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Il
testo della proposta - volta a promuovere le attività economiche,
sociali, ambientali e culturali svolte nell’ambito territoriale dei piccoli
comuni - riproduce il testo dell’AC 1174 della XIV legislatura, presentata
da deputati appartenenti a tutti i gruppi parlamentari e approvata pressoché
all'unanimità dalla Camera dei deputati. Anche nella XV legislatura il testo è
stato ripresentato e l'iter si è concluso con l'approvazione della sola Camera
dei deputati (AS 1516, XV legislatura).
L’articolo 1precisa le finalità
generali del provvedimento (comma 1):
§ promozione e sostegno delle attività economiche,
sociali, ambientali e culturali svolte nell’ambito territoriale dei piccoli
comuni;
§ tutela e valorizzazione del loro patrimonio
naturale, rurale, storico-culturale e architettonico, attraverso gli
interventi previsti dal Capo III della proposta di legge;
§ adozione di misure a vantaggio sia dei cittadini
che vi risiedono, sia delle attività produttive, con riferimento, in
particolare, al sistema di servizi territoriali, con l’obiettivo di
stimolare e incrementare anche il movimento turistico.
Il comma 2 fa salva la facoltà per le regioni
a statuto ordinario di disporre interventi ulteriori, rispetto a
quelli previsti dal provvedimento in esame, per le medesime finalità da questo
indicate, nel rispetto delle competenze ad esse attribuite dal titolo V della
parte seconda della Costituzione.
Ai sensi del comma 3, le regioni redigono l’elenco
dei piccoli comuni e provvedono ad individuare gli interventi per
l’attuazione del provvedimento in esame.
L’articolo 2 reca la definizione, ai fini del provvedimento
in esame, di “ piccoli comuni” secondo criteri demografici e di localizzazione.
I commi 3, 4 e 5 disciplinano la
procedura per l’adozione, entro sei mesi, di un elenco dei piccoli comuni
e dei comuni con alta densità di attività economiche e produttive,
disponendone l’aggiornamento (comma 4) su base triennale.
Come esplicitato dalla rubrica dell’articolo, l’articolo 3 reca una serie di disposizioni che
trova applicazione con riguardo non soltanto ai piccoli comuni come definiti
dal precedente art. 2, ma a tutti i comuni aventi popolazione pari o
inferiore a 5.000 abitanti.
In particolare, il comma 1 attribuisce alle
regioni il compito di promuovere, anche con il parere delle associazioni
rappresentative degli enti locali, iniziative per incentivare l’unione di
comuni con popolazione pari o inferiore a 5.000 abitanti.
Il comma 2 concerne l’attività amministrativa di
valutazione dei responsabili degli uffici e dei servizi. I commi 3 e
4 riguardano l’attribuzione delle competenze del responsabile del
procedimento in materia di appalti di lavori pubblici e la disapplicazione di
alcune norme in materia di programmazione dei lavori e di adesione alle
modalità di acquisto centralizzato. Il comma 5 autorizza l’uso della
rete telematica, gestita dai concessionari del Ministero dell’economia e
delle finanze - Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, per l’attività
di incasso e di trasferimento di somme. Ai sensi del comma 6,
i piccoli comuni possono stipulare convenzioni con le diocesi
cattoliche e con le rappresentanze delle altre confessioni religiose
che hanno concluso intese con lo Stato italiano per la salvaguardia e
per il recupero dei beni culturali, storici, artistici e librari degli enti
ecclesiastici civilmente riconosciuti. Il comma 7 prevede che tali
comuni possono acquisire, al valore economico definito dall'ufficio tecnico
erariale territorialmente competente, o stipulare intese finalizzate al
recupero di alcuni beni immobili. Il comma 8 prevede la facoltà per le
regioni di favorire l’esecuzione di opere destinate alla cablatura
degli edifici nonché di implementare i servizi di comunicazione
elettronica a banda larga. I commi 9 e 11 prevedono la possibilità,
per le regioni, di incentivare l’adozione, da parte dei piccoli comuni, di
misure rivolte alla tutela e alla valorizzazione dell’arredo urbano,
dell’ambiente e del paesaggio. Il comma 10, infine,con l’obiettivo di
favorire il riequilibrio anagrafico nei piccoli comuni, autorizza il governo a
novellare l’art. 30, relativo alla dichiarazione di nascita, del D.P.R.
