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18 maggio 2011		n. 487/0
Norme per lo sviluppo degli spazi verdi urbani A.C. 4290 e A.C.3465 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

Contenuto

Il disegno di legge A.C. 4290- come sottolinea la relazione illustrativa – si propone di incentivare lo sviluppo degli spazi di verde urbano attraverso l’introduzione di alcune iniziative di promozione e divulgazione della conoscenza dei temi del patrimonio arboreo e della sostenibilità ambientale. Durante l’iter al Senato il testo si è arricchito di tre nuovi articoli: il primo è volto alla promozione di iniziative locali per lo sviluppo di spazi verdi urbani; il secondo è finalizzato alla diffusione in edilizia del verde pensile; il terzo reca disposizioni per la tutela degli "alberi monumentali".

Su indicazione della Commissione bilancio del Senato è stato invece soppresso l’originario art. 3, che prevedeva l'esenzione dalla tassa per occupazione di suolo pubblico (TOSAP) per le aiuole realizzate in spazi adiacenti i pubblici esercizi. Durante l’esame al Senato, tra gli ordini del giorno accolti, uno di essi[1] impegna il Governo a reperire adeguate risorse per la riqualificazione degli spazi verdi esistenti nelle città e a favorire, anche nella pianificazione urbana, la progettazione e realizzazione di nuovi spazi verdi pubblici.

Al disegno di legge in esame è stata abbinata la proposta di legge A.C. 3465.

La Giornata nazionale degli alberi

L’art. 1 dell’A.C. 4290 istituisce, nel giorno 21 novembre, la «Giornata nazionale degli alberi», che sostituisce la «Festa degli alberi» di cui all'art. 104 del regio decreto n. 3267/1923 che di conseguenza viene abrogato. Ogni anno tale Giornata dovrà essere intitolata ad uno specifico tema di rilevante valore etico, culturale e sociale. Durante tale Giornata il Ministero dell’ambiente può promuovere, d’intesa con i Ministeri dell’istruzione e delle politiche agricole, iniziative nelle scuole di ogni ordine e grado, nelle università e negli istituti di istruzione superiore, volte a diffondere una nuova cultura ambientale. Viene specificato che tali iniziative non comportano oneri a carico della finanza pubblica. Si prevede poi che, durante la Giornata degli alberi, le istituzioni scolastiche curino, in collaborazione con le autorità comunali e regionali e con il Corpo forestale dello Stato, la messa a dimora di piantine di specie autoctone in aree urbane individuate d’intesa con ciascun comune. L’attuazione di tale disposizione è demandata a un decreto interministeriale nell’ambito delle risorse finanziarie disponibili a legislazione vigente.

In relazione ai finanziamenti per le attività di incremento del patrimonio arboreo si ricorda che con la legge finanziaria 2008 (art. 2, comma 335, legge 244/2007) era stato istituito, presso il Ministero dell’ambiente, un apposito un fondo per la forestazione e la riforestazione di aree incolte, al fine di ridurre le emissioni di CO2, e per la realizzazione di aree verdi in zone urbane e periurbane per migliorare la qualità dell’aria nei comuni a maggiore crisi ambientale, con una dotazione di 50 milioni di euro annui per ciascuno degli anni 2008, 2009 e 2010. Tale fondo è stato definanziato per l’intero triennio dal D.L. 93/2008, recante disposizioni urgenti per la salvaguardia del potere d’acquisto delle famiglie.

L’aggiornamento della legge n. 113 del 1992

L’art. 2 dell’A.C. 4290 reca alcune modifiche alla legge 113/1992 che ha introdotto l'obbligo per i Comuni di porre a dimora un albero per ogni registrazione anagrafica di neonato residente e che era stata in larga parte disattesa per assenza di vincoli stringenti per i Comuni.

Le modifiche prevedono che l'obbligo di messa a dimora di un albero sussista solo per i comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti e valga anche per ogni minore adottato. Viene ridotto il termine per la messa a dimora da un anno a tre mesi (dalla registrazione anagrafica), tenendo conto del periodo migliore per la piantumazione, fermo restando che essa può essere differita in caso di avversità stagionali.

Al fine di conferire maggiore effettività a tali norme, si prevede che ciascun comune provveda al censimento degli alberi piantati entro un anno dalla data di entrata in vigore della disposizione in esame, che dovrà essere reso noto allo scadere del mandato dei sindaci, al fine di instaurare una forma di verifica. Analoga disposizione è prevista dall’art. 3 dell’ A.C. 3465.

L’art. 2 dell’A.C. 4290 specifica, infine, che le modifiche introdotte non comportano oneri per la finanza pubblica.

