Camera dei deputati Dossier MLC110

ESPERIENZE IN ALTRI PAESI

Lo sviluppo e la diffusione delle nuove tecnologie hanno indotto molti paesi europei a riflettere ed, in alcuni casi, ad applicare modalità di voto tecnologicamente più avanzate, già a partire dai primi anni ’90. L’utilizzazione del voto elettronico può apportare, da un lato, notevoli vantaggi per ciò che riguarda la gestione dei voti espressi (maggiore facilità nello spoglio, limitazione degli errori di conteggio), dall’altro lato favorire una più alta partecipazione elettorale dei cittadini, che generalmente viene giudicata insufficiente.

Le modalità di voto elettronico considerate possono essere ricondotte essenzialmente a due: votazione che si svolge presso i seggi pubblici attraverso l’utilizzazione di videoterminali e/o carte magnetiche; votazione che avviene a distanza in spazi privati attraverso l’utilizzazione delle reti di comunicazione. A queste si può aggiungere una modalità intermedia che prevede l’utilizzo di terminali in rete, ma installati in luoghi pubblici. La maggioranza dei paesi che hanno avviato l’applicazione di sistemi di voto automatizzato ha scelto la prima delle modalità descritte, mentre la Francia nel 2003 ha adottato il voto a distanza per l’elezione del Consiglio superiore dei francesi all’estero ed anche il Regno Unito, la Germania e l’Austria stanno studiando tale possibilità.

Tra i paesi europei presi in considerazione, solo il Belgio ha effettivamente introdotto nel suo ordinamento norme che rendono applicabile il voto automatizzato, gli altri sono tuttora in una fase di sperimentazione più o meno avanzata.

Il sistema elettorale belga prevede lo scrutinio proporzionale, il voto preferenziale e l’obbligatorietà del voto, pertanto il problema di una modernizzazione delle procedure elettorali, per consentire un più rapido e sicuro spoglio e una maggiore partecipazione, è stato posto sin dal 1985 anno in cui il progetto relativo alle nuove procedure di voto è stato avviato, per poi essere realizzato con la legge dell’11 aprile 1994, modificata il 18 dicembre 1998 e ancora il 12 agosto 2000. Il metodo adottato è quello del seggio elettorale dotato di urne elettroniche. Il voto viene impresso, con l’ausilio di una penna ottica, su una carta magnetica consegnata all’elettore prima di entrare nel seggio. La carta, al termine della votazione, è inserita in un’urna elettronica che provvede alle operazioni di spoglio. Tale modalità di votazione è stata utilizzata da circa il 45% degli elettori nelle elezioni politiche del 18 maggio 2003 e si ritiene di poterla generalizzare per le elezioni del 2006. Nell’aprile del 2000 è stata depositata una proposta di legge di modifica della legge del 1994, per consentire anche il voto a distanza tramite internet, ma nel maggio del 2001 la Commissione interni del Senato si è pronunciata contro tale ipotesi che è stata per il momento archiviata.

In Francia il sistema adottato per le elezioni legislative e presidenziali è quello maggioritario a doppio turno. Il Senato viene eletto a suffragio indiretto dai deputati e dai rappresentanti delle collettività territoriali, che votano in parte con un sistema maggioritario a due turni ed in parte con un sistema proporzionale, per i dipartimenti in cui si eleggono almeno quattro senatori.

Negli ultimi anni sono state effettuate alcune sperimentazioni di voto elettronico in parallelo alle modalità di voto tradizionali. In particolare, sia per le elezioni presidenziali (21 aprile e 5 maggio 2002) che per elezioni politiche (giugno 2002) sono state utilizzate cabine dotate di videoterminali situate presso i seggi elettorali, ma nel primo il collegamento era in rete, mentre nel secondo gli elettori si sono serviti di una carta magnetica identificativa, recante le loro impronte digitali. L’esperienza si è rivelata positiva per l’aumento della partecipazione, ma per il voto tramite la carta magnetica si sono riscontrati tempi troppo lunghi e difficoltà nell’identificazione, mentre per il voto in rete non sono state ritenute sufficienti le garanzie di sicurezza. D’altra parte la Commissione nazionale dell’informatica e delle libertà, autorità indipendente incaricata della vigilanza in materia, nella sua deliberazione del 2 aprile 2002 aveva già espresso delle riserve.

In seguito all’emanazione della legge n. 2003-277 del 28 marzo 2003, con cui si autorizza il voto per corrispondenza elettronica per l’elezione del Consiglio superiore dei francesi all’estero, nel maggio 2003 si sono svolte elezioni a distanza. Il bilancio è stato positivo per quanto riguarda le operazioni di spoglio, ma l’aumento della partecipazione non ha rispettato le aspettative, inoltre sono state sollevate perplessità in merito all’archiviazione dei dati relativi al voto, affidati ad un soggetto privato.

Con legge n. 2004-404 del 10 maggio 2004 è stato modificato l’articolo L. 313 del codice elettorale per consentire l’uso di terminali, situati nei seggi, per l’elezione dei senatori, nei dipartimenti in cui si vota con il sistema proporzionale.

Il sistema elettorale dell’Austria è basato sul principio della rappresentanza proporzionale sancito dall’articolo 26 della Costituzione. Ciascun elettore ha a disposizione una sola scheda in cui indica un partito e, se vuole, esprime la preferenza per due candidati (uno per il distretto elettorale regionale e uno per la circoscrizione elettorale provinciale). Perché possa essere rappresentato nel Nationalrat un partito deve ottenere almeno il 4 per cento dei voti a livello nazionale o almeno un seggio in un distretto elettorale regionale. Non è previsto il voto per corrispondenza, né sussiste per l’elettorato l’obbligo di partecipazione al voto.

Un progetto di sperimentazione per l’applicazione del voto elettronico è stato elaborato da un gruppo di ricercatori dell’Università di Vienna. Dopo un primo test effettuato utilizzando la rete Intranet per le elezioni del Consiglio studentesco dell’Università di Vienna, il voto elettronico è stato sperimentato per ventimila studenti in occasione delle elezioni del Presidente della Repubblica il 25 aprile 2004. Il Ministero federale dell’interno ha successivamente istituito un Gruppo di lavoro sulla modernizzazione delle procedure elettorali con l’incarico di esaminare i progetti di E-Voting sperimentati in altri paesi.

Una prima sperimentazione del voto elettronico ha avuto luogo, in Irlanda, in tre circoscrizioni elettorali in occasione delle elezioni politiche svoltesi nel maggio del 2002; l’esperimento è stato ripetuto in quattro circoscrizioni al momento della consultazione referendaria tenutasi nell’ottobre del 2002 sulla ratifica del Trattato di Nizza.

Con un provvedimento del 2004 diretto ad innovare la legislazione elettorale (si tratta dell’Electoral (Amendment) Act), il legislatore irlandese ha previsto modalità di voto elettronico generalmente applicabili alle consultazioni referendarie ed elettorali, e ha istituito un’autorità indipendente (la Commission on Electronic Voting) investita di compiti di informazione, ispettivi e di vigilanza in materia, con particolare riguardo alla affidabilità, accuratezza, integrità e segretezza delle nuove modalità di votazione.

Le riserve espresse in ordine a tali aspetti dalla Commissione, ad esito di una valutazione delle modalità di voto elettronico sottoposte al suo esame, hanno tuttavia fatto sì che non venissero predisposte modalità di voto elettronico in occasione delle elezioni tenutesi nel giugno del 2004.

Va osservato, per completezza, che il particolare sistema elettorale adottato in Irlanda (proporzionale con formula di Hare) accentua la complessità delle operazioni di conteggio dei voti, poiché il voto è espresso in relazione non alle liste, ma ai singoli candidati, in numero e secondo l’ordine di preferenza scelto dall’elettore; di guisa che il voto si trasferisce progressivamente dai candidati con il peggior risultato nella prima preferenza a quelli con il miglior risultato, fino al raggiungimento del quorum richiesto.

Il Brasile è una repubblica presidenziale sul modello di quella statunitense. L’elezione del Presidente della Repubblica e dei governatori dei singoli stati è a suffragio universale e si svolge con il sistema maggioritario a due turni.

Il sistema elettorale adottato per le elezioni politiche è di carattere misto, infatti prevede lo scrutinio proporzionale per l’elezione dei rappresentanti alla Camera dei deputati (articolo 45 della Costituzione) e quello uninominale e maggioritario per l’elezione dei senatori (articolo 46 della Costituzione). Il voto è obbligatorio per tutti i cittadini alfabetizzati e di età compresa tra i 18 e i 70 anni.

L’applicazione del voto elettronico in Brasile è tra le più avanzate al mondo, il sistema utilizzato è quello delle urne elettroniche situate nei seggi su cui l’elettore digita una combinazione numerica corrispondente al candidato prescelto. Il voto è computato automaticamente solo previa conferma della scelta e trasmesso al sistema centrale via satellite, grazie alla tecnologia messa a disposizione da un’impresa privata di telecomunicazioni. Non è possibile effettuare successivamente un eventuale computo manuale in caso di contestazioni in ordine ai risultati elettorali.

Una prima sperimentazione si è avuta già nel 2000, in occasione delle elezioni comunali ed il sistema è stato adottato anche per le elezioni presidenziali del 2002 su tutto il territorio nazionale, per circa 115 milioni di aventi diritto al voto raggiungendo anche zone molto lontane dai principali centri urbani. L’obiettivo perseguito è stato quello di eliminare i brogli elettorali, di ridurre l’onerosità delle operazioni di spoglio e di semplificare l’esercizio del voto da parte degli analfabeti (circa il 20% della popolazione). Un risultato apprezzabile si è avuto nella consistente riduzione dei voti invalidi, dovuta alla segnalazione automatica all’elettore di eventuali errori logici.

Alcune sperimentazioni di voto elettronico hanno avuto luogo anche negli Stati Uniti. Si è fatto ricorso, per la prima volta nel 2000 in Arizona, a procedure di tal genere (attraverso Internet) in occasione delle primarie del Partito democratico in vista delle elezioni presidenziali. All’iniziale interesse verso tali procedure non hanno però fatto seguito, in anni più recenti, iniziative dirette ad un più ampio ricorso ad esse, fatta eccezione per la divulgazione, nel 2001 da parte della Federal Election Commission (organo le cui principali competenze si esplicano in materia di controlli sul finanziamento delle campagne elettorali), di standard tecnici proposti alla volontaria adesione dei singoli Stati affinché ne facciano sperimentazione.

E’ da notare, inoltre, come già le prime ed isolate applicazioni delle modalità di espressione del voto a distanza o con mezzi elettronici abbiano dato spunto ad accese polemiche con riguardo sia al grado di affidabilità delle tecniche adottate, sia alla loro rispondenza al principio democratico, nel presupposto che sarebbero suscettibili di limitare la partecipazione politica di talune minoranze. Le contestazioni insorte in occasione delle elezioni presidenziali del 2004 relativamente al conteggio dei voti in Florida – allorché vennero utilizzate postazioni automatizzate dislocate presso i seggi elettorali - hanno contribuito, d’altra parte, ad offuscare la pubblica fiducia verso tali procedure.

