6 ottobre 2010			n. 161/0/8
	Programma Infrastrutture strategiche Allegato alla DFP 2011-2013

 

Premessa

Preliminarmente, si ricorda che la presentazione dell’aggiornamento del Programma delle infrastrutture strategiche (PIS), costituisce adempimento dell’obbligo prescritto dall’articolo 1 della legge n. 443 del 2001 (cd. legge obiettivo).

In sede di prima applicazione della legge, il PIS è stato approvato con la delibera CIPE 21 dicembre 2001, n. 121, e, per gli anni successivi, l’elenco delle opere è stato integrato ed aggiornato per mezzo di un apposito allegato al DPEF, con l'indicazione dei relativi stanziamenti. Pertanto, lo stesso Parlamento si pronuncia sul programma in sede di esame del DPEF.

Il successivo comma 1-bis prevede che il programma contenga le seguenti indicazioni:

a)       l’elenco delle infrastrutture e degli insediamenti strategici da realizzare;

b)       i costi stimati per ciascuno degli interventi;

c)       le risorse disponibili e relative fonti di finanziamento;

d)       lo stato di realizzazione degli interventi previsti nei programmi precedentemente approvati;

e)       il quadro delle risorse finanziarie già destinate e degli ulteriori finanziamenti necessari per il completamento degli interventi.

Attualmente, con l’approvazione della legge di contabilità e finanza pubblica n. 196/2009 è stato previsto, all’art. 10, comma 9, che il PIS venga allegato alla Decisione di finanza pubblica (DFP).

I numeri del PIS

Secondo quanto emerge dalla nota di sintesi all’8° Allegato Infrastrutture alla DFP 2011-2014 pagg. 195 e segg., il valore complessivo del PIS, così come si è evoluto in 10 anni, è pari a circa 231 miliardi di euro, dei quali circa 84 miliardi di euro, ovvero oltre il 36%, per infrastrutture nel Mezzogiorno.

Il valore del deliberato CIPE ha raggiunto circa 130 miliardi di euro.

La copertura finanziaria garantita è di circa 89,2 miliardi di euro.

Risultano completate, appaltate e/o cantierate opere per 62 miliardi euro, mentre sono in corso di prossimo appalto opere per circa 6 miliardi di euro.

Gli investimenti attivati sono pari circa a 68 miliardi di euro.

 

Secondo quanto emerge dal V Rapporto sullo stato di avanzamento della Legge obiettivo, elaborato dal Servizio Studi della Camera e aggiornato al 30 aprile 2010, il Programma comprende 348 opere per un valore complessivo di 358 miliardi di euro.

Il costo è riferito al Programma previsto nel DPEF 2010-2013, inclusi gli interventi della tabella 14 (manovra triennale) e della “Scheda Regioni Intese Generali quadro e gli aggiornamenti” relativi a richieste aggiuntive delle Regioni e a opere programmate negli Allegati Infrastrutture precedenti. Si tratta quindi di un insieme diverso da quello richiamato dal presente Allegato, che non tiene conto di tutte le opere richiamate, ma solo di quelle deliberate dal CIPE ovvero in avanzata fase istruttoria.

La razionalizzazione del PIS

Secondo quanto emerge dalla nota di sintesi, la dotazione infrastrutturale ottenuta grazie ad un decennio di operatività della Legge Obiettivo, permette l’adozione di una strategia di lungo periodo in grado di ottimizzare gli sforzi pubblici di investimento pagg. 195 e segg.,

Il patrimonio infrastrutturale ha infatti raggiunto i seguenti indicatori quantitativi:

 

Reti viarie, ferroviarie e metropolitane	Dati sulle nuove disponibilità
Salerno Reggio Calabria	240 Km aperti al traffico
Altri sistemi stradali	320 km
Assi ferroviari	133 Km
Reti metropolitane nuove	182 Km

 

Secondo la nota di sintesi, tale patrimonio dovrebbe produrre:

- una riduzione del 20% dei costi da congestione in ambito urbano:

- una riduzione di almeno il 30% dei costi da congestione per il traffico merci su strada;

- una riduzione significativa dei costo del trasporto pubblico delle famiglie;

- una riduzione sostanziale delle emissioni di CO2.

