25 giugno 2008                                                                                                                                              n. 6/0

Documento di programmazione economico-finanziaria 2009-2013

 

Il DPEF, introdotto dalla legge n. 362 del 1988, è finalizzato ad anteporre la decisione sull’equilibrio finanziario rispetto all’approvazione della legge di bilancio e della legge finanziaria e definisce i caratteri della manovra di finanza pubblica per il periodo compreso nel bilancio pluriennale. Esso si articola in due parti: una prima, di carattere descrittivo-previsionale, ove si esaminano e si valutano gli andamenti reali e gli eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi fissati nei precedenti documenti di programmazione economico-finanziario ed una seconda, di natura prescrittivo-programmatica, in cui si fissano gli obiettivi macroeconomici (reddito, occupazione ecc.) e i saldi di finanza pubblica in termini di competenza e di cassa, individuando le linee guida per la definizione dei bilanci pubblici e della legge finanziaria, nonché dei provvedimenti collegati alla manovra di bilancio. I regolamenti parlamentari (art. 18-bis Reg. Camera) prevedono una speciale procedura per l’esame del DPEF che si conclude con l’approvazione da parte delle Assemblee di una risoluzione predisposta dalle Commissioni bilancio acquisiti i pareri delle altre Commissioni. Il DPEF 2009-2013 è stato approvato dal Consiglio dei ministri contestualmente al decreto-legge 25 giugno 2008, 112, volto a dare attuazione, insieme ad altri provvedimenti, allo stesso DPEF e che, in particolare, fissa, all’articolo 1, il livello di indebitamento netto ed il rapporto tra debito pubblico e PIL (coincidenti con quelli stabiliti nel DPEF) da conseguire nel triennio e prevede risparmi di spesa e incrementi di entrata particolarmente significativi. In tal modo, il Governo intende dare tempestiva e piena attuazione agli impegni assunti in Europa dal Governo Prodi che vengono integralmente confermati. Dalla lettura del DPEF emerge come tutte le indicazioni in tema di saldi di finanza pubblica riflettano gli impegni assunti in sede europea.

 

Sintesi del contenuto

Il DPEF reca una manovra triennale di stabilizzazione delle finanza pubblica basta sull’integrale convergenza tra parte programmatica e parte attuativa. A tal fine si intende adottare un pacchetto di provvedimenti legislativi che attuino la manovra con riferimento all’intero triennio e non limitatamente al primo anno come si è fino ad ora verificato. Obiettivo fondamentale della manovra è il recupero di risorse finalizzato alla riduzione del deficit e del debito pubblico per un ammontare leggermente superiore a quello indicato dalla Relazione unificata sull’economia e la finanza pubblica (RUEF) del marzo scorso. In particolare, nella RUEF era previsto un recupero di risorse pari a 25-30 miliardi, importo che si ritiene di incrementare a circa 35 miliardi in seguito alla “due diligence” effettuata dalla Ragioneria generale dello Stato, che ha stimato il deficit per il 2008 pari al 2,5% del PIL. L’azione correttiva si concentrerà principalmente sulla riduzione della spesa pubblica, in ragione di una media del 3% del totale (1% annuo), con l’intento di assicurare comunque una diminuzione dello 0,5 annuo del saldo strutturale a partire dal 2009. Non saranno invece varate nuove imposte, con l’eccezione di alcune misure di perequazione tributaria, mentre viene confermato l’obiettivo del contrasto all’evasione fiscale, da perseguire anche attraverso il federalismo fiscale.

 

Finanza pubblica. Quadro tendenziale e programmatico

(in % PIL)

(1) al lordo dei minori oneri per interessi.

(2) al netto delle misure una tantum e della componente ciclica.