Si aggiunga che il grado assai decentrato e variegato del sistema elettorale statunitense, derivante dalla compresenza di sistemi elettorali diversi da Stato a Stato (ciascuno a sua volta suddiviso in ambiti territoriali minori), dal numero complessivamente elevato di circoscrizioni elettorali (oltre 5.000 in tutti gli Stati Uniti) e dalla molteplicità di organi con competenze in materia (a seconda che la consultazione elettorale abbia carattere federale, statale o locale), non ha agevolato la definizione di standard omogenei per l’introduzione su ampia scala del voto elettronico; tanto più che tali standard sono elaborati e proposti da imprese commerciali tra loro in concorrenza. Un’ulteriore ragione, anch’essa di carattere istituzionale, che può aver contribuito a tali difficoltà risiede, come segnalano alcuni osservatori, nella mancanza negli Stati Uniti di organi autonomi ed indipendenti con compiti di vigilanza sui procedimenti elettorali e di risoluzione delle relative controversie, essendo questi procedimenti sottoposti alle decisioni di autorità statali (Secretary of State) sostanzialmente di investitura partitica.

l’ESPERIENZa italiana *

Il Ministero dell’interno è da tempo impegnato nell’elaborazione di progetti finalizzati all’introduzione in Italia di sistemi di voto elettronico.

L’iniziativa si inserisce nell’ambito di un più vasto progetto europeo di ricerca e sviluppo, che ha preso avvio nel settembre 2000 , denominato E-Poll (Electronic Poll system for remote voting), al quale partecipa il Ministero dell’interno.

L’obiettivo del progetto E-Poll è di “stimolare la partecipazione dei cittadini europei alle elezioni mettendo a disposizione un sistema di voto facilitato grazie al quale i votanti non sono più obbligati a recarsi in uno specifico luogo per esercitare il proprio diritto, ma possono farlo da una qualunque postazione di voto elettronico presente sul territorio”.

Oltre alla riduzione dei costi, il trattamento elettronico dei dati elettorali consente un sensibile risparmio di tempo, attraverso la gestione istantanea delle diverse procedure, e minimizza le possibilità di errore che normalmente si possono verificare per effetto del conteggio e della verbalizzazione manuale, rendendo immediate e contestuali le elaborazioni e i successivi controlli della Corte d’Appello, dell’Ufficio elettorale centrale e degli organi delle Camere preposti alla verifica dei risultati elettorali.

Particolari misure sono previste per garantire la riservatezza nell’espressione del voto e la sicurezza della trasmissione dei dati in modo crittografato.

La realizzazione del progetto E-Poll sta procedendo in via incrementale. Dopo i test effettuati a San Benedetto del Tronto, nel 2000, ad Avellino nel 2001 (referendum costituzionale) e a Campobasso (amministrative di maggio 2002) e Cremona (simulazione su un campione di 1.000 elettori), in Friuli si è svolta un’ampia sperimentazione di voto elettronico in occasione delle elezioni regionali del giugno 2003, che ha coinvolto 3.800 elettori iscritti in quattro sezioni elettorali poste in altrettanti comuni.

Successivamente, la sperimentazione ha coinvolto anche la fase precedente al voto, quella relativa al riconoscimento dell’elettore: in occasione delle amministrative di Campobasso, l’elettore è stato identificato utilizzando la carta d’identità elettronica.

Sulla base dell’art. 8 della legge 90/2004 è stato effettuato un test delle procedure per il conteggio informatizzato del voto in occasione delle elezioni europee del 12-13 giugno 2004. L’esperimento si è svolto in 2.500 uffici elettorali di sezione, individuati con decreto del ministro dell’interno, di concerto con il ministro per l’innovazione e le tecnologie. Con lo stesso decreto è stata costituita una commissione di valutazione dei risultati della sperimentazione con lo scopo di accertarne il grado di efficienza e le eventuali problematicità per predisporre gli aggiustamenti necessari in vista di un allargamento della sperimentazione ad un numero superiore di seggi nelle successive consultazioni elettorali.

Da ultimo, l’articolo 2 del decreto-legge 8/2005 ha disposto che, in occasione delle elezioni regionali di aprile 2005, fossero effettuate in via sperimentale mediante ricorso allo strumento informatico la rilevazione delle risultanze del voto e l’inoltro per via telematica dei risultati alle strutture costituite per questo scopo.

La sperimentazione si è svolta, secondo quanto previsto dalla disposizione citata, in tutte le sezioni elettorali di una sola regione, la Liguria, individuata attraverso un’intesa tra i ministri dell’interno, per gli affari regionali, per l’innovazione tecnologica e il presidente della Regione stessa.

Le modalità operative sono state definite, per quanto di rispettiva competenza e previo coordinamento, con direttive del Ministero dell’interno e del Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie della Presidenza del Consiglio dei ministri.

Alla rilevazione sperimentale hanno provveduto circa 3.000 operatori informatici , nominati dal ministro per l’innovazione e le tecnologie tra i cittadini italiani in possesso dei diritti politici, che hanno lavorato all’interno degli uffici elettorali di sezione .

Lo scrutinio informatizzato ha affiancato quello tradizionale, che continua ad essere l’unico a certificare ufficialmente la validità dei risultati elettorali; il decreto-legge citato ha infatti ribadito i principi secondo cui nulla muta quanto agli adempimenti previsti dalle disposizioni vigenti e l’esito della rilevazione informatizzata non ha alcuna incidenza sui risultati ufficiali dell’elezione.

Come per le elezioni europee del 2004, è stata costituita, con decreto del ministro dell’interno, di concerto con il ministro per l’innovazione e le tecnologie, una commissione interministeriale tecnica, ai cui lavori partecipano i rappresentanti della Regione e degli enti locali, incaricata di valutare l’andamento della sperimentazione e di dare indicazioni per il futuro.

Per le iniziative del Ministero dell’interno in questo settore sono stati previsti specifici finanziamenti nel bilancio dello Stato: l’art. 4, co. 12, della legge finanziaria 2004 (L. 24 dicembre 2003, n. 350) ha autorizzato la spesa di due milioni di euro per ciascun anno del triennio 2004-2006, con l’obiettivo di consentire il proseguimento degli studi ed il perfezionamento delle fasi di realizzazione sperimentale, già avviati dal Ministero dell’interno, sull’applicazione del voto elettronico in occasione di consultazioni elettorali.

Concretamente, la procedura di voto elettronico si svolge nelle seguenti fasi: nei giorni precedenti la consultazione elettorale i cittadini appartenenti alla sezione identificata sono invitati a ritirare, presso gli uffici comunali, la tessera elettorale elettronica E-Poll , sulla quale sono stati memorizzati i dati anagrafici e l’impronta dell’indice della mano destra.

Al momento del voto, il riconoscimento biometrico dell’elettore avviene effettuando il controllo tra l’impronta memorizzata sulla carta, inserita in un apposito dispositivo, e quella che l’elettore appone su uno speciale lettore, sostituendo il riconoscimento solitamente fatto dal presidente di seggio e abilitando il cittadino al voto elettronico.

Per votare nel rispetto della segretezza, l’elettore inserisce nel lettore della postazione riservata la tessera elettorale elettronica.

Per l’espressione del voto, è stato adottato il sistema del touch screen, per cui toccando con un dito uno dei simboli visualizzati sullo schermo – ove è riprodotta una scheda elettorale “virtuale” corrispondente a quella reale – l’elettore può dare il proprio voto alla lista o al candidato prescelto; come nel voto tradizionale, c’è la possibilità di esprimere un voto disgiunto o di votare scheda bianca. Anche dopo aver espresso e confermato il proprio voto, nella schermata finale che compare per visualizzare il riepilogo delle scelte fatte, l’elettore può scegliere di confermare o di tornare indietro per modificare la propria scelta. Questa ultima opzione pone l’elettore al riparo dal rischio di errori dovuti ad eventuali disattenzioni.

Per quanto riguarda il conteggio ufficiale e la trasmissione dei voti, pur restando invariate le attuali procedure, la fase sperimentale prevede, in particolare, che una volta che i componenti del seggio abbiano concluso l’analisi della scheda un operatore acquisisca i dati di voto e li immetta in un computer. Contestualmente, gli stessi dati di voto vengono visualizzati su un altro schermo a disposizione di tutti i componenti del seggio in modo che essi possano verificarne la correttezza. Tutte le successive fasi di totalizzazione, quadratura, verbalizzazione e trasmissione dati avvengono in maniera automatica e, quindi, in modo veloce e sicuro. L’operazione di “interpretazione della volontà dell’elettore” resta prerogativa del presidente del seggio.

La sicurezza del voto è garantita dall’utilizzo di una rete privata – dotata pertanto di un livello di sicurezza superiore a quello della rete Internet – che collega i seggi al server centrale, e mediante la crittografia del voto assicura la segretezza e inviolabilità di lettura durante la trasmissione dei dati.

Recommendation Rec(2004)11 of the Committee of Ministers to member states on legal, operational and technical standards for e-voting

(Adopted by the Committee of Ministers on 30 September 2004
at the 898th meeting of the Ministers' Deputies)

The Committee of Ministers, under the terms of Article 15.b of the Statute of the Council of Europe,

Considering that the aim of the Council of Europe is to achieve a greater unity between its members for the purpose of safeguarding and promoting the ideals and principles, which are their common heritage;

Reaffirming its belief that representative and direct democracy are part of that common heritage and are the basis of the participation of citizens in political life at the level of the European Union and at national, regional and local levels;

Respecting the obligations and commitments as undertaken within existing international instruments and documents, such as:

- the Universal Declaration on Human Rights;

- the International Covenant on Civil and Political Rights;

- the United Nations Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination;

- the United Nations Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women;

- the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (ETS No. 5), in particular its Protocol No. 1 (ETS No. 9);

- the European Charter of Local Self-Government (ETS No. 122);

- the Convention on Cybercrime (ETS No. 185);

- the Convention for the Protection of Individuals with Regard to Automatic Processing of Personal Data (ETS No. 108);

- Committee of Ministers Recommendation No. R (99) 5 on the protection of privacy on the Internet;

- the document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the OSCE;

- the Charter of Fundamental Rights of the European Union;

- the Code of Good Practice in Electoral Matters, adopted by the Council for democratic elections of the Council of Europe and the European Commission for Democracy through Law;

Bearing in mind that the right to vote is one of the primary foundations of democracy, and that, consequently, e-voting system procedures shall comply with the principles of democratic elections and referendums;

Recognising that as new information and communication technologies are increasingly being used in day-to-day life, member states need to take account of these developments in their democratic practice;

Noting that participation in elections and referendums at local, regional and national levels in some member states is characterised by low, and in some cases steadily decreasing, turnouts;

Noting that some member states are already using, or are considering using e-voting for a number of purposes, including:

- enabling voters to cast their votes from a place other than the polling station in their voting district;

- facilitating the casting of the vote by the voter;

- facilitating the participation in elections and referendums of all those who are entitled to vote, and particularly of citizens residing or staying abroad;

- widening access to the voting process for voters with disabilities or those having other difficulties in being physically present at a polling station and using the devices available there;

- increasing voter turnout by providing additional voting channels;

- bringing voting in line with new developments in society and the increasing use of new technologies as a medium for communication and civic engagement in pursuit of democracy;

- reducing, over time, the overall cost to the electoral authorities of conducting an election or referendum;

- delivering voting results reliably and more quickly; and

- providing the electorate with a better service, by offering a variety of voting channels;

Aware of concerns about certain security and reliability problems possibly inherent in specific e-voting systems;

Conscious, therefore, that only those e-voting systems which are secure, reliable, efficient, technically robust, open to independent verification and easily accessible to voters will build the public confidence which is a pre-requisite for holding e-voting,

Recommends that the governments of member states, where they are already using, or are considering using, e-voting comply, subject to paragraph iv. below, with paragraphs i. to iii. below, and the standards and requirements on the legal, operational and technical aspects of e-voting, as set out in the Appendices to the present Recommendation:

i. e-voting shall respect all the principles of democratic elections and referendums. E-voting shall be as reliable and secure as democratic elections and referendums which do not involve the use of electronic means. This general principle encompasses all electoral matters, whether mentioned or not in the Appendices;

ii. the interconnection between the legal, operational and technical aspects of e-voting, as set out in the Appendices, has to be taken into account when applying the Recommendation;

iii. member states should consider reviewing their relevant domestic legislation in the light of this Recommendation;

iv. the principles and provisions contained in the Appendices to this Recommendation do not, however, require individual member states to change their own domestic voting procedures which may exist at the time of the adoption of this Recommendation, and which can be maintained by those member states when e-voting is used, as long as these domestic voting procedures comply with all the principles of democratic elections and referendums;

v. in order to provide the Council of Europe with a basis for possible further action on e-voting within two years after the adoption of this Recommendation, the Committee of Ministers recommends that member states:

- keep under review their policy on, and experience of, e-voting, and in particular the implementation of the provisions of this Recommendation; and

- report to the Council of Europe Secretariat the results of their reviews, who will forward them to member states and follow up the issue of e-voting.