 

Mentre l’elenco delle opere prioritarie 2010-2013 è contenuto nella Tabella 2 dell’Allegato[1], la parte dell’Allegato relativa alle Strategie prevede 39 interventi completati o in avanzata fase realizzativa da concludere entro il 2020 pagg. 20-21:

1	tunnel del Brennero
2	tunnel del Frejus stradale e ferroviario
3	terzo valico dei Giovi
4	opere ferroviarie - galleria di base del Gottardo
5	asse ferroviario AV Milano-Venezia
6	nodo ferroviario di Genova
7	nodo ferroviario di Firenze
8	nodo ferroviario di Bari
9	nodo ferroviario di Palermo
10	nuovo asse ferroviario Napoli - Bari
11	adeguamento asse ferroviario Battipaglia-RC;
12	Pedemontana lombarda
13	BreBeMi
14	Tangenziale di Milano
15	terza corsia sull’asse autostrade Venezia-Trieste
16	collegamento asse autostradale e porto di Ancona
17	CISA
18	E45 e la E55 (Romea)
19	asse autostradale Cecina-Civitavecchia
20	asse autostradale Roma-Latina
21	variante di valico stradale Firenze Bologna
22	asse autostradale Salerno-Reggio Calabria
23	completamento tratti critici superstrada 106 Ionica
24	asse stradale Agrigento Caltanisetta
25	asse stradale Palermo-Agrigento
26	asse autostradale Catania-Siracusa
27	asse autostradale Ragusa-Catania
28	linea C della Metropolitana di Roma
29	Linee M1, M2, M3, M4 e M5 metro milanese
30	completamento rete metro regionale campana
31	piastra logistica di Civitavecchia
32	piastra logistica di Trieste
33	piastra logistica di Taranto
34	piastra logistica di Savona-Vado ligure
35	piastra logistica di Augusta
36	ponte sullo Stretto di Messina
37	hub di Fiumicino con nuovo aeroporto di Viterbo
38	aeroporto Malpensa con sistema metro milanese
39	rilancio del sistema idroviario padano veneto

 

Nella realizzazione del PIS si è tenuto conto dei seguenti fattori:

1) il livello dell’avanzamento progettuale tale da consentire l’immediata cantierizzazione dei lavori;

2) la continuità funzionale di alcune opere;

3) l’utilizzo di fondi da legge obiettivo legati a scadenze temporali obbligate;

4) l’attrazione di capitali privati;

5) il particolare livello di emergenza.

Si intende, inoltre, aprire un confronto con le Regioni sulle opere finora inserite nel Programma, al fine consentire l’individuazione, da parte di ciascuna regione, di un quadro di opere di “misurabile certezza” con riferimento alla:

§          copertura finanziaria;

§          completa disponibilità progettuale;

§          corretta rispondenza tra le finalità dell’intervento proposto e la reale esigenza della domanda di trasporto;

§          non rinviabilità dell’intervento.

Gli interventi che non rientreranno in questo quadro potranno essere attuati - secondo quanto emerge dalla nota di sintesi - unicamente al verificarsi di alcune condizioni (aumento della domanda, aumento delle disponibilità finanziarie, rivisitazione nel tempo dei programmi).

I soggetti che intereagiscono con il MIT

Il MIT, per espletare il proprio ruolo di soggetto preposto alla definizione delle linee strategiche nazionali e sovranazionali, propone una redifinizione dei ruoli e delle funzioni tra lo stesso MIT, il MEF e le società ed enti pubblici economici che attualmente dispongono delle risorse necessarie allo sviluppo infrastrutturale (Gruppo FS, ANAS, ENAC, ENAV e autorità portuali) pagg. 75-85. Viene, pertanto, proposto:

§          per il Gruppo FS una rivisitazione, di natura amministrativa, dei rapporti contrattuali con l’azionista-concedente (MIT e MEF);

§       per l’ANAS una redifinizione dei ruoli spettanti ai soggetti interessati (ANAS, MIT e MEF) ed una rilettura dei relativi rapporti.