 

L’entità della manovra ammonta allo 0,6% del PIL nel 2009, all1’1% del PIL nel 2010 e all’1,9% del PIL nel 2011. Gli obiettivi previsti dalla RUEF vengono sostanzialmente confermati: l’indebitamento netto è fissato al 2,5% del PIL nel 2008, al 2% nel 2009 ed all’1% nel 2010, sino a giungere al sostanziale pareggio del saldo nel 2011. L’avanzo primario aumenta progressivamente e, partendo dal 2,6% del 2008, si colloca al 3,1% nel 2009, al 4% nel 2010 per giungere al 5% nel 2013. Il debito pubblico è previsto scendere sotto il 100% del PIL nel 2011, per attestarsi al 90,1% del PIL nel 2013.

Nel DPEF vengono inoltre sinteticamente esposti i contenuti delle politiche in materia di: perequazione tributaria, piano industriale per la pubblica amministrazione, semplificazione normativa e amministrativa, interventi per lo sviluppo, federalismo fiscale e privatizzazioni.

 

Congiuntura internazionale e prospettive

Il rallentamento dell’economia mondiale registrato nei primi mesi del 2008 ed originato dalla crisi finanziaria manifestatasi nell’estate del 2007 ha interessato innanzitutto gli Stati Uniti e successivamente l’area dell’euro. A livello mondiale, la crescita del PIL sarà pari al 3,9% nel 2008 e nel 2009 (è stata del 5,5% nel 2007) per poi risalire al 4,4% nel 2010. Nel biennio 2008-2009 il commercio mondiale dovrebbe crescere rispettivamente del 6,3 e del 6,6%.

Negli Stati Uniti l’aumento del PIL è stimato pari all’1% nel 2008 e allo 0,9% nel 2009 (2,2% nel 2007), mentre per il 2010 si prevede una crescita del 2,6%. L’economia statunitense si trova, com’è noto, al centro della crisi dei mutui sub-prime (di qualità scadente ed inglobati in prodotti finanziari complessi e di difficile valutazione) e degli strumenti finanziari di credito.

Nell’area dell’euro la crescita sarà pari all’1,7% nel 2008 ed all’1,5% nel 2009 (2,6% nel 2007) per poi collocarsi all’1,8% nel 2010. Nel medio termine è quindi attesa una ripresa dell’economia, più accentuata negli Stati Uniti e più limitata nell’area dell’euro.

Continua a ritmi sostenuti la crescita dell’economia cinese: 11,9% nel 2007, 10% nel 2008 e 9,5% nel 2009. La domanda interna rimane forte anche se la crisi statunitense ha ridotto il peso delle esportazioni, ora destinate in misura prevalente all’Unione europea. Il PIL indiano crescerà nel 2008 del 7,8% (circa un punto in meno rispetto al 2007) e in misura analoga nell’anno successivo.

I principali fattori di rischio per l’economia mondiale nel medio termine sono ritenuti la crisi dei mercati finanziari, la cui effettiva ampiezza e durata appaiono ancora incerte, i forti rialzi del prezzo del petrolio, delle materie prime e dei prodotti alimentari. Non è in particolare escluso un rallentamento più marcato per gli Stati Uniti, con riflessi sull’economia globale.

 

Economia italiana nel 2008

La crescita italiana ha confermato in questi anni il divario con l’area dell’euro: un punto percentuale sia nel 2006 che nel 2007. Nel 2008, nonostante i risultati superiori alle aspettative registrati nel primo trimestre, la crescita è stimata pari allo 0,5% (conforme alle previsioni della Commissione e dell’OCSE mentre per il FMI la crescita sarà dello 0,3%), a fronte dell’1,7% dell’area dell’euro. I DPEF segnala come a frenare la crescita concorrano, più che le turbolenze finanziarie internazionali, fattori negativi di natura esogena quali i forti rincari del petrolio e delle materie prime non energetiche nonché l’apprezzamento dell’euro rispetto alle principali valute. Elementi questi comuni all’intera area dell’euro ma che colpiscono in misura maggiore l’Italia a motivo della bassa produttività, della scarsa competitività delle imprese e di rilevanti problemi strutturali.

