a favore delle imprese che finanziano progetti di ricerca in università o in enti pubblici di ricerca (punto 71), ai contratti di programma per la ricerca strategica (punto 149),a varie misure di semplificazione (punto 122).

Infine, con riferimento alle nuove azioni per incentivare la ricerca (Par. IV.6) il PNR evidenzia che la prosecuzione delle azioni del PON Ricerca e competitività, di competenza del MIUR, determinerà, nel 2015, una spesa complessiva stimata in 5 miliardi, di cui 1,8 di parte privata. In tale ambito, occorrerà:

§          promuovere la competitività internazionale della ricerca, aumentando la capacità di utilizzare le risorse europee;

§          sviluppare un’azione integrata della ricerca, nell’ambito della piattaforma delle smart cities and communities;

§          sostenere e qualificare la ricerca pubblica per l’economia della conoscenza e dell’innovazione;

§          incentivare forme di sinergia fra ricerca pubblica e privata.

Beni e attività culturali

In relazione alla raccomandazione del Consiglio relativa ad un migliore e più rapido uso dei fondi strutturali dell’Unione europea, al fine di ridurre le disparità regionali (Bottleneck n. 7), il PNR evidenzia che i criteri e il metodo del Piano di azione coesione trovano applicazione – in particolare come esempio di attuazione degli obiettivi di accelerazione e maggiore orientamento al risultato della politica di coesione – al progetto strategico denominato “Grande progetto Pompei”, già avviato²⁷.

Evidenzia, inoltre, che a marzo 2012 il CIPE ha assegnato 76 milioni di euro del Fondo per lo sviluppo e la coesione a favore del Ministero per i beni e le attività culturali per il finanziamento di interventi di recupero, restauro e valorizzazione di sedi museali di rilievo nazionale.

Si tratta, in particolare, di 23 milioni per il progetto Grande Brera, 18 milioni per il Palazzo Reale di Napoli, 7 milioni per la Reggia di Capodimonte, 7 milioni per il completamento delle Grandi Gallerie Dell’Accademia a Venezia, 4 milioni per il polo museale di Melfi-Venosa, 2.5 milioni per il polo museale di Cagliari, 1.5 milioni per il polo museale di Sassari, 5 milioni per il polo museale di Taranto, 2 milioni per il polo museale di Palermo, 6 milioni per il museo archeologico di Reggio Calabria²⁸.

 

Con riferimento alle misure già adottate con vari D.L., nella Griglia delle misure del PNRsi ricordano gli interventi finanziari e di sblocco delle assunzioni per Pompei e la cultura (punto 35), le misure di semplificazione per la verifica dell’interesse culturale (punto 125), le agevolazioni fiscali per gli investimenti privati e le erogazioni liberali, nonchè le misure di tax credit per gli investimenti in cinematografia (punti 143 e 144),l’innalzamento a 70 anni della soglia per la presunzione dell’interesse culturale degli immobili pubblici (punto 146).

 

Il par. IV.8 evidenzia che, nel corso del 2012, l’azione di riprogrammazione dei fondi strutturali avviata con il Piano di azione coesione darà priorità, per quanto qui interessa, alla valorizzazione dei grandi poli culturali come motore di sviluppo territoriale.

 

Si evidenzia, infine, che il PNR è completato dall’allegato relativo alle misure adottate dalle regioni.

 

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²⁶      Considerati gli obiettivi nazionali, nell’analisi annuale sulla crescita 2012 la Commissione UE ha rilevato che non si riuscirebbe a raggiungere l'obiettivo, che si attesterebbe tra il 2,7 e il 2,72 %.

²⁷http://www.dps.tesoro.it/documentazione/comunicati/2012/PAC_aggiornamento_1.pdf. Sull’argomento, si veda anche http://www.beniculturali.it/mibac/multimedia/MiBAC/documents/1333627032121_Grande_Progetto_Pompei_-_NOTA_INFORMATIVA.pdf., del 5 aprile 2012.

²⁸http://www.beniculturali.it/mibac/export/MiBAC/sito-MiBAC/Contenuti/MibacUnif/Comunicati/visualizza_asset.html_1920881572.html

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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