Le riforme non rinviabili

Le riforme sostanziali individuate riguardano pagg. 87-111:

-          la liberalizzazione della rete ferroviaria comunitaria

-          una nuova offerta di mobilità urbana

-          l’interazione tra gli ambiti produttivi e la offerta trasportistica su ferro e su strada

-          l’abbattimento della incidenza del costo del trasporto e della logistica

-          una nuova organizzazione nella distribuzione delle merci

-          un abbattimento del costo delle opere

-          la riforma del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, anche in relazione al cd. federalismo fiscale e demaniale

-          l’avvio della realizzazione dei valichi ferroviari del Frejus, del Brennero, del Terzo Valico di Giovi

-          l’istituzione di Società di Corridoio cui affidare la gestione del “sistema Corridoio”

-          un nuovo rapporto tra concedente e concessionario, in particolare per il settore autostradale.

Si segnala inoltre l’importanza di ridurre il costo delle opere - notevolmente superiore a quello degli altri paesi europei - del 20 o 30% nel prossimo triennio, intervenendo con precise azioni, anche legislative, volte a:

§          garantire una misurabile certificazione della qualità progettuale;

§          imporre il vincolo della soglia massima del 2% del valore dell’opera per le opere compensative e del 5% per le mitigazioni ambientali;

§          anticipare la Conferenza dei Servizi sul progetto preliminare (PP);

§          ridefinire le modalità con cui vengono istruiti i progetti;

§          ridurre il tempo che intercorre tra l’esame del progetto da parte del CIPE e la consegna dei lavori che attualmente supera i 14 mesi;

§          rivisitare le procedure di affidamento delle opere anche attraverso approfondimento dei requisiti di idoneità tecnica ed economico-finanziaria dell’impresa (es. le imprese di costruzione che denunciano una bassa “performance” in termini di efficienza industriale). La PA dovrebbe dotarsi di un sistema di rating delle imprese gestito da società specializzate;

§          rafforzare il ruolo dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture;

§          ricorrere al Partenariato Pubblico Privato (PPP);

§          controllare il costo di un’opera a consuntivo e non solo nella fase di affidamento, inserendo un premio per il rispetto dei tempi contrattuali e dei costi dell’opera;

§          rafforzare la funzione di monitoraggio, già prevista dal d.lgs. 190/2002, della Struttura Tecnica di Missione, prevedendo che il superamento di determinate percentuali di incremento della spesa o un aumento dei tempi di realizzazione della infrastruttura comporti automaticamente controlli sulle attività gestionali della stazione appaltante.

Le risorse per il Mezzogiorno

Vengono proposti due percorsi volti a definire un nuovo processo gestionale per il Mezzogiorno  pagg. 137-142:

§          il primo metodologico;

§          il secondo con obiettivi legati ad una stretta correlazione funzionale tra il fattore temporale, finanziario e gestionale.

In merito al primo percorso si propone di:

1. definire una dettagliata analisi delle disponibilità finanziarie in competenza/cassa e nel tempo;

2. distinguere tutte le azioni in trasferimenti a fondo perduto e in investimenti, al fine di evitare il coinvolgimento dello Stato in operazioni di competenza non strategica;

3. sottoscrivere con tutte le regioni del Mezzogiorno un’unica Intesa Generale Quadro dalla quale emergano le opere con valenza nazionale e quelle con valenza regionale. Tale intesa dovrà contenere un Piano Fonti Impieghi in cui siano esplicitati gli impegni dell’organo centrale, dell’organo locale, della UE e dei privati;

4. identificare, nell’Intesa Generale Quadro Mezzogiorno, i Fondi PAR, i Fondi PON, i Fondi FESR, ed inserirli in un unico Fondo Triennale Mezzogiorno;

5. affrontare il tema della fruizione concreta delle infrastrutture realizzate nel 2001-2010, identificando una cluster analysis di determinati servizi e imponendo un obbligo di omogeneità degli stessi in modo da produrre un primo action plan per il Mezzogiorno.

6. inserire nella cluster analysis la distribuzione delle merci in ambito urbano, l’accesso ai centri sanitari, l’accesso ai centri delle attività del terziario, l’accesso ai nodi di interscambio modale.

7. costituire due Società operative:

- la Società del Corridoio 8;

- la Società di gestione dei porti transhipment di Taranto e di Gioia Tauro.