In this Recommendation the following terms are used with the following meanings:

- authentication: the provision of assurance of the claimed identity of a person or data;

- ballot: the legally recognised means by which the voter can express his or her choice of voting option;

- candidate: a voting option consisting of a person and/or a group of persons and/or a political party;

- casting of the vote: entering the vote in the ballot box;

- e-election or e-referendum: a political election or referendum in which electronic means are used in one or more stages;

- electronic ballot box: the electronic means by which the votes are stored pending being counted;

- e-voting: an e-election or e-referendum that involves the use of electronic means in at least the casting of the vote;

- remote e-voting: e-voting where the casting of the vote is done by a device not controlled by an election official;

- sealing: protecting information so that it cannot be used or interpreted without the help of other information or means available only to specific persons or authorities;

- vote: the expression of the choice of voting option;

- voter: a person who is entitled to cast a vote in a particular election or referendum;
– voting channel: the way by which the voter can cast a vote;

- voting options: the range of possibilities from which a choice can be made through the casting of the vote in an election or referendum;

- voters' register: a list of persons entitled to vote (electors).

Appendix I

Legal standards

A. Principles

I. Universal suffrage

1. The voter interface of an e-voting system shall be understandable and easily usable.

2. Possible registration requirements for e-voting shall not pose an impediment to the voter participating in e-voting.

3. E-voting systems shall be designed, as far as it is practicable, to maximise the opportunities that such systems can provide for persons with disabilities.

4. Unless channels of remote e-voting are universally accessible, they shall be only an additional and optional means of voting.

II. Equal suffrage

5. In relation to any election or referendum, a voter shall be prevented from inserting more than one ballot into the electronic ballot box. A voter shall be authorised to vote only if it has been established that his/her ballot has not yet been inserted into the ballot box.

6. The e-voting system shall prevent any voter from casting a vote by more than one voting channel.

7. Every vote deposited in an electronic ballot box shall be counted, and each vote cast in the election or referendum shall be counted only once.

8. Where electronic and non-electronic voting channels are used in the same election or referendum, there shall be a secure and reliable method to aggregate all votes and to calculate the correct result.

III. Free suffrage

9. The organisation of e-voting shall secure the free formation and expression of the voter's opinion and, where required, the personal exercise of the right to vote.

10. The way in which voters are guided through the e-voting process shall be such as to prevent their voting precipitately or without reflection.

11. Voters shall be able to alter their choice at any point in the e-voting process before casting their vote, or to break off the procedure, without their previous choices being recorded or made available to any other person.

12. The e-voting system shall not permit any manipulative influence to be exercised over the voter during the voting.

13. The e-voting system shall provide the voter with a means of participating in an election or referendum without the voter exercising a preference for any of the voting options, for example, by casting a blank vote.

14. The e-voting system shall indicate clearly to the voter when the vote has been cast successfully and when the whole voting procedure has been completed.

15. The e-voting system shall prevent the changing of a vote once that vote has been cast.

IV. Secret suffrage

16. E-voting shall be organised in such a way as to exclude at any stage of the voting procedure and, in particular, at voter authentication, anything that would endanger the secrecy of the vote.

17. The e-voting system shall guarantee that votes in the electronic ballot box and votes being counted are, and will remain, anonymous, and that it is not possible to reconstruct a link between the vote and the voter.

18. The e-voting system shall be so designed that the expected number of votes in any electronic ballot box will not allow the result to be linked to individual voters.

19. Measures shall be taken to ensure that the information needed during electronic processing cannot be used to breach the secrecy of the vote.

B. Procedural safeguards

I. Transparency

20. Member states shall take steps to ensure that voters understand and have confidence in the e-voting system in use.

21. Information on the functioning of an e-voting system shall be made publicly available.

22. Voters shall be provided with an opportunity to practise any new method of e-voting before, and separately from, the moment of casting an electronic vote.

23. Any observers, to the extent permitted by law, shall be able to be present to observe and comment on the e-elections, including the establishing of the results.

II. Verifiability and accountability

24. The components of the e-voting system shall be disclosed, at least to the competent electoral authorities, as required for verification and certification purposes.

25. Before any e-voting system is introduced, and at appropriate intervals thereafter, and in particular after any changes are made to the system, an independent body, appointed by the electoral authorities, shall verify that the e-voting system is working correctly and that all the necessary security measures have been taken.

26. There shall be the possibility for a recount. Other features of the e-voting system that may influence the correctness of the results shall be verifiable.

27. The e-voting system shall not prevent the partial or complete re-run of an election or a referendum.

III. Reliability and security

28. The member state's authorities shall ensure the reliability and security of the e-voting system.

29. All possible steps shall be taken to avoid the possibility of fraud or unauthorised intervention affecting the system during the whole voting process.

30. The e-voting system shall contain measures to preserve the availability of its services during the e-voting process. It shall resist, in particular, malfunction, breakdowns or denial of service attacks.

31. Before any e-election or e-referendum takes place, the competent electoral authority shall satisfy itself that the e-voting system is genuine and operates correctly.

32. Only persons appointed by the electoral authority shall have access to the central infrastructure, the servers and the election data. There shall be clear rules established for such appointments. Critical technical activities shall be carried out by teams of at least two people. The composition of the teams shall be regularly changed. As far as possible, such activities shall be carried out outside election periods.

33. While an electronic ballot box is open, any authorised intervention affecting the system shall be carried out by teams of at least two people, be the subject of a report, be monitored by representatives of the competent electoral authority and any election observers.

34. The e-voting system shall maintain the availability and integrity of the votes. It shall also maintain the confidentiality of the votes and keep them sealed until the counting process. If stored or communicated outside controlled environments, the votes shall be encrypted.

35. Votes and voter information shall remain sealed as long as the data is held in a manner where they can be associated. Authentication information shall be separated from the voter's decision at a pre-defined stage in the e-election or e-referendum.

Appendix II

Operational standards

I. Notification

36. Domestic legal provisions governing an e-election or e-referendum shall provide for clear timetables concerning all stages of the election or referendum, both before and after the election or referendum.

37. The period in which an electronic vote can be cast shall not begin before the notification of an election or a referendum. Particularly with regard to remote e-voting, the period shall be defined and made known to the public well in advance of the start of voting.

38. The voters shall be informed, well in advance of the start of voting, in clear and simple language, of the way in which the e-voting will be organised, and any steps a voter may have to take in order to participate and vote.

II. Voters

39. There shall be a voters' register which is regularly updated. The voter shall be able to check, as a minimum, the information which is held about him/her on the register, and request corrections.

40. The possibility of creating an electronic register and introducing a mechanism allowing online application for voter registration and, if applicable, for application to use e-voting, shall be considered. If participation in e-voting requires a separate application by the voter and/or additional steps, an electronic, and, where possible, interactive procedure shall be considered.

41. In cases where there is an overlap between the period for voter registration and the voting period, provision for appropriate voter authentication shall be made.

III. Candidates

42. The possibility of introducing online candidate nomination may be considered.

43. A list of candidates that is generated and made available electronically shall also be publicly available by other means.

IV. Voting

44. It is particularly important, where remote e-voting takes place while polling stations are open, that the system shall be so designed that it prevents any voter from voting more than once.

45. Remote e-voting may start and/or end at an earlier time than the opening of any polling station. Remote e-voting shall not continue after the end of the voting period at polling stations.

46. For every e-voting channel, support and guidance arrangements on voting procedures shall be set up for, and be available to, the voter. In the case of remote e-voting, such arrangements shall also be available through a different, widely available communication channel.

47. There shall be equality in the manner of presentation of all voting options on the device used for casting an electronic vote.

48. The electronic ballot by which an electronic vote is cast shall be free from any information about voting options, other than that strictly required for casting the vote. The e-voting system shall avoid the display of other messages that may influence the voters' choice.

49. If it is decided that information about voting options will be accessible from the e-voting site, this information shall be presented with equality.

50. Before casting a vote using a remote e-voting system, voters' attention shall be explicitly drawn to the fact that the e-election or e-referendum in which they are submitting their decision by electronic means is a real election or referendum. In case of tests, participants shall have their attention drawn explicitly to the fact that they are not participating in a real election or referendum and shall – when tests are continued at election times – at the same time be invited to cast their ballot by the voting channel(s) available for that purpose.

51. A remote e-voting system shall not enable the voter to be in possession of a proof of the content of the vote cast.

52. In a supervised environment, the information on the vote shall disappear from the visual, audio or tactile display used by the voter to cast the vote as soon as it has been cast. Where a paper proof of the electronic vote is provided to the voter at a polling station, the voter shall not be able to show it to any other person, or take this proof outside of the polling station.

V. Results

53. The e-voting system shall not allow the disclosure of the number of votes cast for any voting option until after the closure of the electronic ballot box. This information shall not be disclosed to the public until after the end of the voting period.

54. The e-voting system shall prevent processing information on votes cast within deliberately chosen sub-units that could reveal individual voters' choices.

55. Any decoding required for the counting of the votes shall be carried out as soon as practicable after the closure of the voting period.

56. When counting the votes, representatives of the competent electoral authority shall be able to participate in, and any observers able to observe, the count.

57. A record of the counting process of the electronic votes shall be kept, including information about the start and end of, and the persons involved in, the count.

58. In the event of any irregularity affecting the integrity of votes, the affected votes shall be recorded as such.

VI. Audit

59. The e-voting system shall be auditable.

60. The conclusions drawn from the audit process shall be applied in future elections and referendums.

Appendix III

Technical requirements

The design of an e-voting system shall be underpinned by a comprehensive assessment of the risks involved in the successful completion of the particular election or referendum. The e-voting system shall include the appropriate safeguards, based on this risk assessment, to manage the specific risks identified. Service failure or service degradation shall be kept within pre-defined limits.

A. Accessibility

61. Measures shall be taken to ensure that the relevant software and services can be used by all voters and, if necessary, provide access to alternative ways of voting.

62. Users shall be involved in the design of e-voting systems, particularly to identify constraints and test ease of use at each main stage of the development process.

63. Users shall be supplied, whenever required and possible, with additional facilities, such as special interfaces or other equivalent resources, such as personal assistance. User facilities shall comply as much as possible with the guidelines set out in the Web Accessibility Initiative (WAI).

64. Consideration shall be given, when developing new products, to their compatibility with existing ones, including those using technologies designed to help people with disabilities.

65. The presentation of the voting options shall be optimised for the voter.

B. Interoperability

66. Open standards shall be used to ensure that the various technical components or services of an e-voting system, possibly derived from a variety of sources, interoperate.

67. At present, the Election Markup Language (EML) standard is such an open standard and in order to guarantee interoperability, EML shall be used whenever possible for e-election and e-referendum applications. The decision of when to adopt EML is a matter for member states. The EML standard valid at the time of adoption of this recommendation, and supporting documentation are available on the Council of Europe website.

