20 settembre 2010			n.220/0
	Rifiuti Schema di D.Lgs. n. 250 (dir. 2008/98/CE) Elementi per l’istruttoria normativa

 

 

Contenuto

Lo schema di decreto legislativo, predisposto ai sensi dell’allegato B della legge n. 88 del 2009 (legge comunitaria 2008), recepisce la direttiva 2008798/CE relativa ai rifiuti, attraverso modifiche e integrazioni alla Parte quarta (Norme in materia di gestione dei rifiuti e di bonifica dei siti inquinati) del d.lgs. 152/2006 (Codice ambientale).

Si ricorda che il recente d.lgs. 128 del 2010 ha modificato le parti Prima (Disposizioni comuni e principi generali), Seconda (Procedure per la valutazione ambientale strategica - VAS, per la valutazione d'impatto ambientale - VIA e per l'autorizzazione ambientale integrata - IPPC) e Quinta (Norme in materia di tutela dell'aria e di riduzione delle emissioni in atmosfera) del medesimo provvedimento in attuazione della delega contenuta nell’articolo 12 della legge n. 69 del 2009.

Si ricorda inoltre che il governo ha presentato alle Camere per l’espressione del prescritto parere lo schema di decreto legislativo - predisposto ai sensi dell'allegato B della legge 96/2010 (comunitaria 2009) - di recepimento della direttiva 2008/105/CE relativa a standard di qualità ambientale nel settore della politica delle acque e della direttiva 2009/90/CE sull’analisi chimica ed il monitoraggio dello stato delle acque. Anche tale schema novella alcuni articoli ed allegati del Codice, (con il quale è stata recepita, tra l’altro, la direttiva quadro sulle acque 2000/60/CE) e, in particolare, quelli relative alla tutela delle acque dall'inquinamento.

Secondo quanto emerge dalla relazione illustrativa, il provvedimento nasce dall’esigenza di ottimizzare nel complesso le disposizioni della normativa sui rifiuti, senza peraltro modificarne la struttura essenziale e le disposizioni principali. Esso mira, anche attraverso un rafforzamento della gerarchia del trattamento dei rifiuti e l’introduzione di misure da adottare per la prevenzione dei rifiuti, a ridurre, in conformità alla strategia europea sulle risorse, gli impatti ambientali derivanti dalla produzione e dalla gestione dei rifiuti e a controllarne, attraverso il sistema di tracciabilità dei rifiuti (Sistri), la tracciabilità, al fine di prevenire la gestione illegale dei rifiuti.

Lo schema si compone di 34 articoli e 5 allegati (che sostituiscono i corrispondenti allegati alla parte IV del Codice, ad eccezione dell’allegato L, che è nuovo).Sono invece abrogati gli allegati A, G ed H alla luce della nozione “aperta” di rifiuto recata dal nuovo testo e tenuto conto del fatto che la definizione di rifiuto pericoloso rinvia alle caratteristiche di pericolo recate dall’allegato I.

Le principali novità riguardano:

•  la definizione di sottoprodotto, (già prevista dall'ordinamento nazionale) che viene resa più aderente al disposto comunitario;

•   il riutilizzo di terre e rocce da scavo che, se il materiale di risulta non è contaminato, viene considerato un sottoprodotto e può essere riutilizzato in loco;

•   la definizione di CDR, volta a consentire la produzione di energia dai rifiuti, considerando quindi il rifiuto non più uno scarto ma una risorsa economica, con vantaggi sia in termini ambientali che di bolletta energetica;

•   la codificazione del sistema di tracciabilità dei rifiuti–Sistri, attraverso l’inquadramento nell’ambito normativo europeo del provvedimento istitutivo del sistema. Il decreto definisce inoltre le sanzioni per l’inosservanza delle previsioni relative al Sistri che non potevano essere contenute nel decreto ministeriale istitutivo;

•   la definizione di obiettivi di recupero di alcuni materiali: per vetro, carta, plastica e metalli viene fissata al 2020 una soglia tassativa minima di recupero, il 50%;