396/2000, sull’ordinamento dello stato civile, al fine di
consentire ai genitori di dichiarare all’ufficiale dello stato civile il
proprio figlio come nato non già nel comune effettivo di nascita ma in
quello di residenza dei genitori stessi, ancorché diverso dal primo, purché
nella medesima regione.
L’articolo 4 è volto a promuovere interventi finalizzati a
garantire, nei piccoli comuni, l’efficienza e la qualità di attività e
servizi essenziali, con l’obiettivo di fronteggiare la rarefazione di
servizi al cittadino che si riscontra in tali realtà territoriali e che
determina la condizione di “disagio insediativo” cui la proposta di legge
intende porre rimedio.
In particolare, il comma 3 prevede che i comuni
possano stipulare con gli imprenditori agricoli le convenzioni e i contratti
d’appalto previsti dalla vigente normativa sulla modernizzazione del settore
agricolo, per lo svolgimento di attività volte alla cura e alla manutenzione
del territorio.
L’articolo 5detta norme
per la valorizzazione nei piccoli comuni dei prodotti agroalimentari
tradizionali o tipici che presentino particolari legami con il territorio.
L’articolo 6 intende agevolare la realizzazione dei progetti
informatici riguardanti i piccoli comuni, sia singolarmente, sia in forma
associata. Infatti, si prevede che tali progetti abbiano la precedenza
nell’assegnazione dei finanziamenti pubblici destinati ai programmi di e-government.
L’articolo 7reca al comma
1 disposizioni volte a garantire l’erogazione dei servizi postali
nei piccoli comuni. Il comma 2 riconosce all’amministrazione comunale la
facoltà di stipulare altresì apposite convenzioni, d’intesa con le
associazioni di categoria e con Poste italiane Spa, affinché il pagamento
dei conti correnti e le altre operazioni possano essere effettuate presso
gli esercizi commerciali presenti nel territorio comunale.
Il comma 3 stabilisce che il Ministro delle
comunicazioni provveda ad assicurare che nel contratto di servizio con la
concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo sia previsto l’obbligo di prestare
attenzione, nella programmazione televisiva nazionale e locale, alle
realtà storiche, artistiche, sociali, economiche ed enogastronomiche dei
piccoli comuni, garantendo nei medesimi
comuni un'adeguata copertura del servizio.
L’articolo 8 reca
misure volte a sostenere le istituzioni scolastiche presenti nei piccoli
comuni. In particolare, i commi 1 e 2 si riferiscono alla rete scolastica,
mentre il comma 3 riguarda la cessione di attrezzature utilizzabili
nelle scuole.
L'articolo 9stabilisce il
principio in base al quale gli artigiani che risiedono nei piccoli
comuni possono esporre e vendere i loro prodotti, in apposite aree e per non
più di quattro giorni al mese, e autorizza i piccoli comuni a deliberare l'apertura
degli esercizi commerciali nei giorni festivi, anche in deroga alle
disposizioni vigenti in materia.
L’articolo 10 stabilisce che nei piccoli comuni il servizio di
erogazione dei carburanti costituisce servizio fondamentale e pertanto
attribuisce ai comuni, alle province ed alle regioni, d'intesa con le
associazioni degli esercenti gli impianti di distribuzione dei carburanti, la
facoltà di prevedere specifiche agevolazioni al riguardo.
L’articolo 11 attribuisce alle regioni la facoltà di prevedere
agevolazioni, anche in forma tariffaria, a favore dei piccoli comuni, in cui la
disponibilità di risorse idriche reperibili o attivabili sia superiore ai
fabbisogni per i diversi usi.
L’articolo 12 istituisce e disciplina il Fondo per gli incentivi
fiscali in favore dei soggetti residenti nei piccoli comuni, recandone
inoltre la disciplina.
