16 novembre 2009		n. 244/0
Norme concernenti la realizzazione di opere pubbliche infrastrutturali di costo inferiore a 5 milioni di euro A.C. 2233 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

 

Contenuto

La pdl in esame – secondo quanto emerge dalla relazione illustrativa - è volta a sostenere, anche ai fini di favorire la ripresa dell'economia stessa, il rilancio non solo delle grandi opere pubbliche, ma anche di quelle di valore decisamente più modesto, in grado di migliorare la rete infrastrutturale nei singoli comuni.

 

In particolare, la proposta di legge – composta da un articolo unico - prevede che, previo atto di indirizzo delle competenti Commissioni parlamentari, il Governo individui le opere infrastrutturali pubbliche, o cofinanziate da soggetti privati, di minori dimensioni, prioritariamente destinate alla tutela dell'ambiente e alla riqualificazione urbanistica e viaria (comma 1, primo periodo).

 

Si ricorda che tale procedura, basata su un atto di indirizzo parlamentare, è già presente nel nostro ordinamento. I commi 28 e 29 dell'art. 1 della legge n. 311/2004 (cd. legge mancia) avevano previsto la concessione di contributi statali per il finanziamento di interventi diretti a tutelare l'ambiente e i beni culturali, e comunque a promuovere lo sviluppo economico e sociale del territorio. Il Ministro dell'economia e delle finanze individua, in coerenza con apposito atto di indirizzo parlamentare, gli interventi e gli enti destinatari dei contributi. Tali commi sono stati abrogati a decorrere dal 1° agosto 2008, dall'art. 3, comma 24, della legge finanziaria 2008, come modificato dall'art. 47 del decreto-legge n. 248/2007.

La norme, peraltro, sembra sostanzialmente riprodotta dall’art. 13, comma 3-quater del decreto legge n. 112/2008, che prevede l'istituzione, presso il Ministero dell'economia e delle finanze, di un Fondo (con una dotazione di 60 milioni di euro per il 2009, 30 milioni di euro per ciascuno degli anni del biennio 2010-2011) per la concessione di contributi, da ripartire con decreto ministeriale, previo atto di indirizzo delle Commissioni parlamentari competenti per i profili finanziari, per interventi realizzati dagli enti destinatari nei rispettivi territori per il risanamento ed il recupero dell'ambiente e lo sviluppo economico dei territori stessi. Tale stanziamento, per un importo pari a 60 milioni di euro insiste ora sul capitolo 7471 “Fondo per la concessione di contributi relativi agli interventi da realizzare dagli enti locali per la tutela dell'ambiente e la protezione e lo sviluppo del territorio”, riferibile alla missione 18 (Sviluppo sostenibile e tutela del territorio e dell'ambiente) e non alla missione 19 come il precedente finanziamento.

La medesima procedura è stata utilizzata anche per finanziare Interventi di adeguamento antisismico degli edifici del sistema scolastico ai sensi dell’ l’art. 2, comma 1-bis del decreto legge n. 137/2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 169/2008. In data 23 dicembre 2008, le Commissioni riunite V (bilancio) e VI (Finanze) della Camera dei deputati hanno approvato la risoluzione[1] di indirizzo al governo per l’assegnazione dei contributi.

In merito, invece, al contenuto della pdl, volta a rilanciare le opere pubbliche infrastrutturali di modesto valore, si ricorda che nel DPEF 2010-2013, Allegato II, relativo al Programma delle infrastrutture strategiche (PIS), le Tabelle 11 e 12 recanti gli “Interventi Fondo infrastrutture quadro di dettaglio della delibera del 6 marzo 2009” indicano risorse pari a 815 milioni di euro da destinare alla realizzazione di opere medio piccole nel Mezzogiorno. Il CIPE, con la delibera del 6 novembre 2009, ha quindi assegnato per la prima fase attuativa di tali opere minori e per interventi finalizzati al supporto dei servizi di trasporto nel Mezzogiorno una prima tranche di 413 milioni di euro.

In materia di provvedimento volti ad agevolare la realizzazione di piccole opere si ricordano, poi, le disposizioni dell’art. 23 del decreto legge n. 185/2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 2/2009, che autorizzano gruppi di cittadini organizzati a formulare all'ente locale territoriale competente proposte operative di pronta realizzabilità per l’esecuzione di microprogetti di arredo urbano o di interesse locale. I costi di realizzazione sono, in questo caso, a carico dei proponenti che usufruiscono, però, di alcune detrazioni fiscali.