Nel 2008 i consumi privati concorrerebbero alla crescita nella misura dello 0,2% e le esportazioni nette fornirebbero un apporto dello 0,3%. La spesa delle famiglie segnerebbe una forte decelerazione rispetto al 2007 crescendo solo dello 0,3%. Gli investimenti in macchinari ed attrezzature mostrano una crescita sensibilmente negativa rallentando ulteriormente rispetto al 2007. Le esportazioni sono stimate in rallentamento (2,1%) dopo essere cresciute del 5,2% nel 2007 e del 6% nel 2006. Nell’ultimo trimestre del 2008 l’occupazione è aumentata dello 0,3% rispetto al trimestre precedente. Nel 2008 l’occupazione crescerebbe dello 0,7%, a fronte di una crescita media dell’1,3% nel 2006-2007. Il tasso di disoccupazione si attesterebbe invece al 5,9%, facendo registrare una riduzione dello 0, 2 rispetto al 2007.

Tenuto conto anche di una crescita leggermente negativa della produttività (-0,2), il costo del lavoro aumenterebbe nel 2008 del 4,1% contro l’1,5% del 2007. L’inflazione relativa al 2008, misurata dal deflatore del PIL, è stimata pari al 3,4%, anche se sarebbe destinata a scendere al 2,9% nel mese di dicembre del medesimo anno.

Il DPEF precisa che le previsioni economiche per il 2008 sono state riviste al ribasso in misura consistente rispetto a quelle formulate nel DPEF dello scorso anno e di un decimo di punto rispetto alla RUEF del marzo scorso. Il DPEF segnala il permanente divario di sviluppo territoriale tra le aree del paese. Nel 2007 la crescita del PIL è stata pari all’1,6% nel Centro-Nord ed allo 0,9% nel Mezzogiorno.

 

Economia italiana nel 2009 e negli anni seguenti

Per quanto riguarda le previsioni relative al 2009, la crescita del PIL risulterebbe pari allo 0,9%. Nel quadriennio successivo la crescita si attesterebbe leggermente al di sotto dell’1,5%. I consumi delle famiglie crescerebbero dello 0,9%, riflettendo l’evoluzione positiva del reddito disponibile per effetto della decelerazione dell’inflazione al consumo. Gli investimenti in macchinario ed attrezzature mostrerebbero un incremento pari all’1% per giungere quindi, nel medio periodo, a crescere in media a tassi superiori al 2% annuo. Nel 2009 le esportazioni crescerebbero del 3,5% (meno del commercio mondiale ma con una tendenza al recupero negli anni successivi) e le importazioni del 3% manifestando un’elasticità elevata rispetto al PIL. Il disavanzo della bilancia commerciale si attesterebbe al 2% rispetto al PIL (-0,6%) per effetto del miglioramento delle ragioni di scambio. L’occupazione crescerebbe dello 0,5% e, negli anni seguenti, ad una media dello 0,6-0,7% all’anno. Il tasso di disoccupazione continuerebbe a ridursi passando da 5,8% del 2009 al 5,4% del 2013. Il costo del lavoro per unità di prodotto crescerebbe dell’1,3% (nel 2008 la crescita stimata è del 4,1%).

Il DPEF conferma i tassi di inflazione programmata contenuti nel precedente DPEF (1,7% nel 2008 e 1,5% annuo dal 2009 al 2013). A riguardo si ricorda come gli accordi tra Governo e parti sociali in materia di inflazione programmata contemplino il mancato recupero dell’inflazione dovuta all’aumento degli input importati che determina un impoverimento netto per l’intero Paese. Si menzionano inoltre i continui richiami della Banca centrale europea a non generare second-round effects alimentando la dinamica salariale.

 

 

Il quadro di finanza pubblica per il 2008: le nuove previsioni tendenziali

Il DPEF 2009-2013 rivede l’obiettivo di indebitamento netto per il 2008, fissandolo al 2,5% del PIL, rispetto al 2,4% indicato dal precedente Governo nella Relazione Unificata per l’economia e la finanza pubblica (RUEF), presentata a marzo 2008.