In merito al secondo percorso si intendono avviare i le seguenti opere:

1. il Ponte sullo Stretto e l’asse ferroviario Napoli-Bari;

2. l’adeguamento della tratta ferroviaria Battipaglia-RC;

3. il progetto per il collegamento ferroviario veloce Palermo-Catania;

4. la realizzazione o il completamento degli hub portuali/interportuali siciliani e pugliesi di Augusta, Taranto e Brindisi;

5. il completamento dell’asse stradale 131 (Carlo Felice), la Olbia - Sassari.

Tali interventi presentano un costo globale di circa 21 miliardi di euro. Per sostenere tale impegno finanziario occorrerà definire un nuovo quadro fonti impieghi che tenga conto delle risorse ancora disponibili (delibera CIPE 13 maggio 2010), delle risorse provenienti dagli artt. 1 e 46 del decreto legge 78/2010 (definanziamenti di leggi di spesa e rifinanziamento del fondo infrastrutture) e delle risorse provenienti dal recupero dei Fondi FAS.

L’avvio di tali opere infrastrutturali dovrà essere anche accompagnato da un’adeguata offerta logistica, in considerazione dell’esistenza, in molte aree del Mezzogiorno, di assi viari e ferroviari con una elevata capacità residua.

Quadro previsionale delle disponibilità

Rielaborazione della tabella di pag. 58

	Fonte	Importo
CENTRO   NORD	Art. 46 D.L. 78/2010 (revoca di mutui Cassa DD.PP. non interamente erogati)	870
	Delib. CIPE 13/5/2010 (disponibilità residua del Fondo Infrastrutture)	835
	Art. 47 D.L. 78/2010 (introiti derivanti dalla concessione di costruzione e gestione dell'autostrada del Brennero)	1.180
	Recuperi L. 166/2002 (comparto portuale)	700
	L.F. 2010 Tab. B	1.000
	Art. 15, co. 1, D.L. 78/2010 (pedaggiamento autostrade e raccordi autostradali in gestione diretta di ANAS)	700
	Fondi FAS	450
	Art. 4 del D.L. 40/2010 (revoca del finanziamento per la Metro di Parma)	50
	Totale Centro-Nord	5.785
SUD	Fondi FAS	2.550
	Fondi PAR	3.000
	Art. 4 del D.L. 40/2010 (revoca del finanziamento per la Metro di Parma)	25
	Art. 15, co. 1, D.L. 78/2010 (pedaggiamento autostrade e raccordi autostradali in gestione diretta di ANAS)	3.800
	Fondo TEN-T	1.091
	Totale Sud	10.466
UE	Fondi PON	2.698
	Totale UE	2.698
Totale risorse disponibili		18.949

N.B. Si noti che la tabella di pag. 58 è riprodotta anche a pag. 203, così come le considerazioni di pag. 48 sono riproposte a pag. 198.

 

Relativamente all’art. 46 del D.L. 78/2010 (conv. dalla L. 122/2010). si fa notare che il comma 3 dispone che il CIPE destini le risorse derivanti dalla revoca dei mutui al PIS, con priorità al finanziamento del MO.S.E., ma nel limite massimo di 400 milioni di euro.

Relativamente alla disponibilità residua del Fondo Infrastrutture, istituito dall’art. 6-quinquies del D.L. 112/2008 (conv. dalla L. 133/2008), si fa notare che l’importo indicato è uguale a quello risultante dalla tabella di pag. 57, mentre differisce dall’importo di 864 milioni di euro indicato a pag. 48.

Il riferimento all’art. 47 del D.L. 78/2010 (conv. dalla L. 122/2010) sembra riguardare l'affidamento della concessione di costruzione e gestione dell'autostrada del Brennero previsto dal comma 1, lett. b), dell’articolo 47.

La stessa norma prevede che il relativo bando debba prevedere un versamento annuo di 70 Meuro da parte del concessionario, a partire dalla data dell'affidamento e fino a concorrenza del valore di concessione, che viene versato all'entrata del bilancio dello Stato.

Relativamente alle risorse provenienti dalla L. 166/2002, che secondo quanto affermato a pag. 48 deriverebbero dal “comparto portuale”, si ricorda che l’art. 36 di tale legge ha autorizzato limiti di impegno quindicennali per complessivi 100 Meuro al fine del proseguimento del programma di ammodernamento e riqualificazione delle infrastrutture portuali.