68. In cases which imply specific election or referendum data requirements, a localisation procedure shall be used to accommodate these needs. This would allow for extending or restricting the information to be provided, whilst still remaining compatible with the generic version of EML. The recommended procedure is to use structured schema languages and pattern languages.

C. Systems operation

(for the central infrastructure and clients in controlled environments)

69. The competent electoral authorities shall publish an official list of the software used in an e-election or e-referendum. Member states may exclude from this list data protection software for security reasons. At the very least it shall indicate the software used, the versions, its date of installation and a brief description. A procedure shall be established for regularly installing updated versions and corrections of the relevant protection software. It shall be possible to check the state of protection of the voting equipment at any time.

70. Those responsible for operating the equipment shall draw up a contingency procedure. Any backup system shall conform to the same standards and requirements as the original system.

71. Sufficient backup arrangements shall be in place and be permanently available to ensure that voting proceeds smoothly. The staff concerned shall be ready to intervene rapidly according to a procedure drawn up by the competent electoral authorities.

72. Those responsible for the equipment shall use special procedures to ensure that during the polling period the voting equipment and its use satisfy requirements. The backup services shall be regularly supplied with monitoring protocols.

73. Before each election or referendum, the equipment shall be checked and approved in accordance with a protocol drawn up by the competent electoral authorities. The equipment shall be checked to ensure that it complies with technical specifications. The findings shall be submitted to the competent electoral authorities.

74. All technical operations shall be subject to a formal control procedure. Any substantial changes to key equipment shall be notified.

75. Key e-election or e-referendum equipment shall be located in a secure area and that area shall, throughout the election or referendum period, be guarded against interference of any sort and from any person. During the election or referendum period a physical disaster recovery plan shall be in place. Furthermore, any data retained after the election or referendum period shall be stored securely.

76. Where incidents that could threaten the integrity of the system occur, those responsible for operating the equipment shall immediately inform the competent electoral authorities, who will take the necessary steps to mitigate the effects of the incident. The level of incident which shall be reported shall be specified in advance by the electoral authorities.

D. Security

I. General requirements

(referring to pre-voting, voting, and post-voting stages)

77. Technical and organisational measures shall be taken to ensure that no data will be permanently lost in the event of a breakdown or a fault affecting the e-voting system.

78. The e-voting system shall maintain the privacy of individuals. Confidentiality of voters' registers stored in or communicated by the e-voting system shall be maintained.

79. The e-voting system shall perform regular checks to ensure that its components operate in accordance with its technical specifications and that its services are available.

80. The e-voting system shall restrict access to its services, depending on the user identity or the user role, to those services explicitly assigned to this user or role. User authentication shall be effective before any action can be carried out.

81. The e-voting system shall protect authentication data so that unauthorised entities cannot misuse, intercept, modify, or otherwise gain knowledge of all or some of this data. In uncontrolled environments, authentication based on cryptographic mechanisms is advisable.

82. Identification of voters and candidates in a way that they can unmistakably be distinguished from other persons (unique identification) shall be ensured.

83. E-voting systems shall generate reliable and sufficiently detailed observation data so that election observation can be carried out. The time at which an event generated observation data shall be reliably determinable. The authenticity, availability and integrity of the data shall be maintained.

84. The e-voting system shall maintain reliable synchronised time sources. The accuracy of the time source shall be sufficient to maintain time marks for audit trails and observations data, as well as for maintaining the time limits for registration, nomination, voting, or counting.

85. Electoral authorities have overall responsibility for compliance with these security requirements, which shall be assessed by independent bodies.

II. Requirements in pre-voting stages

(and for data communicated to the voting stage)

86. The authenticity, availability and integrity of the voters' registers and lists of candidates shall be maintained. The source of the data shall be authenticated. Provisions on data protection shall be respected.

87. The fact that candidate nomination and, if required, the decision of the candidate and/or the competent electoral authority to accept a nomination has happened within the prescribed time limits shall be ascertainable.

88. The fact that voter registration has happened within the prescribed time limits shall be ascertainable.

III. Requirements in the voting stage

(and for data communicated during post-election stages)

89. The integrity of data communicated from the pre-voting stage (e.g. voters' registers and lists of candidates) shall be maintained. Data-origin authentication shall be carried out.

90. It shall be ensured that the e-voting system presents an authentic ballot to the voter. In the case of remote e-voting, the voter shall be informed about the means to verify that a connection to the official server has been established and that the authentic ballot has been presented.

91. The fact that a vote has been cast within the prescribed time limits shall be ascertainable.

92. Sufficient means shall be provided to ensure that the systems that are used by the voters to cast the vote can be protected against influence that could modify the vote.

93. Residual information holding the voter's decision or the display of the voter's choice shall be destroyed after the vote has been cast. In the case of remote e-voting, the voter shall be provided with information on how to delete, where that is possible, traces of the vote from the device used to cast the vote.

94. The e-voting system shall at first ensure that a user who tries to vote is eligible to vote. The e-voting system shall authenticate the voter and shall ensure that only the appropriate number of votes per voter is cast and stored in the electronic ballot box.

95. The e-voting system shall ensure that the voter's choice is accurately represented in the vote and that the sealed vote enters the electronic ballot box.

96. After the end of the e-voting period, no voter shall be allowed to gain access to the e-voting system. However, the acceptance of electronic votes into the electronic ballot box shall remain open for a sufficient period of time to allow for any delays in the passing of messages over the e-voting channel.

IV. Requirements in post-voting stages

97. The integrity of data communicated during the voting stage (e.g. votes, voters' registers, lists of candidates) shall be maintained. Data-origin authentication shall be carried out.

98. The counting process shall accurately count the votes. The counting of votes shall be reproducible.

99. The e-voting system shall maintain the availability and integrity of the electronic ballot box and the output of the counting process as long as required.

E. Audit

I. General

100. The audit system shall be designed and implemented as part of the e-voting system. Audit facilities shall be present on different levels of the system: logical, technical and application.

101. End-to-end auditing of an e-voting system shall include recording, providing monitoring facilities and providing verification facilities. Audit systems with the features set out in sections II – V below shall therefore be used to meet these requirements.

II. Recording

102. The audit system shall be open and comprehensive, and actively report on potential issues and threats.

103. The audit system shall record times, events and actions, including:

a. all voting-related information, including the number of eligible voters, the number of votes cast, the number of invalid votes, the counts and recounts, etc.;

b. any attacks on the operation of the e-voting system and its communications infrastructure;

c. system failures, malfunctions and other threats to the system.

III. Monitoring

104. The audit system shall provide the ability to oversee the election or referendum and to verify that the results and procedures are in accordance with the applicable legal provisions.

105. Disclosure of the audit information to unauthorised persons shall be prevented.

106. The audit system shall maintain voter anonymity at all times.

IV. Verifiability

107. The audit system shall provide the ability to cross-check and verify the correct operation of the e-voting system and the accuracy of the result, to detect voter fraud and to prove that all counted votes are authentic and that all votes have been counted.

108. The audit system shall provide the ability to verify that an e-election or e-referendum has complied with the applicable legal provisions, the aim being to verify that the results are an accurate representation of the authentic votes.

V. Other

109. The audit system shall be protected against attacks which may corrupt, alter or lose records in the audit system.

110. Member states shall take adequate steps to ensure that the confidentiality of any information obtained by any person while carrying out auditing functions is guaranteed.

F. Certification

111. Member states shall introduce certification processes that allow for any ICT (Information and Communication Technology) component to be tested and certified as being in conformity with the technical requirements described in this recommendation.

112. In order to enhance international co-operation and avoid duplication of work, member states shall consider whether their respective agencies shall join, if they have not done so already, relevant international mutual recognition arrangements such as the European Cooperation for Accreditation (EA), the International Laboratory Accreditation Cooperation (ILAC), the International Accreditation Forum (IAF) and other bodies of a similar nature.

Delivering democracy? The future of postal voting – The Electoral Commission, August 2004

[il testo integrale del documento, presente nell’edizione a stampa, non è inserito nella presente versione elettronica del dossier, ma può essere consultato al seguente indirizzo Internet:

http://www.electoralcommission.org.uk/files/dms/DeliveringDemocracyfinalcomplete_16306-10935__E__N__S__W__.pdf]

L’e-vote *

di A.G. Orofino

Sommario: 1. Il voto elettronico: le ragioni dell’indagine. – 2. Le varie modalità di espressione del suffragio a mezzo di elaboratori elettronici. – 3. L’e-vote in Italia e nell’Unione europea. – 4. Il cibervoto e l’ordinamento italiano: la compatibilità con i principi costituzionali. – 5. Segue: ulteriori nodi problematici. – 6. Conclusioni.

1. Il voto elettronico: le ragioni dell’indagine

Visto come strumento per contrastare fenomeni quali errori in sede di espressione del suffragio, ovvero adulterazioni in sede di scrutinio delle preferenze, il voto elettronico è già da molto tempo oggetto dell’attenzione degli studiosi.

I primi tentativi di meccanizzazione delle operazioni elettorali sono stati compiuti addirittura nel secolo scorso[1]. Di vera e propria automazione delle votazioni, però, si è iniziato a parlare, anche se solo come mera ipotesi, nei primi anni Ottanta[2].

Prescindendo da un’analisi di quello che è stato l’atteggiamento del legislatore italiano nei confronti di questo mezzo di espressione della preferenza elettorale[3], giova da subito notare che la ratio comune a tutti i progetti e tentativi di introduzione dell’e-vote (e non solo in Italia) è stata – come anticipato – sia quella di ricercare, attraverso l’utilizzo di strumenti elettronici, lo snellimento delle procedure di espressione del suffragio, sia, soprattutto, quella di ridurre al minimo eventuali errori nello spoglio, nonché di porre un freno a tentativi di manipolazione delle preferenze elettorali da parte di scrutatori poco scrupolosi. Difatti, nonostante la presenza di un rigido formalismo nello svolgimento delle operazioni di scrutinio[4], in più occasioni e da più parti è stato denunciato un diffuso malcostume che ha portato in alcuni casi anche ad una vera e propria alterazione del risultato delle urne[5].

Pertanto, se solo si pone attenzione alla circostanza che è requisito indispensabile per il corretto e non alterato svolgimento della vita democratica di un Paese che gli organi elettivi siano individuati mediante votazioni prive di alcun genere di manomissioni o falsificazioni[6], si comprende appieno l’importanza che riveste l’argomento che qui si affronta; e questo soprattutto ove si dovesse dimostrare che l’introduzione di procedure automatizzate di espressione e contabilizzazione del suffragio potrebbe servire a porre un freno agli innanzi denunciati fenomeni di malcostume elettorale.

2. Le varie modalità di espressione del suffragio a mezzo di elaboratori elettronici

Ovviamente, prima di valutare quali sono i risvolti giuridici del fenomeno che si sta studiando, occorre innanzitutto fare un breve cenno alle varie modalità per mezzo delle quali si è fino ad oggi votato elettronicamente, e quindi alle diverse tipologie di voto elettronico possibili. Tale indagine si rende necessaria poiché è evidente che differenti dovranno essere le considerazioni di carattere giuridico da farsi in ragione delle differenti modalità di manifestazione del suffragio attraverso strumenti elettronici.

Quella che si sta analizzando, infatti, è una realtà dalle molteplici sfaccettature: sono diverse le modalità con cui si può esprimere – ed è stato finora espresso – a mezzo di computer e macchinari il consenso elettorale. Per una migliore comprensione della materia, pertanto, appare opportuno operare una classificazione delle varie tipologie di voto elettronico.