La delega al Governo per incrementare il verde pubblico

L’art. 1 dell’A.C. 3465 reca una delega al Governo per aumentare gli spazi destinati al verde pubblico e migliorare la qualità della vita nei centri urbani, nel rispetto di alcuni criteri direttivi, quali:

§          l’effettuazione di un monitoraggio sull'attuazione della citata legge 113/1992 e del DM 1444/1968 e la trasmissione alle Camere di una relazione sui risultati di tale monitoraggio;

        Si ricorda che con il DM 1444/1968 era stato introdotto il concetto di spazio minimo da dedicare ai servizi, verde incluso, e al miglioramento della qualità della vita urbana. L’art. 3 detta, tra l’altro, precisi criteri, in termini di rapporti di superficie, per garantire la presenza in ogni insediamento residenziale di adeguati spazi verdi.

§       l’elaborazione di un piano nazionale che fissi criteri e linee guida per la realizzazione di aree verdi permanenti intorno alle maggiori conurbazioni. Si tratta - come sottolinea la relazione illustrativa – delle cd. green belt o «cinture verdi» previste in alcuni Paesi dell'UE (es. Gran Bretagna, Spagna), al fine di attuare una maggiore vivibilità nelle aree urbane;

§       la predisposizione di linee guida per il recupero, nelle aree rurali vicine agli insediamenti urbani, dei casali e terreni agricoli abbandonati per destinarli a usi di carattere sociale, educativo o imprenditoriale.

Per citare l’esempio del Regno Unito, la green belt è nata nel 1935 attorno alla Grande Londra per favorire una ordinata pianificazione urbanistica. Il Town and Country Planning Act del 1947 consentì alle autorità locali di includere proposte per la costituzione di green belt nei loro piani di sviluppo e nel 1955 la green belt venne estesa a tutto il Paese[2]. Attualmente esistono 14 green belt  di varie dimensioni per un totale di 16.766 Km2.

Inoltre il successivo art. 2 dispone che qualora i comuni – ai sensi dell'art. 6 del citato DM 1444/1968 – si trovino nell'impossibilità, per mancanza di aree disponibili, di rispettare le norme in materia di rapporti massimi tra gli spazi destinati agli insediamenti residenziali e quelli a verde pubblico possano presentare piani volti a rivedere i propri assetti urbanistici al fine di aumentare la superficie riservata al verde pubblico. Per il parziale finanziamento di tali piani viene istituito, in via sperimentale, nello stato di previsione del Ministero dell'ambiente, per gli anni 2011 e 2012, uno specifico fondo di cofinanziamento con una dotazione di 10 milioni di euro per ciascuno degli anni 2011-2012. I Comuni sono tenuti alla restituzione, entro il 2013, delle somme assegnate nel caso di una loro mancata utilizzazione.

Si rammenta che tra gli strumenti di pianificazione comunale per un'organica gestione del verde rilevano il Regolamento del verde urbano e il Piano del verde urbano. Il primocostituisce uno degli strumenti di pianificazione comunale da collegarsi direttamente agli altri documenti integrativi del P.R.G. (Piano Regolatore Generale) al fine di ottenere un'organica gestione del verde cittadino, ha carattere prevalentemente prescrittivo e nella quasi totalità dei casi contiene norme sulla progettazione, attuazione, manutenzione del verde pubblico e privato. Il secondoè anch’esso uno strumento di pianificazione integrativo del PRG per la creazione di un “sistema del verde in ambito urbano”, che consente di determinare un programma organico di interventi per lo sviluppo quantitativo e qualitativo del verde urbano, oltre che la sua manutenzione e gestione.

Si ricorda, inoltre, che l’ISPRA, nello studio “Gestione ecosistemica delle aree verdi urbane: analisi e proposte”[3], ha fornito una serie di riflessioni e proposte per una gestione più sostenibile del verde urbano nella pianificazione urbanistica locale.

 

La sponsorizzazione del patrimonio arboreo

Con una modifica all’art. 43 della legge 449/1997 l’art. 3 dell’A.C. 4290 prevede che le amministrazioni possono stipulare contratti di sponsorizzazione per promuovere iniziative finalizzate a favorire l'assorbimento di emissioni di CO2 tramite l’incremento e la valorizzazione del patrimonio arboreo. E’ concessa, inoltre, la facoltà al Comune di inserire il nome, la ditta, il logo dello sponsor all'interno dei documenti recanti comunicazioni istituzionali. La tipologia e le caratteristiche di tali documenti dovranno essere definite con successivo decreto interministeriale, sentita la Conferenza unificata. Al riguardo durante l’iter al Senato il Governo ha accolto un ordine del giorno[4] in cui si è impegnato a vigilare affinché le sponsorizzazioni di attività per la valorizzazione del patrimonio arboreo siano dirette unicamente al perseguimento di interessi pubblici, evitando l'utilizzo a fini pubblicitari o commerciali di parchi e giardini storici.