•   una gerarchia dei rifiuti, con un ordine di priorità che prevede la prevenzione, cioè misure che riducono la quantità di rifiuti anche attraverso il riutilizzo dei prodotti o l’estensione del loro ciclo di vita; la preparazione per il riutilizzo, ovvero le operazioni di controllo, pulizia e riparazione attraverso cui i prodotti o componenti di prodotti diventati rifiuti sono preparati in modo da poter essere reimpiegati senza altro pretrattamento; il riciclaggio, il recupero (ad esempio di energia, quando cioè i rifiuti svolgono un ruolo utile sostituendo altri materiali) e lo smaltimento. La direttiva sottolinea che, nell’applicare questa gerarchia, gli Stati membri devono adottare misure volte a incoraggiare le opzioni che danno il miglior risultato ambientale complessivo.

 

In particolare, il nuovo testo degli artt. 177-178 – riguardante le finalità e  i principi in materia di rifiuti non si discosta, nella sostanza, da quello vigente e consente di recepire il dettato dell’art. 1 e del secondo par. dell’art. 4 della direttiva. Si segnalano l’introduzione del principio di sostenibilità e l’assoggettamento della gestione dei rifiuti a criteri di fattibilità tecnica ed economica.

L’art. 178-bis introduce, recependo l’art. 8 della direttiva, disposizioni finalizzate a consentire l’applicazione (facoltativa) del principio della responsabilità estesa del produttore del prodotto, secondo cui il produttore deve essere responsabile di tutte le varie fasi di gestione del prodotto e quindi anche del rifiuto che ne deriva. Lo stesso articolo reca la definizione di produttore del prodotto, che viene inteso come “qualsiasi persona fisica o giuridica che professionalmente sviluppi, fabbrichi, trasformi, tratti, venda o importi prodotti”. Il comma 4 prevede quindi la possibilità, per i decreti attuativi, di addossare i costi della gestione dei rifiuti parzialmente o interamente al produttore del prodotto causa dei rifiuti. Nel caso il produttore partecipi parzialmente, il distributore concorre fino all'intera copertura dei costi.

Il nuovo testo dell’art. 179 introduce in modo esplicito la citata gerarchia del trattamento dei rifiuti, in linea con quanto previsto dall’art. 4, par. 1, della direttiva. Ai sensi del comma 6, le misure dirette al recupero dei rifiuti mediante la preparazione per il riutilizzo, il riciclaggio o ogni altra operazione di recupero di materia, sono adottate con priorità rispetto all'uso dei rifiuti come fonte di energia.

Le principali modifiche all’art. 180 riguardano l’adozione, da parte del Ministero dell’ambiente, di un programma nazionale di prevenzione dei rifiuti e delle indicazioni per l’integrazione nei piani regionali di gestione dei rifiuti.

Il nuovo articolo 180-bis impone:

§      alle pubbliche amministrazioni, la promozione di iniziative volte a favorire il riutilizzo dei prodotti e la preparazione per il riutilizzo dei rifiuti;

§      al Ministero dell'ambiente, di adottare misure per la promozione del riutilizzo dei prodotti e della preparazione per il riutilizzo dei rifiuti, anche attraverso l'introduzione della responsabilità estesa del produttore.

Il nuovo testo dell’art. 181 prevede, al fine di recepire l’art. 11 della direttiva:

§      la fissazione, da parte delle regioni, dei criteri con i quali i comuni provvedono a realizzare la raccolta differenziata[1];

§      la realizzazione entro il 2015 della raccolta differenziata almeno per carta, metalli, plastica e vetro;

§      l’introduzione di precisi obiettivi quantitativi (in termini di peso) relativi alla preparazione per il riutilizzo e il riciclaggio/recupero di rifiuti, da raggiungere entro il 2020.

Le modifiche all’art. 182 sono per lo più finalizzate a migliorare il testo o ricollocarlo in altri articoli.

L’art. 182-bis prevede che lo smaltimento dei rifiuti ed il recupero dei rifiuti urbani non differenziati siano attuati con il ricorso ad una rete integrata ed adeguata di impianti, che garantisca i principi di autosufficienza e prossimità.