Una prima distinzione va fatta tra sistemi di votazione on line e sistemi di votazione off line: nei primi, i computer usati per manifestare il consenso sono collegati in una rete (aperta o chiusa) composta da elaboratori che fungono da client ed elaboratori che svolgono le funzioni di server. Nei sistemi off line, viceversa, i computer utilizzati non sono in alcun modo collegati in rete tra di loro.

Avendo riguardo alla ubicazione delle macchine per votare, si può distinguere tra le ipotesi in cui l’espressione della preferenza avviene per mezzo di terminali collocati in seggi elettorali posti in luoghi pubblici (non necessariamente le sezioni di voto, ma anche scuole, università, ospedali, ecc.) e quelle in cui la stessa avviene tramite terminali privati collegati per mezzo di reti telematiche con uno o più server centrali incaricati della raccolta dei dati[7].

Infine, una ulteriore distinzione va operata tra le ipotesi in cui i voti vengono contabilizzati esclusivamente dalle macchine, non essendo data in alcun modo la possibilità di verificare successivamente la correttezza delle operazioni compiute dall’elaboratore, e quelle in cui, contestualmente all’espressione della preferenza da parte dell’elettore, la macchina procede al rilascio di un certificato cartaceo o di una scheda predisposta per la scansione ottica ovvero ancora di una tessera magnetica attestanti la preferenza espressa. In tale ultima ipotesi, nella eventualità di contestazioni sarà dunque possibile operare un controllo sulla regolarità delle operazioni di spoglio dei voti effettuata dai computer.

I sistemi di voto elettronico sperimentati fino ad oggi sono stati quasi sempre di tipo off line, con videoterminali collocati all’interno di seggi elettorali.

Votazioni in tal modo sono state condotte, ad esempio, in Belgio, in Olanda e in Brasile[8].

In Belgio si è utilizzato un sistema in base al quale la preferenza elettorale è stata impressa su una carta magnetica consegnata all’elettore prima di entrare nel seggio. Le operazioni di spoglio sono state poi condotte per mezzo di un’apposita urna elettronica all’interno della quale avrebbe dovuto essere inserita la scheda magnetica. Con tale metodo, come si può immaginare, si rende possibile un riconteggio dei voti espressi, a tutto vantaggio della sicurezza e trasparenza delle operazioni elettorali.

In Olanda ed in Brasile, viceversa, si sono utilizzati meccanismi in base ai quali il voto è stato contabilizzato esclusivamente dagli elaboratori, senza alcuna possibilità di effettuare successivamente un eventuale computo manuale in ipotesi di contestazioni in ordine ai risultati delle consultazioni.

Altro esperimento di tal genere è stato condotto recentemente in Florida, in occasione delle democratic primary del settembre 2002. In alcune contee campione è stato approntato un sistema di e-vote per mezzo del quale il suffragio è stato espresso servendosi di speciali apparecchi equipaggiati con tecnologia touch screen sui quali si è votato con la semplice pressione sul monitor in corrispondenza del nome del candidato prescelto. Anche in questo caso, però, la modalità di voto utilizzata non ha consentito verifiche successive dei risultati elettorali^[9]. In alcune postazioni di voto, poi, si è utilizzato anche un diverso metodo basato sulla lettura ottica, effettuata a mezzo di scanner, di schede elettorali cartacee.

Quanto a consultazioni condotte direttamente tramite Internet, l’esperimento di maggior rilievo lo si è avuto in Arizona in occasione delle primarie per la scelta del candidato democratico dell’11 febbraio 2000.

In tale occasione, agli elettori è stata concessa una duplice possibilità per esprimere la propria preferenza, potendo optare tra l’avvalersi del tradizionale sistema basato su schede elettorali cartacee ed il votare via Internet.

A chi avesse scelto questa seconda modalità è stato permesso di votare collegandosi ad un particolare sito Web, sia per mezzo di computer privati che di taluni PC messi a disposizione degli elettori in seggi appositamente attrezzati (una novantina in tutto lo Stato dell’Arizona).

Quanto alla tecnica di registrazione necessaria per esprimere il proprio voto tramite Internet, gli iscritti alle file del Partito Democratico hanno automaticamente ricevuto per posta un codice identificativo. Per coloro che non fossero stati iscritti nelle file del partito, ma ciononostante avessero voluto ugualmente partecipare alle primarie, è stato invece necessario recarsi personalmente all’ufficio elettorale per ottenere il predetto codice.

Onde assicurare la segretezza del suffragio, si è previsto inoltre che il codice personale dell’elettore ed il voto venissero archiviati in due distinti database, in modo da rendere impossibile risalire all’orientamento espresso dal singolo votante^[10].

Altro esperimento degno di menzione lo si è avuto, assai recentemente, in alcuni comuni inglesi, in occasione delle elezioni municipali del 2 maggio 2002.

Nelle città di Crewe, Nantwich, St. Albans e Swindon, ad esempio, si è testato il voto mediante l’uso di computer di privati cittadini o di quelli messi a disposizione in postazioni pubbliche di accesso ad Internet appositamente attrezzate per l’occasione.

A Liverpool, invece, si è utilizzato un sistema di voto via Internet e telefoni cellulari (in quest’ultimo caso è stato possibile esprimere la propria preferenza attraverso messaggi di testo: i cosiddetti Sms). Per garantire la sicurezza del voto, gli elettori hanno ricevuto a casa un codice da digitare su Internet o sul proprio cellulare.

In ogni caso, è stato concesso a tutti coloro che avessero voluto continuare a votare avvalendosi dei sistemi tradizionali (scheda elettorale cartacea o voto via posta) di avvalersi di questa facoltà[11].

3. L’e-vote in Italia e nell’Unione europea

Come già detto, l’attenzione del legislatore italiano nei confronti dei sistemi di automazione elettorale ha avuto modo di manifestarsi sin dai primi anni Ottanta.

Risalgono a quel periodo, infatti, i primi disegni di legge in materia. In particolare, è durante la IX legislatura che sono stati presentati una nutrita serie di progetti in tema di automazione elettorale e la stessa Commissione affari costituzionali della Camera dei Deputati ha ritenuto, nella seduta del 5 giugno 1986, di procedere ad una indagine conoscitiva sulle possibilità di meccanizzare i procedimenti di voto[12].

Dall’analisi dei progetti di legge presentati nella IX legislatura e nelle legislature successive[13] si può facilmente rilevare come non tutti siano stati finalizzati all’automazione sia della fase di voto che di quella di scrutinio. Ed anzi, in alcuni di essi si è proposto di far ricorso a procedure automatizzate unicamente in sede di spoglio delle schede, mentre altri hanno avuto come unico scopo quello di promuovere fasi di studio e sperimentazione di sistemi per l’automazione elettorale.

Ed anche tra i disegni di legge aventi ad oggetto la totale automazione delle operazioni di voto, vi è stata divergenza in ordine alle soluzioni prospettate, giacché in taluni casi si è suggerito di far ricorso ad apparecchiature elettroniche in ogni fase del procedimento, laddove in altri casi si è valutato più opportuno far ricorso a schede cartacee sulle quali, per mezzo di apposite macchine, avrebbe dovuto essere impresso il voto, successivamente spogliato da speciali elaboratori predisposti per lo scrutinio elettronico.

Ad ogni modo, pur non essendo stati mai approvati dalle Camere, i numerosi disegni di legge in argomento hanno avuto l’effetto di sensibilizzare gli organi istituzionali sul tema del voto elettronico.

In tal senso il Ministero dell’interno si è fatto promotore di talune iniziative tendenti ad introdurre fasi di sperimentazione in alcune località[14].

Da ultimo, il richiamato Ministero, unitamente ad Ancitel e ad altri partner europei, sta collaborando allo sviluppo del progetto E-Poll (Electronic polling system for remote voting operations)[15].

In realtà quello indicato non è l’unico progetto cofinanziato dall’Unione europea. Difatti, parallelamente ad E-Poll, seppur con diversi partner, la Commissione europea sta promuovendo l’implementazione di un diverso prototipo di voto on line all’interno di un progetto denominato CyberVote[16].

Per mezzo di tali iniziative si vuole procedere al testingdi due diverse tipologie di voto on line: mentre con CyberVote si vuole mettere a punto un innovativo protocollo di voto via Internet che potrà essere espresso sia per mezzo di terminali – anche privati – collegati alla Rete, che per mezzo di telefoni cellulari, con il sistema E-Poll si vuole implementare un meccanismo che consenta il voto on line espresso, però, unicamente attraverso chioschi e cabine di voto collocate in luoghi pubblici.

La fondamentale differenza tra le due sperimentazioni in corso, quindi, consiste nella circostanza che mentre con il progetto CyberVote si vuole permettere addirittura l’espressione del suffragio tramite l’home vote, per mezzo di E-Poll, invece, si mira a consentire di votare unicamente mediante urne elettroniche poste in seggi pubblici.

In ogni caso, comunque, sia l’uno che l’altro progetto prevedono la totale automazione del procedimento elettorale[17].

4. Il cibervoto e l’ordinamento italiano: la compatibilità con i principi costituzionali

Esaminate le varie modalità di espressione del suffragio a mezzo di macchine elettroniche e, seppur molto sommariamente, le iniziative italiane e comunitarie in argomento, occorre a questo punto verificare la possibilità, alla luce della normativa vigente, di una introduzione nel Paese di sistemi di e-voting.

Per farlo occorre innanzitutto valutare la compatibilità di una simile modalità di espressione del suffragio con i principi contenuti nella Carta costituzionale.

Orbene, primo articolo a cui si deve fare riferimento nel compimento di una siffatta indagine è l’art. 48 della Costituzione. Tale articolo prevede che il voto è personale, eguale, libero e segreto.

Parlare di personalità del voto sta a significare che il suffragio deve essere espresso unicamente da colui che è titolare del relativo diritto. Non si può cedere il proprio diritto di voto, né delegare altri a votare in propria vece[18]. Si vuole, in tale maniera, evitare fenomeni di mercificazione del suffragio.

I sistemi di voto elettronico devono, per poter essere introdotti nell’ordinamento italiano, innanzitutto assicurare la personalità del voto. Il che significa che si deve essere certi della personalità dell’elettore non solo al momento dell’identificazione, ma anche in quello, immediatamente successivo, dell’espressione del suffragio.

Tale requisito non risulta essere pienamente soddisfatto dalle moderne tecniche di identificazione a distanza, le quali, se pur potenzialmente idonee a garantire la personalità del votante al momento dell’identificazione[19], non paiono utili ad assicurare che, subito dopo il riconoscimento, l’avente diritto al voto lasci votare in sua vece altra persona. Il che vale ad escludere l’utilizzabilità in Italia di tecniche di manifestazione del voto a distanza in virtù delle quali si vorrebbe consentire il voto via Internet addirittura per mezzo di elaboratori privati, proprio perché queste ultime non riescono ad assicurare la personalità del voto.

Peraltro, i meccanismi di remote Internet voting non offrono sufficienti garanzie nemmeno sotto il profilo della segretezza del suffragio e quindi della sua libertà.

La libertà e la segretezza del voto sono requisiti complementari, giacché la seconda è posta a presidio della prima: solo se l’elettore è certo che non si potrà in nessun modo risalire alle modalità in cui si è determinato al momento dell’espressione della preferenza elettorale potrà essere veramente libero di votare come meglio crede[20].

Il votare tramite terminali casalinghi, o comunque non posti all’interno di luoghi pubblici, non garantirebbe la segretezza del voto poiché non è improbabile che l’elettore, al momento dell’espressione del suffragio, voti in presenza di altri individui capaci di influenzarlo, se non addirittura di coartarlo.