L'art. 43 della legge 449/1997 consente alle p.a. di stipulare contratti di sponsorizzazione - con soggetti privati ed associazioni, senza fini di lucro, costituite con atto notarile - con la finalità di favorire l'innovazione dell'organizzazione amministrativa e di realizzare maggiori economie nonché una migliore qualità dei servizi prestati. Il ricorso alle sponsorizzazioni è però subordinato al rispetto di tre condizioni: devono perseguire interessi pubblici, devono escludere forme di conflitto di interesse tra l'attività pubblica e privata e comportare risparmi di spesa per le amministrazioni coinvolte.

Iniziative per lo sviluppo di spazi verdi urbani

L’art. 4 dell’A.C. 4290 detta disposizioni per la promozione di iniziative locali per lo sviluppo degli spazi verdi urbani, prevedendo la possibilità per le regioni, le province e i comuni, ciascuno nell'ambito delle proprie competenze e delle risorse disponibili, di adottare misure volte a favorire il risparmio e l’efficienza energetica, l’assorbimento delle polveri sottili e a ridurre l’effetto “isola di calore“, in particolare: per le nuove costruzioni attraverso la riduzione dell'impatto edilizio, il drenaggio delle acque piovane e il rinverdimento dell'area oggetto di nuova edificazione; per gli edifici esistenti per mezzo della tutela del patrimonio arboreo esistente nelle aree di pertinenza di tali edifici; mediante coperture a verde previste dall’art. 2, comma 5, del DPR 59/2009, quali strutture dell'involucro edilizio atte a produrre risparmio energetico; mediante rinverdimento delle pareti degli edifici, sia tramite il rinverdimento verticale che con tecniche di verde pensile verticale; con la previsione di grandi aree verdi pubbliche nell'ambito della pianificazione urbanistica nelle zone a maggior densità edilizia.

L’art. 2, comma 5 del DPR 59/2009 sul rendimento energetico in edilizia introduce, tra gli interventi edilizi che possono migliorare la prestazione energetica degli edifici, anche le coperture a verde. Esse vengono definite quali “coperture continue dotate di un sistema che utilizza specie vegetali in grado di adattarsi e svilupparsi nelle condizioni ambientali caratteristiche della copertura di un edificio e vengono realizzate tramite un sistema strutturale che prevede uno strato colturale opportuno sul quale radificano associazioni di specie vegetali”.

 

L’art. 5 rinvia ad appositi regolamenti comunali l’introduzione di disposizioni che incentivino l'utilizzo di tecniche che prevedono il ricorso al verde pensile e alle pareti rinverdite per le nuove costruzioni, mentre per i nuovi stabilimenti industriali o commerciali si dispone che le relative recinzioni debbano prevedere il ricorso a soluzioni che utilizzino il verde pensile e le pareti rinverdite.

Il ricorso a tecniche ambientalmente sostenibili in architettura volte al risparmio energetico ed alla riqualificazione energetica degli edifici è stato accolto dal Governo in un ordine del giorno[5] approvato durante l’iter al Senato.

La tutela degli “alberi monumentali”

L’art. 6 dell’A.C. 4290 introduce disposizioni per la tutela e la salvaguardia degli alberi secolari, dei filari e delle alberate di particolare pregio paesaggistico, monumentale, storico e culturale, definiti «alberi monumentali». Un decreto interministeriale, sentita la Conferenza Stato-Regioni, da emanare entro sei mesi dall'entrata in vigore del disegno di legge, dovrà: stabilire i principi e i criteri direttivi per il censimento, da parte dei Comuni, e per la redazione ed il periodico aggiornamento degli elenchi regionali e comunali; l'istituzione dell'elenco degli alberi monumentali d'Italia, alla cui gestione provvede il Corpo forestale dello Stato (CfS).

Le Regioni, entro un anno dall’entrata in vigore del disegno di legge, recepiscono la definizione di albero monumentale e raccolgono i dati risultanti dal censimento svolto dai Comuni. Sulla base degli elenchi comunali, redigono quindi gli elenchi regionali trasmettendoli al CfS.

Si ricorda che gli alberi monumentali sono stati inseriti tra gli immobili di notevole interesse pubblico dell’art. 136 del Dlgs 42/2004 (cd. Codice del paesaggio) dall’art. 2 del DLgs n. 63/2008. Essi sono pertanto soggetti alle disposizioni sui beni paesaggistici previste dalla parte III del Codice. Tra esse quelle che prevedono la costituzione di apposite commissioni regionali con il compito di formulare proposte per la dichiarazione di notevole interesse pubblico degli immobili indicati, tra cui gli stessi alberi monumentali (art. 137).  Il Codice del paesaggio non riporta però la definizione di albero monumentale che si rinviene, invece nelle leggi regionali approvate dalla maggior parte delle regioni per la tutela degli alberi monumentali, oppure in alcune delibere per la gestione delle risorse forestali [6].