Il successivo art. 182-ter prevede l’adozione da parte di regioni, province autonome, comuni e ATO di misure volte ad incoraggiare, per i rifiuti organici:

§         la raccolta separata, finalizzata a compostaggio e digestione dei medesimi;

§         il trattamento degli stessi, in modo da realizzare un livello elevato di protezione ambientale;

§         l’utilizzo di materiali sicuri per l’ambiente ottenuti dai medesimi rifiuti, ciò al fine di proteggere la salute umana e l’ambiente.

Il nuovo art. 183 è volto a rendere le definizioni conformi a quelle previste dall’art. 3 della direttiva.

Una delle modifiche più rilevanti è senz’altro costituita dalla nuova nozione di “rifiuto”. Pur restando inalterato il concetto di “disfarsi” nelle tre declinazioni («si disfi o abbia l’intenzione o abbia l’obbligo di disfarsi»), viene eliminata la seconda condizione prevista dalla normativa vigente, vale a dire l’inserimento nell’elenco delle categorie di rifiuti previsto dal vigente Allegato A (che viene quindi abrogato).

Il comma 5 dell’art. 184 chiarisce che l’elenco dei rifiuti di cui all’Allegato D è vincolante per quanto concerne la determinazione dei rifiuti da considerare pericolosi. Relativamente alla miscelazione dei rifiuti pericolosi, l’art. 187 conferma il divieto di miscelazione, introducendo:

§         la specificazione che la miscelazione comprende la diluizione di sostanze pericolose;

§         l’aggiunta di due condizioni da rispettare per poter procedere alla miscelazione: che la miscelazione sia effettuata da ente o impresa autorizzata e che sia conforme alle migliori tecniche disponibili.

Per effetto della modifica al comma 3, lettera b), dell’art. 184, dell’abrogazione dell’art. 186 e della riscrittura dell’art. 185, viene delineata una nuova disciplina per le terre e rocce da scavo finalizzata a consentirne il riutilizzo. Il nuovo art. 184-bis prevede quindi una disciplina definitoria per i sottoprodotti finalizzata a stabilire regole più semplici per il riuso. L’art. 184-ter, disciplina la cessazione della qualifica di rifiuto, mentre l’art. 185 elenca le sostanze escluse dal campo di applicazione della disciplina dei rifiuti.

Gli artt. 15 e 16 dello schema si occupano degli adempimenti documentali, integrandoli e adattandoli sia all’art. 17 della direttiva che prevede la tracciabilità per i rifiuti pericolosi, che al DM 17 dicembre 2009 con il quale è stato istituito il SISTRI. Da qui le nuove formulazioni degli artt. 188 (Responsabilità della gestione dei rifiuti), 188-bis (Controllo della tracciabilità dei rifiuti), 188-ter (Sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti - Sistri), 189 (Catasto dei rifiuti), 190 (Registri di carico e scarico), 193 (Trasporto dei rifiuti) e 194 (Spedizioni transfrontaliere).

All’art. 195 sono introdotte ulteriori competenze in capo allo Stato, relative alla definizione di linee guida, sentita la Conferenza Unificata, sui contenuti minimi delle autorizzazioni, nonché sulle attività di recupero energetico dei rifiuti. Ai sensi dell’art. 197 alle Province sono attribuiti controlli periodici sugli enti e le imprese che producono rifiuti pericolosi e le imprese che raccolgono/trasportano rifiuti a titolo professionale. Il nuovo testo dell’art. 199 in materia di Piani regionali si caratterizza per alcune novità volte a completare il recepimento della direttiva in materia di partecipazione del pubblico.

All'art. 201 l’attività di recupero viene ricompresa nella gestione integrata dei rifiuti urbani,mentre gli artt. 208, 209 e 211 recano – rispettivamente - modifiche in materia di autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento; di recupero dei rifiuti e rinnovo delle autorizzazioni alle imprese in possesso di certificazione ambientale; nonché di autorizzazione di impianti di ricerca e di sperimentazione.