A consuntivo 2007, l’indebitamento netto era risultato pari all’1,9% del PIL.

Il valore dell’indebitamento netto stimato per il 2008 risulta da un saldo primario pari, in rapporto al PIL, al 2,5% e da una spesa per interessi pari al 5%. Rispetto alla RUEF, di marzo scorso, la stima dell’avanzo primario viene quindi ridotta dello 0,1%.

La tabella che segue espone i principali saldi del Conto economico delle Amministrazioni pubbliche ponendo a raffronto i dati del 2007 con le previsioni per il 2008, come indicate nella RUEF di marzo 2008 e nel DPEF 2009-2013.

Saldi del Conto economico delle P.A.

(valori in milioni di euro e in % del PIL)

Tutte le nuove stime contenute nel DEPF 2009-2013 incorporano gli effetti delle misure adottate dal Governo nei primi giorni della legislatura, finalizzate al sostegno della domanda e all’incremento della produttività, contenute nel D.L. n. 93 del 2008.

Dal confronto tra le stime per il 2008 fornite nella RUEF e quelle contenute nel DPEF risulta un peggioramento dell’indebitamento netto di 0,1 punti percentuali di PIL. Secondo quanto riportato nel DPEF, il suddetto peggioramento è sostanzialmente dovuto ad un ridimensionamento del gettito tributario, in particolare delle imposte indirette e dell’IVA.

Le spese evidenziano invece un andamento in diminuzione, in particolare, della spesa in conto capitale.

Per quanto concerne le stime degli organismi internazionali, le previsioni dell’OCSE e del FMI indicano un valore di indebitamento netto in linea con quello del presente DPEF, mentre le previsioni della Commissione europea, contenute nelle Spring forecasts di aprile, indicano un valore di indebitamento del 2,3% del PIL, di 0,2 punti percentuali più basso di quello previsto dal Governo.

Indebitamento netto delle P.A. 2008
(% del PIL)

 

Infine, per quanto attiene al rapporto debito pubblico/PIL, la previsione per il 2008 è fissata dal 103,9%, più alta di 0,9 punti percentuali, rispetto a quanto stimato dal precedente Governo nella RUEF del marzo scorso. In sostanza, il valore del debito pubblico/PIL nel 2008 si mantiene allo stesso livello del 2007, segnando una riduzione di un solo punto percentuale.

 

Le previsioni tendenziali e programmatiche per il 2009 e anni successivi

Il quadro tendenziale dei conti di finanza pubblica prospetta per il 2009 un indebitamento netto pari al 2,6% del PIL, che evidenzia un peggioramento di 0,5 punti percentuali di PIL rispetto a quanto stimato nella RUEF presentata dal precedente Governo a marzo.

Secondo quanto riportato nel Documento, il nuovo livello dell’indebitamento netto tendenziale è sostanzialmente legato ad una significativa riduzione delle entrate tributarie nel 2009, conseguente alla minore crescita dell’economia.

L’indebitamento netto tendenziale nel 2009 risulterebbe da un avanzo primario pari al 2,5% del PIL (allo stesso livello del 2008), e da una spesa per interessi pari al 5,1% del PIL (superiore di 0,1 punti di PIL rispetto al 2008).

 

Rispetto all’andamento tendenziale, il DPEF fissa per il 2009 un obiettivo programmatico di indebitamento netto pari al 2,0% del PIL, con un recupero dell’ordine dello 0,6% del PIL rispetto al valore tendenziale.

L’avanzo primario viene fissato al 3,1% (+0,6 punti di PIL rispetto al valore tendenziale).

 

Pertanto, ai fini del raggiungimento degli obiettivi programmatici, l’impatto correttivo della manovra è fissato dal DPEF nell’ordine di 0,6 punti percentuali di PIL nel 2009, per poi giungere all’1,1% nel 2010 e all’1,9% nel 2011.