L’articolo 13 dispone l’istituzione di un fondo per la
concessione di contributi statali ai piccoli comuni destinati al
finanziamento di interventi finalizzati a:
- tutelare l’ambiente ed i beni culturali;
- disporre la messa in sicurezza delle
infrastrutture stradali e degli istituti scolastici;
- promuovere lo sviluppo economico e sociale;
- incentivare l’insediamento di nuove attività
produttive e a realizzare investimenti.
L’articolo 14 dispone una clausola di invarianza della spesa
prevedendo che, salvo quanto disposto dai precedenti articoli 12 e 13,
all’attuazione delle norme in esame si provvede nei limiti delle risorse umane,
finanziarie e strumentali che si presentano già disponibili a legislazione
vigente, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
L’articolo 15 reca una modifica all'articolo 51 del testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo
18 agosto 2000, n. 267, al fine di rimuovere la limitazione al numero
dei mandati consecutivi alla carica di sindaco per i comuni con
popolazione inferiore a 5.000 abitanti..
Il Capo III della
proposta di legge contempla specifici interventi volti al recupero dei centri
storici e dei nuclei abitati rurali compresi nelle aree protette.
L’articolo 16definisce le
finalità di tali interventi e ne delimita l’ambito di applicazione ai centri
storici e ai nuclei abitati rurali dei comuni il cui territorio è compreso, in
tutto o in parte entro i confini di un parco nazionale o naturale regionale.
L’articolo 17demanda ai
comuni l’individuazione degli ambiti urbani e rurali di recupero del patrimonio
edilizio ed urbanistico esistente. A tal fine, esso prevede l’utilizzo dello
strumento dei programmi integrati di intervento di cui all’articolo 16 della
legge 17 febbraio 1992, n. 179, nel cui ambito contempla interventi di
riqualificazione ambientale e interventi di riqualificazione urbanistica,
edilizia e ambientale.
I successivi articoli 18 e 19definiscono le finalità e l’ambito
di applicazione rispettivamente dei programmi di riqualificazione ambientale e
dei programmi di riqualificazione urbanistica, edilizia e ambientale.
L’articolo 20contiene un
rinvio alle leggi regionali per la definizione delle procedure per l'adozione
dei programmi integrati e per il relativo coordinamento con gli altri piani e
programmi previsti dalla legislazione vigente.
In base all’articolo 21alle regioni è attribuita, inoltre, la facoltà di
destinare parte delle somme loro attribuite per il recupero del patrimonio
edilizio esistente alla formazione e alla realizzazione dei programmi
integrati, eventualmente assegnando tali somme direttamente ai comuni che ne
fanno richiesta.
L’articolo 22riconosce ai
proprietari di immobili e di aree comprese nelle aree di riqualificazione la
facoltà di presentare programmi integrati di intervento, prevedendo anche la
possibilità di assegnare i fondi attribuiti dalle regioni direttamente ai
privati. La stessa disposizione fa salve le norme in materia di recupero del
patrimonio edilizio esistente, dettate dal capo IV della legge n. 179/1992 e
individua le ulteriori risorse che possono essere utilizzati da parte dei
comuni per promuovere o partecipare ai programmi.
Relazioni allegate
La
pdl è accompagnata dalla relazione illustrativa.
La
pdl in esame è volta a introdurre nell’ordinamento principi generali per il sostegno
e la valorizzazione dei comuni con popolazione pari o inferiore a 5.000
abitanti nonché dei comuni compresi nelle aree naturali protette. In tale
ambito si introducono modifiche a disposizioni di rango legislativo.
Le disposizioni della pdl in esame appaiono
prevalentemente riconducibili alle disposizioni dettate dall'articolo 119,
quinto comma, della Costituzione, che prevede che lo Stato destina risorse
aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati comuni,
province, città metropolitane e regioni per promuovere lo sviluppo economico,
la coesione e la solidarietà sociale e per rimuovere gli squilibri economici e
sociali, nonché alle materie «sistema tributario e contabile dello Stato;
perequazione delle risorse finanziarie».
Le disposizioni degli articoli 7 (Servizi postali e
programmazione televisiva pubblica) e 8 (Istituti scolastici) sembrano inoltre
afferire alle materie, rispettivamente, dell’ «ordinamento della comunicazione»
e dell’«istruzione». demandate alla competenza legislativa concorrente tra
Stato e regioni. In tali materie lo Stato si limita a dettare i principi
fondamentali, lasciando alle regioni la definizione della normativa di
dettaglio.