Si ricorda, infine, che la mozione 1-00120[2] (primo firmatario On. Cota), presentata il 16 febbraio 2009 ha impegnato il governo, fra l’altro, ad adottare interventi immediati per risollevare il settore delle opere pubbliche, impegnandosi a destinare almeno 10 miliardi di euro ad un piano di rilancio delle opere infrastrutturali piccole e medie, di importo dei lavori inferiore alla soglia comunitaria, attraverso norme idonee a permettere un'accelerazione dell'iter di approvazione delle opere e una semplificazione delle procedure di appalto;

 

L'individuazione delle opere viene effettuata entro il 30 giugno di ogni anno con delibera del CIPE, sentita la Conferenza unificata, previa verifica dell'effettivo rispetto delle modalità previste (comma 1, secondo periodo), tramite il loro inserimento in un elenco, formulato su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentito il Ministro dell'economia e delle finanze, contenente l'indicazione degli stanziamenti necessari per la realizzazione delle opere, nonché degli eventuali altri contributi statali concessi per il finanziamento dei relativi interventi, unitamente all'eventuale cofinanziamento regionale, locale o dei soggetti privati.

 

Nell'individuare le opere il Governo procede secondo finalità di riequilibrio socio-economico fra le aree del territorio nazionale (comma 1, terzo periodo).

 

Ai sensi del successivo comma 2, le norme in commento si applicano alle opere infrastrutturali che comportano un impegno di spesa complessivo non superiore a 5 milioni di euro.

 

Il comma 3 prevede quindi che le risorse necessarie vengono determinate in sede di legge finanziaria.

 

I commi 4 e 5 prevedono infine chelo schema dell'elenco sia trasmesso alle Camere per il parere e che per la realizzazione delle opere individuate dal CIPE si applichino, in quanto compatibili, le disposizioni del codice dei contratti pubblici di cui aldecreto legislativo n. 163/2006 (Codice dei contratti pubblici), concernenti i lavori relativi alle infrastrutture strategiche.

Si ricorda che la legge 21 dicembre 2001, n. 443 (c.d. legge obiettivo), con il relativo d.lgs. n. 190/2002 (ora trasfuso nel citato d.lgs. n. 163/2006), ha introdotto una legislazione speciale volta ad accelerare - anche in deroga alla legge quadro sui lavori pubblici - le procedure per la programmazione, il finanziamento e la realizzazione delle infrastrutture strategiche e di preminente interesse nazionale, con l’obiettivo di superare il ritardo infrastrutturale del Paese. In questo quadro:

§       interviene sui meccanismi decisionali, sui tempi e sulle procedure di approvazione dei progetti, di svolgimento delle gare e di affidamento dei lavori, puntando su una forte responsabilizzazione dell’esecutivo e sull’introduzione di strumenti di negoziazione preventiva fra amministrazione centrale e regioni, al fine di pervenire ad una scelta condivisa quale precondizione politica della realizzazione dell’intervento;

§       introduce una programmazione annuale delle infrastrutture strategiche, affidata al Governo, ma nel rispetto delle competenze costituzionalmente attribuite alle regioni;

§       stabilisce che l’individuazione delle opere sia effettuata mediante un Programma delle infrastrutture strategiche (PIS), predisposto dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, d'intesa con i Ministri competenti e le regioni o province autonome interessate, a sua volta inserito, previo parere del CIPE e d’intesa della Conferenza unificata, nel DPEF, con l'indicazione dei relativi stanziamenti. Pertanto, lo stesso Parlamento si pronuncia sul programma in sede di esame del DPEF.

 

Quanto al coinvolgimento delle regioni, si ricorda che la procedura di approvazione del Programma prevede che il Ministero concluda un’Intesa generale quadro con ciascuna regione per l’individuazione delle opere strategiche, nonché l’intesa della Conferenza unificata in sede di approvazione del Programma generale e del suo inserimento nel DPEF.

Gli interventi previsti dal Programma sono automaticamente inseriti nelle intese istituzionali di programma e negli accordi di programma quadro nei comparti idrici ed ambientali, ai fini della individuazione delle priorità e ai fini dell'armonizzazione con le iniziative già incluse nelle intese e negli accordi stessi, con le indicazioni delle risorse disponibili e da reperire, e sono compresi di volta in volta nella citata Intesa generale quadro avente validità pluriennale tra il Governo e ogni singola regione o provincia autonoma, al fine del congiunto coordinamento e realizzazione delle opere.

 

Relazioni allegate

La proposta è corredata della relazione illustrativa.

Necessità dell’intervento con legge

La proposta di legge interviene su una materia già disciplinata da fonti di rango legislativo e, in particolare, dal codice dei contratti pubblici (d. lgs. n. 163 del 2006).