Quanto alla tabella B della legge finanziaria 2010 (L. 191/2009) la somma indicata corrisponde allo stanziamento previsto per il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti per l’anno 2012.

L’importo derivante dall’introduzione di pedaggi nella rete ANAS, previsto dall’art. 15, comma 1, del D.L. 78/2010, è stimato in 4.500 Meuro, che vengono ripartiti per circa l’85% (3.800 Meuro) al Sud e per il restante 15% (700 Meuro) al Centro-Nord.

Per quanto riguarda le stime relative ai fondi FAS (Fondo aree sottoutilizzate), l’importo di 2.550 Meuro, indicato come “Fondi FAS” destinati al Centro-Nord nella tabella di pag. 58 sembrerebbe essere riferito al Sud, in quanto corrisponde esattamente all’85% dei complessivi 3.000 Meuro che, secondo la tabella di pag. 58, derivano dal FAS. Per tale motivo nella tabella precedente tale importo è stato ricollocato tra le risorse destinate al Sud.

Relativamente ai fondi FAS, nonché per i fondi PAR (Piani Attuativi Regionali), si fa notare che nulla viene detto sulle modalità con cui tali importi sono stati stimati. Si legge unicamente, a pag. 58, che il quadro ricognitivo delle disponibilità è stato costruito sulla base delle disponibilità “derivanti dal possibile ricorso a Fondi FAS e Fondi PAR”.

Sembrerebbe pertanto opportuno un chiarimento al riguardo.

Si fa notare che l’importo complessivamente derivante dalla revoca del finanziamento per la cd. Metro di Parma («Sistema di trasporto rapido di massa a guida vincolata per la città di Parma»), pari a 75 Meuro (distribuiti per due terzi al Centro-Nord), corrisponde a quanto indicato a pag. 48.

Per quanto riguarda il Fondo TEN-T (Trans-European Networks – Transport, vale a dire Rete transeuropea di trasporto) si fa notare che nella tabella di pag. 58 viene indicato un importo di 1.100 Meuro, che però non corrisponde all’importo di 1.091,483 indicato nella tabella di pag. 73. Nella tabella precedente si è scelto di fare riferimento al valore (approssimato a 1.091) riportato nella tabella di pag. 73.

Quanto ai Fondi PON (Programmi Operativi Nazionali) l’importo di 2.697 Meuro indicato nella tabella di pag. 58 deriva da un arrotondamento non corretto, essendo 2.697,7 Meuro (quindi arrotondato a 2.698) l’importo indicato nel totale della prima tabella di pag. 68.

 

Passando al totale delle risorse disponibili si osserva che l’importo indicato nella tabella di pag. 58 (pari a 18.927 Meuro) non corrisponde alla somma delle voci indicate nella medesima tabella. Tale somma è invero pari a 18.957. Scontando da tale importo le correzioni motivate in precedenza per i fondi PON e TEN-T si perviene ad un totale di 18.949 Meuro.

 

Tali disponibilità vanno rapportate al fabbisogno complessivo necessario “per dare avvio e continuità alle scelte strategiche definite nel prossimo triennio”, che ammonta, secondo quanto indicato a pag. 54 e a pag. 202, a 64,8 miliardi di euro.

Tale fabbisogno deriva dalla somma dei totali delle tabelle relative al Centro-Nord e al Mezzogiorno presentate alle pagg. 49-52 e alle pagg. 199-201.

Si fa però notare che l’importo del fabbisogno per le opere del centro-nord, indicato in 47.459 Meuro nella tabella di pagg. 52 e 201, non corrisponde alla differenza tra il costo e le disponibilità indicati nella tabella medesima (l’operazione algebrica dà come risultato 48,2 miliardi di euro).

 

Si segnala inoltre che la somma indicata a pag. 49 e pag. 198 dovrebbe essere pari a 7.980 Meuro. anziché 8.009 Meuro.