Pertanto, l’eventuale introduzione di sistemi di remote Internet voting, proprio per la inadeguatezza degli stessi a garantire la segretezza del voto, sarebbe in contrasto con il dettato costituzionale[21].

Tali problemi non si verificherebbero, però, qualora il voto fosse manifestato all’interno di una cabina elettorale.

Non è indispensabile che il votante esprima la propria preferenza in una cabina di voto collocata nella sezione elettorale o anche solo nel comune di appartenenza, giacché non violerebbe il precetto costituzionale una eventuale disposizione che permettesse all’elettore iscritto nelle liste elettorali di un comune di votare in un comune diverso, magari anche lontano, da quello in cui avrebbe dovuto esprimere il suffragio.

L’unico requisito al quale non è possibile rinunciare è la cabina elettorale, garante della segretezza del voto, nonché il personale addetto ai controlli che serva ad impedire che l’elettore possa essere accompagnato in cabina e quindi potenzialmente influenzato al momento dell’espressione del suffragio[22].

Per contrastare una simile tesi si potrebbe obiettare che in ogni caso il votante può essere sottoposto a varie tipologie di condizionamenti, spesso determinanti, in ordine alle modalità di voto anche nei momenti che precedono l’adempimento elettorale, e che pertanto «la “théorie de l'isoloir” où le secret absolu du vote est respecté, est plutôt un mythe»[23].. Si potrebbe altresì obiettare che la segretezza assoluta del voto non è garantita nemmeno dal voto via posta, viceversa consentito dal nostro ordinamento, seppur limitatamente agli elettori iscritti alla circoscrizione Estero[24].

Quanto alla prima serie di obiezioni, mette conto notare che, seppure non è contestabile che dal punto di vista sociologico il voto dipenda anche da una serie di fattori ed influenze esterne, è altrettanto vero che sotto il profilo giuridico lo Stato deve necessariamente garantire un minimo di tutela della libertà di espressione della preferenza elettorale. E tale minimo di tutela certamente non è assicurato se, quanto meno nel momento di manifestazione del suffragio, l’elettore non è messo nelle condizioni di essere libero da qualsivoglia condizionamento esterno; il che si verifica unicamente se gli è concessa la possibilità di essere solo al momento del voto.

Né a provare il contrario vale la circostanza che recentemente il legislatore italiano abbia autorizzato per talune categorie di elettori il voto per posta, il quale sotto molti profili – ivi compreso quello della mancata garanzia della segretezza del voto – può essere assimilato all’home vote. Si potrebbe quindi opinare che se è legittima questa modalità di voto, altrettanto può esserlo il voto via Internet espresso da terminali privati.

Sennonché è opinione di chi scrive, peraltro condivisa da autorevole dottrina[25], che tale disposizione sia in forte sospetto di incostituzionalità poiché, appunto, non garantisce né la segretezza né la personalità del voto.

Ulteriori problemi dell’e-vote nascono dalla sua sicurezza. Perché si possa pensare di introdurre in via definitiva sistemi di voto elettronico è ovviamente necessario che vi siano serie garanzie in ordine alla sicurezza ed affidabilità degli stessi.

Quello dell’espressione del suffragio è momento di estrema importanza all’interno della vita di un paese democratico. È il momento in cui il popolo sceglie i propri rappresentanti. Un meccanismo di voto che non assicuri una corretta interpretazione della volontà popolare, perché inaffidabile o perché poco sicuro, inciderebbe negativamente sulla regolarità dello svolgimento delle elezioni, così causando uno svilimento del principio di sovranità popolare[26].

Non si vuole affermare in questa sede che i sistemi di automazione elettorale debbano essere, perché si possa ipotizzarne un loro uso, tali da garantire con assoluta sicurezza la correttezza dello svolgimento delle consultazioni. È infatti vero che anche con gli attuali metodi di votazione non si è assolutamente in grado di scongiurare errori o brogli. Pertanto, ma è opinione personale, sarà utile introdurre un sistema di voto on line quando le tecnologie a disposizione, pur non garantendo la sicurezza assoluta, siano comunque in grado di dare certezze maggiori rispetto agli attuali metodi elettorali; badando, però, che se è certamente più complesso falsificare elezioni condotte mediante strumenti informatici di espressione della preferenza elettorale, è altrettanto vero che chi dovesse riuscire in una simile impresa potrebbe influenzare il risultato delle elezioni molto più di quanto riuscirebbe a fare un soggetto che riuscisse a falsare schede elettorali cartacee[27].

Inoltre, è ovviamente necessario che siffatti strumenti elettronici di espressione del suffragio garantiscano l’assoluto anonimato. E difatti, se si dimostrasse che per mezzo dei macchinari ed elaboratori usati sia in qualche modo possibile risalire all’orientamento manifestato dall’elettore, un eventuale uso degli stessi urterebbe con il principio costituzionale della segretezza del voto[28].

Ultima considerazione in ordine alla compatibilità con la carta costituzionale deve aver riguardo alla diversa alfabetizzazione informatica degli elettori e quindi alle difficoltà che taluni potrebbero incontrare in sede di espressione del suffragio.

Ove si dovesse accertare, infatti, che la diversa attitudine all’utilizzo di tecniche di votazione automatica dovesse limitare o rendere maggiormente difficoltosa la partecipazione da parte di talune categorie di elettori si potrebbe creare una ingiusta disparità di trattamento tra coloro che sono in possesso delle conoscenze informatiche necessarie per votare e coloro che non ne hanno. Il che si porrebbe in contrasto con i precetti costituzionali del diritto al voto e dell’uguaglianza formale e sostanziale dei cittadini.

A dire il vero le suesposte preoccupazioni, allo stato dei fatti, paiono eccessive. È ipotizzabile, infatti, che il digital divide[29] possa incidere negativamente sulle possibilità partecipative di talune categorie di elettori in eventualità di home voting; ma nella diversa ipotesi di voto all’interno di chioschi elettorali per mezzo di macchine equipaggiate con interfacce user friendly, quanto meno stando ai risultati degli esperimenti sino ad oggi compiuti, pare di poter affermare che tutti gli elettori interessati abbiano reagito dimostrando una padronanza del mezzo sufficiente a consentire un corretto espletamento dell’adempimento elettorale[30].

Ad ogni modo, prima di procedere ad una introduzione definitiva di tecnologie informatiche per l’espressione del voto, il legislatore ha il dovere di valutare con attenzione che tutti gli aventi diritto siano in grado di votare per mezzo di esse[31].

Difatti garantire il diritto di voto significa anche rimuovere ogni ostacolo all’esercizio del diritto in parola. Il che equivale a dire che non sarebbe compatibile con i principi costituzionali l’introduzione di macchinari di espressione del suffragio ove il loro utilizzo dovesse rendere vessatorio per taluni cittadini l’espletamento del voto[32].

5. Segue: ulteriori nodi problematici

La gestione automatizzata dei procedimenti elettorali pone ulteriori nodi problematici.

Innanzitutto è sommessa opinione di chi scrive che non sia opportuno introdurre macchinari per il voto elettronico se gli stessi non consentano un eventuale riconteggio delle preferenze in ipotesi di contestazioni in ordine ai risultati delle consultazioni.

Questo è oggi fattibile per mezzo dell’esame delle schede di voto ed è evidente segno di democraticità dell’ordinamento. La previsione di un apposito strumento giurisdizionale – il processo elettorale – per la tutela delle posizioni giuridiche di quei candidati che ritengano di essere stati ingiustamente danneggiati dalla presunta irregolarità delle operazioni di voto e di scrutinio costituisce strumento di garanzia della legalità di tali operazioni[33].

Per tale ragione pare opportuno utilizzare solo strumenti e macchinari che consentano un successivo esame dei voti espressi nell’eventualità in cui sorgano controversie sulla regolarità del voto. Questo è possibile, per esempio, con quei sistemi di e-vote che imprimono la preferenza su di una scheda cartacea o magnetica da inserire in un’urna per un successivo conteggio elettronico; non, invece, con quei meccanismi di voto on line nei quali il voto è totalmente dematerializzato[34].

Ulteriore questione è, poi, quella inerente alla necessità di ridefinire legislativamente il procedimento elettorale.

Attualmente ogni singola fase di questo procedimento, dalla indizione delle elezioni alla proclamazione degli eletti, è regolata e scandita legislativamente in ogni suo momento. È evidente che la modifica delle modalità di voto impone un adeguamento normativo in materia[35].

Chiaramente tali modifiche non potranno essere effettuate senza prima una adeguata fase di sperimentazione utile a far familiarizzare gli elettori con i nuovi procedimenti e soprattutto a testare la bontà dei sistemi approntati[36].

Ed inoltre sarà anche necessario che prima di procedere ad un’estensione generalizzata di macchinari di voto elettronico si badi bene alla formazione dei futuri scrutatori.

Quello della professionalità del personale di seggio è problema fatto presente anche con riguardo alle elezioni non informatizzate[37]. Risulta evidente, però, che l’utilizzo per lo svolgimento delle consultazioni di strumenti il cui allestimento e preparazione all’uso richiede un certo grado di conoscenze tecniche impone una attenzione ancora maggiore al tema della formazione degli scrutatori.

6. Conclusioni

Il voto elettronico viene da più parti indicato come il rimedio a molti dei mali che affliggono le moderne democrazie.

Certamente l’introduzione di sistemi automatizzati di voto potrebbe portare considerevoli vantaggi e contribuire a ridurre le disfunzioni della macchina elettorale. Innanzitutto servirebbe ad eliminare o a ridurre al minimo errori nell’espressione o nel conteggio dei voti.

Sotto quest’ultimo profilo, è di per sé evidente che non potrebbero più verificarsi, ove lo spoglio fosse affidato a macchine, i fenomeni di malcostume elettorale di cui si è già detto. Difatti, se è vero che il comportamento doloso dei componenti del seggio è in grado di vanificare qualsivoglia strumento di controllo predisposto dal legislatore[38], è altrettanto vero che tanto può accadere fino a quando la gestione delle operazioni di scrutinio sarà affidata ad esseri umani. Nel diverso caso, invece, in cui la verifica ed il computo dei voti fosse fatta da elaboratori, se ben programmati e sicuri, non si dovrebbero avere errori di conteggio o, peggio ancora, brogli elettorali[39].

Quanto alla riduzione degli errori di voto, è stato opportunamente fatto notare come sia impossibile sbagliare nell’esprimere il proprio suffragio mediante apparecchi elettronici; i programmi di e-vote, infatti consentono di manifestare la preferenza in due sole maniere e cioè: esprimere validamente la preferenza, oppure votare scheda bianca. Non è dato luogo al verificarsi di inesattezze ed imprecisioni che possano portare all’annullamento della scheda[40]. E questo ha come conseguenza l’eliminazione di ogni incertezza in ordine alla regolarità o nullità di una serie di voti[41].

Ulteriore vantaggio rinveniente dall’automazione elettorale sarebbe la riduzione dei lunghissimi tempi di spoglio. Ne è riprova il fatto che in tutti gli esperimenti portati a compimento fino ad oggi, a prescindere dalla tipologia di voto elettronico utilizzato, lo spoglio è avvenuto in tempi rapidissimi[42].

Ed ancora, l’ammodernamento tecnologico degli strumenti di voto potrebbe servire anche a ridurre l’astensionismo.