Le disposizioni del capo III appaiono riconducibili
alle materie della «tutela dell’ambiente», di competenza esclusiva dello Stato,
e «governo del territorio», di competenza concorrente.
Con riferimento all’art. 3, co. 6, si segnala che la Corte costituzionale ha giudicato costituzionalmente illegittime le disposizioni di due leggi
regionali che prevedono benefici per la realizzazione di edifici di culto e di
attrezzature destinate a servizi religiosi, nella parte in cui introducevano
come elemento di discriminazione fra le confessioni religiose che aspirano ad
usufruire dei benefici, avendone gli altri requisiti, l’esistenza di un’intesa
per la regolazione dei rapporti della confessione con lo Stato (sentenze n. 195
del 1993 e n. 346 del 2002).
Va inoltre osservato, con riferimento all’articolo 9,
che la normativa commerciale è di competenza regionale. Occorre valutare,
pertanto, la possibilità che residua allo Stato, sotto il vigore del nuovo
titolo V della Costituzione, di derogare a disposizioni che potrebbero essere
anche regionali, in una materia di competenza regionale.
Si osserva inoltre che all’articolo 10, la norma
(statale) fissa vincoli procedurali (fra cui l’intesa con le associazioni degli
esercenti) all’esercizio eventuale dell’attività normativa regionale in una
materia di competenza esclusiva delle regioni.
Compatibilità comunitaria
Documenti all’esame delle istituzioni
dell’Unione europea
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione
europea)
Il
6 ottobre 2008 la Commissione europea ha presentato il Libro verde sulla
coesione territoriale (COM(2008(616). Nel Libro verde, la Commissione pone in via preliminare l’accento sulla salvaguardia della configurazione
caratteristica del territorio europeo per quanto riguarda l'insediamento
abitativo. Soltanto il 7% della popolazione europea vive in città di più di
5 milioni di abitanti, contro il 25% negli Stati Uniti. Fino adesso l'Europa è
riuscita a mantenere un certo equilibrio fra l'urbanizzazione e la
tutela delle zone rurali, che contribuisce a definire il modello di vita
europeo.
Il documento propone soluzioni
per evitare l'esodo rurale o l'eccessiva espansione delle zone urbane, a
partire da tre concetti chiave: superare le differenze di densità;
superare le distanze; superare le frontiere amministrative.
La consultazione terminerà
il 28 febbraio 2009, e la Commissione presenterà un’analisi dei
risultati alla fine della primavera 2009.
Attribuzione di poteri normativi
Ai sensi dell’art. 2,
con decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del
Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze e con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del
mare, previa intesa in sede di Conferenza unificata è definito l'elenco dei
piccoli comuni.
Ai sensi dell’art. 3, co. 6, con decreto
del Ministro per i beni e le attività culturali, previo parere della Conferenza
Stato-città ed autonomie locali, sono stabiliti i criteri di accesso ai
finanziamenti per la salvaguardia e per il recupero dei beni culturali,
storici, artistici e librari degli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti.
L’art. 12
demanda a decreti del Ministero dell’economia e delle finanze la
ripartizione del Fondo per gli incentivi fiscali in favore dei soggetti
residenti nei piccoli comuni
Con riferimento al Fondo per lo sviluppo
strutturale, economico e sociale dei piccoli comuni di cui all’art. 13,
il comma 2 demanda ad undecreto del
Presidente del Consiglio dei ministri l'individuazione delle
tipologie degli interventi che possono essere finanziati, mentre ai sensi del
comma 3, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di
concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare
e con il Ministro per i beni e le attività culturali sono definiti i singoli
interventi.
Riflessi sulle autonomie e sulle altre potestà normative
Si
rileva che numerose disposizioni relative ad interventi, anche finanziari,
delle regioni, delle province e dei comuni non hanno contenuto direttamente
precettivo, ma prospettano facoltà la cui attivazione è rimessa ai singoli
enti, nella propria autonomia normativa ed amministrativa.