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La sentenza n. 303 del 2003 ha chiarito che predisporre un programma di infrastrutture pubbliche e private è attività che non mette capo ad attribuzioni legislative esclusive dello Stato, ma che può coinvolgere anche potestà legislative concorrenti (governo del territorio, porti e aeroporti, grandi reti di trasporto, distribuzione nazionale dell'energia, etc.). Per giudicare se una legge statale che occupi questo spazio sia invasiva delle attribuzioni regionali o non costituisca invece applicazione dei principi di sussidiarietà e adeguatezza diviene elemento valutativo essenziale la previsione di un’intesa fra lo Stato e le regioni interessate, alla quale sia subordinata l’operatività della disciplina. La Corte richiama quindi il principio di leale collaborazione, che deve trovare nell’intesa e nelle norme procedimentali uno strumento privilegiato.

 

A rafforzare la lettura della sentenza n. 303 alla luce del ruolo imprescindibile del principio di leale collaborazione, sembra contribuire anche il modo in cui la Corte sottopone a scrutinio le procedure di superamento del dissenso regionale previste dalla legislazione speciale sulle infrastrutture strategiche, e in particolare dal decreto legislativo n. 190 del 2002 (ora confluito nel Codice dei contratti pubblici). Infatti, nell’approvazione (e quindi anche nella localizzazione) di progetti di opere di interesse nazionale o internazionale alle regioni è offerta “la possibilità di rappresentare il loro punto di vista e di motivare la loro valutazione negativa sul progetto”, ma allo Stato non può essere inibita la possibilità di procedere ugualmente, superando il dissenso regionale. Invece, nelle opere in cui l’interesse regionale è “concorrente” con quello statale, i poteri della regione di bloccare l’approvazione del progetto appaiono maggiori.

Con riferimento alle opere per le quali l’interesse nazionale sia concorrente con quello regionale, secondo la Corte, è attraverso l’intesa e quindi sulla base della leale collaborazione che occorre procedere, caso per caso, alla classificazione delle opere.

Analoghe considerazioni sono espresse nelle successive sentenze (vedi, fra le altre, sentenze nn. 214 del 2006 e 401 del 2007).

 

Compatibilità comunitaria

Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

 

Il 30 settembre 2009 la Commissione ha presentato un piano d’azione (COM(2009)490), relativo al periodo 2009-2012, con il quale prospetta una serie di azioni intese a migliorare la mobilità urbana nell’UE. Le misure proposte saranno oggetto di riesame nel 2012 al fine di valutare l’opportunità di ulteriori iniziative.

Il piano d’azione fornisce un quadro di riferimento per futuri interventi a livello UE ed annuncia misure non legislative volte essenzialmente al perseguimento di due obiettivi:

·       offrire incentivi e sostegno alle autorità locali, regionali e nazionali affinché sviluppino e mettano in atto politiche di mobilità urbana per raggiungere, anche sulla  base di impegni volontari, obiettivi comuni quali la lotta al cambiamento climatico, la realizzazione di un mercato interno a beneficio delle imprese e dei consumatori, la promozione di un sistema di trasporti efficiente, la coesione sociale ed il benessere dei cittadini;

·       migliorare le conoscenze dei responsabili a tutti i livelli affinché sviluppino e mettano in atto politiche integrate, debitamente informate ed innovative necessarie per affrontare le questioni complesse e multidimensionali relative alla mobilità urbana.

Per quanto riguarda in particolare l’aspetto relativo ai finanziamenti,la Commissione sottolinea la necessità di ottimizzare le fonti di finanziamento esistenti, e in particolare: i fondi strutturali e i fondi di coesione che prevedono, nell’attuale periodo di programmazione, stanziamenti pari a più di 8 miliardi di euro per il trasporto urbano pulito; il settimo programma quadro di ricerca e sviluppo tecnologico che contiene una priorità specifica dedicata alla mobilità urbana sostenibile; il programma STEER per l’uso di fonti di energia rinnovabile nel settore dei trasporti e URBACT destinato a promuovere l’apprendimento e gli scambi in materia di trasporto urbano sostenibile.

 

Impatto sui destinatari delle norme

Come indicato nella relazione illustrativa, la proposta è finalizzata a rendere più agevole la realizzazione di opere pubbliche infrastrutturali di valore modesto, localizzate principalmente nei comuni di piccole dimensioni. Ciò si realizza anche attraverso la semplificazione delle procedure e l’individuazione di una specifica modalità di finanziamento attraverso il coinvolgimento delle Commissioni parlamentari, che si esprimono con un atto di indirizzo al governo.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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