Più discussa, invece, è la questione circa la convenienza di eventuali meccanismi di automazione elettorale. Difatti, mentre il risparmio sarebbe di tutta evidenza in eventualità di home voting, non altrettanto può dirsi nel caso di voto elettronico espresso all’interno di speciali urne elettorali. In quest’ultima ipotesi, infatti, si dovrebbero comunque spendere ingenti somme per la predisposizione delle macchine di voto in ogni seggio, nonché per la formazione professionale di scrutatori capaci di guidare gli elettori durante le operazioni di manifestazione del suffragio e di intervenire in ipotesi di guasti ai macchinari di voto. Peraltro, ulteriori spese deriverebbero dall’acquisto del software e dalla manutenzione necessaria per tali macchine.

Come si vede, quindi, quelle connesse all’e-votingnon sono problematiche di poco conto: si tratta di argomenti di estremo rilievo ed interesse, ma anche di particolare complessità ed importanza all’interno della vita democratica di una Paese.

Per tali ragioni è bene procedere con estrema cautela nello studio delle possibilità offerte dall’automazione elettorale, magari con ulteriori fasi di sperimentazioni ed approfonditi test. È altrettanto importante, però, che le sperimentazioni non si fermino e che siano meno sporadiche di quanto non sia accaduto fino ad oggi; infatti si ha quasi l’impressione che il legislatore e le autorità italiane abbiano sino ad ora mostrato una certa diffidenza nei confronti dei meccanismi di voto on line, con un atteggiamento che ha indotto parte della dottrina a parlare di un sospettoso conservatorismo istituzionale[43].

E questo perché – anche grazie alle nuove possibilità offerte dall’e-vote[44] – i benefici derivanti dall’introduzione delle tecnologie informatiche nelle procedure di voto e di scrutinio potrebbero essere tali da risolvere molti dei mali endemici della macchina elettorale italiana.

BIBLIOGRAFIA. – M. Spanu, La gestione elettronica delle operazioni di votazione e di scrutinio, in Nuova rass., 1986, p. 353; S. Corrado, Andremo alle urne con il voto elettronico? Alcune considerazioni in margine ad un recente convegno, in Stato civ. it., 1987, p. 300; V. Di Ciolo, Il voto elettronico. Procedure elettroniche di votazione e verifica dei poteri: qualche riflessione, in Parlamento, 1987, fasc. 3-5, p. 46; P. Scaramozzino, Le proposte per il voto elettronico, in Nomos, 1988, fasc. 1, p. 77; A. Costa, F. Lanchester, A. Spreafico (a cura di), Elezioni ed automazione. Tutela della regolarità del voto e prospettive di innovazione tecnologica, Milano, 1989; M Spanu, L’automazione delle procedure di voto e/o di scrutinio: una questione aperta, in Quaderni del Circolo Rosselli, n. 2/1991, p. 105; P. Rossano, Teledemocrazia: il voto elettronico, in Rassegna parlam., 1994, p. 97; M. Spanu, Voto elettronico e automazione nei sistemi di voto, in Stat. civ. it., 1994, p. 893; A.G. Orofino, Democrazia telematica e partecipazione democratica. Come la Rete ha trasformato la politica: dalla campagna elettorale in Internet alle elezioni on line, in Ciberspazio e diritto, 2001, p. 53; L. Cuocolo, Democrazia rappresentativa e sviluppo tecnologico, in Rass. parlam., 2001, I, p. 959; A.G. Orofino, Il voto elettronico, in G. Cassano (a cura di), Il diritto delle nuove tecnologie informatiche e dell’Internet, Milano, 2002, p. 232; E. Bettinelli, La lunga marcia del voto elettronico in Italia, in Quaderni dell’osservatorio elettorale, n. 46, 2002, p. 6, articolo reperibile anche in Internet all’Url: http://www.regione.toscana.it/cif/quaossel/qua46/q46art1.pdf.

Note:

[1] Si consenta di rinviare sul punto a A.G. OROFINO, Il voto elettronico, in G. Cassano (a cura di), Il diritto delle nuove tecnologie informatiche e dell’Internet, Milano, 2002, p. 232, ed agli scritti ivi indicati in nota 1 e 2, nonché a D.W. Jones, A Brief Illustrated History of Voting, in Internet all’Url: http://www.cs.uiowa.edu/~jones/voting/pictures.

[2] Cfr. M. Spanu, Il procedimento elettorale: nodi problematici, in A. Agosta, F. Lanchester, A. Spreafico (a cura di), Elezioni e automazione. Tutela della regolarità del voto e prospettive di innovazione tecnologica, Milano, 1989, p. 35. Accenni all’automazione degli uffici elettorali possono, però, essere reperiti sin dagli inizi degli anni Settanta; a tal riguardo v. A. Gelpi, Elezioni, censimenti, referendum, in Stat. civ. it., 1972, p. 110.

[3] Sull’argomento si rinvia a quanto sarà detto nel paragrafo 3.

[4] Formalismo teso proprio a prevenire eventuali errori e manipolazioni: sul punto v. M. Spanu, op. cit., p. 35.

[5] Si leggano a tal proposito le osservazioni di G.F. Ciaurro, Prospettive di ammodernamento dei procedimenti elettorali, in A. Agosta, F. Lanchester, A. Spreafico (a cura di), Elezioni e automazione, cit., p. 69, ed in particolare le parole ivi riportate del Presidente della Commissione affari costituzionali della Camera pronunciate nella seduta del 6 novembre 1986, il quale ha parlato di «sdegno conseguente all’accertamento di una presenza in Parlamento di soggetti mai eletti, e di una esclusione dallo stesso di soggetti regolarmente prescelti dal popolo».

[6] A tal riguardo v. G.F. Ciaurro, op. cit., p. 71, il quale fa notare come «la credibilità di un regime democratico rappresentativo è anche in funzione della credibilità dei meccanismi mediante i quali il popolo procede all’elezione dei suoi rappresentanti».

[7] Si veda in proposito il Report of National Workshop of Internet Voting, pubblicato a cura dell’Internet Policy Institute, e reperibile in Internet all’Url: http://www.internetpolicy.org/research/e_voting_report.pdf.

[8] Per indicazioni sulle modalità di voto in Belgio, Olanda e Brasile si rinvia alle seguenti pagine Web: http://www.mibz.fgov.be/pd/pdd/frdd04.htm (per il Belgio), http://www.arduin.nl/Informatie/Stemmen.htm (per l’Olanda) e http://www.tre-mg.gov.br/menus_principais/urna_eletronica.htm (per il Brasile).

[9] La qual cosa, visto il cattivo funzionamento di alcune macchine, ha dato adito a non poche critiche: cfr. P. Wallsten, L. Clark, South Florida's voting machine trouble could be used as weapon against Bush, in Miami.com, settembre 2002, in Internet all’Url: http://www.miami.com/mld/miami/4076863.htm, dove si osserva: «Touch-screen machines suffer from a buildup of smudges that create inaccuracies as more people vote; some voters saw the wrong candidate's name light up when they touched the screen; many machines may not have properly calculated votes; and some machines had more than the typical percentage of ballots without a vote in the gubernatorial primary». Va tuttavia evidenziato come tali problemi si siano avuti solo in alcune contee: «Although the two Florida counties struggled, 65 other Florida counties conducted relatively trouble-free elections”» (http://www.fcw.com/fcw/articles/2002/0923/mgt-people-09-23-02.asp).

[10] Per approfondimenti su tale esperimento si veda http://www.election.com/us/pressroom/pressrel.htm.

[11] Per maggiori ragguagli sulla sperimentazione in discorso cfr. http://www.election.com/us/pressroom/pr2002/0423.htm.

[12] Cfr. G.F. Ciaurro, op. cit., p. 72 s. Durante l’indagine conoscitiva sono stati presentati tre diversi progetti tecnici. Tali progetti sono reperibili in appendice al volume A. Agosta, F. Lanchester, A. Spreafico (a cura di), Elezioni e automazione, cit., p. 187 ss.

[13] Onde non appesantire la trattazione si preferisce non indicare i progetti di legge in argomento. Per un esame delle iniziative legislative in materia si rinvia a M. Spanu, La gestione elettronica delle operazioni di votazione e di scrutinio, in Nuova rass., 1986, p. 353; P. Scaramozzino, Le proposte per il voto elettronico, in Nomos, 1988, fasc. 1, p. 77; L. Russi, Voto e scrutinio elettronico: problemi tecnici ed organizzativi, in A. Agosta, F. Lanchester, A. Spreafico (a cura di), Elezioni e automazione, cit., p. 86 ss.; A.G. Orofino, op. cit., p. 236 ss. Recentemente, non indicato negli scritti sopra citati, è stato presentato al Senato un ulteriore progetto di legge: il n. 1620 del 18 luglio 2002 a firma del sen. Battisti.

[14] Cfr. M. Spanu, Voto elettronico e automazione nei sistemi di voto, in Stat. civ. it., 1994, p. 897 ss.; A.G. Orofino, op. cit., p. 237 s.

[15] www.e-poll-project.net. Per la prima volta si è testato il sistema messo a punto dal gruppo di lavoro di E-Poll in occasione del referendum del 7 ottobre 2001 ad Avellino. Ulteriore sperimentazione sarà portata a compimento a Cremona il 17 novembre 2002.

[16] www.eucybervote.org.

[17] Per più dettagliate indicazioni in argomento, oltre che ai siti Web indicati nelle note che precedono, si consenta di rinviare ancora una volta a A.G. Orofino, op. cit., p. 239 s.; nonché a E. Bettinelli, La lunga marcia del voto elettronico in Italia, in Quaderni dell’osservatorio elettorale, n. 46, 2002, p. 6, articolo reperibile anche in Internet all’Url: http://www.regione.toscana.it/cif/quaossel/qua46/q46art1.pdf.

[18] Cfr. S. Furlani, Elettorato attivo, in Noviss. dig. it., vol. VI, Torino, 1960, p. 449.

[19] Si pensi alle tecniche biometriche per mezzo delle quali è possibile procedere al riconoscimento di un individuo anche a distanza facendo ricorso a caratteristiche biologiche e fisiche uniche per ciascun individuo, quali le impronte digitali, l’iride, la forma della mano. Vi sono ulteriori modalità di identificazione a distanza come l’invio di un codice numerico (Pin) o di una password; si tratta, però, di sistemi che offrono minori garanzie di sicurezza rispetto ai metodi biometrici.

[20] S. Furlani, op. cit., p. 452; C. Mortati, Istituzioni di diritto pubblico⁸, vol. I, Padova, 1969, p. 411 s.; G. Pitruzzella, Elezioni. Elezioni politiche ed elettorato, in Enc. giur. Trecc., vol. XII, 1989, p. 4; E. Bettinelli, Diritto di voto, in Dig. disc. pubbl., vol. V, Torino, 1990, p. 228; F. Lanchester, Voto: diritto di (dir. pubbl.), in Enc. dir., vol. XLVI, Milano, 1993, p. 1127 s.; E. Bettinelli, La lunga marcia, cit., p. 14, il quale osserva: «La segretezza del voto rappresenta la fondamentale (necessaria, seppure non sufficiente) condizione per l’esercizio di un voto libero. Per assicurarla gli ordinamenti stabiliscono idonee misure e strutture di protezione affinché l’elettore si senta nella sua manifestazione “solo con la propria coscienza”, al riparo da controlli (intrusioni) di chicchessia, che inevitabilmente comprometterebbero la genuinità del voto, oltre che dare luogo a intollerabili pressioni».

[21] In tal senso A.G. Orofino, Democrazia telematica e partecipazione democratica. Come la Rete ha trasformato la politica: dalla campagna elettorale in Internet alle elezioni on line, in Ciberspazio e diritto, 2001, p. 90 ss.; E. Bettinelli, La lunga marcia, cit., p. 15 ss.