Le tabelle alle pagg. 49-52 e alle pagg. 199-201 dovrebbero, presumibilmente, coincidere con la tabella 2 delle opere prioritarie. Si segnalano al riguardo le seguenti differenze:

	Costo	Finanziamenti disponibili	Ulteriori esigenze
tab. pag.49-52	104,6	37,15	67,45
Tabella 2	109,4	39,2	70,1

Le tabelle allegate

La tabella 1 Programma delle Infrastrutture Strategiche - Aggiornamento Luglio 2010 contiene l’elenco di tutti gli interventi compresi nel PIS ed il relativo quadro finanziario (costo, disponibilità e fabbisogno residuo).

Il costo totale delle opere indicato dalla tabella 1 è pari a 231,6 miliardi di euro (+ 11,6 mld rispetto allo scorso anno), di cui 90,1 disponibili e 141,5 ancora da reperire.

Si ricorda infatti che il precedente Allegato 2010-2013 prevedeva, considerando le opere in corso di istruttoria presso il MIT e le opere in attesa di perfezionamento della documentazione progettuale, un valore del programma pari a circa 220 miliardi di euro (tabella 8), di cui 116,8  miliardi di euro di opere già deliberate dal CIPE.

Le nuove opere inserite nell’Allegato in esame riguardano la Piattaforma logistica di Trieste per un valore pari a 110 milioni di euro.

Si segnala peraltro che la Tabella 1 non è confrontabile con l’analoga tabella 8 dello scorso anno. Conseguentemente, occorrerebbe chiedere al governo una tavola di raffronto.

Nella tabella 2 Infrastrutture Strategiche – Quadro programmatico prioritario 2010-2013 sono inserite le opere prioritarie da avviare, da cantierare e, ove possibile, completare. Tali opere sono coerenti ai criteri indicati nella seduta del CIPE del 13 maggio 2010, relativamente alla destinazione del residuo del Fondo Infrastrutture.

Il costo totale delle opere indicato dalla tabella 2 è pari a 109,4 miliardi di euro, di cui 39,2 disponibili e 70,1 ancora da reperire.

Nella tabella 3 Programma delle Infrastrutture Strategiche – Opere non comprese nella tabella 2 sono riportate le altre opere, cioè le opere che non potranno essere realizzate entro il 2013, le opere completate, già cantierate o comunque avviate, le opere con prevalente valenza regionale e le opere che ad oggi registrano un insufficiente avanzamento progettuale.

L’importo globale di tali interventi è pari a 122,2 miliardi di euro, di cui 50,9 disponibili e 71,4 ancora da reperire.

Si fa quindi notare che la tabella 1 corrisponde alla sommatoria delle tabelle 2 e 3.

Si fa inoltre osservare che i totali testé citati non corrispondono a quelli indicati alle pagg. 25-26 e 211.

La tabella 4 Opere di valenza regionale realizzabili entro il 2013 elenca le opere, già comprese nella tabella 3, di valenza regionale che hanno già coperture diverse da fonte pubblica nazionale e che possono rientrare nella tabella 2 solo a seguito di coinvolgimento finanziario delle Regioni. Il costo totale delle citate opere è di 20,1 miliardi di euro, di cui 4,4 disponibili e 15,6 da reperire.

In merito alle opere regionali, l’Allegato dello scorso anno recava (tab. 13) l’aggiornamento delle opere regionali da avviare entro il 2013, nonché (tab. da pag. 141 a 178) i singoli interventi suddivisi per regione. Il riepilogo sulle intese generali quadro del presente Allegato (pagg. 23-40) non è però confrontabile con i predetti dati e non riporta i costi degli interventi.

Nella tabella 5 è riportato lo stato attuativo dei progetti approvati dal CIPE. Il valore complessivo di tale opere è di 130,7 miliardi di euro.

Anche in tale caso si osserva che la Tabella 5 non è confrontabile con la citata tabella 8 dello scorso anno che reca la colonna del deliberato CIPE. Conseguentemente, occorrerebbe chiedere al governo una tavola di raffronto.

La tabella 6, infine, elenca i progetti inoltrati alla Struttura Tecnica di Missione (STM) in avanzata fase istruttoria per un valore pari a 11,7 miliardi di euro.

L’importo corrispondente nell’Allegato dello scorso anno era pari a 28 mld per i progetti preliminari e 11 per quelli definitivi (tab. 8).

Servizio Studi – Dipartimento Ambiente

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