Viene parzialmente modificato l'art. 212 al fine di chiarire le modalità operative dell'Albo nazionale gestori ambientali. Sono quindi modificate le procedure semplificate di cui agli artt. 214, 215 e 216.

L’art. 216-bis introduce, recependo l’art. 21 della direttiva, disposizioni relative alla gestione degli oli usati mentre, ai sensidell’articolo 216-ter, alla Commissione europea dovranno essere trasmessi, a cura del Ministero dell’ambiente: i piani di gestione e i programmi di prevenzione; le informazioni sull’applicazione della direttiva; gli obiettivi relativi alla preparazione per il riutilizzo e al riciclaggio di rifiuti; la Parte IV del d.lgs. 152/2006, nonché i provvedimenti inerenti la gestione dei rifiuti.

Il nuovo testo dell’art. 255 modifica il regime sanzionatorio nel caso di abbandono di rifiuti. Le modifiche all’art. 255 e i nuovi articoli 260-bis e 260-ter introducono il sistema sanzionatorio relativo al funzionamento del SISTRI e per l’adeguamento all’art. 36 della direttiva che prevede l’adozione, da parte degli Stati membri, di sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive. Il nuovo testo dell’art. 258 relativo alla violazione degli obblighi di comunicazione, di tenuta dei registri obbligatori e dei formulari, riguarda prevalentemente i soggetti che possono, su base volontaria, non aderire al SISTRI. Gli articoli aggiuntivi 264-bis, 264-ter e 264-quater contengono alcune disposizioni di coordinamento ed alcune abrogazioni necessarie a seguito dell’istituzione del SISTRI.

L’articolo 34 dello schema reca, infine, norme transitorie ed alcune abrogazioni.

Relazioni e pareri allegati

Il testo è corredato della relazione illustrativa, analisi tecnico-normativa, analisi di impatto della regolamentazione e parere favorevole della Conferenza unificata.

Si osserva, al riguardo, che il testo trasmesso non reca le modifiche proposte dalla Conferenza sulle quali il governo si è espresso favorevolmente.

Conformità con la norma di delega

La direttiva quadro 2008/98/CE si propone di favorire l’avvicinamento dell’Unione europea a quella che viene definita la “società del riciclaggio”, caratterizzata dalla limitazione della produzione di rifiuti e dall’utilizzazione dei rifiuti come risorse; impostazione che, in linea con l’art. 174, par. 1, del Trattato sulla Comunità europea, persegue l’obiettivo di ridurre al minimo le conseguenze negative sulla salute umana e sull’ambiente. Rispetto alla precedente direttiva sui rifiuti 2006/12/CE, si accentua quindi un approccio basato sulla tracciabilità dell’intero ciclo di vita dei prodotti e dei materiali, anziché incentrato unicamente sulla fase in cui essi diventano rifiuti.

La nuova direttiva conferma il tradizionale principio «chi inquina paga». Il produttore di rifiuti e il detentore di rifiuti devono quindi gestire i rifiuti, secondo il diritto comunitario, in modo da garantire un livello elevato di protezione dell’ambiente e della salute umana.

Il termine per il recepimento della direttiva 2008/98/CE da parte degli Stati membri è fissato al 12 dicembre 2010.

Ai fini del recepimento della direttiva nell'ordinamento nazionale, essa è stata inclusa nell'allegato B della legge 88/2009 (legge comunitaria 2008).

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il provvedimento è riconducibile alla materia “tutela dell’ambiente”, riservata alla competenza esclusiva dello Stato.

Impatto sui destinatari delle norme

Destinatari dell’intervento sono tutti i soggetti (autorità pubbliche e soggetti privati) che producono o gestiscono rifiuti. Attraverso l’introduzione della responsabilità estesa del produttore l’intervento legislativo ha effetti sui soggetti che progettano e producono prodotti, successivamente destinati a diventare rifiuti.

Formulazione del testo

Si osserva che il testo trasmesso alle Camere risale allo scorso mese di aprile e non reca pertanto gli aggiornamenti normativi intervenuti successivamente, a partire dal d.lgs. 128/2010 (correttivo al Codice ambiente)[2].

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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File: Am0161a.doc