 

Confronto tendenziale/ programmatico 2009-2011

(valori in % del PIL)

 

Il DPEF precisa che la manovra finanziaria si articolerà in quattro strumenti normativi:

§       un decreto legge recante le misure necessarie e urgenti da attuare, a decorrere dalla seconda metà dell’esercizio finanziario in corso, per garantire la stabilizzazione della finanza pubblica;

§       un disegno di legge recante le norme necessarie per il completamento degli interventi che concorrono alla realizzazione degli indicati obiettivi entro l’anno 2011;

§       due ulteriori disegni di legge concernenti rispettivamente l’attuazione del federalismo fiscale e norme volte alla costituzione di un codice delle autonomie nonché alla realizzazione di interventi per Roma capitale.

 

Secondo quanto indicato nel documento, l’azione correttiva si concentrerà principalmente sulla spesa pubblica, nella prospettiva di ridurla senza intaccare la quota di garanzia sociale.

In particolare, il contenimento della spesa dovrebbe essere realizzato attraverso l’applicazione di un limite preventivo alla crescita della spesa di bilancio relativa a missioni, programmi e ai costi di gestione. Tale strumento, previsto in generale per l’intera spesa pubblica, si integra con gli ulteriori meccanismi di flessibilità di bilancio, già introdotti, diretti ad attivare gradualmente il processo di revisione sistematica della spesa (spending review), attraverso la possibilità di rimodulazione delle dotazioni finanziarie relative ai programmi ricompresi all’interno di ciascuna missione di spesa.

Secondo le indicazioni fornite nel DPEF, l’intervento potrà assicurare nel triennio cospicui risparmi di spesa per le Amministrazioni Centrali per un ammontare pari a circa 14,5 miliardi, di cui circa 5 miliardi nel 2009.

Misure specifiche, con un effetto di recupero pari nel triennio a circa 20 miliardi, si concentreranno in particolare nei settori del Pubblico impiego, della Finanza decentrata, della Sanità e della Previdenza.

 

In merito alla gestione del debito, il DPEF segnala come il Tesoro, attraverso una maggiore flessibilità degli strumenti offerti al mercato e l’emissione di strumenti a breve termine, è riuscito a mantenere il costo medio del finanziamento al di sotto di quello della media del 2007. L’obiettivo è quello di consolidare le presenza del debito italiano nei portafogli internazionali, pari (a fine 2007) al 51% del totale dei titoli di Stato in circolazione. Riguardo alla spesa per interessi, è stato elaborato uno scenario tendenziale che, se confrontato con la RUEF, mostra una moderata crescita della spesa per interessi per il 2008, pur rimanendo inalterata la percentuale rispetto al Pil (5%), ed un incremento più consistente per gli anni successivi (0,2/0,3 punti percentuali di Pil), che si spiega con i più alti di interessi previsti all’emissione, con la maggiore inflazione e con le maggiori emissioni necessarie per coprire i più elevati rimborsi per interessi. I miglioramenti indotti sull’avanzo primario si riflettono positivamente sulla spesa per interessi negli anni futuri, pur compensando solo parzialmente gli effetti del rialzo dei tassi rispetto alla RUEF.

Per quanto concerne l’evoluzione del rapporto debito pubblico/PIL, nello scenario tendenziale è previsto in discesa progressiva fino al 2013 (96,5% per quest’ultimo anno). La discesa risulta più lenta rispetto alla RUEF essenzialmente per il rallentamento della crescita economica e per una dinamica più accentuata del fabbisogno di cassa dovuta in larga parte alla salita dei tassi di interesse. Rispetto alla RUEF, la discesa del rapporto debito/Pil sotto il 100% avverrebbe nel 2012 anziché nel 2010. Il quadro programmatico presentato dal Governo evidenzia una progressiva riduzione del debito negli anni, che raggiunge una soglia inferiore al 100% (97,2%) già nel 2011, per attestarsi al 90,1% nel 2013.