[22] Fa notare a tal proposito E. Bettinelli, La lunga marcia, cit., p. 15, che «… è […] necessario che tutti gli elettori siano ragionevolmente certi della effettiva segretezza del voto espresso di ciascuno. Da qui l’indispensabilità di postazioni di voto (o di trasmissione del voto) pubbliche e sorvegliate. L’importanza di questo fattore oggettivo risalta immediatamente se si considera che, se la segretezza diventa un requisito disponibile, se può cioè verificarsi (al di fuori dei casi eccezionali del voto assistito) l’esibizione o la dimostrazione del proprio voto davanti a terzi, allora diventa più concreto il rischio di fenomeni di corruzione o di scambio elettorale. Cosicché sarebbe gravemente compromessa la genuinità delle elezioni che sussiste in quanto non siano diffusi ragionevoli dubbi che più o meno consistenti quote di voti siano “inquinate”. […] Un tale problema si potrà certamente porre con l’introduzione di sistemi di voto con procedure informatiche ed elettroniche che, per loro natura, invitando a una (opportuna) semplificazione della complessiva organizzazione elettorale, potranno insinuare la possibilità e comodità del cosiddetto “home-vote”: l’elettore potrebbe evitare di raggiungere (o di farsi raggiungere da) una postazione pubblica di voto ed esprimere il suo suffragio direttamente dal suo domicilio. In una simile situazione opportuni espedienti tecnici possono certamente garantire il rispetto del requisito della personalità del voto, ma non quello della segretezza esterna, rimessa esclusivamente alla sensibilità e agli interessi del singolo votante. Inevitabilmente si aprirebbe un varco alla messa in discussione della spontaneità di votazioni “autogestite” e ne sarebbe travolto anche l’indefettibile principio della effettiva libertà del voto (da qualsiasi condizionamento spurio)».

[23] È quanto sostenuto dai senatori Alain Destexhe e Vincent Van Quickenborne nella relazione introduttiva al disegno di legge presentato al Senato Belga il 20 aprile 2000, n. 2-410/1 ed avente la finalità di consentire il voto via Internet in Belgio.

[24] Giova ricordare che con l’art. 1 della legge costituzionale 17 gennaio 2000, n. 1 l’art. 48 della Costituzione è stato modificato con l’aggiunta di un comma dopo il secondo. In particolare con la l. cost. 1/2000 si è previsto che: «La legge stabilisce requisiti e modalità per l'esercizio del diritto di voto dei cittadini residenti all'estero e ne assicura l'effettività. A tale fine è istituita una circoscrizione Estero per l'elezione delle Camere, alla quale sono assegnati seggi nel numero stabilito da norma costituzionale e secondo criteri determinati dalla legge». In attuazione di tale disposto è stata promulgata la l. 27 dicembre 2001, n. 459 recante: «Norme per l’esercizio di voto dei cittadini italiani residenti all’estero» la quale consente ai cittadini italiani residenti all’estero, iscritti in particolari liste elettorali disciplinate dall’art. 5 della stessa disposizione legislativa, di scegliere se votare in Italia o farlo per corrispondenza (art. 1, commi 2 e 3, l. 459/2001).

[25] Cfr. E. Bettinelli, La lunga marcia, cit., p. 15 ss.

[26] Cfr. G. Ferrari, Elezioni (teoria generale), in Enc. dir., XIV, Milano, 1965, p. 607; F. Lanchester, op. cit., p. 1119 s.

[27] In termini P. Rossano, Teledemocrazia: il voto elettronico, in Rass. parlam., 1994, p. 103.

[28] In termini G.F. Ciaurro, op. cit., p. 73.

[29] Sul digital divide (ovvero: divario digitale) si rinvia al numero monografico de I quaderni speciali di Limes, 2001, n. 1, nonché a C. Silvestro, P. Affatato, R. Mazzaro, Digital divide e politiche di cooperazione internazionale, in G. Cassano (a cura di), Il diritto delle nuove tecnologie informatiche e dell’Internet, cit., p. 1328.

[30] Cfr. M Spanu, L’automazione delle procedure di voto e/o di scrutinio: una questione aperta, in Quaderni del Circolo Rosselli, n. 2/1991, p. 112, il quale riferisce di un’indagine svolta dal Censis e conclusasi nel senso che «lo strumento informatico applicato al voto è suscettibile di diffusa accettazione da parte dell’elettorato, senza eccezioni per le fasce di età avanzata». Per un’analisi della sperimentazione portata a compimento il 7 ottobre 2001 nel Comune di Avellino v. C. Meoli, Voto elettronico, prova ok, in Amministrazione civile, novembre/dicembre 2001, p. 40. In argomento sia consentito rinviare altresì a A.G. Orofino, Democrazia telematica, cit., p. 94 ss.

[31] In termini L. Russi, op. cit., p. 88; C. Fusaro, Lo scrutinio elettronico: le ragioni di una proposta, in A. Agosta, F. Lanchester, A. Spreafico (a cura di), Elezioni e automazione, cit., p. 144.

[32] Cfr. L. Russi, op. cit., p. 88, il quale tra i vincoli imposti al legislatore in ipotesi di sviluppo di sistemi di automazione elettorale individua innanzitutto la «indispensabile “consonanza” del nuovo sistema con l’ambiente culturale minimo del nostro paese – ovvero con quelli che sono i livelli di internalizzazione o di assorbimento dalle nuove tecnologie – o molto più semplicemente [la] possibilità per la totalità degli aventi diritto al voto di impiegare mezzi informatici di uso “dichiarato” semplice»; lo stesso autore individua, poi, come ulteriore vincolo, «quello di ipotizzare scostamenti limitati dalle procedure attuali» (op. ult. cit., p. 89)

[33] Così E. Bettinelli, La lunga marcia, cit., p. 12 che individua tra le condizioni essenziali per l’esercizio genuino del diritto di voto che sia prevista «la possibilità di ricorsi giurisdizionali (cioè dinanzi ad autorità istituzionalmente indipendenti dal potere politico) contro presunti illeciti o irregolarità commessi nel corso delle operazioni di scrutinio». In termini A.G. Orofino, Democrazia telematica, cit., p. 89. Sul punto v. altresì V. Di Ciolo, Il voto elettronico. Procedure elettroniche di votazione e verifica dei poteri: qualche riflessione, in Parlamento, 1987, fasc. 3-5, p. 48 s. ad opinione del quale «in un sistema eventualmente tutto automatizzato il ricorso elettorale più insidioso può essere quello che denuncia eventuali irregolarità nel funzionamento della macchina presente nel seggio o addirittura eventuali “intrusioni” esterne».

[34] Mette conto rilevare che in Brasile è stato presentato nel marzo del 1999, dal senatore Roberto Requião, un progetto di legge (Pls 194/99) avente la finalità di modificare l’attuale sistema di voto, per permettere che le macchine utilizzate per l’espressione del suffragio, al momento della manifestazione della preferenza elettorale, rilascino all’elettore un documento cartaceo da depositare – dopo aver controllato la corrispondenza con le intenzioni di voto espresse attraverso i macchinari elettronici – in un’urna. Tali schede, ad opinione del proponente, dovrebbero essere utilizzate nel caso di contestazioni sulle operazioni elettorali, per successivi controlli sulla regolarità delle stesse. Anche nelle recenti primarie svoltesi in Florida si è manifestata una simile esigenza: difatti, a causa di un malfunzionamento di talune macchine utilizzate, parte dei voti espressi sono andati persi o sono stati assegnati erroneamente. Per l’occasione è stato notato che ove si fosse provveduto a dotare i macchinari di meccanismi per la stampa del suffragio, i problemi riscontrati sarebbero stati risolti con maggiore facilità. In argomento v. W. Matthews, It’s a people problem. Netvoting technology used in a primary elections had poll workers stumped, in Fcw.com, settembre 2002, in Internet all’Url: http://www.fcw.com/fcw/articles/2002/0923/mgt-people-09-23-02.asp, dove si legge, a proposito delle diverse tecnologie utilizzate (machine di voto con sistemi touch screen e scanner di lettura ottica di schede cartacee): «Touch screens offer greater flexibility, making it easier to provide foreign language ballots and accessibility features for people with disabilities [...]. But optical scanner machines offer the security of a paper ballot that can be counted by hand if the technology fails [...]».

[35] Così P. La Commare, Voto e scrutinio elettronico: le modificazioni normative e procedurali conseguenti, in A. Agosta, F. Lanchester, A. Spreafico (a cura di), Elezioni e automazione, cit., p. 105. Sul punto cfr. altresì le illuminanti osservazioni di E. Bettinelli, La lunga marcia, cit., p. 21 ss.

[36] L’importanza di una fase di sperimentazione è sottolineata da P. La Commare, op. cit., p. 105 s.

[37] Cfr. F. Lanchester, Le garanzie costituzionali e le ipotesi di riforma, in A. Agosta, F. Lanchester, A. Spreafico (a cura di), Elezioni e automazione, cit., p. 147.

[38] Così M. SPANU, Il procedimento elettorale, cit., p. 45.

[39] Non a caso P. La COMMARE, op. cit., p. 107, ritiene che una delle prime modifiche da apportare alla legislazione vigente in tema di procedure elettorali, in ipotesi di automatizzazione delle fasi di scrutinio, dovrebbe essere la abrogazione o rielaborazione delle disposizioni legislative che prevedono ipotesi di reati specifici e di contravvenzioni espressamente connesse alla gestione manuale: «reati e contravvenzioni che, con la conversione della gestione stessa, non avrebbero più ragion d’essere, o dovrebbero essere sostituiti nella previsione legislativa da fattispecie concretamente imputabili alla gestione elettronica».

[40] Cfr. E. BETTINELLI, La lunga marcia, cit., p. 20 s.

[41] Cfr. V. Di CIOLO, Il voto elettronico, cit., p. 47.

[42] Cfr. L. RUSSI, op. cit., 85, il quale parla di tempi lunghi nella progettazione e messa a regime di sistemi di voto elettronico, ma di tempi brevi di esecuzione dello scrutinio.

[43] Così G.F. CIAURRO, op. cit., p. 68.

[44] Come ad esempio quella di esprimere un voto diviso: cfr. S. RODOTA’, La sovranità nel tempo della tecnopolitica. Democrazia elettronica e democrazia rappresentativa, in Politica del diritto, 1993, 597 s.

[1] Il testo della legge elettorale federale, aggiornato alle modifiche del 30 luglio 2004, è reperibile sul sito internet del Bundestag all’indirizzo www.bundestag.de/parlament/gesetze/bwahlg_pdf.pdf

[2] La suddivisione del territorio federale in 299 circoscrizioni elettorali è stata stabilita con la tredicesima legge di modifica della legge elettorale federale del 15 novembre 1996.

[3] Attualmente i membri del Bundestag sono 601 in seguito al decesso e alla rinuncia di due deputati eletti con il sistema maggioritario.

[4] La legge tedesca sulla verifica delle elezioni del 12 marzo 1951, nel testo vigente aggiornato alle modifiche del 28 aprile 1995, è disponibile sul sito internet del Bundestagall’indirizzo www.bundestag.de/parlament/gesetze/wpg/.

* La scheda è stata redatta dal Dipartimento affari costituzionali del Servizio studi

* L’articolo è tratto dalla rivista giuridica on line “Diritto & Diritti” (www.diritto.it). L’autore, Angelo Giuseppe Orofino, ringrazia il dott. Raffaello Orofino per il rilevante contributo offerto nella stesura di questo scritto. Il presente lavoro è stato già pubblicato nel volume F. SARZANA DI S. IPPOLITO (a cura di), E-Governement. Profili teorici ed applicazioni pratiche del Governo digitale, La Tribuna, Piacenza, 2003, pp. 361-383