Lo stesso art. 6 introduce una sanzione amministrativa che va da 5.000 a 100.000 euro per l'abbattimento/danneggiamento degli alberi monumentali, facendo comunque salvi alcuni casi motivati e improcrastinabili e previa autorizzazione comunale e parere obbligatorio e vincolante del CfS. L’onere derivante dall’attuazione dell’articolo viene quantificato in 5 milioni di euro per il triennio 2012-2014 ai quali si provvede mediante corrispondente riduzione della dotazione del fondo per gli interventi strutturali di politica economica, di cui all'art. 10, comma 5, del DL 282/2004. Il Ministro dell'economia è tenuto al monitoraggio di tali oneri. La norma, inoltre, secondo quanto previsto dalla legge di contabilità generale dello Stato (art. 17, comma 12, legge 196/2009), dispone una specifica clausola di salvaguardia, nelle ipotesi in cui gli effetti finanziari derivanti dalla norma risultassero superiori rispetto alla previsione di spesa.

L’educazione scolastica al rispetto del verde pubblico

L’art. 4 dell’ A.C. 3465 è volto a promuovere il rispetto da parte degli studenti del verde pubblico attraverso due iniziative:

§          l'inserimento di programmi relativi alla tutela e alla promozione del verde nell'ambito dell'educazione ambientale introdotta dall'art. 7-bis del decreto-legge 172/2008;

§         l’individuazione di una giornata, ogni anno, in cui gli alunni delle scuole primarie siano coinvolti in manifestazioni provinciali nelle quali essi possano mettere a dimora una pianta nei parchi pubblici.

L’art. 7-bis del DL 172/2008 ha inserito l'educazione ambientale nei programmi scolastici della scuola dell'obbligo.- che comprende i primi due anni della scuola secondaria superiore - rimettendo ad un decreto del MIUR, di concerto con il MATTM, la definizione delle modalità attuative. Successivamente, con la Carta d’IntentiMIUR-MATTM, siglata il 29 luglio 2009, l’educazione ambientale e allo sviluppo sostenibile è stata assunta, all’interno dell’insegnamento di Cittadinanza e Costituzione - introdotto dall’art. 1 del DL 137/2008 nel primo e nel secondo ciclo di istruzione - come tema interdisciplinare e trasversale. Si è, così, determinato un sostanziale ampliamento della previsione di insegnamento dell’educazione ambientale. Infine, nel dicembre 2009 sono state inviate a tutte le scuole – come previsto dalla medesima Carta d'Intenti – le Linee guida per l’educazione ambientale e allo sviluppo sostenibile .

Relazioni allegate

Al disegno di legge A.C. 4290 sono state allegate la relazione illustrativa e la relazione tecnica. Alla proposta di legge A.C. 3465, di iniziativa parlamentare, è allegata la relazione illustrativa.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

I progetti di legge sono riconducibili alla materia tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali attribuita, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera s), alla competenza esclusiva dello Stato.

Rilevano anche le materie governo del territorio e valorizzazione dei beni culturali e ambientali assegnate dall’articolo 117, terzo comma, alla competenza concorrente tra Stato e regioni. SI ricorda che la materia governo del territorio ricomprende anche la materia urbanistica ed edilizia, come precisato dalla giurisprudenza costituzionale successiva alla riforma dell’articolo 117.

Rileva, infine, anche la materia istruzione che, per quanto riguarda le norme generali, è affidata alla competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera n), mentre per quanto riguarda le restanti norme è assegnata dall’articolo 117, terzo comma, alla competenza concorrente tra Stato e regioni.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Attribuzione di poteri normativi

Il ddl A.C. 4290prevede:

Ø       all’articolo 1, che un decreto del Ministro dell’ambiente, d’intesa con il Ministro delle politiche agricole e con il Ministro dell’istruzione, definisca le modalità per la promozione di iniziative per la conoscenza dell’ecosistema boschivo e per la messa a dimora di piantine in aree pubbliche;

Ø       all’articolo 3, che un decreto del Ministro dell’ambiente, di concerto con il Ministro dell’interno, sentita la Conferenza unificata, definisca la tipologia e le caratteristiche dei documenti recanti comunicazioni istituzionali;

Ø       all’articolo 6, che un decreto del Ministro delle politiche agricole, di concerto con il Ministro per i beni e le attività culturali ed il Ministro dell’ambiente, sentita la Conferenza permanente Stato-regioni,stabilisca principi e criteri direttivi per il censimento degli alberi monumentali.

La pdl A.C. 3465prevede, all’articolo 4, che con decreto del Ministro dell’istruzione, di concerto con il Ministro dell’ambiente, si fissino la data e le modalità con le quali in ogni provincia sono organizzate manifestazioni pubbliche durante le quali gli alunni possono mettere a dimora una pianta nei parchi pubblici e negli spazi destinati al verde pubblico.