Coordinamento con la normativa vigente
Con
riferimento all’art. 8, occorre valutare l’opportunità di coordinare la disposizione
del comma 1 con la normativa vigente, nonché, a fini di semplificazione della
legislazione, l’opportunità di sopprimere il comma 2.
Collegamento con lavori legislativi in corso
Si
ricorda che presso l’VIII Commissione (Ambiente) della Camera sono attualmente
all’esame le proposte di legge nn. 169, 582, 583 e 1129 per la riqualificazione dei centri storici e dei
borghi antichi d’Italia, che riproducono, nella sostanza, un analogo
provvedimento approvato all'unanimità dalla Camera dei deputati nella XV
legislatura (atto Camera n. 550-A).
Con
riferimento alla lett. b) del co. 4 dell’art. 3, si segnala che è in corso al
Senato l’esame del ddl AS n. 1082che reca,
all’art. 2, norme in materia di centrali di committenza cui assoggettare
anche i piccoli comuni, che la norma in commento intenderebbe, al contrario,
escludere. Riguardo all’art. 3, co. 8., l’articolo 14 dell’AS 1082 prevede
inoltre che il Governo definisca un programma nel quale siano indicati gli
interventi necessari all’adeguamento delle reti di comunicazioni elettronica,
ed assegna una dotazione di 800 milioni per il periodo 2007-2013, a valere sulle risorse del Fondo per le aree sottoutilizzate.
Con
riferimento all’art. 3, co. 9, si segnala che analoghe disposizioni sono
contenute nella pdl AC 1952 attualmente all’esame dell’VIII Commissione
(Ambiente).
Riguardo
all’art. 3, co. 10., si ricorda che al Senato è stata presentata la pdl AS
326, volta ad attribuire ad entrambi o ad uno dei genitori
la facoltà di indicare nella dichiarazione di nascita del bambino, un luogo
elettivo invece di quello effettivo ove la nascita è avvenuta. L’esame della
proposta non è a tutt’oggi iniziato.
Con
riferimento all’art. 11, si segnala altresì che le pdl AC 2 e 1951, in materia di tutela,
governo e gestione pubblica delle acque e ripubblicizzazione del servizio
idrico, attualmente all’esame della VIII Commissione (Ambiente), prevedono la
modifica di numerose disposizioni in materia di servizio idrico
integrato.
Il comma 11 dell’art. 3 novella una disposizione del
d.lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) non più in
vigore, per cui appare necessaria un’adeguata riformulazione.
In riferimento ai “servizi essenziali” da garantire
alle popolazioni locali di cui all’art. 4, si osserva che la disposizione non
ne fornisce una definizione precisa, limitandosi a richiamare alcune tipologie
di servizi al cittadino che devono essere comunque assicurate da parte dei
soggetti competenti. In particolare, si segnala l’opportunità di definire
ulteriormente il contenuto dell’espressione “servizi energetici” che, per la
sua genericità e atecnicità, non consente di individuare una specifica
prestazione erogabile ai cittadini.
Con riferimento al comma 1 dell’art. 7 si ricorda che,
ai sensi dell’art. 1 comma 7 del Decreto legge 16 maggio 2008, n.85 , le
funzioni del Ministero delle comunicazioni, con le inerenti risorse
finanziarie, strumentali e di personale, sono trasferite al Ministero dello
sviluppo economico. Pertanto sembrerebbe maggiormente corretto sostituire il
riferimento al “Ministero” con il richiamo al Dipartimento per le Comunicazioni
presso il Ministero dello Sviluppo Economico.
Si rileva inoltre, riguardo all’art. 12, comma 2, lett.
a), che sembrerebbe opportuno specificare il significato della locuzione
“imposta comunale sugli immobili destinati […] ad attività economiche”, in
quanto essa – alla luce delle agevolazioni ed esenzioni ICI disciplinate dal
D.Lgs. n. 504 del 1992 e successive modificazioni –appare indeterminata.
La disposizione, inoltre, non specifica la natura delle
agevolazioni, limitandosi a prescrivere che esse debbano riguardare gli
“immobili destinati ad abitazione principale o ad attività economiche”.
